Вопросы общественного контроля традиционно исследуются, в том числе путем определения субъектов общественного контроля, а также его предмета и объектов. Сложность в их определении связана с отсутствием долгое время комплексного федерального закона, регулирующего деятельность по реализации общественного контроля, а также разрозненностью его правового регулирования в отдельных сферах и на уровне субъектов РФ.

Сегодня существующие формы гражданской активности вовлекают в ее осуществление практически всех представителей российского общества. В контексте этого рассуждения возникает вопрос о том, кто из них законодательно наделяется правом осуществлять общественный контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ? С учетом нахождения российского гражданского общества в стадии формирования федеральный законодатель предусмотрел обязательность существования одних субъектов и возможность создания других, оставив при этом перечень субъектов общественного контроля открытым. Исходя из положений статьи 9 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» к субъектам общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ следует отнести общественные палаты и общественные советы, общественные наблюдательные комиссии, общественные инспекции, группы общественного контроля, а также иные организационные структуры общественного контроля.

Статьей 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» отмечается, что право граждан на участие в осуществлении общественного контроля реализуется ими как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. При этом граждане получили возможность не только самостоятельно и непосредственно осуществлять общественный контроль, но и приобретать особый статус - общественных инспекторов, общественных экспертов и пр. В первом случае граждане реализуют такие формы общественного контроля, как направление обращений в органы государственной власти, реализация гражданских инициатив, участие в общественных обсуждениях и общественных (публичных) слушаниях (далее также - общественные слушания), различного рода акциях и т. п. При реализации общественного контроля в качестве общественных инспекторов и экспертов они привлекаются к указанной деятельности на общественных началах и наделяются необходимыми для эффективного проведения общественной проверки или общественной экспертизы правами, установленными законодательством Российской Федерации, в том числе правом получать информацию, необходимую для проведения общественной проверки, подготавливать по результатам контроля итоговый документ (заключение) и участвовать в его подготовке, а также высказывать особое мнение в итоговом документе. Помимо этого федеральное законодательство устанавливает и дополнительные критерии для возможности участия таких лиц в осуществлении общественного контроля - данные субъекты общественного контроля не допускаются к его осуществлению при наличии конфликта интересов при осуществлении общественного контроля.

Согласно части 3 статьи 62 Конституции РФ, статье 4 Федерального закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации[1]. В отношении реализации общественного контроля такие исключения прямо установлены не были. В связи с этим использование в законодательстве об общественном контроле термина «граждане» с учетом существующего в России «национального режима» для иностранных граждан и лиц без гражданства позволяет говорить о возможности осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ указанными лицами наравне с гражданами Российской Федерации.

Некоторые исследователи прямо отмечают необходимость полностью согласиться с той концепцией, что непосредственное участие индивида в управлении делами государства на местах в большей степени соответствует понятию жителя, а не гражданина[2] (применительно к общественному контролю на региональном уровне - понятию жителя советующего субъекта РФ). В этой части интересен опыт формирования регионального законодательства в Пермском крае. Частью 4 статьи 1 Закона Пермского края от 21 декабря 2011 г. № 888-ПЕС «Об общественном (гражданском) контроле в Пермском крае» прямо определено, что иностранные граждане и лица без гражданства при осуществлении общественного (гражданского) контроля пользуются равными правами с гражданами Российской Федерации.

Привлечение иностранных граждан и апатридов в качестве индивидуальных субъектов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ представляется оправданным и разумным, ведь зачастую они не менее российских граждан озабочены деятельностью органов государственной власти субъекта РФ, в котором они находятся. Кроме того, существующие сегодня возможности участия в государственном управлении (особенно связанные с сетью Интернет) позволяют привлечь к такой деятельности фактически любых лиц. Большой потенциал участия иностранных граждан и лиц без гражданства в общественном контроле за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ обуславливает необходимость принятия мер по повышению их заинтересованности в таком участии.

Осуществление отдельных видов общественного контроля возможно только при соответствии контролирующих лиц дополнительным требованиям, выполнение которых также может осуществляться иностранными гражданами и лицами без гражданства. В частности, специфика контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания такова, что осуществлять его вправе только общественные наблюдательные комиссии в субъектах РФ и их члены. При этом кандидаты в члены комиссии должны иметь опыт работы в области защиты прав граждан и быть выдвинутыми от общественных объединений, созданных для защиты или содействия защите прав и свобод человека и гражданина и осуществляющих свою деятельность не менее пяти лет со дня его создания. Возможность иностранных граждан и лиц без гражданства быть учредителями, членами и участниками общественных объединений закреплена Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях»1, а прямого запрета на осуществление деятельности по защите прав и свобод человека и гражданина иностранными гражданами и апатридами правовые акты Российской Федерации не содержат. Указанное свидетельствует о возможности соблюдения иностранными гражданами и апатридами дополнительных требований, предъявляемых к лицам, осуществляющим контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания.

