Роль понятия «правовая форма» в изучении общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ исключительно велика, хотя до настоящего времени оно не получило достаточного теоретического освещения в юридических исследованиях. Среди идей, высказываемых в современной научной литературе, представляется продуктивным предлагаемый Ю.Ю. Ветютневым в своей монографии «Аксиология правовой формы» подход, в соответствии с которым правовая форма является совокупностью внешних свойств текста или действия, придающих ему юридически значимый характер1. Правовые формы контроля проявляются в совершении конкретными субъектами определенных действий, которые специфическим образом раскрывают содержание данной функции управления, самого контрольного воздействия . В свою очередь, каждая конкретная форма имеет свою специфику, проявляющуюся в контрольных мероприятиях.

При этом формы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ могут иметь не только правовой, но и неправовой (организационный) характер. Организационные формы не требуют полного и строго определенного закрепления в правовых актах и не влекут прямых юридических последствий. Примером такой формы может служить доклад, составленный по результатам проведения общественного контроля и направленный в соответствующий государственный орган . Правовые формы, [1] [2] [3] напротив, нуждаются в правовой регламентации и нормативной упорядоченности осуществления.

Кроме того, реализация правовых форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ всегда связана с правомерным поведением осуществляющих его лиц. Любые действия (бездействие) в рамках реализации правовой формы общественного контроля, прежде чем вызвать какие-либо последствия, должны предварительно оцениваться субъектом контроля для понимания их соответствия нормам права. Также должна осознаваться необходимость действовать правомерно, преследуя законные цели и используя правомерные средства. Незаконное поведение субъекта общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ лишает контрольные действия своей полезной для общества и государства характеристики, а форму общественного контроля статуса правовой. В этой ситуации логичным является устранение возможности участия нарушителя правовых норм в осуществлении такого вида контроля в частности и от участия в управлении государством в целом.

В реализации правовой формы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ всегда заинтересован субъект общественного контроля. В обычном, нейтральном, правомерном поведении в общественном контроле нет необходимости. У людей отсутствует строгая ориентация на совершенствование государственного управления их собственными действиями и в соответствии с их собственными представлениями. Реализация же правовой формы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ связана с активными действиями субъекта общественного контроля, теми, которые прошли мотивационную обработку. Такие действия планируются, прогнозируются и лишь после этого реализуются субъектами общественного контроля. В выборе субъектом конкретной формы общественного контроля, которая будет им реализована, наиболее отчетливо и рельефно выражаются его воля, цели и намерения.

Следует отметить и то, что в реализации правовой формы общественного
контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ важную роль играет правовой статус реализующего ее субъекта. Такая правовая форма, как, например, общественное обсуждение, может быть реализована любым субъектом общественного контроля. Законодательство не устанавливает каких-либо особых требований, которым должны отвечать осуществляющие общественное обсуждение лица. Для реализации данной формы достаточно иметь общую правосубъектность. В свою очередь, инициаторами другой правовой формы - общественной проверки - могут быть только Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей и иные прямо предусмотренные законодательством Российской Федерации лица. Другие субъекты общественного контроля не смогут участвовать в реализации указанной правовой формы (за исключением привлекаемых для проведения такой проверки общественных инспекторов).

Анализ юридической литературы дает основание говорить об отсутствии единства мнений ученых и практиков относительно существующих правовых форм общественного контроля. Так А.А. Гончаров в своей работе «Гражданский контроль над органами власти»1 в качестве правовых форм общественного контроля выделяет, в частности, общее собрание граждан, общественные палаты, публичную гражданскую акцию, медиаконтроль, обращения. По мнению О.С. Забраловой, субъектами общественного контроля могут использоваться такие специфические формы, как: общественные обсуждения (публичные слушания), создание консультативных органов, проведение совместно с органами исполнительной власти конференций и семинаров, проведение общественной экспертизы и разработка проектов нормативных правовых актов, оценка различных программ, мониторинг и реализация принятых органами законодательной власти и исполнительной власти решений, обращение в органы

Гончаров А.А. Указ. соч. С. 75- 94.

государственной власти1.

Представляется, что такое видение авторов в некоторой части характеризует не формы общественного контроля, а его субъектов. Выделяемые в качестве правовых форм общественного контроля общественные палаты, общее собрание граждан являются одними из институтов гражданского общества, способными осуществлять общественный контроль путем указанных данными авторами мониторингов, обращений в органы государственной власти, различного рода акций и прочего. А приводимое указанными исследователями в качестве формы общественного контроля создание консультативных органов и вовсе характеризует лишь субъектную сторону общественного контроля, а не конкретные действия, в которых выражается содержание контроля.

