Анализ правовых актов в сфере общественного контроля за деятельностью органов государственной власти показывает, что в настоящее время сформирована обширная правовая база, позволяющая на постоянной основе осуществлять общественный контроль как в отношении федеральных, так и в отношении региональных органов государственной власти. Интенсивно развивающееся в последние годы законодательство в этой сфере выработало соответствующий категориальный аппарат, определило векторы развития, объем полномочий как лиц, осуществляющих контроль, так и лиц, в отношении которых он осуществляется, принципы и гарантии контрольной деятельности. Произошел переход от несистемной деятельности отдельных представителей общества в области борьбы с несправедливыми публичными решениями к реализации организованных форм общественного контроля и формированию комплекса взаимосвязанных правовых актов, регулирующих деятельность в данной сфере.

Динамика развития законодательства в сфере общественного контроля в последнее десятилетие имеет достаточно высокие темпы. Если в 1990-х годах в период фактического формирования российского законодательства такой инструмент влияния на публичную власть, как общественный контроль, лишь упоминался, без раскрытия его содержания и порядка осуществления, то сегодня можно утверждать, что основное внимание законодателя сосредоточено на процедурном описании контрольной деятельности, поиске и развитии новых форм ее осуществления. Безусловно, причины такого «нормотворческого интереса» к сфере общественного контроля связаны не только с государственными интересами развития взаимоотношений государства и общества, но и с накоплением богатой практики осуществления данного вида контроля.

Вся длинная цепочка правовых актов в сфере общественного контроля - от федеральных законов до правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ - должна быть функционально взаимосвязана между собой: правовые акты принимаются на основе единых принципов и иерархически подчинены друг другу. Правовые акты, принятые по основополагающим и наиболее значимым вопросам в сфере общественного контроля, составляют его правовую основу. Как справедливо отмечает В.В. Гриб, к ним следует отнести правовые акты, устанавливающие:

- правовой статус субъектов общественного контроля, их полномочия, порядок организации и деятельности;

- правовой статус органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, их полномочия, порядок организации и деятельности в части взаимодействия с субъектами общественного контроля;

- правовые основы осуществления отдельных форм общественного контроля, как нашедших свое закрепление в тексте Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», так и предусмотренных иными нормативными правовыми актами;

- правовые основы осуществления общественного контроля по различным направлениям государственной политики[1].

Безусловно, ядром системы данных правовых актов на федеральном уровне, базовым законом является Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», урегулировавший все упомянутые В.В. Грибом вопросы, за исключением правовых основ осуществления общественного контроля по различным направлениям государственной политики, поскольку последнее является предметом самостоятельного правового регулирования специальных законов. Помимо этого Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определил, что в сфере общественного контроля в России существует определенная система правовых актов, которая позволяет охватывать все аспекты регулирования отношений в данной сфере. В статье 2 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» указано, что помимо самого Федерального закона осуществление общественного контроля регулируется иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

Однако, как справедливо отмечает В.В. Гриб, законодатель оставил без внимания такие важные правовые источники, как Конституция Российской Федерации, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, а также федеральные конституционные законы, не включив их в состав нормативных правовых актов, устанавливающих правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. В.В. Гриб указывает, что в проекте Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» статья 2 предусматривала включение перечисленных правовых источников в правовую основу общественного контроля1. Речь идет о первоначальном проекте, подготовленном Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека совместно с Общественной палатой РФ (одобрен решением Совета 14 мая 2013 г.) . В ходе обсуждения статья претерпела изменения, и указанные источники были исключены из числа нормативных правовых актов, регулирующих осуществление общественного контроля. К моменту внесения проекта Президентом РФ в Государственную Думу Российской Федерации они не были отражены в статье 2 проекта федерального закона .

Подобное решение федерального законодателя действительно вызывает недоумение. Неясны причины исключения упомянутых актов, поскольку представляется, что вопрос определения источников нормативного регулирования любой сферы общественных отношений является сугубо юридическим. Какие- либо аспекты, лежащие вне юридической плоскости, влиять на его решение не должны, а сомнений в иерархически более высокой силе Конституции РФ, [2] [3] [4] общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров и федеральных конституционных законов, как представляется, быть не может.

