Причины нестабильности российского законодательства об административных правонарушениях заключены в неправильном, нелогичном построении и воплощении основных принципов базовой части КоАП РФ. Необходимо серьезно реформировать правила производства по делу об административном правонарушении, а также провести ревизию всех нормативных актов, сосредоточив в итоге все штрафы в КоАП РФ в качестве составов административных правонарушений.

Основные проблемы существующего нормативного регулирования.

В настоящее время законодательство об административных правонарушениях отличается нестабильностью, частными поправками, особенно в отношении санкций по различным составам правонарушений. Такая практика не может быть признана правильной.

Основные проблемы, возникающие в процессе привлечения к административной ответственности, кроются не в формулировке статьи, содержащей состав правонарушения, не в формулировке санкции, а в том, насколько верно и логично построены и воплощены основные принципы общей части КоАП РФ, где раскрываются важные понятия административного права - административная ответственность, формы вины, наказание за совершение административного правонарушения, процесс привлечения к административной ответственности, вопросы вéдения Российской Федерации и ее субъектов.

В качестве примера можно привести нормы, предусматривающие принцип презумпции невиновности (ст. 1.5 КоАП РФ). Несмотря на то что данный принцип обозначен как один из основных принципов законодательства об административных правонарушениях, согласно примечанию к данной статье он не распространяется на значительное число правонарушений, например тех, которые зафиксированы в автоматическом режиме с использованием технических средств.

Единый подход отсутствует при определении такого важного понятия, как вина правонарушителя. В статье 2.2 КоАП РФ вина определяется через субъективное отношение лица к содеянному. Такой подход применим при определении вины физического лица. В отношении юридического лица вина определяется иначе, по объективным обстоятельствам: в зависимости от того, имелась ли у юридического лица возможность для соблюдения норм и правил (ст. 2.1 КоАП РФ).

Разные определения вины не исключают ситуаций, когда вина организации при производстве по делу об административном правонарушении определяется через вину руководящих органов юридического лица. Так, в отдельных случаях арбитражный суд устанавливает вину юридического лица на основании решения суда общей юрисдикции о привлечении директора организации к административной ответственности.

Статьей 2.2 КоАП РФ предусмотрена вина в форме умысла и по неосторожности. В случае привлечения к ответственности по основной массе составов КоАП РФ формы вины не имеют никакого значения. Например, при ответственности за нарушение сроков представления налоговой декларации по ст. 15.5 КоАП РФ.

Изложенное свидетельствует о том, что законодательство об административных правонарушениях требует реформирования, основной целью которого должна стать разработка базовых понятий общей части КоАП РФ.

Определение цели административной ответственности. Административная ответственность - подотрасль административного права, предметом которого являются отношения, возникающие в процессе государственного или муниципального управления или в связи с ними.

Основной целью административной ответственности должно являться достижение целей государственного управления. Иначе говоря, если запрет и наказание за его нарушение могут стимулировать гражданина или организацию действовать так, как того требует государство, - такой запрет должен быть в КоАП РФ. Если запрет прямо не связан с государственным управлением, его нарушение не должно влечь за собой наступление административной ответственности.

Существуют составы КоАП РФ, основная цель которых - защита частного интереса, но поскольку степень их общественной опасности невелика, за их совершение не предусмотрена уголовная ответственность. Их нахождение в КоАП РФ объясняется просто: какая-то реакция государства все равно должна быть, так пусть это будет административная ответственность - как менее суровая в сравнении с уголовной.

Например, ст. 7.27 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за мелкое хищение. В этой связи такой состав должен либо стать уголовно наказуемым с аналогичным мягким штрафом по сравнению с обычной кражей или иным хищением, предусмотренным УК РФ, либо должен быть исключен в принципе.

Статьей 7.17 КоАП РФ установлена ответственность за уничтожение или повреждение чужого имущества, если эти действия не повлекли причинения значительного ущерба, с максимальной санкцией в 500 рублей. Данный состав не содержит никакого интереса с точки зрения государственного управления; да и собственнику поврежденного имущества он вряд ли будет интересен. Все вопросы в таком случае нужно решать путем применения гражданско-правовой ответственности, если у собственника есть на то частный интерес.

