Комплексный анализ общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ невозможен без изучения его общетеоретических аспектов, в связи с чем для настоящего исследования необходимо раскрыть цели и задачи общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ.

Само понятие цели деятельности изначально не относится к правовым категориям и имеет философское значение. Ее определяют как «результат, ради достижения которого предпринимаются те или иные действия»1, финальный результат, на который направлен процесс[1] [2], «один из элементов поведения и сознательной деятельности человека, который характеризует предвосхищение в мышлении результата деятельности и пути его реализации с помощью определенных средств»[3]. Теоретическое обоснование целей контроля имеет важное практическое значение, поскольку правильно поставленная, нормативно закрепленная цель представляет собой необходимое условие действенности контроля, его эффективности[4]. Помимо этого постановка цели деятельности важна для определения средств, с помощью которых контроль будет осуществляться.

В соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» к целям общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ следует отнести:

- обеспечение реализации и защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций;

- обеспечение учета общественного мнения, предложений и рекомендаций граждан, общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций при принятии решений органами государственной власти субъектов РФ;

- общественная оценка деятельности органов государственной власти субъектов РФ в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Обеспечение реализации и защиты прав, свобод, интересов человека и гражданина, негосударственных некоммерческих организаций как цель общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ свидетельствует о его ориентации на создание условий и принятие всех необходимых мер по эффективному осуществлению и защите таких прав, свобод и интересов. Конституцией РФ на государство возложена обязанность по признанию, соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, которая трансформируется в конкретные полномочия органов государственной власти. Последними, однако, не всегда предпринимаются достаточные меры для их реализации, либо они осуществляются с нарушениями, имеющими отрицательные последствия для общества и самого государства. Используя средства контроля, общество выявляет злоупотребления и нарушения и в конечном счете привлекает внимание органов государственной власти к проблемам в реализации прав и свобод, обеспечении защиты их интересов.

Современные исследователи отмечают, что без соответствующих полномочий, без механизмов внедрения решений общественного контроля данный институт превращается в фикцию[5]. Созданием возможностей для обеспечения учета общественного мнения сегодня активно занимаются как сами органы государственной власти субъектов РФ, так и субъекты контроля. С помощью развития правовой базы, внедрения информационных технологий население сегодня активнее включается в процесс обсуждения важных проектов и решений, выстраивается обратная связь между региональными властями и обществом. При проведении общественной экспертизы, публичных слушаний и реализации иных форм контроля исследуются общественно значимые вопросы и проекты решений органов государственной власти субъектов РФ, обеспечивается формирование мнения представителей общества по данным вопросам и осуществляется его доведение до государства.

В качестве одной из целей общественного контроля федеральный законодатель определил общественную оценку деятельности органов государственной власти в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов негосударственных некоммерческих организаций. Применительно к общественному контролю за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ данная цель характеризует направленность контроля на оценку подлинной результативности деятельности региональных органов государственной власти, степени ее положительного воздействия на общественные процессы. В ходе такой оценки обнаруживаются недостатки в управлении делами государства в субъекте РФ, определяется, будет ли принимаемое публичное решение иметь положительный для общества результат. В этих условиях сами органы государственной власти субъектов РФ должны быть

заинтересованы в одобрении принимаемых ими решений обществом.

Раскрытие легальных целей общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ не может быть полным без анализа их закрепления в отраслевом законодательстве. На сегодняшний день помимо Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» цели общественного контроля закреплены в трудовом, экологическом, жилищном, земельном законодательстве и законодательных актах другой отраслевой принадлежности с учетом особенностей сфер, в которых общественный контроль осуществляется. Отраслевое законодательство первым определило легальные цели общественного контроля, так как на момент его формирования Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» еще не был принят. Специфика общественного контроля и накопленный опыт обусловили выделение некоторых общих целей для всех видов контроля - предупреждение, выявление нарушений требований законодательства, соблюдение интересов граждан путем реализации общественного контроля[6]. Однако в целом отраслевое законодательство характеризуется «разнонаправленностью» сформулированных в нем целей общественного контроля, их размытостью и неконкретностью. Так, Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» указал на такую абстрактно сформулированную цель общественного контроля, как реализация принципов контрактной системы в сфере закупок, содействие развитию и совершенствованию контрактной системы в сфере закупок (возможно, для обозначения совпадения целей общественного контроля с «общей идеологией» контрактной системы - стремлением к созданию открытых, прозрачных, конкурентных и эффективных механизмов закупок). Еще более неконкретно были сформулированы цели общественного экологического контроля. Согласно Федеральному закону от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее также - Федеральный закон «Об охране окружающей среды»)1 он осуществляется в целях реализации права каждого на благоприятную окружающую среду и предотвращение нарушения законодательства в области охраны окружающей среды. То есть специфика контрольной деятельности - возможность выявления нарушений в экологической сфере - в указанном Федеральном законе вообще не была отражена, а сформулированные цели контроля не показали его отличия от любой другой правомерной деятельности в сфере охраны окружающей среды. Такие же недостатки имеет и определение целей общественного контроля, содержащееся в Земельном кодексе Российской Федерации и Трудовом кодексе Российской Федерации . Первый в качестве целей общественного земельного контроля определил наблюдение за деятельностью органов государственной власти, а также общественную проверку, анализ и общественную оценку издаваемых ими актов и принимаемых решений. Согласно второму правовому акту общественный контроль осуществляется в целях проверки условий и охраны труда и расследования несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний. Направленность общественного контроля на выявление и пресечение нарушений в деятельности органов государственной власти и принимаемых ими решениях в них не обозначена.