Не останавливаясь подробно, отметим, что высшая юридическая сила Конституции РФ и необходимость соответствия ей всех иных правовых актов, применяемых в Российской Федерации, установлены статьей 15 Конституции РФ. Она лежит в основе всего законодательного регулирования в Российской Федерации, а не только в сфере общественного контроля. При этом возможность осуществления общественного контроля напрямую связана со статьями 29, 30, 31, 32 и иными положениями Основного закона, поскольку ими закреплены права на управление делами государства, на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления, право на свободу мысли и слова, на объединение, на собрание мирно без оружия и проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований. Без указанных базовых, основополагающих прав осуществление общественного контроля в современном его понимании было бы попросту невозможным. Конституция РФ ориентирует на соблюдение и реализацию таких прав и гарантий, задает параметры регулирования и определяет возможную нормативную модель регулирования сферы общественного контроля.

Согласно части 4 статьи 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы; при этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрены российским законом, то применяются правила международного договора. Россия в настоящее время не является участником соглашений, направленных на непосредственное регулирование осуществления общественного контроля, установление его основ, категориального аппарата. В то же время исходные принципы, базовые начала, являющиеся правовой основой общественного контроля, содержатся в большом количестве международных актов. Так, ключевую роль в регулировании общественного контроля играет

Международный Пакт «О гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 г.1, закрепляющий право беспрепятственно придерживаться своего мнения, свободно его выражать, искать, получать и распространять всякого рода информацию и идеи независимо от государственных границ, собираться мирно и без ограничений (кроме тех, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе) и др. Помимо этого международные правовые источники имеют принципиальную важность для «отраслевого» общественного контроля. В частности, в рамках реализации общественного экологического контроля немаловажную роль играет Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте, заключенная в городе Эспо 25 февраля 1991 г. . Россия, как страна - участница данной Конвенции, приняла обязательство об установлении процедуры оценки планируемого вида деятельности (который может оказывать значительное вредное трансграничное воздействие на окружающую среду), создающей возможность для участия в ней общества. А для общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания важными международными правовыми регуляторами являются, в частности, Основные принципы обращения с заключенными, утвержденные Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1990 г. № 111 , Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме, утвержденный Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1988 г. № 43/173[5] [6] [7] [8], Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 г.[9].

Разумеется, многие нормы международных актов были продублированы в российском законодательстве, в первую очередь это касается норм Международного Пакта «О гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 г. Однако представляется, что факт отражения в законодательстве ряда принципов, прав и гарантий, предусмотренных помимо этого международными актами, не дает оснований отвергать последние в качестве правовых основ общественного контроля. Помимо международных норм, требующих принятия имплементационного законодательства в целях их реализации, существуют нормы, которые являются самоисполнимыми и не требуют их дублирования в актах национального уровня.

Следует отметить, что, если бы в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» были установлены не акты, составляющие правовую основу общественного контроля, а акты, относящиеся к законодательству в сфере общественного контроля, отсутствие упоминания международных актов и договоров было бы оправданным. Подобным образом поступил законодатель при принятии Федерального закона от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», содержащего статью «Законодательство Российской Федерации в области охраны атмосферного воздуха»[10].

Однако отказ от установления общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации в качестве правовой основы общественного контроля не может умалить их значимость для правоприменителя в силу положений части 4 статьи 15 Конституции РФ. Он лишь свидетельствует о недостаточной проработанности норм Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а также о непоследовательности и невнимательности федерального законодателя при закреплении правовых основ контроля.

Наряду с Конституцией РФ и международными источниками не были

указаны в качестве правовой основы деятельности по общественному контролю и федеральные конституционные законы. В то же время Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» затрагивает вопросы защиты прав и законных интересов лиц, содержащихся в местах принудительного содержания, контроля их соблюдения. Он содержит нормы о взаимодействии

Уполномоченного с общественными наблюдательными комиссиями, о направлении последними Уполномоченному материалов по итогам осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания, предусматривает механизмы обращения представителей общества к омбудсмену. С учетом сказанного представляется неясным, по какой причине законодатель исключил из состава актов регулирования общественного контроля федеральное конституционное законодательство, имеющее столь высокое значение для осуществления общественного контроля в Российской Федерации.

