Интенсивное развитие отечественной кредитной кооперации порождает необходимость централизованного регулирования данных правоотношений. В целях анализа управленческих действий в исследуемой области необходимо обратиться к значению понятий «регулирование», «контроль» и «надзор».

В правовой теории указанные термины рассматриваются в качестве форм управленческих действий. Так, Ю.Н. Старилов под формами управления понимает «внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности»[1]. Регулятивная и правоохранительная (контроль, надзор) формы управления ученым отнесены к правовым формам управления[2].

Так, С.С. Алексеев полагает, что регулирование означает определение поведения людей и их коллективов, придание ему направления функционирования и развития, ввод его в определенные рамки, целеустремленное его упорядочивание[3].

Согласно позиции В.Г. Смирнова, «регулировать — значит приводить что-то в заранее установленный порядок»[4].

Т.Н. Радько считает, что «регулировать — это не значит изменять природу отношения. Регулировать — это упорядочивать, направлять, указывать варианты поведения участникам отношения, т.е. устанавливать определенный порядок»[5].

В науке также отсутствует единый подход к понятию терминов «контроль» и «надзор».

Так, например, Д.Н. Бахрах относит контроль к специальным юридическим средствам обеспечения законности, при этом не причисляет к таковым надзор[6].

В.П. Беляев обращает внимание на то, что приминительно к понятию «контроль» существуют два подхода:

в широком смысле — «деятельность практически любого государственного органа по проверке исполнения принимаемых им решений (контроль исполнения)»;

в узком смысле — совокупность контролирующих государственных органов, основной задачей которых является осуществление контроля1.

В.М. Манохин и Ю.С. Адушкин отмечают, что контроль включает в себя три элемента: проверку фактического выполнения закона или иного общеобязательного предписания; проверку путей и средств такого выполнения; принятие мер в процессе контроля для оценки, устранения недостатков и т.д.[7] [8]

Переходя к научным определениям понятия «надзор», следует обратить внимание на мнение В.М. Савицкого, который, анализируя сущность указанного понятия, считает, что данная функция состоит в наблюдении за точным выполнением органами и лицами возложенных на них задач, соблюдением установленного законом порядка отправления порученных им обязанностей[9].

Надзор в научной литературе рассматривается как метод обеспечения законности и государственной дисциплины, и специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих административно-правовых отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности и государственной дисциплины[10].

В.В. Чуманова выдвигает следующее определение надзора: это особая разновидность государственного контроля, деятельность специальных государственных юрисдикционных органов по обеспечению законности посредством реагирования на ее нарушения[11].

В.П. Беляев одним из ключевых отличий контрольной и надзорной деятельности считает характер правомочий соответствующих органов. Так, контролирующие органы могут издавать обязательные для исполнения акты, вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность подконтрольных субъектов, привлекать последних к административной ответственности, то есть имеет место специализация контролирующих органов над одной из сфер общественных отношений. Надзор же распространяется на различные сферы общественных отношений (экономические, политические, социальные и др.)[12].

Главное различие между контролем и надзором С.В. Рыбакова видит «в целях проведения, в критериях, на основании которых проверяется соответствующая информация, а также в содержании мер воздействия, которые могут быть применены к проверяемым субъектам»[13].

Анализируя соотношение терминов «контроль» и «надзор», О.Ю. Бакаева и И.В. Мильшина проводят основное различие между исследуемыми понятиями по критерию цели:

- целями контроля являются «достижение законности и правопорядка», «обеспечение эффективного государственного управления»;

- надзор нацелен на «точное и неуклонное исполнение законов, без оценки целесообразности принятых актов»[14].

А.А. Поляков считает понятие «надзор» более узким по отношению к понятию «контроль», а надзорные отношения — менее широкими, по сравнению с контрольными[15].

Следует согласиться с точками зрения В.М. Манохина, Ю.С. Адушки- на, В.В. Чумановой касательно рассматриваемых понятий и поддержать позицию В.П. Беляева, С.В. Рыбаковой, О.Ю. Бакаевой и И.В. Мильшиной по вопросу соотношения понятий «контроль» и «надзор», поскольку основополагающие отличия между указанными функциями состоят в их целях и ха-

рактере воздействия на общественные отношения и взаимоподчиненность контролирующих и подконтрольных субъектов.

Итак, на основании приведенных определений «регулирование», «контроль» и «надзор» представляется необходимым определение сущности Банка России как регулятора финансового рынка РФ[16] — в упорядочивании общественных отношений в сфере финансового рынка, определении направлений его развития и формировании механизмов поведения участников данных отношений. Следует отметить, что регулятивная функция в сфере финансового рынка возложена как на саму отрасль финансового права (а также смежных отраслей), так и на государство. При этом внимание следует заострить именно на Центральном банке РФ, поскольку он от имени государства и во исполнение правовых норм выступает непосредственным и основным регулятором отношений в исследуемой области — кредитной кооперации.

Центральный банк РФ представляет собой главный банк первого уровня, главный эмиссионный, денежно-кредитный институт Российской Федерации, разрабатывающий и реализующий во взаимодействии с Правительством России единую государственную кредитно-денежную политику и наделенный особыми полномочиями, в частности, правом эмиссии денежных знаков и регулирования деятельности банков[17]. Необходимо отметить его особый публично-правовой статус — несмотря на то, что регулятор не отнесен напрямую к федеральным органам исполнительной власти, он осуществляет именно те функции, которые присущи исполнительной власти (регулирование, контроль, надзор). В этой связи следует согласиться с мнением Е.Н. Пастушенко, согласно которому «Центральный банк Российской Федерации является федеральным органом государственной власти, не входящим ни в одну из названных Конституцией Российской Федерации ветвей власти, независимо осуществляющим функцию защиты и обеспечения устойчивости рубля»[18]. Заслуживает внимания и позиция С.В. Рыбаковой о правовом статусе регулятора: «Банк России по всем вопросам, входящим в пределы его ведения, выступает как орган государственного регулирования (управления), поскольку выполнение принимаемых им решений носит обязательный (властный) характер для субъектов, на которых они распространяются»[19].