В.В. Гриб при исследовании форм общественного контроля сосредоточил особое внимание именно на внешнем выражении контрольной деятельности в конкретных действиях представителей общества. К числу форм общественного контроля над деятельностью государственной власти им были отнесены: публичные мероприятия, отзыв депутата, референдум, народная правотворческая инициатива, журналистское расследование, общественная экспертиза законопроектов, право на обращение[4] [5].

Что касается законодательного регулирования вопросов закрепления правовых форм общественного контроля, то здесь Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» презюмируется многообразие форм общественного контроля. Прямо предусмотрены в Федеральном законе общественный мониторинг, общественная проверка, общественная экспертиза с оговоркой о возможности существования общественного контроля и в иных формах, не противоречащих Федеральному закону, а также в таких формах взаимодействия институтов гражданского общества с органами и организациями, осуществляющими публичные полномочия, как общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания и прочие формы взаимодействия.

Возможность закрепления форм общественного контроля в иных федеральных законах, обозначенная в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», привела к тому, что некоторые правовые формы реализованы в настоящее время в специальных законах, посвященных регулированию отдельных общественных отношений. В частности, в Федеральном законе «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» предусмотрена такая форма контроля, как деятельность общественных наблюдательных комиссий. Помимо этого, в настоящее время сложилась ситуация, когда формы контроля, обладающие действительно характерной, отличительной спецификой, оказались определены в региональных законах и подзаконных правовых актах. Причиной этому послужило достаточно позднее принятие единого, комплексного Федерального закона. Недостаточность регулирования деятельности по общественному контролю на федеральном уровне заставила регионального законодателя взять на себя решение вопросов регламентации возможных форм контрольной деятельности. Именно поэтому к июлю 2014 г. в ряде субъектов РФ фактически уже сложились свои самостоятельные системы регулирования вопросов общественного контроля со специфическими формами (речь идет, например, о деятельности общественных советников в городе Москве, деятельности региональной группы общественного контроля в Пермском крае). Безусловно, такое разнообразное регулирование может негативно сказаться на реализации базового конституционного принципа единства системы законодательства в России. В связи с этим сегодня актуальным является вопрос анализа правовых актов субъектов РФ, принятых в сфере общественного контроля, на предмет их соответствия требованиями Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в разрезе установления новых правовых форм и реализации форм, которые уже

предусмотрены федеральным законодательством.

Несмотря на описанные выше теоретические точки зрения и позицию законодателя, представляется, что говорить о существовании целостной системы правовых форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ в настоящее время преждевременно. Механизмы и способы воздействия субъектов общественного контроля на подконтрольный объект настолько многообразны и сложным образом переплетены друг с другом, а правовые акты в этой сфере зачастую не согласованы между собой, что можно констатировать «необозримость» существующих в настоящее время форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ. В связи с этим в данном исследовании речь идет не только о прямо предусмотренных в законодательстве формах, но и о тех, которые хотя и не обозначены в специальном законе в качестве таковых, но обладают признаками, позволяющими отнести их к формам общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ.

Отдельную группу составляют правовые формы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, прямо предусмотренные Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». К ним, в частности, относится общественный мониторинг, который применительно к осуществлению общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ представляет собой проводимое субъектом общественного контроля постоянное (систематическое) или временное наблюдение за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ. Такой мониторинг проводится публично и открыто с использованием информационно-телекоммуникационных систем, в том числе сети Интернет.

До принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» практика проведения в субъектах РФ общественного мониторинга общественными палатами, общественными советами и некоммерческими организациями уже была сформирована[6], а в правовых актах, регулирующих деятельность ряда указанных субъектов общественного контроля, были закреплены их соответствующие полномочия. В то же время проводимые ими мониторинги зачастую носили разовый и несистемный характер либо представляли собой, скорее, социологические опросы, не имели под собой проработанной методологической основы и проводились с использованием совершенно различных подходов и методик. Это не позволяло отслеживать динамику изменений в практике реализации общественного мониторинга как на региональном, так и на федеральном уровне, и ставило вопрос о необходимости развития правового регулирования по данному вопросу.

Правовую институционализацию общественного мониторинга завершило принятие Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Вслед за этим последовали отражение существования данной формы общественного контроля в региональных законах и закрепление полномочий об организации общественного мониторинга в законах об общественных палатах субъектов РФ.

Легальное определение показывает, что в основе общественного мониторинга лежит деятельность по наблюдению. При этом сама категория «наблюдение» является важной составной частью любой контрольной деятельности, одним из ее первоначальных этапов. Без наблюдения осуществление общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ попросту невозможно. Так, например, при проведении общественной проверки используется наблюдение за объектом контроля, которое подразумевает под собой необходимость изучения такого объекта и анализа его деятельности. Помимо этого осуществление мониторинга в качестве самостоятельной формы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и его проведение в процессе реализации иных правовых форм общественного контроля основываются на общей методологии и зависят от опыта и квалификации субъектов контроля.