Полагаем, что такая разобщенность правового регулирования целей общественного контроля в отраслевом законодательстве свидетельствует о непоследовательности федерального законодателя в вопросах их определения. Безусловно, отраслевые правовые акты должны отражать особенности деятельности субъектов общественного контроля в конкретной сфере отношений. Но необходимо единообразие в правовом регулировании данного вопроса, иначе в ходе правоприменения могут возникнуть закономерные вопросы: например, [7] [8] почему в одном случае общественный контроль может быть направлен исключительно на наблюдение за деятельностью органов государственной власти, а в другом он должен способствовать обеспечению прав и законных интересов граждан. Ввиду этого полагаем, что отраслевое законодательство нуждается в анализе и доработке в целях установления единообразных целей контроля с отражением его специфики в конкретных сферах.

На региональном уровне самостоятельное определение целей общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ содержится в Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия). Согласно части 1 статьи 3 указанного правового акта общественный контроль осуществляется в целях защиты и обеспечения общественных интересов, прав и свобод человека и гражданина. Однако представляется, что для соблюдения принципа верховенства правовых актов федерального уровня по отношению к правовых актам субъектов РФ положения Закона Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия) о целях общественного контроля должны быть приведены в соответствие с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Несмотря на то что указанные в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» цели рядом ученых были сформулированы в качестве таковых еще до его принятия, полагаем, что при разработке данного правового акта использовался узкий подход в понимании целей общественного контроля. Вместе с тем общественный контроль является сложным и многоаспектным явлением, порождающим многообразные и постоянно развивающиеся общественные отношения. Понимание назначения общественного контроля должно учитывать общие цели, стоящие перед государством и обществом, частные цели отдельных представителей общества, «растянутость» во времени осуществления контроля и основываться на конкретных действиях, совершаемых субъектами контроля.

Успешное конституционно-правовое развитие российского государства и общества в свете норм Конституции РФ должно предусматривать возможность заявления и отстаивания гражданами своих интересов во взаимоотношениях с органами государственной власти как федерального, так и регионального уровня, причем возможность обращения к ним должна быть реальной (а не только зафиксированной в правовых актах) и иметь реальные последствия. В противном случае невозможна реализация конституционного принципа суверенитета народа, в соответствии с которым единственным источником власти в России является ее народ, осуществляющий эту власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. В связи с этим представляется, что центральная, стратегическая цель общественного контроля состоит в построении в подлинной мере демократического, правового государства, в котором широкие массы граждан вовлечены в процессы государственного управления, а не оторваны от него, в котором органы и организации, осуществляющие публичные полномочия, качественно осуществляют свою деятельность не только в силу необходимости выполнения обязательных норм и предписаний, а в силу их прямой заинтересованности в положительной оценке их деятельности обществом.

Цели общественного контроля находятся в иерархической взаимосвязи друг с другом - стратегическая цель общественного контроля раскрывается в оперативных (тактических) целях. Последние являются более текущими и в своей совокупности обеспечивают достижение стратегической цели контроля. Обеспечение реализации и защиты прав, свобод, интересов человека, гражданина, негосударственных некоммерческих организаций, учет общественного мнения и общественная оценка деятельности публичной власти, указанные в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в качестве целей общественного контроля, следует отнести именно к оперативным (тактическим) целям общественного контроля.

При осуществлении общественного контроля деятельность его субъектов направлена не только на реализацию целей общественного контроля, но нередко и на достижение частных целей отдельных субъектов общественного контроля, которые являются более узкими по своему содержанию. Любое лицо, стремится получить максимальную пользу для себя от осуществления им контрольной деятельности. Так, например, в случае, если неправомерным решением органа государственной власти субъекта РФ были затронуты права гражданина, он, направляя обращение о нарушении прав в соответствующие органы, в первую очередь преследует свои частные интересы, и уже во вторую очередь, реализует одну из форм общественного контроля. Подобная ситуация представляется нормальной, так как интерес общества проявляется путем выражения интересов его отдельных представителей, в конечном счете, реализация всех «частных» целей способствует достижению и оперативных (тактических) и стратегической целей общественного контроля.

Реализация указанных выше целей не зависит от места и уровня органов власти, в отношении которых осуществляется общественный контроль.

Помимо целей назначение общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ проявляется в его задачах. Задачи также относятся к философским категориям, однако имеют более прикладной и конкретный характер. В общем смысле любая цель служит критерием для определения задач, с помощью которых она будет осуществляться, а реализация задач всегда способствует достижению цели. Как отмечает Д.А. Мезинов, в отечественной литературе представления о соотношении понятий «цель» и «задача» заключаются в следующем. Деятельность может быть описана как система сменяющих друг друга действий. При этом ее цель «как бы разворачивается в систему частных задач, каждая из которых реализуется путем выполнения отдельного действия». Цель с каждым таким «шагом трансформируется, выступая каждый раз как конкретная задача». Таким образом, цель при осуществлении деятельности конкретизируется в задачу, т.е. «задача - это и есть цель, данная в определенных условиях»[9].