Интересно отметить, что Федеральный закон «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» не забыл упомянуть Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в качестве правовой основы общественного контроля, равно как и Конституцию РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. Однако, как указывает В.В. Гриб, правовая основа специального закона должна полностью поглощаться правовой основой закона, регулирующего более общее правовое явление1. Соотношение положений Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» и Федерального закона «Об основах
общественного контроля в Российской Федерации» свидетельствует о том, что данным правилом федеральный законодатель пренебрег - нормы Федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» значительно шире толкуют понятие правовой основы общественного контроля, чем Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Ввиду всего вышесказанного постановка вопроса о корректировке положений статьи 2 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» сегодня является более чем уместной. Представляется необходимым устранить логические ошибки федерального законодателя и либо дополнить действующую редакцию статьи нормами о международных источниках, Конституции РФ и федеральных конституционных законах, либо изложить ее в новой редакции, указав лишь акты, относящиеся к законодательству в сфере общественного контроля. Первый вариант решения проблемы представляется более предпочтительным, поскольку его использование будет ориентировать российских правоприменителей на соблюдение Конституции РФ, общепризнанных принципов и норм международного права, международных договоров Российской Федерации, федеральных конституционных законов, а государство - на выполнение принятых на себя обязательств.

Возвращаясь к характеристике принятых федеральных законов в сфере общественного контроля отметим, что помимо Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» правовую основу общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ составляют другие федеральные законы, которые определяют правовый статус отдельных субъектов общественного контроля, виды общественного контроля, регламентируют их осуществление в разнообразных сферах. Это Земельный кодекс Российской Федерации, Жилищный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях», Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»1, Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» , Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха», Федеральный закон «Об охране окружающей среды», Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации» и др. При этом чаще всего регламентация общественного контроля в таких правовых актах заключается в констатации лишь факта его существования и упоминании, что порядок его осуществления устанавливается законодательством и иными правовыми актами (например, Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»). Также нередко федеральные законы определяют особые цели и субъектный состав лиц, осуществляющих тот или иной вид общественного контроля (например, Федеральный закон «Об охране окружающей среды»).

Следует отметить, что сегодня детальное регулирование вопросов реализации отдельных видов общественного контроля, имеющее существенные отличия от заложенных в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» механизмов, осуществляется лишь Федеральным законом «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания». Ряд сфер, которые были упомянуты в статье 2 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» как требующие отдельного законодательного регулирования, фактически такого регулирования не получили. В частности, [11] [12]

Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции»1 довольно скупо урегулировал деятельность по общественному контролю за полицией, обозначив круг лиц, имеющих право осуществлять контроль, и приведя отсылки к иным правовым актам, направленным на регулирование деятельности общественных советов при органах полиции и на регулирование вопросов содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания. В свою очередь, Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-№ 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» вообще не указал на возможность осуществления общественного контроля за деятельностью органов прокуратуры . В этой связи видится, что до момента регулирования осуществления общественного контроля в указанных сферах при поиске правовых средств и механизмов такого контроля следует обращаться к положениям Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Причины выделения в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» «особых» сфер, нуждающихся в специальном регулировании, до конца не ясны - контроль в некоторых, не упомянутых в статье 2, сферах получил гораздо более детальное регулирование. По этой причине представляется, что к выделению «особых» сфер следовало подходить более продуманно, оценив необходимость такого выделения с точки зрения их потенциального правового регулирования. Это создает сложности в выстраивании логичной структуры федеральных законов, принятых по вопросам осуществления общественного контроля.

В следующую группу правовых актов - источников регулирования в сфере общественного контроля за деятельностью органов государственной власти [13] [14] субъектов РФ входят подзаконные правовые акты федерального уровня. Их основную массу составляют указы и распоряжения Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, определяющие статус различных создаваемых при органах государственной власти (должностных лицах государственной власти) или при их поддержке субъектов общественного контроля1, касающиеся вопросов развития какой-либо сферы общественных отношений и пр. Массив указанных актов стремительно растет, но большинству из них свойственен такой признак, как декларативность содержащихся в них положений - они констатируют направленность на развитие общественного контроля, его полезность и для государства, и для общества. Указанное не следует оценивать отрицательно, учитывая, что Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» прямо не установил необходимость принятия нормативных правовых актов в его развитие. Нужно принять во внимание и тот факт, что многие федеральные подзаконные акты были изданы до принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», поэтому закрепление направленности будущего регулирования на развитие общественного контроля, установление задач в этой сфере является нормальным и закономерным.

Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не запрещает осуществлять общественный контроль в формах, не установленных им, но и противоречащих ему. В связи с этим важным направлением развития федерального подзаконного нормотворчества, по нашему мнению, являются создание и развитие новых форм общественного контроля. Сегодня уже имеется положительный опыт регулирования данного вопроса - принятие Указа Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О [15] [16] рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (далее также - Указ Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива») и подзаконных правовых актов в его развитие1, предусматривающих возможность выдвижения общественных инициатив, реализация которых предполагается на региональном уровне[17] [18].

