Статья 3 Конституции Российской Федерации провозгласила носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Государственная власть в развитие данного положения представляет собой форму организации управления делами народа. Однако делегируя свою власть государству, народу необходимо было сохранить возможность влияния на государство и обеспечения обратной связи с ним. В этой связи принцип народовластия, определенный Конституцией Российской Федерации, ориентировал государство на поиск форм и методов работы в интересах общества, а общество на поиск и развитие способов своего влияния на власть. Одним из результатов такого поиска стал институт общественного контроля за деятельностью государства.

В настоящее время в российской науке наблюдается особый интерес к исследованиям вопросов общественного контроля как социального явления и механизма взаимодействия граждан и государства. При этом нет авторов, которые при изучении вопросов его понятия и природы не обращались бы к основополагающей, исходной в этом смысле правовой категории «контроль».

В толковых словарях русского языка под контролем понимают некое наблюдение, проверку, сличение. Так, согласно Толковому словарю русского языка Д.М. Ушакова контроль представляет собой наблюдение, надсмотр за чем- нибудь с целью проверки1. В свою очередь, Словарь русского языка С.И. Ожегова определяет контроль как «проверку, а также постоянное наблюдение с целью

См. Толковый словарь русского языка / под ред. Д.М. Ушакова. Т. 1. - М.: ТЕРРА, 1996. - С. 725.

проверки или надзора»1. Это понятие является общеупотребительным и широко используется в повседневной жизни.

Термин «контроль» широко вошел в категориальный аппарат российского законодательства и науки. Особенно важным стало обращение к нему авторов гуманитарных исследований процессов взаимодействия государства и общества. Анализ научной литературы показывает, что при определении сущности контроля среди ученых нет единства. Во многом это связано с тем, что контроль является предметом исследования философии, юриспруденции, социологии, политологии и других наук одновременно, и в каждой из них определение данному понятию дается исходя из особенностей научных направлений. При описании контроля используются различные, подчас даже диаметрально противоположные по отношению друг другу категории, такие как средство, функция, стадия, форма, элемент, деятельность, система, условие, гарантия, явление и прочее. Это обусловлено разными целями, которые ставятся учеными при оценке контроля, а также сложностью и многообразием отношений, в которых он осуществляется.

Однако, несмотря на большое количество подходов в определении контроля, в них все же усматривается общее связующее звено. Так, ряд авторов подходит к выявлению сущности контроля посредством определения механизмов, применяемых субъектом контроля для обеспечения соответствия действий или состояния подконтрольного объекта установленным нормам и ценностям: проверки, наблюдения, анализа, принятия превентивных мер и мер ответственности. В частности, В.Г. Афанасьев определял контроль как систему наблюдения и проверки соответствия процесса функционирования объекта принятым управленческим решениям - законам, планам, нормам, правилам, приказам и т. д. В.Т. Литвиненко рассматривает контроль как функцию в виде осуществления надзора, проверки с целью, как следует из практики, недопущения, исключения либо предотвращения возможных негативных факторов либо уже наступивших последствий, как в сфере человеческой [1] [2] деятельности, так и на объектах, управляемых человеком1. В свою очередь, А.А. Кармолицкий указывает, что сущность и назначение контроля состоят в наблюдении за функционированием соответствующего подконтрольного объекта, получении объективной и достоверной информации о состоянии законности и дисциплины, принятии мер по предотвращению и устранению нарушений законности и дисциплины, выявлении причин и условий, способствующих правонарушениям, принятии мер по привлечению к ответственности лиц, виновных в нарушении законности и дисциплины . При этом он обозначил принятие мер реагирования на нарушения не в качестве цели контроля, а в качестве одной из его составляющих.

Схожее толкование понятия контроля дается Ф.Ш. Измайловой. Ею контроль рассматривается как более сложная категория - система наблюдения и проверки процессов функционирования и фактического состояния управляемого объекта с целью оценки обоснованности и эффективности принятых им управленческих решений и результатов их выполнения, выявления отклонений от требований, сформированных в этих решениях, устранения неблагоприятных последствий их исполнения и информирования о них компетентных органов[3] [4] [5].

Все авторы приведенных выше определений контроля придерживаются схожего понимания назначения контрольной деятельности и связывают ее с установлением и соблюдением законности и недопущением противоправных поступков и иных негативных явлений. Однако они не раскрывают в полной мере все особенности контроля и не устанавливают его место, роль в государстве. Делая акцент на используемых в ходе контроля механизмах, исследователи фактически отождествляют наблюдение, проверку и контроль, хотя по смыслу и содержанию эти категории различны. Наблюдение и проверка в большей степени характеризуют формы контроля, но не сущность. Однако форма контроля и деятельность по осуществлению контроля не являются идентичными понятиями, ведь первая представляет собой объективированное выражение сущности второй. Истинную суть же контроля, по нашему мнению, можно установить только посредством определения его взаимосвязи с более широким явлением - управлением.