Интересным образом обстоят дела с возможностью участия иностранных граждан и апатридов в деятельности общественных палат в качестве их членов. Согласно статье 7 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» членом Общественной палаты может быть гражданин Российской Федерации, а лица, имеющие двойное гражданство, участвовать в деятельности палаты в качестве ее члена не могут[3] [4]. Буквально толкуя положения статьи 62 Конституции РФ, можно сделать вывод, что иностранные граждане (за исключением имеющих двойное гражданство) и лица без гражданства могут получить статус членов Общественной палаты РФ. В то же время нельзя однозначно ответить на вопрос: относить ли указание на возможность выдвижения кандидатуры в члены палаты именно гражданина Российской Федерации как извлечение из национального режима - случай изъятия из правила об обладании иностранным гражданином и лицом без гражданства прав и обязанностей наравне с гражданами Российской Федерации? Сомнения добавляет активная практика одновременного указания в федеральном законодательстве формулировок «гражданин» и «гражданин Российской Федерации». Даже в самом Федеральном законе от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» наравне с формулировкой «граждане Российской Федерации» используется указание на «граждан» (применительно к возможности участия «иных граждан» в деятельности рабочих групп палаты согласно статье 9 указанного правового акта). Отметим, однако, что на сегодняшний день в составе Общественной палаты Российской Федерации отсутствуют иностранные граждане и апатриды.

Следует отметить, что даже при положительном решении вопроса о возможности участия иностранного гражданина и апатрида в деятельности Общественной палаты Российской Федерации те члены, список которых утверждается Президентом Российской Федерации, и те, которые являются представителями общероссийских общественных объединений и иных некоммерческих организаций, должны соответствовать определенным высоким требованиям: обладание особыми заслугами перед государством и обществом, опыт работы не менее трех лет в соответствующем направлении общественной деятельности.

Единственной категорией членов Общественной палаты Российской Федерации, в отношении которой однозначно решен рассматриваемый вопрос являются лица, избираемые в состав Общественной палаты Российской Федерации от общественных палат субъектов РФ. Ими не могут быть иностранные граждане в силу запрета на вхождение последних в состав региональных общественных палат, установленного статьей 7 Федерального закона от 23 июня 2016 г. № 183-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» (далее - Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»)1. При этом о возможности либо невозможности наделения статусом члена региональной общественной палаты апатридов указанный Федеральный закон не упомянул.

Кроме того, большим вопросом является и заинтересованность иностранных граждан и апатридов в осуществлении такой деятельности. Представляется, что на нее прямо влияет желание лица связать свою жизнь и (или) деятельность с государством путем получения гражданства. Однако, как отмечают исследователи, количество апатридов, находящихся на территории России и желающих приобрести российское гражданство, крайне мало .

Участие в общественном контроле за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» и иными правовыми актами, регулирующими деятельность таких субъектов общественного контроля. При этом создание общественных объединений не требует какого-либо предварительного разрешения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Общественные объединения реализуют общественный контроль в качестве одного из возможных направлений деятельности либо они создаются исключительно для его осуществления, и включают в себя граждан, объединившихся для участия в управлении делами государства.

Законодательством устанавливается достаточно широкий спектр полномочий общественных объединений, необходимых для осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ. Согласно положениям Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественные объединения [5] [6] могут являться организаторами проведения общественного мониторинга, общественного обсуждения, а также принимать участие в осуществлении других форм общественного контроля. На этом возможности участия в принятии государственно важных решений общественными объединениями не ограничиваются, они конкретизируются в иных правовых актах и различаются в зависимости от сферы и места осуществления деятельности общественного объединения. Общественные объединения могут быть организаторами публичных мероприятий, в том числе в поддержку той или иной правотворческой и иной инициативы1. Их проведение позволяет обеспечить коллективные обсуждения общественно значимых вопросов, публично выразить общественное мнение и обозначить существующие в обществе настроения, иным образом привлечь внимание органов государственной власти субъектов РФ к тем или иным проблемам. В частности, законодательством Новосибирской и Волгоградской областей предусмотрена возможность участия общественных объединений в публичных слушаниях[7] [8] [9].

Отдельно стоит отметить полномочия общественных объединений в области нормотворчества. Часть 1 статьи 6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» устанавливает возможность предоставления им конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации права законодательной инициативы[10]. К сожалению, данное право региональным законодателем было реализовано фрагментарно и не во всех субъектах РФ. В частности, в городе

Москве, Ленинградской области и Республике Ингушетия1 общественные объединения не были наделены возможностью выступать с законодательной инициативой. В свою очередь, в республиках Дагестан, Мордовия, КабардиноБалкарской Республике «исходящие» от общественных объединений законопроекты могут быть внесены в парламенты субъектами права законодательной инициативы . Законодательство некоторых субъектов РФ предопределило возможность выдвижения законодательной инициативы отдельными общественными объединениями: например, в Курской и Архангельской областях, Алтайском крае - областными объединениями профессиональных союзов по вопросам их ведения, в Ульяновской области - ульяновским региональным отделением общероссийской общественной

организации «Ассоциация юристов России» .