Что касается вопроса легального закрепления задач общественного контроля, то, как представляется, оно позволяет обозначить его границы и пределы, определить направления, а также отразить конкретные действия, которые должны быть совершены для достижения конечных целей такого контроля. В свою очередь, достижение или недостижение определенных задач позволяет оценить общую эффективность общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ.

Согласно части второй статьи 5 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» одной из приоритетных задач общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ являются формирование и развитие гражданского правосознания. Долгие годы, как справедливо отмечается некоторыми учеными, происходило стихийное развитие сознания граждан на основе принципов экономики, частной собственности и преувеличенного значения либерализма1. При этом фактически не предпринималось никаких действий, способствующих правовому воспитанию личности в государстве. Как результат - произошедшая в обществе деформация ценностей, отрицание рядом граждан норм права либо вообще каких-либо требований к поведению, неприязненное отношение к некоторым управленческим действиям и решениям, развитие «теневого права» и пр.[10] [11] [12].

Сегодня государством осознается важность создания условий для формирования гражданского правосознания при помощи общественного контроля. Еще в 2011 году Президентом Российской Федерации были утверждены

Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития

з

правовой грамотности и правосознания граждан , направленные на преодоление правового нигилизма в обществе, формирование и развитие правосознания граждан. Как следует из указанного акта, предложенные в нем меры по формированию гражданского правосознания следует осуществлять в том числе путем вовлечения граждан в осуществление общественного контроля.

Общественный контроль направлен на выявление отклонений от правовых моделей и нарушений правовых норм. Это, в свою очередь, воспитывает уважение к праву как к высшей ценности, поощряет правомерное поведение. Возможность реагирования субъектов контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ на противоправные или несоответствующие ожиданиям действия и решения таких органов формирует у общества уверенность в неумолимости наказания за совершение нарушения, а у представителей власти - понимание важности принимаемых ими решений и ответственности за них.

Следующей легальной задачей общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ является повышение уровня доверия граждан к деятельности государства. Представляется, что уровень доверия к государству характеризуют такие психологические факторы, как авторитетность государственной власти и одобрение деятельности ее органов. Они демонстрируют уверенность или отсутствие уверенности общества в надежности, компетентности, добросовестности органов государственной власти субъектов РФ, в способности эффективной реализации ими своего функционала, обеспечения стабильности государства и создания достойных, безопасных условий дли жизни граждан.

Данные Аналитического центра Юрия Левады за период с 2000 года по настоящее время показывают, что сегодня уровень доверия к Президенту Российской Федерации, Правительству Российской Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации неуклонно растет, а вот уровень доверия к региональной власти остается приблизительно на неизменном уровне[13]. Подобная ситуация в субъектах РФ во многом объясняется сложностью обретения авторитета публичной власти у населения. Различны и усилия региональных властей по выстраиванию взаимоотношений с жителями. На примере создания условий по осуществлению общественного контроля мы видим, что если в некоторых субъектах РФ совершенствуется правовое регулирование по данному вопросу, создаются новые формы участия граждан в решении проблем регионов1, то в других, напротив, такая деятельность либо не ведется вообще, либо имеет только зачаточные формы. Между тем реализация задачи по повышению уровня доверия граждан к деятельности публичной власти посредством общественного контроля сегодня невозможна без активных действий со стороны органов различных уровней.

Использование предусмотренных Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Федеральным законом от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления»[14] [15] [16] и иными правовыми актами механизмов информирования общества о деятельности региональных властей, открытого реагирования на недостатки и имеющиеся нарушения в работе органов государственной власти субъектов РФ и других инструментов в любом случае способствует преодолению отчуждения общества от государства и повышению авторитета органов государственной власти субъектов РФ у населения, а следовательно, и повышению уровня доверия общества к государству. Но ощутимых успехов в повышении доверия граждан к государственной власти можно добиться только создавая условия для

использования таких механизмов и инструментов.

Содействие предупреждению и разрешению социальных конфликтов - еще одна законодательно определенная задача общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, потенциал реализации которой очень велик. Возникновение социальных конфликтов в каком-либо субъекте РФ свидетельствуют о резком обострении в нем имеющихся социальных противоречий, социальной напряженности и невозможности решения назревших социальных проблем «мирным путем», неконфликтным способом. Причинами такого обострения являются вовремя не выявленные нарушения прав и интересов представителей общества, коррупционные явления в деятельности региональных органов государственной власти, иные происходящие в субъекте РФ негативные явления и (или) их игнорирование. Причем чем более длительный характер носит социальная напряженность, тем более вероятна возможность ее перерастания в социальный конфликт[17]. При этом зачастую граждане осознают невозможность эффективно решить проблемы имеющимися правовыми способами и прибегают к использованию фактически любых методов, включая неправомерные, для разрешения противоречий.

В свою очередь, участие в общественном контроле за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ дает представителям общества возможность так или иначе влиять на процессы управления в субъекте РФ, донести свое мнение о какой-либо проблеме региональным органам государственной власти, заявить о своих интересах и быть услышанными. Общественный контроль подразумевает вовлечение общества в общее с органами государственной власти дело по построению эффективной и открытой системы управления, что позволяет снизить количество социальных противоречий, способных перерасти в социальный конфликт. Вряд ли общественный контроль полностью исключит возникновение предконфликтных и конфликтных ситуаций в обществе. Однако можно утверждать, что с помощью такого контроля создаются условия, препятствующие возникновению и деструктивному развитию социальных противоречий. Кроме того, растет уверенность граждан в интересе к их мнению со стороны органов государственной власти субъектов РФ, что также ведет к снижению роста социальной напряженности. Отдельно следует отметить значимость для реализации описываемой задачи проведения экспертизы проектов правовых актов субъектов РФ во избежание принятия таких решений, которые в дальнейшем потенциально способны были бы провоцировать общественное недовольство и даже вызывать социально-политические эксцессы[18].