В этих целях также необходимо исключить из квалификации административного правонарушения признак общественной опасности как основополагающий. Любое нарушение можно признать общественно опасным в целом. Так, нарушение договорных обязательств является общественно опасным, потому что приводит к нестабильности гражданского оборота. Поэтому общественно опасным должно остаться преступление, а для привлечения к административной ответственности характер общественной опасности не должен быть квалифицирующим.

Такое понимание цели административной ответственности (как достижение целей государственного управления) поможет выработать иные постулаты общей части нового кодекса.

Пресекательная и предупредительная функция административной ответственности. Привлечение к административной ответственности должно иметь пресекательную функцию. В процессе государственного управления используются в основном императивные методы. Поэтому любое нарушение отдельных государственных императивов, наиболее критичных для процесса управления, должно пресекаться путем привлечения к административной ответственности. Это должно предупреждать также совершение новых административных правонарушений, неприемлемых для государственного управления.

Иные функции административной ответственности, например восстановление социальной справедливости, исправление нарушителя, упоминаются только потому, что они свойственны целям уголовного наказания за преступление, которое по структуре сходно с административным правонарушением. Но между преступлением и административным нарушением - существенная разница, т.к. последнее нарушает отношения прежде всего в сфере государственного управления.

Стоит отметить, что целью наказания в настоящее время ст. 3.1 КоАП РФ называет предупреждение совершения новых правонарушений. Таким образом, в работе над новой редакцией КоАП РФ необходимо подчинить все нормы Кодекса данной цели.

Принцип реформирования - обеспечить неотвратимость административной ответственности. Любой участник отношений в сфере управления должен быть уверен в неотвратимости наказания. Для этого необходим стройный и четкий процесс привлечения к административной ответственности.

Сегодня КоАП РФ содержит разные процедуры административного процесса. Этим занимаются суды, государственные и муниципальные органы. В одних случаях предусмотрено административное расследование, в других для установления события правонарушения достаточно составления протокола об административном правонарушении. Иногда протокол составляет госорган, а решение по нему о привлечении к ответственности принимает суд.

Разнообразие административных процедур, их непростое регулирование, соотношение разных статей позволяют правонарушителям ссылаться на допущенные процессуальные правонарушения, признавать незаконными действия органов власти в судебном порядке и тем самым уходить от справедливого наказания.

В качестве примера можно привести такое нарушение при производстве по делу об административном правонарушении, как ненадлежащее извещение о времени и месте рассмотрения дела об административном правонарушении. Правонарушители очень часто прибегают к смене своего местонахождения, избегают получения почтовой корреспонденции, оспаривают полномочия своих представителей, которые такое извещение получили. Вместе с проблемами работы почтовой службы, а также в связи с короткими сроками привлечения к административной ответственности по основной массе составов КоАП РФ это создает значительные трудности для органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях.

Чтобы исключить подобные ситуации, необходимо серьезно реформировать правила производства по делу об административных правонарушениях, разделив все составы на две группы.

1. Административные правонарушения с упрощенным процессом привлечения к ответственности.

Такие правонарушения должны составлять основную массу составов Кодекса.

К данной группе необходимо отнести правонарушения, по которым установление состава не требует производства по делу об административном правонарушении, проведения административного расследования. Например, ч. 3 ст. 14.13 КоАП РФ предусмотрена ответственность арбитражных управляющих за неисполнение своих обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве). Данное правонарушение требует возбуждения производства по делу об административном правонарушении, проведения административного расследования. На практике все обстоит следующим образом. Факт неисполнения арбитражным управляющим своих обязанностей становится известен органам Росреестра после ознакомления с материалами дела о банкротстве, в частности с определением суда, которым удовлетворена жалоба на действия арбитражного управляющего. В этот момент органам понятно, что в действиях управляющего есть состав правонарушения, и для этого не требуются лишние процедуры. Но обязательность административного расследования приводит к тому, что допущенные в ходе него формальные нарушения могут стать причиной отказа суда в привлечении к административной ответственности.

В отношении данной группы составов важно, чтобы орган, имеющий право составлять протокол по делу об административном правонарушении, имел также полномочия привлекать нарушителя к ответственности без передачи административного материала другому органу, в том числе суду.