В итоге для одних общественных объединений законотворческая инициатива стала рычагом прямого участия в управлении делами государства, а для других недоступным инструментом. Однако представляется, что установленная возможность решения на региональном уровне вопроса о необходимости наделения объединений правом законодательной инициативы не является нарушением принципа равноправия в деятельности общественных объединений, предусмотренного статьей 15 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях». Подобный подход свидетельствует лишь об ориентации регионального законодателя на учет особенностей конкретного субъекта РФ при принятии решения о наделении объединений правом законодательной инициативы. Как представляется, при этом должны быть проанализированы возможности законодательных органов по [11] [12] [13] обеспечению надлежащего рассмотрения законодательных инициатив, в первую очередь организационные, - необходимый штат работников и (или) объем бюджетных ассигнований. Расширение перечня лиц, обладающих правом законодательной инициативы в субъекте РФ, неизбежно приведет к увеличению общего количества законодательных инициатив. В таких условиях обеспечение их качественного, своевременного анализа и проработки обоснованно может потребовать увеличения существующих объемов финансирования деятельности законодательного органа субъекта РФ и изменения его штатного расписания. А невозможность проведения таких изменений может стать весомой причиной для отказа от наделения общественных объединений правом выступать с законодательной инициативой.

Особенности статуса общественных объединений как субъектов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ устанавливаются и отраслевым законодательством, регулирующим осуществление отдельных видов общественного контроля. В частности, применительно к общественному контролю в сфере закупок Федеральным законом от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» определено их право направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов, проводить независимый мониторинг закупок, оценивать их эффективность и пр.[14].

Наряду с общественными объединениями статьей 12 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в качестве субъектов общественного контроля упомянуты общественные палаты - консультативно-совещательные органы, призванные обеспечивать взаимодействие граждан с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления для учета потребностей и интересов граждан и некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики, в том числе посредством осуществления общественного контроля. В этой связи интересно, что Россия является не единственной страной, где осуществляют деятельность подобные организационные структуры. Во Франции существует схожий по функциям Национальный социальный и экономический совет, который при взаимодействии с государством представляет основные общественные интересы, а также способствует сотрудничеству различных профессиональных формирований и обеспечивает их участие в выработке государственной политики1. Общественные палаты или похожие по функционалу структуры с другим наименованием созданы и в некоторых странах Содружества Независимых Государств, в частности в Казахстане, Узбекистане и Армении .

Общественная палата Российской Федерации формируется из числа граждан Российской Федерации, общественных объединений и иных некоммерческих организаций в составе 168 человек, из которых 40 граждан Российской Федерации утверждаются Президентом Российской Федерации, 85 являются представителями общественных палат субъектов РФ и 43 -

представителями общероссийских общественных объединений, иных некоммерческих организаций[15] [16] [17]. В рамках осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ Общественная палата Российской Федерации вправе выступать организатором проведения общественного мониторинга, общественной проверки и общественной экспертизы проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, участвовать в выдвижении и поддержке гражданских инициатив, вырабатывать различные рекомендации органам государственной власти субъектов РФ, а также осуществлять

сотрудничество с другими субъектами общественного контроля. Отдельно следует отметить возможность составления Общественной палатой Российской Федерации заключений о нарушениях законодательства Российской Федерации органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и заключений по результатам экспертизы проектов законов субъектов Российской Федерации и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации (имеющих рекомендательный для органов

государственной власти субъектов РФ характер). Помимо этого Общественная палата Российской Федерации вправе направлять органам государственной власти субъектов РФ различного рода рекомендации и предложения по вопросам управления делами государства в субъекте РФ[18].

Реализации задач Общественной палаты Российской Федерации при осуществлении общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ способствует установленная федеральным законодателем возможность направлять запросы в органы государственной власти субъекта РФ, на которые они должны дать ответ в 30-дневный срок, а также обязанность органов государственной власти субъектов РФ по направлению в Общественную палату Российской Федерации сведений, необходимых для исполнения ее полномочий. Кроме того, статьей 25 Федерального закона «Об Общественной палате Российской Федерации» была определена обязанность органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц по оказанию содействия членам Общественной палаты Российской Федерации в исполнении ими полномочий, но какого рода должно быть такое содействие и в чем оно должно заключаться, законодатель не определил.

Аналогичные описанным полномочия (при проведении общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ) осуществляют общественные палаты субъектов РФ. Федеральный законодатель установил, что региональная общественная палата является финансируемым за счет средств субъекта РФ формированием, срок деятельности которого составляет три года. Она формируются из числа достигших 18-летнего возраста граждан, выдвигаемых некоммерческими организациями (за исключением указанных в части 4 статьи 8 Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации»), При этом треть состава палаты подлежит утверждению высшим должностным лицом субъекта РФ по представлению зарегистрированных на территории субъекта РФ структурных подразделений общероссийских и межрегиональных общественных объединений, треть - законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ по представлению зарегистрированных на территории субъекта РФ некоммерческих организаций, а оставшаяся треть должна быть сформирована утвержденными высшим должностным лицом и законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ лицами из числа кандидатур, представленных местными общественными объединениями, зарегистрированными на территории субъекта РФ.