В конечном счете полагаем, что подзаконное нормотворчество на федеральном уровне является перспективным правовым регулятором в сфере общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, ввиду чего оно представляет большой интерес. Подзаконные акты не требуют прохождения такой сложной процедуры их принятия, как федеральные законы, что позволяет осуществлять достаточно оперативное правовое регулирование. В то же время следует обращать должное внимание на «встраивание» принимаемых подзаконных актов в единую структуру правовых актов в сфере общественного контроля, на логическую упорядоченность всего правового материала подзаконного уровня.

Особое место среди источников правового регулирования общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ занимают нормативные правовые акты субъектов РФ, к которым следует отнести конституции (уставы) субъектов РФ, законы субъектов РФ, нормативные правовые акты уполномоченных органов государственной власти субъектов РФ и должностных лиц государственной власти субъектов РФ.

К сожалению, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не стал указывать в качестве правовых основ контрольной деятельности общества конституции и уставы субъектов РФ, что вызывает определенные сомнения. При этом на сегодняшний день основные законы некоторых субъектов РФ предусматривают положения, затрагивающие вопросы реализации общественного контроля. К ним следует отнести, например, Устав (Основной Закон) Алтайского края , Устав Забайкальского края . Ввиду особого статуса основных законов субъектов РФ положения об общественном контроле в них носят устанавливающий характер, в частности они определяют, что осуществление общественного контроля «обеспечивается» в соответствующем субъекте РФ , «действия органов государственной власти осуществляются под общественным контролем»4, указывают на возможности «создания органов общественного контроля»5 и пр. Положения основных законов субъектов РФ не преследуют цели детального регулирования каких-либо вопросов, но несут установочное значение и ориентируют на необходимость их детализации в региональных правовых актах. Последнее, однако, не может служить аргументом в пользу их исключения из числа источников правового регулирования общественного контроля.

Законодательное регулирование вопросов общественного контроля в субъектах РФ в последние годы, как уже отмечалось ранее, получило большое развитие. На сегодняшний день специальные законы в сфере общественного контроля приняты в 53 субъектах РФ6, в то время как до принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» они

у

существовали в двух субъектах РФ . При этом массив региональных законов сегодня настолько велик, что для анализа в их общем количестве можно выделить определенные группы законов в зависимости от предмета правового регулирования. К таким группам следует отнести:

специальные законы об общественном контроле за деятельностью [19] [20] [21] [22] [23] [24] [25] органов государственной власти субъектов РФ, закрепляющие его правовые основы, принципы реализации, статус участников деятельности по общественному контролю;

региональные законы, закрепляющие правовой статус отдельных субъектов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ;

региональные законы, посвященные регулированию отдельных форм

общественного контроля за деятельностью органов государственной власти

субъектов РФ;

региональные законы, закрепляющие правовые основы осуществления

общественного контроля за деятельностью органов государственной власти

субъектов РФ по различным направлениям.

Значительная часть законов первой группы более подробно, по сравнению с федеральным законодательством, раскрывает порядок формирования субъектов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти

субъектов РФ и реализации основных форм общественного контроля1. В некоторых из них основной акцент сделан на полномочиях органов государственной власти субъекта РФ в сфере общественного контроля, в частности в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре и Мурманской области. В законах указанных субъектов РФ об общественном контроле

определены дополнительные меры по содействию общественному контролю со стороны региональных органов государственной власти, сроки регистрации (Ханты-Мансийский автономный округ - Югра), сокращенный срок рассмотрения итоговых документов (Мурманская область), гарантирована возможность присутствия субъектов общественного контроля на проводимых региональными органами государственной власти мероприятиях (Мурманская область) и пр. В [26] [27]

целом же, большинство комплексных региональных законов в большей или в меньшей степени дублируют положения Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», однако представляется, что данное обстоятельство не всегда следует оценивать отрицательно. Частичное воспроизведение федеральных норм зачастую обусловлено необходимостью упорядоченного изложения положений регионального закона. Но не выдерживают критики те случаи, когда помимо дублирования положений федерального законодательства региональным законодателем не устанавливается ничего более, не вносятся уточнения исходя из особенностей того субъекта РФ. Иллюстрацией этой ситуации являются, например, положения статьи 10 Закона Чувашской Республики от 29 декабря 2015 г. № 86 «Об общественном контроле в Чувашской Республике» об общественном мониторинге[28] [29], дублирующие соответствующие положения статьи 19 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Ко второй группе региональных законов относятся в первую очередь законы об общественных палатах, которые на сегодняшний день приняты во всех субъектах РФ, а также об общественных советах при органах государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем острой необходимости принятия последних, как представляется, нет. Цели деятельности советов и основные принципы формирования уже установлены Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», а порядок работы должен быть ориентирован на особенности организации деятельности того органа государственной власти субъекта РФ, при котором совет создается. Ввиду этого полагаем, что регулирование вопросов деятельности советов логичнее осуществлять на уровне правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, при которых такие советы создаются. Однако возможность принятия законов субъектов РФ для установления неких общих принципов деятельности общественных советов в субъектах РФ исключать нельзя. Именно по такому пути пошел законодатель в Калужской области, где был принят Закон Калужской области от 26 мая 2014 г. № 581-03 «Об общественных советах при органах исполнительной власти Калужской области»1.