Первостепенной задачей общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ является реализация гражданских инициатив, направленных на защиту прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Гражданская инициатива является собирательным понятием, означающим любой вид инициативы, исходящей от гражданского общества в связи с его участием в принятии общественно значимых решений. В связи с тем, что субъекты общественного контроля не наделены властными полномочиями, при определении ими какой-либо идеи, формулировании потребности в решении определенного вопроса или обеспечении его правового регулирования, при разработке проекта правового акта такие идеи, потребности и проекты должны облекаться в должную форму, которой и является гражданская инициатива. То есть гражданская инициатива является актом проявления активности, это некое «творческое действие» субъектов контроля. Реализация инициативы направлена на привлечение внимания и государства, и общества к определенному вопросу. При этом выступившее с инициативой лицо само предлагает вариант решения вопроса либо стимулирует государство на его решение.

Следует отметить, однако, что обеспечение правового регулирования выдвижения гражданских инициатив само по себе не является гарантией активного использования данного института представителями общества. Оно, как и повышение доверия к государственной власти, о котором шла речь выше, невозможно без создания определенных условий, возможностей со стороны государства, обеспечения им реагирования на предлагаемые к реализации гражданские инициативы. К сожалению, пока, как отмечают исследователи, отношение органов власти к гражданским инициативам в лучшем случае снисходительное, а то и настороженное. Кроме того, само общество не всегда готово выдвигать и реализовывать гражданские инициативы[19].

В соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественный контроль направлен на обеспечение прозрачности и открытости деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Определение обществом в ходе контроля степени гласности и открытости органов, возможность привлечения с помощью общественного контроля внимания к сокрытию ими каких-либо важных сведений в своей деятельности «дисциплинирует» последних. Органы государственной власти субъектов РФ сами становятся заинтересованными в максимальной публичности своих решений и действий.

В ходе осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ реализуется еще одна из его главных задач - формирование в обществе нетерпимости к коррупционному поведению. Согласно статье 13 Конвенции Организации Объединенных Наций (далее также - ООН) против коррупции каждое государство-участник принимает надлежащие меры для содействия активному участию гражданского общества в предупреждении коррупции и борьбе с ней и для углубления понимания обществом факта существования, причин и опасного характера коррупции, а также создаваемых ею угроз1. Одной из таких мер является создание необходимых условий для осуществления общественного контроля. Как отмечают исследователи, для эффективного противодействия коррупции необходима опора государства на гражданское общество . Природа общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ такова, что он охватывает зоны повышенного риска - сферы деятельности региональных органов государственной власти, поведение их должностных лиц. Оспаривание неправомерных актов и действий, выявленных в ходе такой деятельности, изучение способов решения тех или иных вопросов органами, анализ информации об из деятельности, выявление коррупциогенных рисков при проведении общественной экспертизы проектов правовых актов субъектов РФ и другие меры, реализуемые в ходе контрольной деятельности, способствуют минимизации масштабов коррупции и ее профилактике.

При осуществлении общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ в гражданах воспитывается неприятие любых коррупционных проявлений, им прививается уважительное отношение к закону, происходит осознание ими своей особой роли в государстве. Выявление в ходе контроля коррупционных нарушений в деятельности региональных органов государственной власти, их устранение, демонстрируют обществу негативные стороны коррупции, ориентируют его на полезное антикоррупционное поведение. Тем самым уничтожается среда для распространения и осуществления коррупции и формируется убежденность в необходимости соблюдения законов и предупреждения коррупционных правонарушений.

Следует отметить, что общественный контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ нужен не только для выявления должностных правонарушений, но и для того, чтобы помочь увидеть ошибки [20] [21]
властных структур, иногда незаметные «изнутри», улучшив тем самым качество управления и деятельности организаций, которые должны делать жизнь граждан в стране более безопасной и удобной[22]. Поэтому одной из важнейших задач общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ является повышение эффективности деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Донесение до указанных органов мнения граждан по общественно значимым вопросам, предложений в сфере управления делами государства, принуждение к соблюдению общественных интересов способствуют выявлению, устранению недостатков в работе государственного аппарата в субъекте РФ и оптимизации его структурного построения. Это позволяет повысить эффективность деятельности региональных властей и совершенствовать управление делами государства силами общества.

С. 105.

Описанные выше легальные задачи общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ находятся в тесной взаимосвязи. Так, повышение эффективности деятельности региональных органов государственной власти и их открытости ведет к психологическому принятию гражданами такой деятельности, созданию стимулов к законопослушанию, и, соответственно, повышению уровня доверия граждан к государству. Развитие гражданского правосознания при этом невозможно при низком уровне доверия к органам государственной власти субъектов РФ, ведь это свидетельствует о подрыве их авторитета, веры в эффективность принимаемых ими решений. В свою очередь, повышение развитости гражданского правосознания напрямую влияет на социальное напряжение в обществе - путем предотвращения социальных конфликтов и (или) снижения их остроты.