Роль Банка России в 2013 г. претерпела значительные изменения. Федеральным законом от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» (с изм. от 3 июля 2016 г. № 361-ФЗ)[20] (далее — Закон от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ) с 1 сентября 2013 г. единственным уполномоченным органом-регулятором формирования и деятельности КПК стал Банк России взамен ранее действовавшей Федеральной службы по финансовым рынкам (далее — ФСФР России), вошедшей на основании Указа Президента РФ от 25 июля 2013 г. № 645 «Об упразднении Федеральной службы по финансовым рынкам, изменении и признании утратившими силу некоторых актов Президента Российской Федерации»[21] в состав Центрального банка РФ.

В переходный период, который длился до 3 марта 2014 г., в составе Банка России действовало обособленное подразделение — Служба Банка России по финансовым рынкам, которая выполняла функции ФСФР России. После 3 марта 2014 г. в соответствии с решением Совета директоров Банка России от 29 ноября 2013 г. служба полностью вошла в организационную структуру Банка России[22]. Функции контроля и надзора за сектором кредитной кооперации в настоящее время распределены между подразделениями Банка России — Г лавным управлением рынка микрофинансирования и методологии финансовой доступности, Главной инспекцией Банка России и Департаментом финансового мониторинга и валютного контроля. Надзор Банка России разделен на инспекционный и дистанционный. Инспекционным надзором с февраля 2014 г. занимается Главная инспекция Банка России[23] [24].

Расширение области надзора Центрального банка РФ, в которую в указанный период включены и субъекты в сфере финансовых рынков, позволяет утверждать о научном переосмыслении понятия надзора Банка России. Если до проведения реформы финансовых рынков поднадзорными объектами регулятора выступали только кредитные организации и банковские группы, то в настоящее время термины «банковское регулирование», «банковский контроль» и «банковский надзор» не отражают в полной мере сущности Центрального банка РФ как регулятора. Развивая указанную мысль, М.А. Г олу- битченко приходит к выводу о применимости к деятельности Центрального банка РФ термина «финансово-банковский надзор», под которым понимает «комплексную, планомерно осуществляемую деятельность Банка России, представляющую собой систему организационно-процессуальных мероприятий, направленных на проведение регулярного наблюдения и инспектирования соответствия деятельности кредитных (банковских) и некредитных финансовых организаций требованиям финансового и банковского законодательства» .

Таким образом, Банк России стал своего рода «мегарегулятором»[25], «суперведомством»1 финансовой системы РФ. В частности, ст. 3 «Цели деятельности Банка России» Закона о Банке России была дополнена следующими направлениями деятельности:

развитие финансового рынка Российской Федерации; обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Этот процесс, несомненно, связан с тем, что в Российской Федерации регулирование финансового рынка и регулирование рынка финансовых услуг в большей степени обеспечивает государство. Правовое регулирование финансового рынка является одной из приоритетных задач государства, а грамотный контроль финансовых рынков обеспечивает успешное развитие и функционирование экономики страны.

Рассматривая полномочия Банка России в области кредитной кооперации, следует обратить особое внимание на ст. 5 Закона о кредитной кооперации, которая закрепила основные полномочия Банка России в отношении КПК. По содержанию их можно разделить на следующие группы:

нормативные: принятие нормативных правовых актов, регулирующих деятельность КПК и иных субъектов в области кредитной кооперации; установление порядка расчета основных и дополнительных финансовых нормативов, порядка размещения средств резервного фонда КПК;

контрольно-надзорные: осуществление надзора за деятельностью КПК; получение информации о финансово-хозяйственной деятельности КПК у компетентных органов; запрос у КПК учредительных документов, внутренних нормативных документов, бухгалтерской (финансовой) отчетности; проведение проверок КПК, дача обязательных для КПК предписаний об устранении нарушений; обращение в суд с заявлением о ликвидации КПК в установленных законом случаях; [26]

статистические: ведение государственного реестра КПК и иных субъектов в области кредитной кооперации;

организационные: осуществление взаимодействия с саморегулируемыми организациями КПК; направление представителей на общие собрания членов КПК (пайщиков).

Рассматривая вопрос финансово-правового регулирования Банком России деятельности КПК, Е.Н. Пастушенко и Л.Н. Земцова выделяют два подхода законодателя по регулированию деятельности кредитных кооперативов - общий и специальный. В основе общего подхода лежит норма ст. 7 Закона о Банке России, наделяющая регулятора полномочием издавать нормативные акты по вопросам законодательно определенной компетенции Банка России. В свою очередь, специальный подход находит свое закрепление в положениях Закона о кредитной кооперации, закрепляющих специальные полномочия Банка России в отношении субъектов кредитной кооперации1. Данная точка зрения представляется обоснованной, поскольку среди актов Банка России, регулирующих деятельность КПК, встречаются как указания общего характера (Указание от 23 апреля 2014 г. № 3240-У «О табличной форме индивидуальных условий договора потребительского кредита (займа)», распространяющееся, кроме КПК, на банки, микрофинансовые организации и т.д.), так и специальные (действующие только в отношении КПК, в частности, Указание от 14 июля 2014 г. № 3322-У «О порядке формирования кредитными потребительскими кооперативами резервов на возможные потери по займам»).

Также Центральный банк РФ в соответствии с ч. 8 ст. 6 Закона о потребительском кредите ежеквартально рассчитывает и опубликовывает на своем сайте среднерыночные и предельные значения полной стоимости потребительского кредита (займа) по категориям займов. Это полномочие имеет непосредственное отношение к одному из главных направлений деятельности КПК — выдаче займов (потребительских кредитов) своим членам. [27]

В качестве регулятора Банк России осуществляет еще и консультационную функцию в области потребительской кооперации. Например, юридический департамент Центрального банка РФ дает разъяснения по применению норм Закона о потребительском кредите, а именно: о досрочном возврате кредита, обязательности заключения договора страхования, внесении индивидуальных условий в договор потребительского кредита[28].