Следует положительно оценить региональный опыт принятия законов о статусе особых общественных органов, создаваемых для учета мнения граждан и их объединений в деятельности публичной власти, в случаях, когда такие органы прямо не были обозначены в федеральном законодательстве. Примером такого регулирования является Закон Томской области от 10 апреля 2006 г. № 54-03 «О Совете общественных инициатив при Законодательной Думе Томской области». Несмотря на дату принятия закона (до момента принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»), следует отметить обширную практику деятельности совета по подготовке предложений о реализации тех или иных мер правового характера в Томской области .

Третью группу составляют региональные законы об общественных (публичных) слушаниях[30] [31] [32], об общественной экспертизе[33], о реализации права законодательной инициативы граждан[34] и о реализации иных форм общественного контроля. Представляется, что принятие специального закона субъекта РФ о какой-либо отдельной форме общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ не всегда является оправданным в случае наличия федеральных актов, принятых по этому вопросу. Анализ показывает, что зачастую такие законы были приняты в условиях, когда регулирование осуществления соответствующей формы контроля на федеральном уровне отсутствовало или было недостаточным, и после принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» они не были актуализированы. Сказанное характерно, в частности, для Закона Республики Северная Осетия - Алания от 12 февраля 2014 г. № З-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия - Алания»1.

Четвертая группа региональных законов в сфере общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ является самой немногочисленной и включает в себя, в том числе, Закон Красноярского края от 9 июня 2011 г. № 12-5979 «Об общественном и государственном контроле за осуществлением бюджетных инвестиций в крупные социальные объекты», Закон города Москвы от 12 марта 2014 г. № 9 «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг», законы об общественном экологическом контроле, принятые в Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике и Чукотском автономном округе . Принятие указанных правовых актов явилось следствием стремления регионального законодателя упорядочить осуществление общественного контроля в названных сферах, урегулировать вопросы, не нашедшие отражения в федеральном законодательстве. В частности, лишь в 2002 году был принят Федеральный закон «Об охране окружающей среды», содержащий положения об осуществлении общественного экологического контроля, которые, однако, определяли только цели общественного контроля и субъектный состав лиц, его [35] [36]

осуществляющих1, а также обязательность рассмотрения результатов общественного контроля. В свою очередь, Закон Чукотского автономного округа от 21 декабря 2007 г. № 158-03 «Об общественном экологическом контроле в Чукотском автономном округе» существенно дополнил нормативное регулирование вопроса, введя институт общественных экологических

инспекторов, определив права и обязанности инспекторов, статус и сроки подготавливаемых ими по результатам общественного контроля документов. Аналогичным образом был решен вопрос в Хабаровском крае, где подобный институт функционирует с 2013 г. . Возможно, благодаря положительному региональному опыту по осуществлению общественного экологического контроля общественными экологическими инспекторами[37] [38] [39] аналогичная категория лиц (общественные инспекторы по охране окружающей среды) была закреплена в июле 2016 г. в Федеральном законе «Об охране окружающей среды».

Правовое регулирование общественного контроля в субъектах РФ немыслимо без принятия нормативных правовых актов региональных органов (должностных лиц) исполнительной власти субъектов РФ. В большинстве своем такие акты принимаются по вопросам деятельности создаваемых при указанных органах (или при их участии) субъектов общественного контроля, а также по вопросам реализации мер поддержки развития сферы общественного контроля со стороны органов исполнительной власти субъектов РФ[40]. Лишь незначительную часть правовых актов органов исполнительной власти субъектов РФ составляют акты о реализации общественного контроля в какой-либо сфере1. По этому вопросу следует заметить, что сегодня не выработана согласованная позиция о форме актов, регулирующих общественный контроль в отдельных сферах, ввиду чего такое регулирование в одних субъектах РФ осуществляется в форме

2 3

региональных законов , а в других на уровне региональных подзаконных актов . Указанное говорит не только о несогласованности нормотворческой деятельности в субъектах РФ, но и о хаотичности принятия правовых актов в сфере общественного контроля за деятельностью региональных органов

государственной власти.