В отраслевом федеральном законодательстве задачи общественного контроля за деятельностью органов государственной власти не определены, что в условиях установления данных категорий в Федеральном законе «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» представляется разумным. Что касается законодательства субъектов РФ, то соответствующие положения о задачах общественного контроля содержат Закон Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» и Закон Алтайского края от 29 июня 2015 г. № 52-ЗС «Об общественном контроле в Алтайском крае» (далее также - Закон Алтайского края «Об общественном контроле в Алтайском крае»)[23].

Так же как и в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» указывается, что общественный контроль призван способствовать реализации гражданских инициатив, направленных на защиту общественных интересов, повышению уровня доверия граждан к деятельности органов государственной власти Республики Саха (Якутия), повышению эффективности деятельности органов государственной власти указанного субъекта РФ, а также формированию и развитию гражданского правосознания. Помимо этого Закон Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» устанавливает задачу признания, обеспечения и защиты основных прав и свобод человека и гражданина, в основе которой лежит общепризнанная конституционная норма о человеке, его правах и свободах как высшей ценности. Он говорит о необходимости достижения устойчивого и благополучного развития общества и государства, что определяет такой характер взаимодействия представителей общества и государства при осуществлении общественного контроля, как взаимовыгодное партнерство для достижения общего блага - поступательного и успешного развития государства и общества. Региональный закон указывает на необходимость повышения уровня участия граждан и их объединений в государственном управлении (местном самоуправлении) и, как следствие этого, на необходимость снижения рисков принятия и реализации органами противоправных и (или) противоречащих общественным интересам решений.

Как видим, предложенный в Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» перечень задач общественного контроля не в полной мере соотносится с аналогичным перечнем Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а защита прав и свобод человека и гражданина в самом региональном законе одновременно отнесена и к целям, и к задачам контроля. Указанные обстоятельства свидетельствуют о различном понимании федеральным и региональным законодателями категорий «цель», «задача», их соотношения друг с другом. И хотя установление на федеральном уровне целей, задач любой деятельности не является препятствием для определения аналогичных категорий в правовых актах субъектов РФ, представляется, что региональным законодателем при этом должны использоваться единая с федеральным законодателем методическая основа и общая правовая логика.

Интересным образом решен вопрос установления задач общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ в Алтайском крае. Закон Алтайского края «Об общественном контроле в Алтайском крае» определяет особенности целей и задач общественного контроля применительно к его реализации общественными инспекциями и группами общественного контроля. Согласно статье 8 указанного Закона цели и задачи общественного контроля для его реализации указанными субъектами определяются ими самими. Хотя, бесспорно, нельзя отрицать возможность существования особенностей в целях и задачах контроля при его реализации в отдельных сферах либо некоторыми субъектами контроля, необходимость установления подобной правовой конструкции вызывает сомнение. В Законе Алтайского края «Об общественном контроле в Алтайском крае» напрямую не обозначены цели и задачи контроля, реализуемые общественными инспекциями и группами общественного контроля. В то же время очевидно, что контрольная деятельность инспекций и групп не может противоречить целям и задачам, установленным в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», выходить за обозначенные в нем пределы. Данный факт,
а также отсутствие указания на какие-либо особенности целей и задач контроля инспекций и групп либо факторов, которые могут такие особенности предопределить, говорит о том, что положения о целях и задачах статьи 8 Закона Алтайского края «Об общественном контроле в Алтайском крае» не содержат нормативных предписаний и, по сути, ничего не устанавливают. Однако установление самой возможности существования каких-либо особенностей целей и задач (без дальнейшей детализации) в нормативном закреплении не нуждается.

Помимо закрепления в законодательстве задачи общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ раскрываются и в науке. Предметом исследования в этом случае являются задачи общественного контроля вообще, как социального явления. При этом учеными даются различные доктринальные толкования задач общественного контроля. Наиболее популярная позиция по данному вопросу была сформулирована О.С. Забраловой. В своей монографии, посвященной исследованию общественного контроля в Российской Федерации, к задачам общественного контроля ею были отнесены:

- контроль за соблюдением требований нормативных правовых актов;

- контроль за обоснованностью управленческих решений по организации и осуществлению исполнительно-распорядительной деятельности;

- контроль за соблюдением служебной дисциплины и качеством выполнения возложенных на них обязанностей;

- контроль за подбором, состоянием кадрового потенциала органа исполнительной власти;

- контроль за соблюдением прав и свобод, законных интересов граждан;

- контроль за рациональным распределением и использованием материальных и иных ресурсов, соблюдением режима экономики1.

В дополнение к указанному С.М. Зубарев выделил также задачи по контролю за эффективностью государственных функций, качеством и доступностью оказываемых государственных услуг и по контролю за

См. Забралова О. С. Общественный контроль в Российской Федерации. - М.: Навигатор, 2011. С. 18.

соответствием законам нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами[24].

К сожалению, с предложенным перечнем задач вряд ли можно согласиться. Он скорее отражает классификацию общественного контроля в зависимости от того, на что контроль непосредственно направлен: на изучение кадровой политики органа государственной власти, соблюдение режима экономики и т. д. В тоже время представляется, что в определении задач любой деятельности ключевое значение имеют направленность такой деятельности и понимание результата, который необходимо достичь для достижения целей контроля. То есть задачи должны представлять собой конкретные «пути» достижения целей.