Необходимость нормативного регулирования деятельности КПК актами Банка России обусловлена еще и тем, что в настоящее время в условиях финансового кризиса экономика страны требует очень быстрого реагирования от органов государственной власти на малейшие изменения, произошедшие на внутреннем или внешнем рынках, в том числе и на рынке финансовых услуг, в котором и функционируют КПК. Поэтому проще своевременно отреагировать изменением положения акта ЦБ РФ (процедура его принятия намного быстрее, чем у федерального закона), нежели обсуждением и принятием в течение длительного времени в Государственной Думе РФ нового проекта федерального закона либо проекта внесения в него изменений.

Думается, что возложение всех регуляционных полномочий в сфере финансовых рынков и банковской деятельности на единый централизованный орган — Банк России — в будущем позволит сделать надзор за деятельностью субъектов финансового рынка, в том числе КПК, более эффективным и оперативным.

Банк России, осуществляющий непосредственное регулирование в отношении КПК, является не единственным субъектом, полномочным осуществлять контрольно-надзорные функции в области кредитной кооперации.

Продолжая тему контроля и надзора в обозначенной области, следует отметить роль специализированного органа по защите прав потребителей — Федеральной службы в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзора)[29]. Так, если Банк России контролирует выполнение КПК финансовых требований, то Роспотребнадзор ориентирован на контроль исполнения Закона о защите прав потребителей[30]. Указанный Закон распространяется на отношения, связанные с предоставлением КПК денежных займов его членам[31], поскольку в данном случае речь идет о предоставлении платной услуги гражданину для личных, семейных, бытовых и иных нужд, не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности[32].

Федеральная служба в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека уполномочена привлекать КПК за нарушения положений законодательства о защите прав потребителей. Так, например, Управление Роспотребнадзора по Ханты-Мансийскому автономному округу — Югре вынесло постановление о привлечении к административной ответственности КПК «Гарант» по ч. 2 ст. 14.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Арбитражный суд Ханты-Мансийского автономного округа — Югры в рамках дела № А75-10894/2016 признал данное решение законным[33]. По признакам данного состава административного правонарушения были квалифицированы и действия КПК «Сибирский капитал» согласно постановлению Управления Роспотребнадзора Тюменской области, оставленному в силе решением арбитражного суда Тюменской области (дело № А70- 13874/2015)[34].

Роспотребнадзор с целью защиты прав пайщиков КПК дает юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к ее компетенции (п. 6.2. Положения о Роспотребнадзоре), запрашивает и получает сведения, необходимые для принятия относящихся к ее компетенции решений (п. 6.3. Положения).

Кроме того, с 2013 г. Роспотребнадзор готовит публичный доклад «О состоянии защиты прав потребителей в финансовой сфере»[35]. Этот публичный доклад по вопросам защиты прав потребителей в финансовой сфере в России служит дополнительным информационно-аналитическим материалом для ежегодного государственного доклада Роспотребнадзора и конкретизирует законодательные и практические аспекты реализации основополагающих прав потребителей применительно к финансовой сфере.

Подготовленный в 2016 г. доклад «О состоянии защиты прав потребителей в финансовой сфере» представил систематизированную аналитическую информацию о результатах деятельности, связанной с защитой прав потребителей финансовых услуг по итогам 2015 г., в котором нашли отражения и последние изменения законодательства в области кредитной кооперации.

В связи с тем, что основным видом деятельности КПК являются операции с денежными средствами, они могут стать объектом воздействия со стороны криминальных структур, которые с помощью денежных переводов и другими способами пытаются легализовать средства, полученные преступным путем.

Борьба с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, как указывают Т.Э. Рождественская и А.Г. Гузнов, организована как вид международного сотрудничества, поэтому в каждой стране, вовлеченной в эту борьбу, существует законодательство о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, а также органы, которые осуществляют надзор за соблюдением законодательства в этой сфере[36]. В Российской Федерации к числу этих органов, помимо Банка России, относится Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг)[37].

Росфинмониторинг осуществляет контроль за выполнением КПК законодательства РФ о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма[38] посредством проведения проверок и принятия необходимых мер по устранению последствий выявленных нарушений.

Закон о противодействии легализации доходов возлагает на субъекты кредитной кооперации следующие обязанности:

Направлять в Росфинмониторинг информацию об операциях, подлежащих обязательному контролю:

с денежными средствами или иным имуществом, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 600 тыс. руб.;

с недвижимым имуществом, результатом совершения которых является переход права собственности на такое недвижимое имущество, подлежит обязательному контролю, если сумма, на которую она совершается, равна или превышает 3 млн руб.;

по получению некоммерческой организацией денежных средств и (или) иного имущества от иностранных государств, международных и иностранных организаций и т.д., если сумма, на которую совершается данная операция, равна или превышает 100 тыс. руб., и др.

Идентифицировать до приема на обслуживание клиента представителя клиента и (или) выгодоприобретателя.

Применять меры по замораживанию (блокированию) денежных средств или иного имущества, если лица — владельцы средств, имущества, счетов — включены в перечень организаций и физических лиц, в отношении которых имеются сведения об их причастности к экстремистской деятельности или терроризму.

Основная функция Росфинмониторинга состоит в систематизации сведений, получаемых от подконтрольных объектов и направлении соответствующих информации и материалов в правоохранительные или налоговые органы в соответствии с их компетенцией. Кроме того, указанный орган имеет право издать постановление о приостановлении операций КПК с денежными средствами или иным имуществом на срок до 30 суток[39].