Фактически уровень регионального правового акта об общественном контроле за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ в какой-либо отдельной сфере зависит от того, какой именно орган проявил интерес к данной теме - законодательный орган или орган исполнительной власти. В то же время к решению вопроса о виде акта регулирования надлежит подходить более системно: определить объем деятельности, осуществляемой в субъекте РФ в этой области, проанализировать возможные полномочия региональных органов государственной власти, решения для реализации таких полномочий, предполагаемые материальные, организационные и иные меры поддержки осуществления общественного контроля за деятельностью органов

государственной власти субъектов РФ. По этим причинам представляется, что, например, регулирование вопросов общественного контроля за охраной атмосферного воздуха, о котором говорилось ранее, в случаях предоставления субъектам контроля реальных правовых механизмов воздействия на власть более предпочтительно осуществлять в форме регионального закона.

Следует отметить, что одним из наиболее перспективных направлений [41] [42] [43] развития региональных актов подзаконного уровня являются создание и развитие новых форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и конкретизация процедур, реализация которых Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» возложена на соответствующие органы государственной власти субъектов РФ. Последнее относится к случаям, когда такие органы являются одними из участников отношений по реализации той или иной формы общественного контроля. В частности, регламентом органа государственной власти субъектов РФ могут быть определены действия, совершаемые при получении итогового документа, например подготовка каких-либо аналитических материалов для доклада руководителю, обсуждение поставленных в итоговом документе вопросов, включение в планы работы мероприятий, направленных на реализацию предложенных в итоговом документе мер. Кроме того, такая форма контроля, как общественная экспертиза, может проводиться по инициативе органов государственной власти субъектов РФ, ввиду чего последние вправе нормативно регулировать вопросы выступления с такой инициативой.

Подводя итог анализа регулирования общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, необходимо отметить следующее. Сегодня неуклонно увеличивается количество правовых актов по данному вопросу, правовая база расширяется очень высокими темпами. Многие из актов приняты по вопросам, долгое время не находившим правовой регламентации, часть вопросов до настоящего времени так и не нашла правового разрешения. Различаются уровень юридической техники подготовки правовых актов в сфере общественного контроля, способы регламентации тех или иных отношений. Относительная полнота регулирования вопросов общественного контроля в одном субъекте РФ существенно отличается от решения аналогичных вопросов в других регионах. Не все органы государственной власти проявляют подлинный интерес к регламентации вопросов в сфере общественного контроля, и иногда стимулом для такой правовой регламентации становится принятие какого- либо нормативного акта более высокой юридической силы, требующего принятия актов во исполнение. Такие различия говорят о сложности вопросов регулирования сферы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, о необходимости детальной проработки проектов правовых актов, прогнозировании последствий принятия каждого из них, об оценке соотношения всех принимаемых актов с уже существующими. Но подобная сложность, по нашему мнению, не должна становиться препятствием совершенствованию регулирования в сфере общественного контроля. Общественный контроль как явление появился в России не так давно, и четкие, «налаженные» механизмы его осуществления в субъектах РФ только формируются. Поэтому пока довольно трудно предвидеть динамику развития российского права в этой сфере, однако можно определить приоритеты его развития на ближайшую перспективу. И такими приоритетами, по нашему мнению, должны стать поиск новых форм общественного контроля и раскрытие процедур реализации уже существующих. Помимо этого должен быть разрешен вопрос актуализации региональной базы в части приведения ее в соответствие с правовыми актами федерального уровня по вопросам общественного контроля.

[1] Гриб В.В. Актуальные проблемы формирования правовых основ общественного контроля // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12. С. 32-37 // СПС КонсультантПлюс.

[2] См. Гриб В.В. Указ. соч.