Следует отметить, что правовое регулирование деятельности региональных общественных палат с вступлением в силу с 1 января 2017 г. Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» приобрело качественно иной уровень. До этого момента одной из ключевых проблем регионального законодательства по вопросам деятельности общественных палат субъектов РФ являлось существенное отличие друг от друга положений региональных законов об общественных палатах, их неоднородность, и, как следствие, созданные неравные условия для деятельности региональных общественных палат. В частности, по- разному решался вопрос об определении правовой природы общественных палат субъектов РФ. Если, например, в законодательстве города Москвы, Ростовской области[19] общественные палаты по аналогии с Общественной палатой Российской

Федерации были определены как независимые коллегиальные органы, финансовое обеспечение деятельности которых является расходным обязательством соответствующих субъектов РФ, то Общественная палата Орловской области согласно Закону Орловской области от 8 декабря 2008 г. № 851-03 «Об общественной палате Орловской области»1 была обозначена как ассоциация общественных объединений, а значит, ее деятельность подпадала под действие Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» . В связи с этим Общественная палата Орловской области как юридическое лицо была наделена более широкими полномочиями, реализуемыми в соответствии со специальным законом. Исследователями справедливо высказывалось мнение, что такой порядок формирования палаты в некоторой степени нарушал принцип равенства общественных объединений[20] [21] [22], а также исключал возможность вхождения в состав палаты гражданина, не состоящего в общественном объединении, входящем в ассоциацию.

Аналогичные различия имелись в решении вопросов определения состава субъектов, представители которых могут являться членами общественных палат субъектов Российской Федерации[23]. Так, например, согласно законодательству Республики Карелия, Республики Крым, Краснодарского края представители политических партий не допускаются к выдвижению в качестве кандидатов в члены Общественной палаты соответствующего субъекта Российской Федерации[24]. При этом упомянутая выше Общественная палата Орловской области в силу особенностей своего создания в форме общественного объединения и в соответствии со статьей 6 Федерального закона от 19 мая 1995 г.

№ 82-ФЗ «Об общественных объединениях» допускала участие в ней

представителей политических партий, что, как отмечается исследователями, не исключает зависимости принимаемых Общественной палатой региона решений от политической конъюнктуры и диссонирует с общей тенденцией формирования неполитизированных общественных палат в Российской Федерации1.

Приведенные примеры не единственные в описании существовавших различий правовой регламентации деятельности региональных общественных палат до принятия Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации». Неодинаково определялись цели, задачи и принципы организации деятельности и способов формирования общественных палат субъектов РФ, объем полномочий общественных палат и иные вопросы . Масштаб различий в статусе общественных палат в зависимости от субъектов РФ, где они были созданы, говорил о неравных возможностях общества влиять на государство при помощи института общественных палат субъектов РФ, в развитие чего исследователями не раз ставился вопрос о соответствии существующего правового регулирования деятельности общественных палат субъектов РФ фундаментальному принципу обеспечения единства прав граждан на всей территории страны[25] [26] [27]. Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской Федерации» разрешило проблему «разобщенности» правового регулирования деятельности общественных палат субъектов РФ. Можно утверждать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации и деятельности общественных палат субъектов Российской

Федерации» установил определенные унифицированные требования к формированию региональных общественных палат, а также рамки их деятельности и при этом перенес на уровень регионального правотворчества решение вопросов наименования палат, их количественного состава (в пределах установленного диапазона от 21 до 102 человек), порядка формирования и деятельности комиссий и рабочих групп общественных палат субъектов РФ и др.

Наряду с общественным палатами общественный контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ осуществляют общественные советы, создаваемые при законодательных (представительных) исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации[28]. Задачами их создания и функционирования являются обеспечение участия граждан в осуществлении органами государственной власти регионального уровня своих полномочий и содействие реализации прав и свобод граждан, интересов некоммерческих организаций органами государственной власти субъекта РФ, при которых создаются советы. Указанные субъекты общественного контроля формируются из числа граждан, общественных объединений, некоммерческих организаций в порядке конкурсного отбора (если иной порядок формирования не установлен органом государственной власти субъекта РФ, при котором он создается). Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установил запрет на вхождение в состав советов лиц, замещающих государственные и муниципальные должности, должности государственной службы, и других лиц, которые не могут быть членами Общественной палаты Российской Федерации. С учетом того что общественные советы являются своего рода экспертно-аналитическими органами, осуществляющими независимую оценку решений органов государственной власти субъектов РФ, такой подход представляется разумным.

Необходимо отметить, что определённые ограничения по участию в детальности общественных советов либо, наоборот, нормы, расширяющие круг потенциальных кандидатов в члены общественных советов, содержат правовые акты некоторых субъектов РФ. Так, в Ульяновской области членами общественных советов при исполнительных органах данного субъекта РФ могут быть не упомянутые в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» эксперты, независимые от государственных органов области. А в Тюменской области установлен дополнительный запрет на вхождение в состав общественных советов при органах исполнительной власти области лиц, состоящих в отношениях близкого родства или свойства со служащими органа власти, при котором образуется такой совет[29]. Вместе с тем введение в региональном законодательстве дополнительных ограничений по участию в деятельности общественных советов вызывает сомнение с точки зрения их правомерности. Закрытый перечень лиц, которые не могут участвовать в деятельности советов в качестве их членов, уже определен в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», в связи с чем закрепление в законодательстве Тюменской области указанного положения явно выходило за пределы полномочий парламента данного субъекта РФ. Поскольку регулирование участия граждан в деятельности общественных советов неизбежно затрагивает сферу прав и свобод человека и гражданина, следует строго соблюдать установленное статьей 55 Конституции Российской Федерации положение о возможности ограничения прав человека и гражданина только федеральным законом. Субъекты РФ не вправе принимать правовые акты, тем или иным образом ограничивающие права и свободы человека и гражданина.