Конкуренция между КПК за право управления свободными денежными средствами населения и организаций, помимо обязанности соблюдения интересов потребителей, порождает и необходимость соблюдения антимонопольного законодательства. Как указывает А.Ю. Соколов, правонарушения в данной сфере регулирования посягают как на «экономическую безопасность России, так и на интересы массы конкретных потребителей»[40].

Органом, осуществляющим надзор за соблюдением данной отрасли законодательства, является Федеральная антимонопольная служба[41] (далее —

ФАС), к числу функций которой относится, в частности, обработка жалоб потребителей на ущемление их прав в связи с недобросовестной рекламой в сфере финансовых услуг. В компетенцию ФАС России также входит проведение проверок и подача исков в суд. Кроме того, ФАС России участвует в разработке нормативных актов, касающихся рекламы финансовых услуг.

ФАС России проводит масштабные проверки поставщиков финансовых услуг в сфере нарушения антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе, то есть формально вне сферы защиты прав потребителей таких услуг. Например, КПК согласно п. 1 ч. 1 ст. 6 Закона о кредитной кооперации не имеет права предоставлять займы лицам, не являющимся его членами. Поэтому КПК обязаны специально указывать в рекламе своих финансовых услуг (выдача займов и прием личных сбережений), что они предоставляются только членам КПК (пайщикам). Отсутствие данного упоминания означает введение в заблуждение потенциальных клиентов и является нарушением законодательства о рекламе. Территориальными органами ФАС осуществляется обширная правоприменительная практика привлечения недобросовестных КПК за данное нарушение. К примеру, постановлением Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 16 сентября 2013 г. по делу № А52-269/2013 постановление Управления ФАС по Псковской области о привлечении КПК «Доходъ» к ответственности по ч. 1 ст. 14.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях за нарушение норм законодательства о рекламе признано законным и обоснованным, поскольку в рекламе услуг кооператива отсутствовала часть существенной информации об условиях приобретения услуг КПК «Доходъ» по выдаче займов и приему сбережений граждан[42].

Подобное правонарушение было совершено кредитным кооперативом граждан «Кредитный Центр-Ульяновск», привлеченным к административной ответственности постановлением Управления ФАС по Ульяновской области[43], оставленным в силе постановлением Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда (дело № А72-5874/2012).

Особые полномочия возложены на Федеральную налоговую службу России[44] (ФНС), которая осуществляет контроль и надзор над соблюдением требований к контрольно-кассовой технике, порядка и условий ее регистрации и применения, в том числе устанавливает перечни контрольно-кассовой техники, которую вправе применять платежные агенты (субагенты) при осуществлении деятельности по приему платежей физических лиц.

Территориальное подразделение ФНС, в котором произведена постановка на налоговый учет КПК, проводит налоговый контроль хозяйственной деятельности КПК (на предмет своевременности и полноты исполнения кооперативами своих налоговых обязанностей по отношению к государству или муниципальному образованию) и в случае допущения кооперативом налоговых правонарушений привлекает его к налоговой ответственности.

Налоговые обязанности КПК преимущественно обусловлены статусом кооператива как обычного юридического лица. Так, к числу налогов, которыми облагается кооператив, относятся: налог на добавленную стоимость[45]; налог на прибыль организаций[46]; налог на имущество1.

Кроме того, в качестве налогового агента КПК производят удержание и перечисление налога на доходы физических лиц, принятых на работу в кредитный кооператив[47] [48], а также страховых взносов (на обязательное пенсионное страхование, обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством) в отношении работников коопе- ративов[49].

Однако необходимо обратить внимание на налоговую обязанность КПК, связанную с удержанием и перечислением им налога на доходы физических лиц, являющихся пайщиками кооператива и передавшими этому кооперативу денежные средства по договору передачи личных сбережений[50]. При этом пайщик необязательно должен являться работником КПК, важен именно его статус как члена кооператива.

Особенности определения налоговой базы при получении доходов в виде платы за использование денежных средств членов КПК (по договорам передачи личных сбережений) определены ст. 214.2.1 НК РФ. Так, налоговая база по данному виду доходов пайщиков КПК определяется как превышение суммы указанной платы, процентов, начисленных в соответствии с условиями договора, над суммой платы, процентов, рассчитанной исходя из ставки рефинансирования Центрального банка РФ, увеличенной на 5 процентных пунктов, действующей в течение периода, за который начислены указанные проценты. Налоговая ставка на доходы в виде платы за использование денежных средств членов КПК в соответствии с абз. 5 п. 2 ст. 224 НК РФ установлена в размере 35%. С учетом того, что деятельность КПК как некоммерческой организации связана с оказанием финансовых услуг (в данном случае — прием сбережений на условиях срочности, возвратности и, что главное, возмездности), следует рассматривать указанную налоговую обязанность КПК как специальную, обусловленную особенностями КПК как субъекта финансового права, а не как обычного юридического лица.

Кроме того, учитывая специфику налогового-правового статуса КПК, широкий объем работ, связанный с перечислением налогов, подлежащих к уплате не только в отношении КПК и его работников, но и его пайщиков (членов), значимость КПК как субъекта, обеспечивающего доступность финансовых услуг населению, предлагается предоставить кредитным кооперативам налоговую льготу в виде освобождения от налогообложения имущества КПК и внести в ст. 381 НК РФ следующее изменение: дополнить пунктом 27 следующего содержания:

«27) имущество кредитных потребительских кооперативов».

В связи с изложенным необходимо отметить характерную черту КПК в данной сфере отношений — возможность применения упрощенной системы налогообложения (далее — УСН) в соответствии с гл. 26.2 НК РФ. До определенного времени правомерность применения УСН в деятельности КПК носила дискуссионный характер в связи с отсутствием в законодательстве как запретительных, так и разрешительных норм по этому вопросу. Кроме того, микрофинансовые организации, которые схожи с КПК по основному виду деятельности — выдаче займов — в соответствии с подп. 20 п. 3 ст. 346.12 НК РФ с 1 января 2014 г. не вправе применять УСН. Федеральная налоговая служба России в своем письме от 5 мая 2014 г. № ГД-4-3/8608 «О направлении письма Минфина России от 14 апреля 2014 г. № 03-11- 09/16840» устранило правовую неопределенность по рассматриваемому вопросу, подтвердив правомерность применения УСН субъектами кредитной кооперации при соблюдении иных общих условий.