В.В.Пылин и С.В.Пылин в этой связи отмечают: нельзя забывать, что контроль является неотъемлемой составляющей осуществления любой власти и любого управления, а также участия народа, населения, граждан, политических партий, общественных объединений в управлении делами государства и осуществлении местного самоуправления1. В процессе управления появляется необходимость в получении достоверной информации о фактическом состоянии объекта управления для его сравнения с существующими правилами и решениями, для выявления фактов отклонений состояния объекта от заданных рамок. Решению данного вопроса способствует контроль, который является важнейшим каналом для получения информации о жизни общества, позволяющим с достоверностью судить о правильности функционирования всех звеньев политической организации общества, о том, насколько точно и добросовестно соблюдают граждане свои обязанности перед обществом, правовые и иные социальные нормы . При этом чем эффективнее используются механизмы контроля, тем более высоким становится качество информационного обмена и обратной связи между обществом и государством, и тем более полной и достоверной является получаемая информация.

По мнению В.П. Беляева, контроль является неотъемлемой функцией и одной из главных стадий управленческого процесса, в ходе которой по каналам обратной связи выясняются результаты выполненных операций, проходит проверка их соответствия заданным параметрам, на основе чего принимаются меры по стабилизации, корректировке, и, в конечном счете, по повышению [6] [7] эффективности всей управленческой системы1. Используя наблюдение, выявление, анализ полученной информации о происходящих управленческих процессах, выявляются отклонения и нарушения в реализации принятых решений и формулируются предложения по устранению таких нарушений или их корректировке. В.М. Горшенева и И.Б. Шахова справедливо отмечают, что контроль на практике позволяет направить процесс управления по установленным идеальным моделям и скорректировать поведение подконтрольного объекта. Однако наличие таких отклонений не является обязательным, и их отсутствие также стимулирует положительную деятельность объекта контроля[8] [9] [10].

С точки зрения теории управления, контроль и как функция управления, и как стадия управленческого процесса представляет собой определенный последовательный процесс . При этом, как отмечает О.В. Хомичева, контроль является продолжительной функцией управления, осуществляемой в течение всего цикла реализации управленческого решения. Он возможен и на этапе планирования, прогнозирования или организации какой-либо деятельности, и на любом другом этапе управления, хотя особую важность имеет только тогда, когда появляется возможность соотнести результаты реализации управленческого решения с поставленными задачами и целями его принятия.

Несколько шире, по сравнению с приведенными выше позициями, понятие контроля раскрывается Е.В. Шориной. По ее мнению, контроль - это неотъемлемая часть управления, составной элемент научного руководства всеми государственными и общественными делами, обеспечивающий нормальное функционирование общества[11]. Однако такая трактовка контроля, на наш взгляд, является очень общей и не отражает всей специфики контрольной деятельности, не раскрывает ее сущностных признаков. Она требует определенных уточнений, в частности установления цели контроля и описания организационно - функциональных начал и механизмов контроля. Попытка конкретизировать определение контроля была сделана Е.В. Шориной при характеристике процесса общественного контроля в монографии «Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР». В ней Е.В. Шорина раскрыла динамику процесса контроля и отнесла к нему стадию констатации, т.е. установления фактического положения дел, стадию анализа, т.е. сравнения фактического положения дел с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений, стадию разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации1.

При анализе вышеприведенных точек зрения на определение контроля обращает на себя внимание то обстоятельство, что ученые в своих исследованиях используют такие выражения, как «создание предпосылок для корректировки», «принятие мер к реализации», «разработка мероприятий по улучшению и корректировке», «принятие мер по стабилизации, корректировке». Они не рассматривают контроль как корректировку, непосредственное изменение подконтрольного объекта. Обусловлено это тем, что, хотя контроль и направлен на устранение неблагоприятных явлений, сигнализируя компетентным органам о них, право непосредственного принятия решений об изменении деятельности подконтрольного объекта субъекты контроля имеют не всегда.

В отечественной и зарубежной литературе выделяют и другие подходы к определению контроля. Его считают и общесоциальным явлением, и средством решения поставленных задач, и чертой стиля деятельности, и принципом руководства , а также средством, фактором, формой, элементом, функцией, деятельностью, системой, обратной связью, условием, регулятором, гарантом, явлением, институтом, методом, правомочием, атрибутом[12] [13] [14] и т.п. Представляется, что различия во мнениях ученых не столько отражают их стремление дать универсальное понятие контроля, сколько являются следствием реализации ими разных подходов к определению его содержания, основанных на научных убеждениях исследователей. Обобщая же сущность таких определений для целей настоящего исследования, обозначим контроль как функцию и одну из стадий управления, в ходе которой посредством получения необходимой информации о подконтрольном объекте, анализа и оценки такой информации осуществляется совершенствование деятельности подконтрольного объекта, в том числе путем реагирования на выявленные в ней отклонения от установленных требований и норм.

Признание преимущественного характера прав индивида по отношению к государственным интересам, разделение властей послужили основой формирования теоретической конструкции общественного контроля1. В свою очередь, особенности субъектного и объектного состава общественного контроля, характер и содержание деятельности по его осуществлению, используемые в нем механизмы и конечные результаты обусловили признание общественного контроля самостоятельным видом общего, родового понятия контроля.