Проводя параллель с упомянутыми ранее региональными общественными палатами, необходимо отметить, что деятельность общественных советов в субъектах РФ имеет с ними много общего, однако налицо и принципиальные различия. Во-первых, общественные советы создаются при органах государственной власти субъектов РФ, «на местах». Во-вторых, их деятельность направлена на реализацию инициатив общества в четко определенной сфере - сфере деятельности соответствующего органа государственной власти. В свою очередь, региональные общественные палаты реализуют механизмы учета мнения граждан и некоммерческих организаций в деятельности всего государственного аппарата субъекта РФ. Масштаб такой деятельности характеризует борьба с неблагоприятными тенденциями в развитии субъекта РФ в целом, а не на уровне отдельного органа государственной власти субъекта РФ.

Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в качестве субъектов общественного контроля впервые были названы общественные инспекции и группы общественного контроля. Согласно статье 15 указанного правового акта они создаются в целях содействия соблюдению законодательства, защиты прав и свобод человека и гражданина, учета общественных интересов в отдельных сферах общественных отношений. Полномочия, порядок организации и деятельности общественных инспекций и групп общественного контроля должны определяться специальными федеральными законами, законами субъектов РФ, а также муниципальными нормативными правовыми актами.

Следует отметить, что в ряде субъектов РФ правила создания и порядок функционирования общественных инспекций и групп общественного контроля уже определены. Согласно Закону Тюменской области от 25 февраля 2015 г. № 5 «Об осуществлении общественного контроля в Тюменской области»1 общественные инспекции и группы общественного контроля формируются субъектами общественного контроля. Аналогичные нормы содержат Закон Московской области от 22 июля 2015 г. № 130/2015-03 «Об отдельных вопросах осуществления общественного контроля в Московской области» , Закон [30] [31]

Республики Дагестан от 4 декабря 2015 г. № 113 «О некоторых вопросах осуществления общественного контроля в Республике Дагестан»1.

В Тюменской области порядок формирования общественных инспекций и групп общественного контроля устанавливается субъектом общественного контроля, при котором они создаются. Одновременно существует возможность принятия субъектом общественного контроля решения о формировании общественной инспекции, группы общественного контроля из своего состава и (или) путем предложения гражданам войти в состав таких инспекции, группы. В другом субъекте РФ - Ленинградской области - напротив, не предусмотрено создание инспекций и групп контроля иными субъектами общественного контроля. Инициаторами создания общественных инспекций и групп общественного контроля в Ленинградской области могут выступать граждане, общественные объединения и иные негосударственные некоммерческие организации, а также органы государственной власти и органы местного самоуправления области. При этом такой субъект контроля, как Общественная палата Ленинградской области, принимает непосредственное участие в процессе формирования инспекций и групп контроля. Заинтересованные в создании общественной инспекции или группы общественного контроля лица и органы должны направить соответствующие материалы (с указанием цели, формы создания субъекта контроля и сферы осуществления контрольной деятельности) .

Деятельность инспекций и групп общественного контроля не всегда носит постоянный характер. Указанные субъекты могут создаваться на определенный срок в случае, если это предусмотрено регулирующими их деятельность правовыми актами[32] [33] [34]. В зависимости от региона различается и возможный численной состав общественных инспекций и групп контроля. В Московской области число членов инспекции не может превышать девять человек, а группы общественного контроля - пять человек. А в Ленинградской области инспекции и группы формируются в составе не менее пяти и не более пятнадцати человек.

Согласно статье 15 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» инспекции и группы создаются во взаимодействии с органами государственной власти, в компетенцию которых входит осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов субъектов РФ, в отношении которых осуществляется общественный контроль. Следовательно, порядок взаимодействия инспекций и групп с такими органами, соответствующие полномочия данных субъектов контроля также должны быть установлены в нормативных правовых актах субъектов РФ. Так, для реализации данного положения Федерального закона в законе Тюменской области предусмотрено было право представителей общественных инспекций и групп общественного контроля знакомиться с материалами проверки, проводимой органами государственной власти в ходе осуществления контрольных и надзорных мероприятий. Указанное означает, что помимо реализации своих самостоятельных полномочий, в частности по проведению общественной проверки, инспекции и группы вправе использовать результаты контрольных мероприятий, полученные органами государственного контроля (надзора).

Установление права на взаимодействие с органами государственного контроля (надзора), а также корреспондирующей ему обязанности предоставления органами государственного контроля (надзора) материалов проверок для ознакомления инспекций и групп контроля является новеллой в российском законодательстве. По этой причине представляется, что теоретически верно понять и оценить роль и место общественных инспекций и групп контроля среди других субъектов контроля можно будет только после формирования практики создания и функционирования указанных субъектов.

При описании субъектов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ нельзя не упомянуть о таких организационных структурах, как общественные наблюдательные комиссии (далее также - общественные комиссии), которые хотя и не осуществляют контроль за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ (поскольку содержание лиц в местах принудительного содержания отнесено к компетенции государственных органов Российской Федерации), однако создаются на региональном уровне и осуществляют в ходе своей деятельности взаимодействие с органами государственной власти субъектов РФ.