Статья 82 НК РФ устанавливает формы налогового контроля. Налоговый контроль проводится должностными лицами налоговых органов в пределах своей компетенции посредством налоговых проверок, получения объяснений налогоплательщиков, налоговых агентов и плательщиков сбора, проверки данных учета и отчетности, осмотра помещений и территорий, используемых для извлечения дохода (прибыли). КПК как налогоплательщики входят в состав лиц, в отношении которых осуществляются меры налогового контроля.

Одним из примеров применения к кредитным кооперативам мер налогового контроля является решение Межрайонной инспекции Федеральной налоговой службы России № 25 по Республике Башкортостан в части доначисления налога на прибыль, вынесенное в отношении кредитного потребительского кооператива Общества взаимного кредитования «ФИНПО», законность и обоснованность которого подтверждена постановлением арбитражного суда Уральского округа по делу № А07-10592/2015[51].

Наряду с Роспотребнадзором ФНС осуществляет защиту прав потребителей финансовых услуг путем проведения контрольно-надзорных мероприятий в связи с деятельностью платежных агентов по приему платежей физических лиц, а также при проверке соблюдения правил применения контрольнокассовой техники при осуществлении наличных денежных расчетов или расчетов с использованием платежных карт.

Однако одновременно с осуществлением надзорных функций ФНС в области кредитной кооперации так же, как и Роспотребнадзор, ФАС и другие ведомства, осуществляет широкую информационно-разъяснительную работу. Так, в соответствии с п. 6.3 Положения о ФНС указанный орган дает юридическим и физическим лицам разъяснения по вопросам, отнесенным к его компетенции. Разъяснения органа находят свое отражение в письмах ФНС.

В качестве примера следует привести письма от 29 июня 2012 г. № ЕД- 21-3/91 «Об учете членских взносов в целях налогообложения прибыли кредитного потребительского кооператива» (по вопросу учета в составе доходов КПК различных взносов, уплачиваемых пайщиками), от 26 декабря 2014 г.

№ АС-4-16/26970 «О направлении Типовой программы комплексной аудиторской проверки» (распространяется и на аудиторскую проверку КПК)[52] и др.

Рассматривая вопрос о разъяснительной работе налоговых органов в области кредитной кооперации, нельзя не отметить активную информационную деятельность Департамента налоговой и таможенной политики Министерства финансов РФ[53]. В соответствии с п. 4.3.1 Положения о Департаменте налоговой и таможенной политики в компетенцию данного подразделения входит предоставление письменных разъяснений по вопросам применения законодательства РФ о налогах и сборах, а также иных актов законодательства РФ и нормативных правовых актов РФ в установленных сферах деятельности ФНС (в пределах компетенции Департамента).

Указанная деятельность Департамента находит отражение в многочисленных его письмах, относящихся к деятельности субъектов кредитной кооперации, в том числе: от 22 июля 2015 г. № 03-04-06/42082 (по вопросу внесения изменений в порядок обложения налогом на доходы физических лиц доходов членов КПК), от 14 апреля 2014 г. № 03-11-09/16840 (по вопросу правомерности применения упрощенной системы налогообложения КПК), от 16 января 2012 г. № 03-03-06/3/1 (о порядке учета взносов кредитных потребительских кооперативов, уплачиваемых по условиям членства в саморегулируемых организациях)[54].

Учитывая, что КПК являются субъектами финансового права, необходимо акцентировать внимание на одном из специальных видов контроля, а именно финансовом контроле.

Н.И. Химичева под финансовым контролем понимает контроль за соблюдением законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях социально-экономического развития страны в целом и ее регионов[55].

И.В. Фирулин уточняет данное понятие, включает в него целый ряд уточняющих моментов и понимает под ним «совокупность форм, методов, приемов производства ревизий и проверок финансово-хозяйственной деятельности предприятий, объединений, организаций, учреждений; законности операций по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств, сохранности собственности; правильности и своевременности выполнения финансовых обязательств перед бюджетом, государственными внебюджетными фондами; постановки бухгалтерского учета и достоверности отчетности»[56].

Наиболее четкое и корректное определение предлагает Е.Ю. Грачева, определяя финансовый контроль как контроль «со стороны уполномоченных государством органов и организаций за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»[57].

Особо следует остановиться на таком виде финансового контроля, как аудит, который определяется как «независимая проверка бухгалтерской (финансовой) отчетности аудируемого лица в целях выражения мнения о достоверности такой отчетности»[58]. Закон о кредитной кооперации устанавливает два случая, в которых проведение ежегодной аудиторской проверки бухгалтерского учета и бухгалтерской (финансовой) отчетности КПК является обязательным:

если КПК имеет в составе пайщиков (членов) физических лиц и численность физических лиц превышает 2 тыс. чел.[59];

если объем выручки от оказания услуг кооператива за предшествовавший отчетному год превышает 400 млн руб. или сумма активов бухгалтерского баланса по состоянию на конец предшествовавшего отчетному года превышает 60 млн руб.[60]

Важность проведения аудита КПК продиктована рисковым характером деятельности кооперативов, возможностью наступления таких последствий финансовой деятельности, при которых кооператив может оказаться неплатежеспособным. Т.И. Черненко и Е.В. Черненко справедливо указывают и на «контрольные риски» (риски внутреннего контроля). Причиной наступления неблагоприятных для кооператива и его членов последствий является недостаточная эффективность работы ревизионных комиссий, наблюдательных советов КПК[61]. На основании изложенного можно сделать вывод о том, что положительное влияние аудита КПК на их финансовую устойчивость, а также на защищенность прав и законных интересов членов КПК может быть достигнуто только при постоянном совершенствовании методики данного аудита и высоком профессиональном уровне лиц, осуществляющих аудиторскую деятельность.