Следует отметить, что понятие общественного контроля получило широкое распространение как в отечественной науке, так и в российском законодательстве. Однако до принятия 21 июля 2014 г. Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» его легальная дефиниция в федеральном законодательстве отсутствовала, несмотря на то что данный термин активно применялся в законодательстве[15] [16], кроме того, предпринимались попытки дать определение общественного контроля и его характерных признаков применительно к отдельным сферам общественной жизни.

С 2005 года в Российской Федерации наметилась устойчивая тенденция обращения к понятию общественного контроля в самостоятельных по предмету правового регулирования федеральных законах. Так, 4 апреля 2005 г. по инициативе Президента России был принят Федеральный закон № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»1, в котором в качестве одной из целей деятельности данного органа был определен общественный контроль за деятельностью федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. 10 июня 2008 г. был принят Федеральный закон № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания», определивший основы участия общественных объединений в общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания. В конце 2011 года Президент Российской Федерации внес в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее также - Государственная Дума Российской Федерации) законопроект № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», призванный обеспечить правовое регулирование общественного контроля в указанной сфере . Но, несмотря на отмеченные позитивные изменения в федеральном законодательстве, о формировании категориального аппарата общественного контроля в тот период говорить еще не приходилось - ни один из указанных федеральных законов не содержал нормативного определения понятия общественного контроля.

Проблема поиска и закрепления понятия общественного контроля была решена с принятием Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Согласно части 1 статьи 4 данного правового акта под [17] [18] общественным контролем понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. Осознавая трудности в формировании универсального определения общественного контроля, приемлемого как для общества, так и для государства, отметим, что указанная дефиниция не лишена недостатков. В определении в качестве целей были указаны скорее механизмы, которые может использовать субъект общественного контроля. Такой подход представляется неоправданным, поскольку, во-первых, опираясь на предложенную дефиницию, можно отнести к общественному контролю и деятельность по наблюдению за указанными органами и организациями, не преследующую цели выявления каких-либо недостатков в их работе или ее совершенствования (некое «наблюдение ради наблюдения»), во- вторых, акцент переносится с сущности деятельности по контролю на возможные способы такого контроля, отодвигая на задний план отличительные особенности, наличие которых позволяет квалифицировать деятельность как общественный контроль.

Помимо этого общественная проверка, указанная в определении в качестве цели общественного контроля, частью первой статьи 18 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» была отнесена и к его форме, что, к сожалению, говорит о несогласованности положений статьи 4 и статьи 18 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и их противоречии друг другу. В этой связи интересно, что в одной из первоначальных версий проекта указанного Федерального закона, вынесенной на общественное обсуждение в Общественной палате Российской Федерации 3 ноября 2012 г., определение общественного контроля было иным. Под ним понималась деятельность субъектов общественного контроля по наблюдению, проверке и оценке соответствия общественным интересам деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных объектов общественного контроля1. То есть указанные в принятом Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» цели общественного контроля в его проекте относились к видам возможной деятельности по контролю, что, представляется более правильным. В качестве же возможного направления контроля обозначалось определение соответствия деятельности органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия, общественным интересам - «осознаваемой обществом потребности в обеспечении безопасности, стабильности, устойчивом развитии общества, прав и свобод граждан, предусмотренных Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации, законодательством Российской Федерации». Однако в ходе обсуждения законопроекта определение общественного контроля через привязку к общественным интересам подверглось жесткой критике. По мнению исследователей, размытость понятия общественных интересов допускала слишком широкие основания для общественного контроля, что практически полностью развязывало руки его субъектам, ставя работу объектов контроля под угрозу парализации . Указанные доводы представляются обоснованными, ведь общественный интерес в описанном значении не имел ни качественных, ни количественных показателей и допускал произвольное толкование. Кроме того, понимание потребности в обеспечении безопасности, стабильности, устойчивом развитии общества, и возможностей удовлетворения этой потребности у разных субъектов контроля может отличаться. Так, одним субъектом контроля заключение соглашения о культурном сотрудничестве между Россией и иностранным государством может быть воспринято как нарушающее процесс развития общества, для другого не будет вступать в противоречие с [19] [20] целью обеспечения безопасности и стабильности деятельность органа государственной власти, которая приводит к зависимости российской промышленности от иностранных государств. В этой связи законодателю следовало бы более четко, исключая неоднозначное толкование, дать определение общественного интереса, которое позволило бы отграничить его от термина «личный интерес». Целесообразно было отнести к общественным интересам соблюдение основ государственного строя, общественных устоев, морали и нравственности, обеспечение охраны жизни, здоровья людей и общественного порядка. Однако в итоге понятие общественного интереса доработано не было, и его исключили из текста принятого Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Говоря о субъектах РФ, стоит отметить, что лишь немногие из них к моменту принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» имели специальные законы по вопросам регулирования общественного контроля. При этом в региональном законодательстве активно использовался этот термин в самых разных контекстах. Общественный контроль определялся как, например, одна из целей и соответствующее полномочие региональных общественных палат , полномочие объединений граждан , форма деятельности в отдельных сферах общественных отношений3, элемент систем организации контроля за исполнением правовых актов4 и пр. При этом собственно дефиниция общественного контроля до принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» содержалась лишь в законах Пермского края и Республики Саха (Якутия). [21] [22] [23] [24]

Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. № 1305-3 № 167-V «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» (далее также - Закон Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)»)1 был принят за несколько месяцев до Федерального закона. Вследствие этого, при его разработке региональный законодатель опирался на актуальную в тот момент версию проекта Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и продублировал определение общественного контроля, содержащее отсылку к общественным интересам. В июне 2015 г. положения Закона Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» были приведены в соответствие с федеральным законодательством. Сегодня понятие общественного контроля в региональном законе дублирует аналогичное понятие Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в то время как термин «общественные интересы» был сохранен в том же значении.

Принятый в Пермском крае закон от 21 декабря 2011 г. № 888-ПЕС «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» (далее также - Закон Пермского края «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае») и сегодня отождествляет общественный контроль с контролем гражданским и относит к нему непосредственное наблюдение гражданами и (или) их объединениями за соблюдением прав и законных интересов граждан. Как видно, в указанной дефиниции был значительно сужен круг возможных субъектов общественного контроля, а также ограничен объем понятия общественного контроля (он приравнен к одному из способов осуществления контроля - наблюдению). Формулировка «за соблюдением прав и законных интересов граждан» позволяет определить направленность контроля, но, скорее, может быть отнесена только к личному контролю граждан, а не к контролю коллективных субъектов общественного контроля. Главным же недостатком дефиниции, на наш [25] [26] взгляд, является отсутствие указания на объект общественного контроля. В статье 2 Закона Пермского края «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» при определении понятий указаны «государственные и муниципальные учреждения как объекты общественного (гражданского) контроля региональной группой общественного (гражданского) контроля», однако это не означает автоматического признания их деятельности как сферы общественного контроля.

В настоящее время подходы, использованные при принятии специальных законов Республики Саха (Якутия) и Пермского края в определении общественного контроля, представляют определенный интерес для изучения, однако предложенные в них дефиниции уже не являются актуальными ввиду их несоответствия федеральному законодательству. Установление в статье 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» легального определения общественного контроля не позволяет субъектам РФ проявить самостоятельность в вопросах формирования категориального аппарата, в связи с чем правовые акты, содержащие иные определения общественного контроля, надлежит актуализировать.

Обозначенные проблемы законодательного закрепления понятия общественного контроля поставили перед исследователями важную задачу - с использованием научных методов подойти к формулированию доктринального определения общественного контроля и с необходимой точностью отразить все его характерные черты. Существующие научные определения общественного контроля отличаются большим разнообразием. Большинство авторов, как показывает анализ литературы, формулируют определение общественного контроля либо путем перечисления сущностных черт этого явления, либо как один видов контрольной деятельности определенного круга субъектов.

В частности, Е.В. Шорина, которая одной из первых предприняла попытку дать определение этому явлению, указала, что общественный контроль представляет собой контроль, осуществляемый общественными организациями, трудовыми коллективами, отдельными гражданами1. Таким образом, ею был сделан акцент на особенностях круга субъектов, осуществляющих общественный контроль, и несомненности того факта, что он является одним из самостоятельных видов контроля. Но вместе с тем общественный контроль обладает существенной спецификой, которую ему также придают особый объект, применяемые механизмы, цели и задачи контроля. Эта специфика в определении учтена не была.

Кроме того, указанное определение было сформулировано в советский период и, соответственно, отражало особенности того времени. Несмотря на то что Е.В. Шорина правильно определила основную тенденцию развития данного социального института - усиление и расширение общественного контроля, она предполагала, что со временем общественному контролю предстоит стать составной частью самоуправления коммунистическим обществом . Но история пошла по другому пути, и существующие сегодня формы гражданской активности уже не вписываются в определенный ею субъектный состав общественного контроля. Формирование гражданского общества, развитие его институтов привели к тому, что в процесс общественного контроля оказались вовлечены и общественные консультативно-совещательные органы, и даже лица, не являющиеся гражданами. Сегодня фактически любой представитель общества может участвовать в осуществлении общественного контроля с той лишь разницей, что в зависимости от его статуса и правового положения используемые в процессе контроля механизмы могут существенно отличаться.

Указанные выше обстоятельства были учтены в определении общественного контроля, данном А.А. Гончаровым. В монографии, посвященной общественному (гражданскому) контролю, он рассматривает данное явление как деятельность, осуществляемую неправительственными объединениями и отдельными людьми, направленную на выявление и пресечение нарушений прав [27] [28] и свобод человека со стороны органов власти и должностных лиц, нацеленную на защиту людей, пострадавших от таких нарушений, а также на совершенствование права, общественного и государственного управления и обеспечение справедливости1. Однако, хотя в указанной дефиниции и акцентируется внимание на возможности осуществления общественного контроля любыми представителями общества и на ориентацию общественного контроля на формирование подлинно демократического и правового государства, в нем «потерялись» механизмы достижения цели общественного контроля. В определении также не раскрывается, что является эталоном, ориентиром, в сравнении с которым субъекты общественного контроля устанавливают наличие отклонений и несовершенств в государстве. Бесспорно, ими должны быть правовые акты и принятые управленческие решения. При этом они сами должны подвергаться анализу исходя из соображений целесообразности и на предмет их соответствия целям совершенствования государственного управления.