Общественные наблюдательные комиссии являются одними из наиболее законодательно оформленных и формализованных с институциональной точки зрения субъектов общественного контроля. Они создаются на трёхлетний срок, осуществляют общественный контроль за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, подготавливают по результатам его проведения заключения, предложения и обращения и оказывают содействие различного рода государственным органам, организациям по обеспечению законных прав и свобод, а также условий содержания лиц, находящихся в местах принудительного содержания. Деятельность общественных комиссий имеет важное значение: она не только позволяет осуществлять контроль за обеспечением прав и защитой интересов лиц, находящихся в местах принудительного содержания, но и является эффективным инструментом ресоциализации осужденных, ведь, как отмечают исследователи, в результате регулярного посещения исправительных учреждений между наблюдателями и осужденными устанавливаются относительно доверительные взаимоотношения[35].

Отличительной чертой наблюдательных комиссий является то, что реализация их полномочий носит строго формализованный характер. Непосредственное взаимодействие с лицами, находящимися в местах принудительного содержания, режимность посещаемых ими мест, обуславливает необходимость соблюдения особого распорядка при проведении комиссиями контрольных мероприятий и обеспечения сопровождения их членов должностными лицами правоохранительных органов во время посещения места принудительного содержания. Нельзя не отметить, что, несмотря на установление Федеральным законом от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» (далее также - Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания») достаточно широкого объема полномочий наблюдательных комиссий и их членов, в вопросах изучения данного вида контроля в последнее время наметилась тенденция акцентирования внимания на необходимости осуществления ими контроля «без предупреждения». Некоторые исследователи прямо указывают, что противодействие массовым нарушениям прав задержанных, арестованных, проведение комиссиями контрольных мероприятий должны осуществляться без согласования с «подконтрольными организациями»[36]. Лишь в этом случае, по их мнению, можно добиться обеспечения реальной эффективности контроля.

Однако подобные рассуждения представляются спорными и вызывают, по меньшей мере, удивление. На особенности организации доступа в камеры, карцеры, стационарные отделения, прогулочные дворики влияет специфическое назначение данных помещений - изоляция и (или) отбывание наказания общественно опасными лицами. В этих целях места принудительного содержания оборудуются специальными инженерными и техническими элементами, а распорядок дня заключенных и работников мест содержания является строго определенным. Возможность же доступа членов комиссий в указанные помещения без согласования с администрацией места принудительного содержания в полной мере обеспечить исполнение установленного порядка исполнения и отбывания заключения не позволит.

Особая социальная уязвимость граждан, находящихся в местах принудительного содержания, подчеркивает актуальность введения института общественных наблюдательных комиссий и важность стоящих перед ними задач. В то же время полагаем, что говорить о создании всех необходимых правовых и организационных условий деятельности комиссий пока преждевременно. К сожалению, большие трудности сегодня наблюдаются в вопросах материальнотехнического обеспечения деятельности указанных субъектов общественного контроля. В соответствии со статьей 9 Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» такое обеспечение осуществляется в отношении каждого члена комиссии тем общественным объединением, которое ранее выдвинуло его в качестве кандидата в члены комиссии. В свою очередь, органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления не обязаны, а только вправе оказывать финансовую, имущественную, консультационную, информационную и иную поддержку общественным наблюдательным комиссиям. По этой причине большую часть расходов комиссии несут общественные объединения, которые ввиду специфики деятельности могут не обладать достаточными для этого средствами. Многие комиссии, вынужденные искать транспортные средства для посещения учреждений, средства связи и т. д., оказываются в затруднительном положении при реализации возложенных на них полномочий[37]. Помимо этого представляется, что общественные наблюдательные комиссии едва ли не чаще других субъектов общественного контроля сталкиваются с проблемами нарушений требований законодательства, такими как препятствие со стороны должностных лиц в доступе в проверяемые места содержания, сокрытие фактов нарушений прав заключенных граждан и пр. Однако, несмотря на существующие сложности в деятельности общественных наблюдательных комиссий, полагаем, что перспективы содействия с их помощью лицам, находящимся в местах принудительного содержания, достаточно велики.

Анализ вопроса определения перечня субъектов общественного контроля с

учетом указания в федеральном законодательстве на возможность осуществления общественного контроля «иными организационными структурами» привел некоторых исследователей, в частности А.С. Бондарева1, к выводу о наделении статусом субъекта общественного контроля средств массовой информации. Во многом это обусловлено существующим в настоящее время соотношением государственных и общественных начал в информационной сфере. «Длительное время средства массовой информации российского общества функционировали под жестким патронажем государства»[38] [39], сегодня же наряду с государственными средствами массовой информации активно создаются и функционируют негосударственные, зачастую оппозиционно настроенные по отношению к действующей власти, средства массовой информации, прямо заинтересованные во влиянии посредством своей деятельности на государственную власть.