Немаловажным в области кредитной кооперации является регулирование и финансовый контроль, осуществляемые саморегулируемыми организациями в отношении КПК.

Механизм саморегулирования деятельности профессиональных участников рынка и соответствующие институты во многих развитых странах мира сложились естественным образом в ходе исторического развития и на сегодняшний день являются эффективной альтернативой государственному регулированию (государственному лицензированию).

Роль саморегулирования состоит, прежде всего, в возложении определенной доли нагрузки по осуществлению финансового контроля деятельности отдельных категорий субъектов с государственных органов на саморегулируемые организации, поэтому, как отмечают М.Ю. Челышев и А.В. Михайлов, саморегулирование предпринимательской деятельности играет «все более заметную роль в российской экономической жизни»[62].

На важность саморегулирования обращает внимание В.В. Иванов, отмечая, что многие виды отношений настолько сложны и индивидуализированы, что упорядочивание их при помощи одних только внешних установлений просто невозможно, поэтому остаются «вопросы, требующие индивидуального согласования, саморегулирования»[63].

В науке существует несколько определений понятия «саморегулирование». А.Ю. Обыденов и П.В. Крючкова понимают под ним «институт, в рамках которого, во-первых, группой экономических агентов создаются и изменяются легитимные (не противоречащие формальным, установленным государством) правила, регулирующие хозяйственную деятельность этих агентов, во-вторых, объекты контроля имеют возможность легитимно управлять поведением контролера (регулятора)»[64].

Законодатель в ст. 2 Закона о СРО установил, что под саморегулированием понимается «самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил». В новом Федеральном законе от 13 июля 2015 г. № 223-ФЗ «О саморегулируемых организациях в сфере финансового рынка» (с изм. от 3 июля 2016 г. № 292-ФЗ)[65] (далее — Закон о СРО ФР) содержится аналогичное определение, согласно которому под саморегулированием в сфере финансового рынка понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется финансовыми организациями и содержанием которой являются разработка стандартов деятельности таких финансовых организаций и контроль за соблюдением требований указанных стандартов.

Думается, что применительно к области кредитной кооперации с учетом ее места в системе финансовых правоотношений будет наиболее приемлемо следующее определение саморегулирования: это институт финансового права, в рамках которого осуществляется регулирование деятельности субъектов кредитной кооперации самими субъектами на основании разработки, принятия и применения обязательных для соблюдения ими стандартов и принципов, контроля за их соблюдением со стороны как самих субъектов, так и государственных органов (Центрального банка РФ и его подразделений) и применение мер ответственности за их нарушение.

По вопросу соотношения государственного регулирования и саморегулирования в отечественной науке отсутствует единое мнение. Так, на основе анализа различных взглядов ученых Ю.Г. Лескова предлагает два подхода к пониманию рассматриваемого явления:

1) саморегулирование понимается как продолжение государственного регулирования;

2) саморегулирование противопоставляется государственному регулированию[66].

Большинство исследователей придерживаются первой позиции Ю.Г. Лесковой — о «продолжении» саморегулированием государственных функций. Г.Д. Отнюкова считает, что сущность саморегулирования состоит в регулировании и контроле предпринимательской и профессиональной деятельности членов саморегулируемых организаций, и, таким образом, осуществляются «функции, переданные государством»[67]. По мнению И.В. Ершовой, «концепция делегирования, передачи функций представляется верной, соответствующей замыслу законодателя»[68]. Правомерность рассматриваемого подхода к соотношению саморегулирования и государственного регулирования подтверждает и Конституционный Суд РФ[69].

В этой связи интерес представляет позиция Е.Н. Пастушенко и Л.Н. Земцовой, в соответствии с которой правовые акты Банка России являются востребованными законодателем «при решении важнейших публично - правовых вопросов развития саморегулирования в сфере кредитной коопера- ции»[70]. Данную точку зрения также следует отнести к первой позиции по вопросу соотношения государственного регулирования и саморегулирования, поскольку продолжение саморегулируемыми организациями государственного регулирования видится в регламентации частноправовых вопросов в сфере кредитной кооперации.

Думается, что основной замысел законодателя заключался не в «продолжении» или «противопоставлении» саморегулирования деятельности государственных органов, а в достижении одной и той же цели — эффективного регулирования определенной сферы предпринимательской или профессиональной деятельности — разными методами, зависящими, прежде всего, от компетенции и правового статуса субъекта, применяющего данные методы. Таким образом, государственному регулированию в большей мере должен быть присущ метод императивный (властных предписаний), но не должна исключаться возможность применить диспозитивный метод, а саморегулирование в основном будет опираться на дозволение и поощрение и при этом иметь возможность задействовать императивный метод (например, применение мер ответственности по отношению к членам саморегулируемой организации — нарушителям). При этом нельзя упускать из внимания и случаи передачи, делегирования функций государственных органов СРО (регистрация, лицензирование). В таком случае можно утверждать и о «продолжении» саморегулирования государственного воздействия.

По вопросу соотношения саморегулирования и государственного регулирования И.Г. Журина приходит к выводу о наличии трех моделей саморегулирования, обусловливающих роль данного явления в урегулировании тех или иных общественных отношений и характер его взаимоотношений с государственным воздействием — добровольное, делегированное и смешанное саморегулирование[71]. Руководствуясь данной классификацией, следует сформулировать вывод о реализации модели делегированного саморегулирования в области кредитной кооперации; финансовый контроль, осуществляемый СРО в области кредитной кооперации и финансового рынка предлагается отнести по аналогии к новому виду финансового контроля (по критерию субъекта, осуществляющего финансовый контроль) — делегированному.