Кроме того, указание в качестве задачи контроля за соответствием законам нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами, содержит в себе логическую ошибку и является некорректным, поскольку федеральные законы и законы субъектов РФ также относятся к нормативным правовым актам, издаваемым государственными органами - и региональными парламентами.

Полагаем, что названным выше авторам следовало иначе расставить акценты в анализе задач контроля. Ориентиры общественного контроля, хоть и опосредованно, уже были обозначены ими при формировании предлагаемого перечня задач. На его основе можно было вывести такие задачи, как обеспечение соблюдения требований нормативных правовых актов, прав и свобод, законных интересов граждан, обеспечение надлежащей реализации органами публичной власти, их должностными лицами своих полномочий, предупреждение нерационального распределения и использования ресурсов публичной власти.

Интересно, что в более поздних исследованиях С.М. Зубаревым были частично учтены указанные выше обстоятельства и предложен иной перечень задач общественного контроля. К ним ученый отнес:

- соблюдение органами публичной власти Конституции Российской Федерации и исполнение законодательства Российской Федерации;

- соответствие федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации нормативных правовых актов, издаваемых органами публичной власти;

- эффективность исполнения государственных и муниципальных функций, качество и доступность оказываемых государственных и муниципальных услуг;

- рациональное распределение и использование органами публичной власти материальных, финансовых и иных ресурсов;

- соблюдение органами публичной власти режима экономии при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд[25].

Однако предложенные О.С. Забраловой и С.М. Зубаревым перечни задач общественного контроля оставляют без внимания его направленность на построение и использование механизмов обратной связи между обществом и органами государственной власти, на расширение самоуправленческих начал общества и не отражают вообще психологические аспекты задач реализации общественного контроля - необходимость роста сознательности граждан и усиления активности общества. Возможно, такое предпочтение обусловлено научными интересами исследователей. В то же время игнорировать имеющийся у субъектов общественного контроля потенциал развития их самих нельзя, равно как нельзя исключать возможность позитивного влияния контрольной деятельности не только на государство, но и на само общество. Кроме того, С.М. Зубаревым в качестве самостоятельной задачи общественного контроля было выделено соблюдение органами режима экономии при проведении закупок для государственных и муниципальных нужд, хотя полагаем, что она охватывается общими задачами по обеспечению эффективности исполнения государственных и муниципальных функций и рационального распределения, использования ресурсов. Нельзя не отметить и сохранение в перечне задач, предложенном С.М. Зубаревым, контроля за соответствием законам нормативных правовых актов, издаваемых государственными органами, что является некорректным с юридической точки зрения.

В целом, представляется, что содержащийся в Федеральным законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» перечень задач общественного контроля является более полным и универсальным, чем приведенные доктринальные определения этой правовой категории. Несмотря на некоторую декларативность формулировок, он отражает действительную направленность общественного контроля.

Еще одной важной составляющей анализа категории «общественный контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ» является установление его правовой природы. В современной юридической литературе большое внимание сосредоточено на изучении идеи демократического правового государства, в котором обеспечивается верховенство закона, реализуется принцип разделения властей, признаются, гарантируются, защищаются права и свободы человека и гражданина. Указанные

демократические ценности, как отмечает С.М. Зубарев, получили нормативное оформление в Конституции Российской Федерации, принятых в ее развитие законах и тем самым создали правовую основу и предопределили легитимность контрольной деятельности в рассматриваемой области[26].

Так, в части 1 статьи 3 Конституции РФ было установлено, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, что позволяет говорить об основополагающем значении народного суверенитета по отношению к суверенитету государственному и характеризует суверенитет народа как первооснову государства. В развитие указанного положения часть 1 статьи 32 Конституции РФ установила, что граждане имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей. Как отмечает В.Д. Зорькин, данная норма логически дополнила принцип нормативную конструкцию народного суверенитета и охарактеризовала не только субъективные правопритязания, связанные с возможностями индивидуального влияния на положение в стране, но и социальную значимость и публичную потребность в стабильной и эффективной системе организации публичной (государственной и муниципальной) власти1.

В свою очередь, часть 4 статьи 29 Конституции Российской Федерации закрепила, что каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Это право стало важнейшим инструментом обеспечения участия граждан в общественном контроле, ведь любая оценка деятельности органа власти может осуществляться только на основе информации о такой деятельности. При этом установление права на получение информации предопределяет обязанность государства обеспечить его. Указанная конституционная норма получила свое дальнейшее развитие в федеральных законах от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в

Л

государственных средствах массовой информации» , от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» и от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» , в которых были определены условия доступа общества к полной и достоверной информации о деятельности публичной власти, а также обеспечения защиты и установления ответственности за нарушение права на получение такой информации. Положения данных правовых актов стали основой обеспечения информационной открытости государства для общества.

В совокупности указанные конституционные нормы создали благоприятную среду для выражения представителями общества своих интересов [27] [28] [29] и их активного участия в государственных и муниципальных делах. Но, как отмечает Ю.А. Тихомиров, реализация конституционного потенциала требует определенных институциональных форм, которые обеспечивали бы стабильное и широкое участие граждан и их объединений в решении частных и публичных вопросов1. Подтверждая справедливость данного утверждения, конституционные положения о народном суверенитете, участии граждан в управлении делами государства и получении информации о нем, иные нормы Основного закона получили развитие в законодательстве в части правового регулирования непосредственной демократии и деятельности институтов гражданского общества.