[3] Проект федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», подготовленный

Советом при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека

совместно с Общественной палатой РФ. Официальный сайт Совета при Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://old.president-

sovet.ru/structure/group_14/materials/%D0%9F%D1%80%D0%BE%D0%B5%D0%BA%D1%82%20%D0%A4%D0%97 %20-%20%D0%B2%D0%B5%D1%80%D1%81%D0%B8%D1%8F%2007.02.2014%20-l.pdf (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[4] Проект Федерального закона «Об основах общественного контроля в РФ», подготовленный Государственно

правовым управлением Президента РФ к внесению в Государственную Думу. Официальный сайт Совета при Президенте Российской Федерации

по развитию гражданского общества и правам человека. URL: http://old.president-

sovet.ru/structure/group_14/materials/%D0%97%D0%90%D0%9A%D0%9E%D0%9D%D0%9E%D0%9F%D0%A0%D0 %9E%D0%95%D0%9A%D0%A2%20(%D0%B4%D0%BB%D 1%8F%20%D0%B2%D0%BD%D0%B5%D 1%81%D0% B5%D0%BD%D0%B8%Dl%8F).pdf (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[5] Международный Пакт «О гражданских и политических правах» от 16 декабря 1966 г. // Бюллетень Верховного Суда РФ. 1994. № 12.

[6] Конвенция об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (г. Эспо, 25 февраля 1991 г.) //Международное публичное право. Сборник документов. T. 2. - М., 1996. С. 199 - 207.

[7] Основные принципы обращения с заключенными. Приняты 14 декабря 1990 г. Резолюция 45/111 Генеральной Ассамблеи ООН // СПС КонсультантПлюс.

[8] Свод принципов защиты всех лиц, подвергаемых задержанию или заключению в какой бы то ни было форме. Принят 9 декабря 1988 г. Резолюцией 43/173 на 43-ей сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Правовые основы деятельности системы МВД России. Сборник нормативных документов. T. 2. - М., 1996. С. 147 - 157.

[9] Европейская конвенция по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания (г. Страсбург, 26 ноября 1987 г.) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 36. Ст. 4465.

[10] Федеральный закон от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 18. Ст. 2222.

Гриб В.В. Указ. соч.

[11] Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4553.

[12] Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 26. Ст. 3009.

[13] Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № З-ФЗ «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.

[14] Несмотря на активное использование гражданами различных способов донесения своего мнения до

должностных лиц прокуратуры Российской Федерации, в частности публикации открытых писем. См., например, Открытое письмо Омарова О.М. Прокурору города Москвы URL: http://http://zaglasnost.ru/2016/08/otkrytoe-pismo- prokuroru-goroda-mos.html (дата обращения: 31 марта 2017 г.); Открытое письмо Димитрогло О.В., Зайцева А.И. Генеральному Прокурору РФ Ю.Я. Чайка о принятии мер по исполнению Поручений Президента РФ В.В. Путина о роли прокуратуры. URL: http://moskva-prezidentu.ru/news/otkrytoe pismo generalnomu prokuroru rfju_

ja chajka о prinjatii mer po ispolneniju_poruchenij_prezidenta_rf_v_v_putina_o_roli_prokuratury/2016-10-19-36780 (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[15] См., например: Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 6. Ст. 852; Постановление Правительства Российской Федерации от 23 июля 2005 г. № 446 «Об утверждении Положения о Совете по инвестированию накоплений для жилищного обеспечения военнослужащих» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. № 31. Ст. 3227.

[16] См., например, Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. № 26. Ст. 2820.

[17] Указ Президента Российской Федерации от 4 марта 2013 г. № 183 «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2013. № 10. Ст. 1019.

[18] По состоянию на 3 апреля 2017 г. с использованием этого интернет-ресурса всего было подано 9906 инициатив, из них 1974 регионального уровня.

[19] Устав (Основной Закон) Алтайского края // Алтайская правда. 1999. № 235.

[20] Устав Забайкальского края // Забайкальский рабочий. 2009. № 30.

[21] См., например: Устав (Основной Закон) Алтайского края // «Алтайская правда». 1999. № 235.

[22] См., например: Устав Красноярского края // Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2008. № 29(250).

[23] См., например: Устав (Основной Закон) Владимирской области // Владимирские ведомости. 2001. № 152-153.

[24] По состоянию на 31 марта 2017 г.

[25] Речь идет о законах, регулирующих осуществление общественного контроля в целом, а не в отдельно взятых сферах.

[26] См. например Закон Тамбовской области от 29 апреля 2015 г. № 522-3 «О регулировании отдельных вопросов в сфере осуществления общественного контроля в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь (специальный выпуск). 2015. №32 (1579).

[27] См. Закон Мурманской области от 14 ноября 2014 г. № 1781-01-ЗМО «О дополнительных мерах обеспечения общественного контроля» / Мурманский Вестник. 2014. № 220. С. 3; Закон Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 19 ноября 2014 г. № 96-оз «Об Общественном контроле в Ханты-Мансийском автономном

округе - Югре» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (спецвыпуск). 2014. № 11 (том 4). Ст. 1324.