Учитывая изложенное, необходимо отметить, что саморегулирование, хотя и продолжает регулирование государственное, не может быть отнесено к сфере государственного финансового контроля, поскольку СРО функционируют за счет денежных средств частного (негосударственного) происхождения и не могут быть отнесены к числу государственных органов. Специфика СРО не позволяет отнести финансовый контроль СРО ни к какому-либо иному из видов финансового контроля, предложенных наукой (общественного, аудиторского, муниципального или внутреннего).

Неотъемлемые участники процесса саморегулирования — СРО — в Законе о СРО (ст. 3) определяются как «некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральным законодательством, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида».

Анализируя нормы Закона о СРО, И.В. Ершова выделяет следующие функции СРО: регулирующую (нормотворческую), контрольную, обеспечительную и информационную[72]. Ю.Г. Лескова дополнительно выделяет следующие функции: представительскую, организации повышения профессионального уровня и процедур разрешения споров (урегулирования конфликтов)[73].

На основании законодательства о саморегулируемых организациях также необходимо назвать функцию дисциплинарного воздействия на членов СРО, так как положения ч. 4 ст. 10 Закона о СРО, ст. 15 Закона о СРО ФР закрепляют перечень мер, применяемых СРО в отношении ее членов. Кроме того, указанными законами определяется порядок применения данных мер.

Особый интерес представляет нормотворческая функция СРО, которая заключается в разработке и утверждении саморегулируемыми организациями стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности. О.Н. Максимович считает саморегулирование особой разновидностью подзаконного правового регулирования[74], а В.К. Андреев, наоборот, утверждает, что СРО «не принимает нормативные правовые документы в определенной форме, поскольку не наделена правотворческой функцией, у нее нет соответствующей властной компетенции»[75]. Здесь следует согласиться с точкой зрения О.Н. Максимовича, поскольку функции и полномочия СРО установлены федеральным законодательством, то есть законодатель осознанно наделил СРО определенной компетенцией, делегировав по сути часть своих полномочий и полномочий органов исполнительной власти.

Анализ норм федерального законодательства о саморегулировании позволяет выделить два режима саморегулирования:

общий режим саморегулирования (в соответствии Законом о СРО);

специальный режим саморегулирования либо в соответствии Законом о СРО с особенностями, установленными специальным законодательством, либо только специальным законодательством.

Сфера кредитной кооперации, относящаяся, в свою очередь, к финансовому рынку, обладает рядом специфических черт. Соответственно, и саморегулирование субъектов кредитной кооперации является специфическим, что и обусловливает специальный режим данного направления саморегулирования.

Одним из значимых нововведений Закона о кредитной кооперации является концепция «делегированного» надзора, когда соблюдение КПК большинства установленных требований отслеживают СРО в отношении своих членов, а государство осуществляет надзор за деятельностью СРО и наиболее крупных КПК.

Исходя из смысла ч. 1 ст. 35 Закона о кредитной кооперации следует вывод о том, что специальный режим саморегулирования в области кредитной кооперации осуществляется согласно обозначенной классификации в соответствии Законом о СРО с особенностями, установленными специальным законодательством (Законом о кредитной кооперации и Законом о СРО ФР).

КПК должны вступить в саморегулируемую организацию в течение трех месяцев со дня создания. КПК, обязанные быть членами СРО, прекратившие членство в ней, обязаны в течение трех месяцев со дня прекращения своего членства в СРО вступить в другую СРО. До вступления в СРО кооперативы не имеют права привлекать денежные средства членов кредитного кооператива (пайщиков) и принимать в состав новых членов.

Закон о СРО ФР особое внимание уделяет нормотворческой и контрольной функциям СРО, которые находят свое отражение через разработку и применение стандартов. Стандарты СРО подразделяются на базовые и внутренние.

Базовые стандарты согласно Закону о СРО ФР разрабатываются СРО и представляются для согласования и принятия в Банк России1. Тем не менее, СРО по собственной инициативе вправе представить на согласование разработанные базовые стандарты совершения операций, не включенных в обязательный перечень.

Внутренние стандарты разрабатываются и утверждаются самой СРО. По аналогии с базовыми стандартами Законом о СРО ФР установлен обяза- [76] [77] тельный исчерпывающий перечень вопросов, по которым каждая СРО должна принять внутренние стандарты[78].

Закон о СРО ФР наделяет СРО правом на проведение проверок деятельности ее членов, применение в отношении КПК-членов установленных Законом о СРО мер, вплоть до исключения КПК из числа членов СРО.

Часть 2 ст. 14 Закона о СРО ФР устанавливает требование для плановых проверок — не реже одного раза в пять лет, а для внеплановых проверок расширяет перечень оснований, добавляя к последним поручение Комитета финансового надзора Банка России на проведение проверки члена СРО, а также иные основания, установленные внутренними стандартами СРО.

Возвращаясь к теме законодательного регулирования деятельности СРО, следует отметить перечень мер, применяемых по отношению к членам организации в соответствии с Законом о СРО[79] [80]:

вынесение предписания об устранении членом СРО выявленного нарушения с указанием срока устранения;

вынесение члену предупреждения;

наложение на члена штрафа;

рекомендация об исключении лица из членов СРО;

иные установленные внутренними документами саморегулируемой организации меры3.

Перечень мер, закрепленный ст. 15 Закона о СРО ФР, практически полностью идентичен изложенному. Схожей чертой анализируемых правовых норм является и отсутствие законодательно установленных минимального и максимального пределов штрафа, налагаемого СРО на ее члена, что, по мнению Д.А. Щеголихина, позволяет рассчитывать только на «разумность и добросовестность лиц, которые будут разрабатывать и утверждать соответствующие внутренние документы СРО», а не на установленные законом лимиты[81].

Обязанности СРО, определенные Законом о кредитной кооперации, тесно связаны с их функциями, поэтому аналогично подразделяются на нор- мотворческую[82], организационную[83], контрольную[84], а также — отчетноинформационную.