Начиная с 2008 г. за достаточно короткий период в Российской Федерации был предпринят целый комплекс мер организационного и правового характера, направленный на развитие механизмов участия граждан в управлении делами государством. Одной из таких мер стало создание системы общественного контроля над деятельностью органов публичной власти. С этой целью были приняты Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», определивший понятие, цели, принципы, вопросы формирования и деятельности субъектов контроля, установивший объекты, в отношении которых проводятся контрольные мероприятия, специальные отраслевые федеральные законы, регулирующие, в частности, особенности осуществления земельного, экологического контроля, общественного контроля за подготовкой и проведением выборов, за формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений, за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и другие. Помимо этого наделение региональных и местных органов полномочием по регулированию общественного контроля дополнительно способствовало обеспечению достаточной и необходимой правовой регламентации вопросов общественного контроля и привело к формированию самостоятельной и развитой [30] [31]

региональной правовой базы в рассматриваемой сфере. Особенности такого правового регулирования подчеркнули специфику общественных отношений по общественному контролю, их однородность и постоянный характер, в связи с чем приобрел актуальность вопрос о том, какое место в системе российского права занимают правовые нормы, регулирующие вопросы общественного контроля.

В отечественной юридической литературе справедливо отмечается, что развитие любой отрасли российского законодательства наиболее зримо проявляется в облике институтов, ее составляющих1. При этом конституционному праву как отрасли, имеющей основополагающий характер и материализующейся не только в нормах непосредственно Конституции Российской Федерации, но и в положениях отраслевого законодательства, принадлежит множество правовых институтов с самостоятельным объемом правового регулирования.

Как отмечал С.С. Алексеев, правовому институту свойственны три признака: однородность фактического содержания, юридическое единство (комплексность) норм, законодательная обособленность . При этом, по мнению указанного ученого, правовой институт также должен обеспечивать цельное регулирование данной разновидности отношений или ее стороны.

Рассматривая общественный контроль с этой точки зрения, следует отметить, что нормы, составляющие правовую базу общественного контроля, отличаются единством своего содержания и возможностью их выделения и упорядочения в определенную группу норм. Долгое время развиваясь в рамках конституционного института непосредственной демократии, регулирование общественного контроля прошло путь от неоднородных и разрозненных норм до формирующейся комплексной правовой базы. Сосредоточенность законодателя на решении вопросов участия общества в государственном управлении привела к развитию общественного контроля, а сопутствующее этому изменение масштаба его регулирования и структуры правовых норм в этой сфере позволило говорить о [32] [33] выделении общественного контроля из института непосредственной демократии в самостоятельный институт конституционного права, который сегодня имеет большие перспективы. Составную часть этого института образуют нормы, направленные на регулирование общественного контроля за деятельностью региональных органов государственной власти.

При этом Л.В. Андриченко и А.Е. Постников справедливо отмечают, что далеко не все нормативные решения, направленные на создание правовых институтов, приобретают устойчивый характер, выполняя социально востребованную роль регулятора общественных отношений, и многие из них остаются в значительной мере формальными явлениями, либо их фактическое использование ограничивается решением частных задач, характерных для ограниченного периода времени[34]. В то же время анализ практики регулирования общественного контроля показывает, что оно оказалось своевременным, актуальным и от этого в значительной степени получило поддержку общества. Востребованность правового регулирования общественного контроля предопределила постоянный характер, стабильность и устойчивость составляющих его правовых норм.

Представляется, что потенциал правового регулирования общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ на сегодняшний день использован не полностью, и в сфере общественного контроля существуют вопросы, требующие правовой регламентации. Кроме того, современному конституционному праву России в целом присущи определенный динамизм и стремление реагировать на происходящие в обществе явления и процессы. В этой связи полагаем, что правовой институт общественного контроля в обозримом будущем не окажется статичным и будет развиваться в целях учета в нем современных реалий.

[1] Философский словарь / авт.-сост. С.Я. Подопригора, А.С. Подопригора. -Ростов-на-Дону: Феникс, 2010. С. 505.

[2] Словарь философских терминов; науч. ред. В.Г. Кузнецова. - М.: Инфа - М, 2007. XVI. С. 729.

[3] Философский энциклопедический словарь / ред.кол.: Аверинцев С.С., Араб-Оглы Э.А., Ильичев Л.Ф. и др. 2-е изд. -М.: Советская энциклопедия, 1989. С. 815.

[4] Беляев В.П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики. Автореферат диссертации на соискание ученой степени юридических наук: 12.00.01. - Саратов, 2006. С. 23.

[5] См. Десятых П.В. Субъект организации общественного контроля за деятельностью органов милиции. Административное право и процесс. 2007. № 6 // СПС КонсультантПлюс.

[6] См., например: Жилищный кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 1 (Часть 1). Ст. 14; Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 14. Ст. 1652.

[7] См. Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 2. Ст. 223.

[8] Трудовой кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. № 1 (Часть 1). Ст. 3.

[9] Мезинов Д.А. О соотношении понятий «цель» и «задача» в науке уголовного процесса // Вестник Томского государственного университета. № 340. 2010. С. 130.