Отметим и тот факт, что А.А. Гончаров не устанавливает возможности осуществления общественного контроля в отношении юридических лиц, реализующих властные полномочия от имени государства, его субъекта или муниципального образования, что также существенно сужает предмет контрольной деятельности по сравнению с легальной дефиницией.

Большой интерес представляет емкое и во многом универсальное понятие общественного контроля, которое было дано С.М. Зубаревым. Он определил, что общественный контроль - это системная деятельность уполномоченных институтов гражданского общества и отдельных граждан по установлению соответствия функционирования государственных органов нормативно-правовым стандартам и корректирование выявленных отклонений посредством обращения в уполномоченные государственные органы или к общественному мнению . Указав на возможность принятия субъектами контроля мер адекватного реагирования на [29] [30]

явления, создающие угрозу безопасности государства, общества и личности, С.М. Зубарев тем самым подчеркнул, что в процессе общественного контроля осуществляется не просто наблюдение за состоянием подконтрольного объекта, а предпринимаются активные действия по совершенствованию государства во благо общества. Однако в своем определении в противовес легальной дефиниции к возможным объектам общественного контроля С.М. Зубарев отнес только деятельность государственных органов, в то время как согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» контрольная деятельность может осуществляться еще и в отношении органов местного самоуправления, а также иных органов и организаций, которые наделены публичными полномочиями.

Анализируя использование понятия общественного контроля в юридической литературе, нельзя не отметить и то, что ряд исследователей отвергают возможность существования данного определения вообще, поскольку считают, что у общественных формирований отсутствуют такие важные признаки контроля, как право вмешиваться в оперативную деятельность контролируемого и право привлечь его к правовой ответственности[31]. А.В. Нестеров приводит в пример ситуацию, когда Президиум Совета судей Российской Федерации указывал, что «контроль над судебными актами должен осуществляться исключительно конституционными органами посредством уголовного, гражданского и административного судопроизводства»; «никакие иные органы, кроме судебных, не являются компетентными для оценки законности судебного акта, включая правильное применение материального и процессуального закона». В ответ на это Председатель Конституционного Суда РФ В.Д. Зорькин пояснил, что «когда мы говорим о контроле над судебными актами, то надо различать две формы такого контроля: общественный контроль над правосудием и государственный контроль над судебными актами, осуществляемый в рамках судебной системы[32]. Он указал, что применительно, в частности, к Совету по развитию гражданского общества и правам человека как консультативному органу при Президенте Российской Федерации речь может идти лишь об общественном контроле, осуществляемом в русле таких закрепленных в Положении о Совете направлений его деятельности, как «содействие разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации» и «систематическое информирование Президента Российской Федерации о положении дел в области соблюдения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации». Таким образом, В.Д. Зорькин указал на то, что общественный контроль могут осуществлять разные лица, неодинаковыми будут последствия такого контроля в зависимости от объема полномочий и статуса лица, которое его осуществляло.

В связи с этим полагаем некорректным считать, что субъекты общественного контроля не могут осуществлять его, если их полномочия не предполагают возможности непосредственного влияния на объект контроля. В таком случае общественный контроль будет иметь место, но его формы и методы будут иметь иной характер по сравнению с контролем государственным.

Анализ приведенных выше точек зрения показывает, что для достижения четкости и ясности в понимании термина «общественный контроль» необходимо определить признаки данного явления. Полагаем, что именно в признаках, представляющих собой отличительные черты, особенности общественного контроля, и проявляется вся сущность этого явления и их выделение позволит максимально точно сформулировать понятие общественного контроля.

Следует отметить, что, как и любой контрольной деятельности, общественному контролю присущ ряд признаков, которыми обладают все виды контроля и которые не характеризуют исключительно общественный контроль. Существование таких признаков обусловлено общими закономерностями и единой правовой природой контрольной деятельности. К ним относят осуществление проверки деятельности или фактического результата деятельности подконтрольных объектов в сравнении с ожидаемыми, намеченными, прогнозируемыми показателями; анализ путей и средств достижения этого результата, соответствие использованных при этом методов требованиям права, морали, нравственности, деловой и служебной этики, хозяйственной целесообразности; принятие по результатам контроля соответствующих мер1.