Нельзя не сказать и о зарубежной практике решения данного вопроса, содержащей примеры прямого законодательного отнесения средств массовой информации к возможным участникам деятельности по контролю общества за государством. В частности, речь идет о Законе Азербайджанской Республики от 22 ноября 2013 г. № 816-IVQ «Об общественном участии», регулирующем осуществление «общественного участия» в государственном управлении, одним из видов которого является общественный контроль[40]. Причем в ряде стран осуществление общественного контроля отдельными средствами массовой информации представляет собой самостоятельную форму контроля. Сказанное характерно, в частности, для Соединенных Штатов Америки (далее - США), где в 1967 году был принят Закон об общественном вещании[41], давший начало осуществлению общественного контроля путем «общественного вещания» в этом государстве. Как отмечается в исследованиях, в странах, где такое вещание является одной из форм общественного контроля, гарантируется независимость вещателя от государства, а содержание общественного вещания, его программная политика строятся на основе объективной информации и стремления удовлетворить интересы самой широкой аудитории. При этом оно должно не только предназначаться для общества, но и финансироваться обществом, а также контролироваться им1.

В 2012 году Президент Российской Федерации Д.А. Медведев предлагал рассмотреть вопрос о создании в России специального общественного телевидения по аналогии с описанной выше моделью общественного вещания[42] [43], однако эта идея так и осталась нереализованной. Существующие в настоящее время средства массовой информации, как представляется, не могут быть отнесены к субъектам общественного контроля за деятельностью региональных органов государственной власти РФ. Причин этому несколько. Согласно статье 19 Закона Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» редакция средства массовой информации может быть юридическим лицом, самостоятельным хозяйствующим субъектом, организованным в любой допускаемой законом форме, в том числе в форме предприятия[44]. В этом случае реализация целей и задач деятельности средства массовой информации основана на деятельности его работников по выполнению за плату определенной трудовой функции. Однако, даже если осуществляемая работником деятельность совпадает с его взглядами, ее нельзя назвать основанной исключительно на собственном мнении, поскольку целью выполнения трудовой функции является получение материального вознаграждения, а не повышение эффективности государственного управления. Кроме того, в настоящее время не предусмотрены механизмы финансирования средств массовой информации исключительно за счет привлечения средств представителей общества. Также следует сказать, что сам Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в статьях 8, 10, 24 и 26 указывает на средства массовой информации лишь как на один из инструментов, с помощью которых осуществляется общественный контроль, но не как на самостоятельный субъект такого контроля.

Анализ особенностей субъектов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и правовых актов, которыми их деятельность регулируется, позволяет выявить их сущностные признаки, характеристики. Одной из них является независимость субъектов общественного контроля. А.А. Гончаров отмечает, что контролировать можно, только обладая независимостью[45]. Не имея ее, лицо не может считаться осуществляющим контрольную деятельность. Статьей 3 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установлено, что никто не вправе препятствовать реализации права гражданина на участие в осуществлении общественного контроля. Подобное невмешательство касается в первую очередь государства и третьих лиц и является необходимым и обязательным условием независимости субъектов контроля. Помимо этого независимость обеспечивается отсутствием у субъектов контроля обязанности давать какие-либо объяснения по существу рассмотренных вопросов и представлять кому-либо материалы своей деятельности иначе, как в порядке и в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации.

Следующий признак субъектов общественного контроля - их информационная открытость - вытекает из установленной Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» обязанности обнародовать информацию об их деятельности по осуществлению общественного контроля и о результатах такой деятельности. Поскольку интерес к осуществлению контроля имеет постоянный характер, любое лицо должно иметь возможность беспрепятственно получить полную и достоверную информацию об организации работы субъекта общественного контроля и результатах его деятельности. Информация о деятельности по контролю размещается в сети Интернет и средствах массовой информации. В этих целях создаются специальные сайты субъектов контроля, используются официальные сайты органов государственной власти, информационные ресурсы субъектов контроля и пр.

Признак открытости тесно связан с другой характерной чертой общественного контроля - его публичностью. Выделение данного признака обусловлено тем, что осуществление общественного контроля предполагает действие от имени и в интересах общества, поэтому такие действия должны иметь публичный характер. При этом общественный контроль является специфическим видом деятельности общества, осуществляемым не всеми его членами, в связи с чем должны быть обеспечены его гласность и доступность.

Важно отметить и то, что в деятельности субъектов общественного контроля отсутствует такая цель, как материальное стимулирование, денежная заинтересованность, что способствует объединению людей на основе твердых убеждений и естественным образом отсеивает любых других1. Это свидетельствует о сведении к минимуму возможности для злоупотреблений в ходе проведения общественного контроля. Его осуществляют люди с активной позицией, которые не дистанцировались от государства и пассивно наблюдают за принимаемыми им решениями, а готовы активно претворять в жизнь свои идеи.

Значимость результатов деятельности по общественному контролю зависит от авторитета субъекта контроля, который, в свою очередь, определяется его общественно значимыми делами. При этом сказанное наиболее характерно для коллективных субъектов общественного контроля. В отличие от государственных органов они не избираются на какой-либо определенный срок, общественный авторитет таких субъектов складывается в результате сложного и длительного процесса . Поэтому представляется, что еще одной характерной чертой субъектов общественного контроля, является их авторитетность лиц, его осуществляющих. [46] [47]

Указанные выше признаки позволяют выделить субъектов общественного контроля в качестве самостоятельного вида участников деятельности по управлению государством и охарактеризовать их правовой статус.