[10] См., например: Едкова T.A, Иванюк О.А, Сороко А.В. и др. Участие институтов гражданского общества в борьбе с коррупцией: научно-практическое пособие / отв. ред. Тихомиров Ю.А. - М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, ПОЛИГРАФ-ПЛЮС, 2013 // СПС КонсультантПлюс.

[11] См. об этом, например, Гулина О.Р. Исторические корни правового нигилизма в современной России. Диссертация на соискание ученой степени юридических наук: 12.00.01. Уфа, 2002; Матевосова Е.К. Правовой нигилизм в России и его причины. Актуальные проблемы российского права // 2011. № 3.

[12] Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан // Российская газета. 201Г № 151.

[13] Так, если на вопрос: «Вы в целом одобряете или не одобряете деятельность губернатора Вашей области?» в августе 2000 г. 53 % опрошенных отвечали: «Да», 38 % - «Нет» и еще 9 % затруднялись ответить (в отношении деятельности Президента Российской Федерации В.В. Путина данные показатели составили 65 %, 26 и 10 %, Правительства Российской Федерации - 38 %, 49 % и 13 %, Государственной Думы Федерального Собрания

Федерации 23 %, 63% и 14 %), то в августе 2014 г. «Да» ответило 66 %, еще 33 % сказало «Нет» и только 2 % ответить затруднились (в отношении деятельности Президента Российской Федерации В.В. Путина данные показатели составили 84 %, 15 % и 1 %, Правительства Российской Федерации -62%, 36 % и 2 %, Государственной Думы Федерального Собрания Федерации - 49 %, 49 % и 2 %). В феврале 2017 г. на вопрос: «Вы в целом одобряете или не одобряете деятельность губернатора Вашей области?» «Да» ответили 52 %, «Нет» 46 % и 2 % не ответили (в отношении деятельности Президента Российской Федерации В.В. Путина данные показатели составили 84, 15 и 1, Правительства Российской Федерации 49 %, 49 % и 2 %, Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации - 42 %, 57 % и 1 %) //

URL: http://www.levada.ru/indikatory/odobrenie-organov-vlasti (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[15] В настоящей работе под термином «регион» понимается субъект Российской Федерации.

[16] Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 7. Ст. 776.

См. об этом, например, Шарков Ф. И., Сперанский В. И. Общая конфликтология. Учебник для бакалавров. Под ред. Шаркова Ф.И. -М. 2015 // URL: http://www.e-reading.mobi/bookreader.php/1042262/_-

_Obschaya_konfliktologiya.html (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[18] Окулич И.П., Конева Н.С. Политическая культура публично-властных субъектов в Российской Федерации в общем контексте современной политической системы // Конституционное и муниципальное право. 2012. №9. С. 11 - 14 // СПС КонсультантПлюс.

[19] См. Едкова T.A., Чертков А.Н., Зырянов С.М. Государственные и общественные институты. Гражданские инициативы // Журнал российского права. 2013. № 11. С. 111 - 122 // СПС КонсультантПлюс.

[20] См. Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции. Принята 31 октября 2003 г. резолюцией 58/4 Генеральной Ассамблеи Организации Объединенных Наций от 31 октября 2003 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26. Ст. 2780.

[21] См. Сологуб В.А, Хашева И.А. Роль гражданского общества в реализации государственной политики противодействия коррупции // Электронный вестник Ростовского социально-экономического института. 2014. № 1. С. 70.

[22] Плотников А.А. Общественный контроль и его потенциал в сфере противодействия коррупции // Вестник Северного (Арктического) федерального университета. Серия: Гуманитарные и социальные науки. 2013. № 2.

[23] См. Закон Алтайского края от 29 июня 2015 г. № 52-ЗС «Об общественном контроле в Алтайском крае» // Сборник законодательства Алтайского края. № 230 (Часть 1). 2015. Ст. 95.

[24] См. Общественный контроль за деятельностью государственных органов в условиях модернизации России / отв. ред. Зубарев С.М. М.: Финансовый университет, 2011. С. 22.

[25] Зубарев С.М. Система общественного контроля за деятельностью органов публичной власти // Административное право и процесс. 2014. № 10. С. 20 - 26 // СПС КонсультантПлюс.

[26] Общественный контроль за деятельностью государственных органов в условиях модернизации России / отв. ред. Зубарев С.М. - М.: Финансовый университет, 2011. С. 15.

[27] См. Комментарий к Конституции Российской Федерации; под ред. Зорькина В.Д. -М.: НОРМА, Инфра-М, 2011// СПС КонсультантПлюс.

[28] См. Федеральный закон от 13 января 1995 г. № 7-ФЗ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 3. Ст. 170.

[29] См. Федеральный закон от 22 декабря 2008 г. № 262-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2008. № 52 (Часть 1). Ст. 6217.

[30] См. Тихомиров Ю.А. Гражданское общество в фокусе права // Журнал российского права. 2013. № 10. С. 38.

[31] Дата принятия Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания».

[32] См. Институты конституционного права / отв. ред. Андриченко Л.В., Постников А.Е. -М.: НИЦ ИНФРА-М, 2011. С. 5.

[33] См. Алексеев С.С. Проблемы теории права. T. 3. - М.: Статут, 2010. С. 137.

[34] Институты конституционного права / отв. ред. Андриченко Л.В., Постников А.Е. - М.: НИЦ ИНФРА-М, 2011. С. 13.