Данные признаки указывают на всю контрольную деятельность, не выделяя среди нее общественный контроль. При этом каждому из признаков присущи свои особенности в зависимости от вида осуществляемого контроля. Так, и в государственном, и в общественном контроле присутствуют субъект контроля и подконтрольный объект. Однако в ходе государственного контроля осуществляется проверка деятельности таких подконтрольных объектов, как государственные органы, органы местного самоуправления, физические и юридические лица[33] [34], в то время как в контроле общественном исследуется деятельность всех государственных органов и органов местного самоуправления, но не всех организаций, а исключительно осуществляющих публичные полномочия; деятельность физических лиц (за исключением должностных лиц) не проверяется вообще, так как они являются не объектом, а субъектом контроля.

Помимо общих признаков выделяют и специфические, формирующиеся с учетом особенностей конкретного вида контроля. Анализ правовых исследований в сфере общественного контроля демонстрирует относительное единодушие подходов ученых в вопросе определения специфических признаков указанного явления. Несмотря на сложность самой деятельности по общественному контролю, ее характерные черты являются настолько исключительными и специфичными, что единство взглядов исследователей представляется логичным.

Удачный перечень признаков общественного контроля, по нашему мнению, был предложен В.В. Грибом и впоследствии поддержан многими другими учеными. В него исследователь включил следующие особенности:

- общественный контроль не обладает властным характером;

- общественный контроль не является обязательным;

- субъектами общественного контроля не могут являться органы государственной власти и органы местного самоуправления;

- общественный контроль осуществляется от имени общественности и граждан1.

Отсутствие у общественного контроля властного характера обусловлено спецификой используемых при его осуществлении механизмов. Как правило, субъекты общественного контроля действуют опосредованно, либо обращаясь в соответствующие органы публичной власти, либо апеллируя к общественному мнению. Учеными отмечается, что представители общества применяют как правовые средства защиты и донесения своего мнения до власти (в частности, при реализации права на обращение), так и возможности института общественного мнения (например, формирование отрицательного отношения масс населения к должностным лицам государственных органов, совершившим нарушения) . При этом в отличие от лиц, осуществляющих государственный контроль, субъекты контроля общественного не вправе давать органам и организациям, осуществляющим публичные полномочия, обязательные для исполнения требования, применять какие-либо меры принуждения, даже с целью устранения выявленных в ходе контроля недостатков и нарушений. Но вместе с тем было бы неверным сказать, что используемые ими механизмы являются малоэффективными. Напротив, придание широкой огласке фактов нарушений со стороны органов публичной власти зачастую вызывает намного больший общественный резонанс, привлекает внимание к проблеме, нежели использование властных полномочий субъектами государственного контроля. [35] [36]

Следующим признаком общественного контроля является его необязательность. Осуществление такого контроля всецело зависит от сознательности и активности его субъектов. Государство не может и не должно «заставлять» своих граждан реализовывать механизмы общественного контроля, «приглашать» их к участию в управлении делами государства. Ему необходимо проявлять определенную «сдержанность» в вопросах политического участия граждан, чрезмерная активность государства в этом процессе ведет к прямо противоположным результатам - «к инертности индивидов, ко все меньшей способности граждан действовать, к их непониманию собственных интересов1. В этой связи задачей государства видится лишь создание предпосылок и необходимых условий для осуществления общественного контроля. Субъектам общественного контроля следует самостоятельно определять, в какой форме либо в сочетании каких форм, с использованием каких инструментов ими будет осуществляться такой контроль.

Субъектами общественного контроля не могут быть органы государственной власти и органы местного самоуправления, в противном случае сама идея существования общественного контроля, деление социального контроля на государственный и общественный потеряли бы смысл. И именно поэтому контрольная деятельность не обладает властным характером, а носит характер общественный. Как было отмечено О.С. Забраловой, общественный контроль должны осуществлять институты гражданского общества, которые свободны и независимы в своих оценках от властных структур[37] [38]. Только беспристрастный анализ объектов общественного контроля позволит сделать деятельность последних наиболее прозрачной и эффективной.

Главным источником, движущей силой общественного контроля выступают интересы лиц, его осуществляющих, поэтому одной из особенностей такого контроля является его реализация от имени общества. Этот признак характеризует субъектный состав лиц, осуществляющих общественный контроль. В контрольной деятельности участвуют не все граждане, их объединения, а только те, которые имеют потребность участия в решении государственных дел. На основе такой потребности, прошедшей «мотивационную обработку», и возникают интересы: стремление активно влиять на выработку управленческих решений и получать необходимую информацию о деятельности государственного аппарата[39].

Кроме указанных выше признаков, общественный контроль обладает еще одной отличительной особенностью - направленностью на совершенствование государственного и муниципального управления и устранение выявленных в ходе него нарушений. В процессе осуществления общественного контроля происходит сравнение некоего общественного идеала государственной системы с действительностью. Субъектами общественного контроля анализируются структура и функции органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия, принимаемые и (или) уже принятые ими решения, оцениваются степень эффективности реагирования государства и местных властей на существующие проблемы, решение критичных для общества вопросов и применяются меры воздействия целью достижения уже упомянутого идеала государственной системы.