Особое внимание следует обратить на отчетно-информационную группу обязанностей СРО[85]. Именно посредством исполнения этих обязанностей СРО осуществляется контрольно-надзорная деятельность регулятора (Банка России) за всей областью кредитной кооперации в России с учетом того факта, что КПК всех видов должны являться членами СРО либо до вступления в членство СРО напрямую отчитываться Банку России.

Закон о СРО ФР в ст. 28 конкретизирует предмет надзора Банка России за деятельностью СРО — соблюдение поднадзорными субъектами требований, установленных федеральными законами и нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными актами регулятора, базовыми и внутренними стандартами, а также проверки, которые осуществляет СРО в отношении своих членов, закрепляет перечень мер, применяемых регулятором к СРО в случае выявления нарушений и неисполнения ими в установленный срок предписания об устранении нарушений[86].

Установление законодателем рассмотренной группы полномочий СРО позволяет с полной уверенностью утверждать именно о «делегировании» государством части, ограниченного объема своих полномочий саморегулированию в области кредитной кооперации, поэтому взгляды О.Н. Максимовича и иных сторонников данного подхода к роли саморегулирования в государственном регулировании видятся обоснованными.

Подтверждением этому тезису служит и ч. 1 ст. 7 Закона о СРО ФР, в соответствии с которой Банк России на основании письменного обращения СРО вправе передать ей полномочия по получению от ее членов отчетности, перечень которых установлен регулятором.

Подводя итог анализа вопроса регулирования деятельности КПК, контроля (в особенности — финансового) и надзора в области кредитной кооперации, необходимо отметить, что весь объем указанных функций можно распределить по трем группам властных полномочий:

первая группа полномочий обусловлена статусом КПК как юридического лица, что находит свое отражение в отсутствии какого-либо специального правового режима регулирования, контроля и надзора субъектов кредитной кооперации — налоговый контроль, контроль и надзор над соблюдением требований к контрольно-кассовой технике;

вторая группа полномочий привязана к сфере финансового рынка, участником которого являются все КПК; поэтому в указанный перечень следует включить надзор в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, надзор за соблюдением антимонопольного законодательства и законодательства о рекламе; контрольно-надзорные функции Банка России в сфере финансового рынка; надзор за соблюдением законодательства в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; обязательный аудит деятельности КПК;

третья группа полномочий следует из специфики правового статуса самого КПК — ряд регулятивных, контрольных и надзорных функций Банка России в отношении КПК, информационная деятельность Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Министерства финансов РФ.

Система саморегулирования, призванная обеспечить надлежащее исполнение делегированных государственных полномочий в области кредитной кооперации (регулирования и финансового контроля), по сути, только начинает внедряться. Речь идет именно о самодостаточном механизме, который при минимальном вовлечении государства сможет обеспечивать повторяющиеся, стандартные (например, предоставление отчетности, проведение проверок) регуляционные и контрольные процессы в области кредитной кооперации. Законодательством заложены основы такого регулирования — базовые и внутренние стандарты, которые при правильном применении снизят нагрузку с регулятора и ускорят проведение ряда процедур.

Становление института саморегулирования по верному, «западному» пути (при котором проработка ключевых, проблемных вопросов в конкретной сфере — прерогатива профессионалов, практикующих специалистов и руководителей соответствующих организаций, а не государственных служащих, состоящих в штате законодательного органа и зачастую «отдаленных» от практики применения тех или иных правовых норм) позволит снизить нагрузку на единственного регулятора финансового рынка, обеспечит Банку России возможность перейти от «регулирования правилами» к «регулированию принципами», заниматься надзором за соблюдением основополагающих основ, а не всего массива законов и подзаконных нормативноправовых актов. Преимуществами от этого процесса будут пользоваться и «рядовые» КПК, имея возможность незамедлительного решения большей части возникающих вопросов и проблем с помощью СРО, в которой они состоят в качестве членов.

По итогам главы 2 следует сделать вывод о том, что финансовоправовой статус КПК характеризуется комплексом запретов, ограничений и дозволений, обусловленных спецификой формирования и деятельности КПК. Определяющее значение для определения этого статуса имеют такие факторы, как некоммерческий характер деятельности КПК; происхождение КПК из такой категории юридических лиц, как потребительские кооперативы; статус участников (членов) КПК; положение финансов КПК в отечественной финансовой системе; целевое назначение денежных фондов КПК; необходимость обеспечения финансовой устойчивости кооперативов.

Наиболее эффективным инструментом для обеспечения законной и финансово устойчивой деятельности субъектов кредитной кооперации, помимо законодательно предусмотренных нормативов и ограничений, является совместная контрольно-надзорная деятельность Центрального банка РФ, Роспотребнадзора, ФАС, Росфинмониторинга и ФНС, саморегулируемых организаций, обеспечивающая защиту прав наименее защищенных участников финансовых правоотношений — пайщиков КПК, а также эффективное урегулирование вопросов, связанных с функционированием субъектов кредитной кооперации.

Анализ исследованных нормативных актов и практики их применения приводит к выводу о том, что эффективное регулирование деятельности КПК возможно путем сбалансированного сочетания принципов диспозитивности и императивности, позволяющего кредитным кооперативам осуществлять свою деятельность без существенных ограничений, но в дозволенных границах. Делается это и с целью соблюдения интересов пайщиков (достичь как можно большей прибыли), и с целью обеспечения стабильного функционирования финансовых рынков страны, правомерности деятельности субъектов финансовых правоотношений.

Исследуя правовой статус КПК, также стоит отметить и то, что, несмотря на наличие гражданско-правовых норм, регулирующих отдельные аспекты формирования и деятельности КПК, приоритетом обладают финансово-правовые нормы, регулирующие вопросы финансовой деятельности в области кредитной кооперации: создание фондов КПК, закрепление финансовых нормативов деятельности кооперативов, порядок размещения средств кредитных кооперативов и саморегулируемых организаций КПК, перечень запрещенных к осуществлению кредитными кооперативами видов деятельности.