Следующими структурообразующими элементами общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, на которые необходимо обратить внимание, являются предмет и объекты общественного контроля. По вопросу определения понятий «предмет» и «объект» в юридической литературе единого мнения нет. Более того, нередко в публикациях эти термины используются как тождественные, не имеющие различий. Во многом это объясняется схожим пониманием предмета и объекта применительно к любой деятельности, которое характерно для ряда этимологических изданий. В частности, в Толковом словаре русского языка С.И.Ожегова и Н.Ю. Шведовой предмет понимается как то, «на что направлена познавательная или творческая деятельность», а объект - как «явление, предмет, лицо, на которое направлена чья- либо деятельность»1. Деятельность по общественному контролю направлена на государство. И поскольку последнее является сложным и многоаспектным явлением и не все его проявления (например, связанные с государственной тайной) могут стать объектом либо предметом контроля, понятия объекта, предмета общественного контроля требуют уточнения и детализации.

Чаще всего к объектам общественного контроля исследователи относят определенные общественные отношения или деятельность. Так, одними учеными к объектам общественного контроля относятся все группы общественных отношений, за исключением тех, которые «закрываются» государством (объекты, сведения о которых представляют государственную тайну, а также сфера частной жизни граждан) . Другие полагают, что объектами общественного контроля являются полномочия органов государственной власти, которые заключены в их компетенции - в законно установленном объеме публичных дел, выполняемых [48] [49] ими. При этом объем публичных дел конкретного органа государственной власти, как пишет, в частности, Н.Ю. Бондарь, устанавливается соответствующими нормативно-правовыми актами, определяющими его компетенцию, а она, в свою очередь, включает в себя в том числе предмет ведения органа, а также основные направления его деятельности (функции)1. Реализация полномочий органа осуществляется посредством принятия им или его должностными лицами актов или осуществления определенных действий либо бездействия.

В свою очередь, О.С. Забралова утверждает, что объектами общественного контроля могут быть акты либо действия (бездействие), в результате которых были нарушены права и свободы человека и гражданина или созданы предпосылки для их нарушения, появились препятствия для реализации прав и свобод, на человека были незаконно возложены какие-либо обязанности или его незаконно привлекли к ответственности[50] [51]. Вместе с тем представляется, что оценке общества подвергаются любые действия органов государственной власти (за исключением имеющих отношение к государственной и иным видам тайн), а не только носящие негативных характер. Контролируемая деятельность не обязательно должна быть связана с какими-либо выявленными или предполагаемыми нарушениями со стороны государства. Зачастую обществом отмечаются и приветствуются результаты работы органов государственной власти, выдвигаются предложения по дальнейшему совершенствованию деятельности государства в какой-либо сфере.

Поскольку деятельность любого органа государственной власти субъекта РФ осуществляется не сама по себе, а посредством действий отдельных лиц - его работников, наиболее обоснованной, по нашему мнению, является точка зрения С.М. Зубарева о том, что объектом общественного контроля является не деятельность органа государственной власти, а сам орган как структурно организованный коллектив людей, профессионально выполняющих функции государственного управления, и подконтрольной в таком случае является деятельность лиц, являющихся непосредственными носителями и исполнителями государственно-властных полномочий, а также лиц, обеспечивающие исполнение их полномочий и полномочий собственно органов1. Указанная позиция соотносится и с мнением федерального законодателя. Согласно статье 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» критерием отнесения к объекту общественного контроля является наличие или отсутствие у органа публичных полномочий.

В свою очередь деятельность органов государственной власти субъектов РФ по реализации их публичных полномочий относится не к объекту, а к предмету общественного контроля. Такой вывод следует из общефилософского понимания данной категории. В частности, «Философская энциклопедия» определяет объект как то, что противостоит субъекту, на что направлена его (субъекта) предметнопрактическая и познавательная деятельность . При этом формами реализации такой деятельности служат принятие (издание), соблюдение, исполнение и использование правовых актов, принятие иных управленческих решений, совершение действий (либо, наоборот, бездействие). В связи с этим предмет общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ характеризуется процессом и результатом деятельности таких органов, достижением (и эффективностью выбранных ими способов достижения) стоящих перед ними целей и задач.

Говоря о предмете и объекте общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, нельзя не упомянуть об одной из существующих сегодня проблем в отношении осуществления общественного контроля вообще, которая прямо не затрагивает интересы регионального уровня осуществления государственной власти. Она связана с усиливающейся в последнее время глобализацией, ростом транснациональных связей, учреждением [52] [53] международных организаций и участием в них России. В этих условиях возникает вопрос, должна ли деятельность международных организаций и союзов государств, работа по формированию и развитию отношений между странами являться предметом общественного контроля или же им должна быть только деятельность государства в этой сфере? Должны ли сами международные организации и союзы государств быть объектом общественного контроля? Как отмечается в докладе «Мы, народы, гражданское общество, Организация Объединенных Наций и глобальное управление», поскольку все больше решений принимается на международных форумах и в международных организациях, важное значение приобретает разработка более прочной основы для глобального управления, предполагающей демократическую подотчетность гражданам[54].

Представляется, что в условиях существующего правового регулирования реализация общественного контроля в полной мере на таком уровне невозможна. Федеральное законодательство, хотя и не устанавливает запрета на контроль публичных действий на международной арене, но не содержит и механизмов для его реализации в этой сфере. Вместе с тем, вопросы участия государства в международных организациях, взаимодействия с иностранными партнерами становятся объектами общественного контроля уже сегодня.