В этой связи интересно, что само государственное и муниципальное управление также являются определенным процессом воздействия, но уже государства и муниципального образования на все происходящие в них процессы (в том числе на общественные отношения с целью их упорядочения) путем реализации своих властных полномочий. При этом инструменты властного воздействия на общество - правовые акты, методические рекомендации и прочие издаваемые органами акты и принимаемые ими решения - подвергаются оценке самого общества в лице субъектов общественного контроля.

Так как процесс государственного и муниципального управления протекает в условиях постоянно изменяющейся внешней среды, он характеризуется
различной степенью неопределенности. Однако управление должно сохранять четкий вектор своего развития, чаще всего фиксируемый в таких нормативных актах, как государственные программы и стратегии, определяющие приоритетные направления развития государства и муниципальных образований. В ходе контроля определяется, достигло ли управляющее воздействие поставленных в документах планирования целей, следуют ли они векторам своего развития. Выявленное недостижение стратегических целей позволяет субъектам общественного контроля ставить вопрос о неэффективно выстроенной системе органов управления, необходимости ликвидации или, наоборот, создания новых органов, о корректировке вектора государственного, муниципального управления.

С. 106.

Интересен тот факт, что механизмы общественного контроля, используемые для повышения эффективности государственного и муниципального управления, сами нуждаются в создании определенных условий для их реализации. Такие условия определяются характером государственного и муниципального управления, а оно, в свою очередь, зависит от конституционных основ (принципов) развития государства. Очевидно, что демократический характер государственного управления является наиболее приемлемым для реализации общественного контроля, так как он предполагает максимальную открытость власти перед обществом, поддержку и самостоятельное создание механизмов влияния представителей общества на осуществление такого управления.

Стоит отметить, что в юридической литературе высказываются и иные точки зрения на определение признаков общественного контроля. Так весьма своеобразной, по нашему мнению, является классификация признаков контроля, предложенная А.А. Плотниковым[40]. Раскрывая характерные черты контрольной деятельности общества, автор указал, что она:

- выступает в качестве формы управления обществом и отдельными его институтами;

- представляет собой важное средство обеспечения баланса интересов различных социальных групп и недопущения конфликтов данных интересов;

- является методом координации и объединения усилий общества для решения неотложных задач;

- выступает в качестве гаранта исполнения социальных норм1.

Хотя выводы ученого являются совершенно логичными, представляется, что предложенные им признаки скорее представляют собой попытку дать определение данному понятию, нежели указывают на его специфические свойства и сущностные черты. В то же время квалификация понятия общественного контроля и его отличительные критерии являются вопросами разного уровня, и их соотношение должно определяться следующей логической последовательностью: сначала определяются признаки контроля, затем на их основе дается определение общественного контроля. Помимо этого выделенные признаки общественного контроля не характеризуют ни субъектный состав, ни объекты контроля, ни стоящие перед обществом задачи и используемые им в ходе контроля механизмы.

Рассмотренные признаки общественного контроля в своей совокупности позволяют составить концептуальную характеристику и сформулировать понятие данного явления. При этом в определении важно указать на самостоятельность общественного контроля; отказаться от определения закрытого перечня лиц, его осуществляющих, простого перечисления в определении форм и механизмов контроля; дать указание на специфику объекта общественного контроля; акцентировать внимание на необходимости реагирования на негативные явления, выявленные в ходе контроля. В этой связи представляется, что под общественным контролем следует понимать вид контроля, основанный на добровольной деятельности граждан лично и (или) в составе общественных объединений, негосударственных некоммерческих организаций, консультативносовещательных общественных органов, иных институтов гражданского общества и направленный на совершенствование государственного и муниципального
управления, устранение выявленных в ходе него нарушений, в том числе путем установления соответствия деятельности органов и организаций, осуществляющих публичные полномочия, результатов их деятельности нормативным требованиям, целям и задачам деятельности публичной власти. Приведенное определение охватывает собой общественный контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, специфика которого определяется в особых подконтрольных объектах - органах государственной власти субъектов РФ.

[1] См. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. - М.: Азбуковник, 1997. - С. 292.

[2] См. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. -М.: Политиздат, 1968. С. 236.

[3] См. Литвиненко B.T. Общественный контроль в системе государственного управления в РФ. Учебное пособие. - Ставрополь: Альфа Принт, 2012. С.7.

[4] См. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. - М: Зерцало-М, 2003. С. 310.

[5] См. Измайлова Ф.Ш. Государственный контроль (понятие, принципы, система государственного контроля) // Конституция. Проблемы управления и прокурорского надзора: сб. научных трудов. - М., 1994. С. 201.

[6] См. Пылин В.В., Пылин С.В. Государственный и муниципальный контроль. Учебное пособие. - Санкт- Петербург: Изд-во Политехнического ун-та, 2011. С. 10.

[7] См. Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. Туровцева В.И. - М.: Наука, 1970. С. 12.

[8] См. Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени юридических наук: 12.00.01. - Саратов, 2006. С.73-74.

[9] См. Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как правовая форма деятельности. - М.: Юридическая литература. 1987. С. 23.

[10] Лапина М.А., Ловинюков А.С. Понятие и виды финансового контроля // Юридический мир. 2012. № 4. С. 28-31.