Гарантией прав лиц, к которым применено административное наказание, будет возможность обжаловать данное наказание в суд до того момента, пока оно не вступило в законную силу. После обжалования в суд орган власти должен будет доказать законность своих действий, что уже сейчас происходит при рассмотрении таких дел в судах.

Примером может быть применение наказания в виде лишения права управления транспортным средством за нарушения Правил дорожного движения. В настоящее время протокол по делу об административном правонарушении составляет инспектор ГИБДД, а далее материалы дела направляются в мировой суд. Срок привлечения гражданина к ответственности за такие нарушения весьма короткий, и его истечение ведет к прекращению производства по делу независимо от наличия вины нарушителя. Эффективным было бы предоставить инспектору ГИБДД право уже в момент оформления протокола выносить решение о лишении прав, которое вступало бы в действие по истечении некоторого времени; на этот период оформлялось бы временное удостоверение на право управления транспортным средством, срок действия которого можно было бы продлить в случае обжалования решения инспектора в суд.

2. Административные правонарушения, по которым ответственность налагается в судебном порядке.

К данной категории следует отнести сложные по составу правонарушения, для доказывания которых необходима независимая судебная оценка.

Сегодня административное расследование проводят различные органы власти. Основная проблема в том, что в силу своего статуса они не могут заменить суд, в процессе рассмотрения в отношении их должностных лиц не действуют гарантии, предоставленные судьям, в связи с чем вероятность объективного расследования весьма низка. Кроме того, основная масса таких дел из-за их сложности и так становится предметом судебного обжалования, и часто наказания отменяются вследствие нарушений правил производства по делу об административном правонарушении.

По данной категории дел необходимо установить правило, согласно которому после обнаружения признаков совершения административного правонарушения орган власти обязан обратиться в суд с заявлением о привлечении лица к административной ответственности, после чего суд устанавливает основания для применения административного наказания.

Далее процедура должна регулироваться процессуальными кодексами, в частности кодексом административного судопроизводства, проект которого находится на рассмотрении в Государственной Думе РФ.

Административная ответственность - только в КоАП РФ. Необходимо провести ревизию всех нормативных актов, чтобы исключить из них всевозможные штрафы и иные наказания и собрать соответствующие им нарушения в качестве составов административных правонарушений только в КоАП РФ. Например, сегодня существует целая глава 30 Бюджетного кодекса РФ, содержащая подобные санкции.

Необходимо принять федеральный закон об общих принципах административной ответственности за нарушение нормативных актов субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Цель принятия такого закона - обеспечить единые стандарты, по которым может устанавливаться административная ответственность органами власти субъектов РФ.

Для примера можно взять принцип построения налоговой системы, согласно которому Налоговый кодекс РФ определяет виды региональных и местных налогов, а также элементы налогообложения.

В рамках такого закона необходимо определить составы правонарушений, которые могут вводиться законами субъектов, а также предельные размеры санкций по ним.

В противном случае продолжится практика, когда на уровне регионов административная ответственность будет устанавливаться бессистемно, санкции за аналогичные по сути правонарушения будут несоразмерно разными.

Например, ст. 8.11 Закона Тульской области от 09.06.2003 № 388-ЗТО (ред. от 09.12.2013) «Об административных правонарушениях в Тульской области» установлена административная ответственность за «совершение иных действий (бездействия), запрещенных правилами благоустройства территорий, в том числе несоблюдение чистоты и порядка, если это нарушение не подпадает под действие Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях», при этом для юридических лиц предусмотрен штраф до 300 000 рублей. Не требуется глубокого анализа, чтобы прийти к выводу о том, что диспозиция статьи сформулирована весьма широко и позволяет применить весьма суровую ответственность за практически неограниченный круг действий, что может повлечь злоупотребления со стороны органов власти.

Резюмируя изложенное, стоит отметить, что реформирование законодательства об административных правонарушения - очень сложная задача. По нашему мнению, в процессе ее решения следует воздержаться от копирования понятий и определений из других отраслей права, например из уголовного права, которое предусматривает ответственность для физических лиц, следовательно, его правила невозможно скопировать и применить к организации.

В связи с этим главной задачей реформы будет разработка собственных принципов и понятий, применимых в процессе привлечения к административной ответственности.