[29] См. Закон Чувашской Республики от 29 декабря 2015 г. № 86 «Об общественном контроле в Чувашской Республике» // Республика. 2016. № 1.

[30] См. Закон Калужской области от 26 мая 2014 г. № 581-03 «Об общественных советах при органах исполнительной власти Калужской области» // Весть документы. 2014. № 19.

[31] См., например, Официальный сайт Законодательной Думы Томской области. URL:https://duma.tomsk.ru/content/sovet obshhestvennykh iniciativ (дата обращения: 31 марта 2017 г.); Совет общественных инициатив обсудил концепцию ИНО Томск URL: https://www.youtube.com/watch?v=QLzb3RkdFsQ (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[32] См. Закон Санкт-Петербурга от 20 июля 2006 г. № 400-61 «О порядке организации и проведения публичных слушаний и информирования населения при осуществлении градостроительной деятельности в Санкт- Петербурге» // Информационный бюллетень Администрации Санкт-Петербурга. 2006. № 28; Закон города Севастополя от 8 июня 2016 г. № 246-ЗС «О публичных слушаниях по проектам законов города Севастополя о бюджете города Севастополя и о годовом отчете об исполнении бюджета города Севастополя» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru. 9 июня 2016 г.

[33] См. Закон Республики Северная Осетия - Алания от 12 февраля 2014 г. № З-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия - Алания» // Северная Осетия. 2014. № 34(26542).

[34] См. Закон города Москвы от 11 декабря 2002 г. № 64 «О гражданской законодательной инициативе в городе Москве» // Тверская, 13. 2003. № 11; Уставный закон Красноярского края «О краевой народной инициативе» // Наш Красноярский край. 2009. № 22.

[35] См. Закон Республики Северная Осетия-Алания от 12 февраля 2014 г. № З-РЗ «Об общественной экспертизе проектов законов Республики Северная Осетия-Алания» // Северная Осетия. 2014. № 34 (26542).

[36] Закон г. Москвы от 12 марта 2014 г. № 9 «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2014. № 19; Закон Республики Дагестан от 13 марта 2015 г. № 19 «Об общественном экологическом контроле» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 2015. № 5. Ст. 178; Закон Кабардино-Балкарской Республики от 17 марта 2014 г. № 6-РЗ «Об общественном экологическом контроле» // Официальная Кабардино-Балкария. 2014. №11; Закон Чукотского автономного округа от 21 декабря 2007 г. № 158-03 «Об общественном экологическом контроле в Чукотском автономном округе» // Ведомости. 2007. № 51 (327).

[37] В первоначальной редакции Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» в него входили общественные и иные некоммерческие объединения, а также граждане.

[38] С даты принятия Закона Хабаровского края от 27 февраля 2013 г. № 261 «Об общественных экологических инспекторах Хабаровского края» // Собрание законодательства Хабаровского края. 2013. №2 (часть I) (в настоящее время утратил силу).

[39] В Хабаровском крае за 2015 год благодаря деятельности общественных экологических инспекторов к административной ответственности за сброс сточных вод и бытовых отходов, другие нарушения были привлечены 14 физических лиц. Официальный информационный портал Хабаровского края. В Хабаровском крае повысят эффективность работы общественных экологических инспекторов. URL: http://www.kremlinrus.ru/news/156/52556 (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[40] См., например: Постановление Правительства Москвы от 12 октября 2010 г. № 938-1111 «О мерах по совершенствованию работы управ районов города Москвы с населением» // Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2010. № 60; постановление Правительства Республики Мордовия от 23 апреля 2013 г. № 124 «Об утверждении Порядка реализации мероприятий, направленных на информирование населения о принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления мерах в сфере жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам развития общественного контроля в этой сфере» // Известия Мордовии. 2013. № 63-24-1.

[41] См., например, Постановление Правительства Республики Бурятия от 6 декабря 2011 г. № 643 «Об утверждении Порядка осуществления общественного контроля за охраной атмосферного воздуха в Республике Бурятия» // «Официальный вестник» к газете «Бурятия». 2011. № 142.

[42] См., например, Закон Республики Дагестан от 13 марта 2015 г. № 19 «Об общественном экологическом контроле» //Дагестанская правда. 2015. № 120-121.

[43] См., например, Приказ Департамента жилищно-коммунального хозяйства и государственного жилищного надзора Томской области от 28 февраля 2014 г. № 10 «Об общественном жилищном контроле» // СПС КонсультантПлюс.