[11] См. Государственный и общественный контроль в СССР / под ред. Туровцева В.И. - М.: Наука, 1970. С.11.

[12] См. Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. - М.: Наука, 1981. С. 255, 256.

[13] См. Правовое регулирование государственного контроля /отв. ред. Ноздрачев А.Ф. -М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012. С. 28.

[14] См. Капралова Ю.Г. Контроль исполнительных органов государственной власти за соблюдением трудового законодательства в деятельности бюджетных учреждений // Lex russica. 2015. № 1. С. 123.

[15] Румянцева В.Г. Общественный контроль за деятельностью государства: к теории вопроса // История государства и права. 2009. № 11. С. 42 - 48 // СПС КонсультантПлюс.

[16] См., например, Земельный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147; Федеральный закон от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 24. Ст. 2789.

[17] Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 15. Ст. 1277.

[18] Однако хотя проект поддержали все профильные комитеты Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (некоторые с замечаниями, не носящими, однако, концептуального характера), он был принят Думой в первом чтении, но затем рассмотрение было перенесено на неопределенный срок. См. Постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 16 марта 2012 г. № 179-6 ГД «О проекте Федерального закона № 3138-6 «Об общественном контроле за обеспечением прав детей- сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. №. Ст. 1455.

[19] Исаева Е.А. Формирование комплексной нормативной базы для внедрения общественного контроля в России // Власть. 2014. № 10. С. 151.

[20] Там же. С. 152.

[21] См., например: Закон Республики Марий Эл от 29 апреля 2008 г. № 26-3 «Об Общественной палате Республики Марий Эл» // Марийская правда. 2008. № 79; Областной закон Ленинградской области от 17 марта 2009 г. № 20-оз «Об Общественной палате Ленинградской области» // Вестник Правительства Ленинградской области. 2009. № 15.

[22] См., например: Закон Республики Татарстан от 18 января 1995 г. № 2303-ХП «О профессиональных союзах» / Ведомости Верховного Совета Татарстана. 1995. № 1. Ст. 4.

[23] См, например: Закон города Москвы от 27 января 2010 г. № 2 «Основы жилищной политики города Москвы» // Тверская, 13. 2010. № 22-23; Закон Республики Хакасия от 7 июля 2004 г. № 44 «Об охране окружающей среды» // Вестник Хакасии. 2004. №36; Закон Республики Тыва от 29 декабря 2004 г. № 1117 ВХ-1 «О радиационной безопасности в Республике Тыва» // Тувинская правда. 31 декабря 2004 г.

[24] См., например: Закон Республики Татарстан от 11 декабря 2004 г. № 65-3PT «Об утверждении Программы реформирования и модернизации жилищно-коммунального комплекса Республики Татарстан на 2004 - 2010 годы» // Республика Татарстан. 2004. № 252.

[25] Закон Республики Саха (Якутия) от 30 апреля 2014 г. № 1305-3 № 167-V «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» // Якутские ведомости. 2014. № 30.

[26] Закон Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПК «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» // Собрание законодательства Пермского края. 2011. № 12.

[27] Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. -М.: Наука, 1981. С. 43, 44.

[28] Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 7 -13 // СПС КонсультантПлюс.

[29] Гончаров А.А. Гражданский контроль над органами власти. - М.: Издательство «Весь Мир», 2010. С. 13.

[30] Общественный контроль за деятельностью государственных органов в условиях модернизации России / отв. ред. Зубарев С.М. -М.: Финансовый университет, 2011. С. 18.

[31] Гриб В.В. Общественная палата Российской Федерации как орган общественного контроля // Юридический мир. 2010. № 3. С. 32 - 39 // СПС КонсультантПлюс.

[32] Нестеров А.В. Об общественном контроле и открытом государственном управлении //Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 3. С. 12 -18 // СПС КонсультантПлюс.

[33] Конин Н.М. Административное право России: учебник / под ред. Конина Н.М., Старилова Ю.Н. - Саратов: Изд- во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2006. С. 324.

[34] См., например: Правовое регулирование государственного контроля / отв. редактор Ноздрачев А.Ф. -М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 2012. С. 107.

[35] Гриб В.В. Указ. соч. С. 32 - 39; Забралова О.С. Общественный контроль в Российской Федерации. - М.: Навигатор, 2011. С. 14; Зубарев С.М. Понятие и сущность общественного контроля за деятельностью государственных органов / Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 7 - 13 // СПС КонсультантПлюс.

[36] См., например: Забралова О.С. Указ.соч. С. 15, 16.

[37] См. Семелева Е.Ю. Сущность общественного контроля и его влияние на функционирование государства // Вестник Пермского университета. 2012. № 2. С. 65.

[38] Забралова О. С. Указ. соч. С. 22.

[39] См. Слепенков. И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. -М.: Высшая школа, 1990. С. 30, 136.

[40] См. Плотников А.А. Общественный контроль и его потенциал в сфере противодействия коррупции // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2013. № 2.

Гриб В.В. Указ. соч. 32 - 39.