Представляется, что выделение федеральным законодателем общественного мониторинга в качестве самостоятельной формы общественного контроля преследовало цель привлечения внимания к нему как к самостоятельному средству предотвращения отклонений в деятельности органов государственной власти, поскольку уже сам факт наблюдения может препятствовать нарушениям в их деятельности и способствовать повышению качества последней. Кроме того, нельзя забывать об обязанности органов государственной власти обеспечить рассмотрение итогового документа, составляемого по результатам общественного мониторинга, и направить на него обоснованные ответы.

Использованная законодателями федерального и регионального уровней правовая модель общественного мониторинга является достаточно гибкой, и это оправданно. Общественный мониторинг - деятельность, которая во многом зависит от ряда психологических аспектов: настроений, ожиданий субъектов контроля, состояния наличия или отсутствия социальной напряженности в обществе. При этом возможности для его проведения широчайшие: от сбора мнений в сети Интернет, до проведения опросов. Все эти аспекты было бы крайне затруднительно вписать в жесткую нормативную модель - она бы не смогла отразить все возможное многообразие деятельности по мониторингу и, возможно, описывала бы лишь небольшой срез существующих в этой области отношений.

Организаторами общественного мониторинга в субъекте РФ могут быть Общественная палата Российской Федерации, общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований, общественные наблюдательные комиссии, общественные

инспекции, общественные объединения и иные негосударственные

некоммерческие организации. Закрепление за ними исключительного права на организацию мониторинга основано на необходимости осуществления организационного и материально-технического обеспечения деятельности по мониторингу, а также обеспечения должного качества такой деятельности.

Членство в общественных палатах, советах и иных указанных организациях предполагает особую квалификацию лица и заинтересованность в повышении качества государственного управления, наличие опыта взаимодействия с органами и организациями, осуществляющими публичные полномочия, и в целом ведения общественной деятельности. Последнее напрямую влияет на качество проводимого мониторинга, ведь чем выше уровень знаний и богаче опыт контрольной деятельности осуществляющего мониторинг субъекта, тем более профессиональным будет результат.

На организатора общественного мониторинга возложена обязанность обнародования информации о предмете мониторинга, порядке и сроках его проведения, а также об определении его результатов. Положения части 3 статьи 19 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» говорят о необходимости публикации указанных сведений с использованием информационно-телекоммуникационных систем, что позволяет информировать о мониторинге максимальное количество его потенциальных участников.

Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не устанавливает формат проведения общественного мониторинга. В связи с этим представляется, что он может быть реализован как в очной форме, включая проведение совместных встреч, иных мероприятий организатора и участников мониторинга, так и посредством использования информационнотелекоммуникационных технологий в заочной форме (например, путем направления материалов и информации в рамках проводимого мониторинга его участниками организатору с использованием специального сайта).

Порядок проведения общественного мониторинга и определения его результатов должен быть установлен организатором общественного мониторинга. Однако наделение его столь широкими полномочиями в условиях отсутствия каких-либо обязательных условий, критериев проведения мониторинга приводит к тому, что на практике отсутствует единообразный подход в установлении порядка проведения общественного мониторинга и определении его результатов.

Решение указанных вопросов основано исключительно на субъективном усмотрении организатора.

Выход из сложившейся ситуации ряд исследователей видит в утверждении методических рекомендаций по проведению общественного мониторинга и определению его результатов. Как отмечают Л.А. Букалерова и А.В. Остроушко, в настоящее время в различных органах публичного управления в помощь субъектам общественного мониторинга разрабатываются методические рекомендации по применению механизмов общественного контроля, которые носят форму ведомственных документов. Одновременно с этим исследователи обращают внимание, что функции по оказанию содействия разработке механизмов общественного контроля в области обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 1 февраля 2011 г. № 120 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека» возложены на указанный Совет[7].

Вместе с тем, хотя сама позиция о необходимости разработки методических рекомендаций заслуживает внимания и, как представляется, должна быть поддержана, необходимость утверждения таких рекомендаций консультативным органом при Президенте Российской Федерации, которым является Совет, вызывает сомнение. Бесспорно, Совет является структурой, призванной обеспечивать донесение консолидированной позиции гражданского общества до органов государственной власти. В то же время для разработки методических рекомендаций по проведению мониторинга помимо знания практики его проведения, необходимо провести детальное изучение вопросов его проведения, анализ и правовую экспертизу проекта рекомендаций, а также оценить последствия реализации предлагаемых в рекомендациях мер. Столь тщательная проработка вопроса требует использования значительных финансовых, материальных и иных ресурсов, которыми консультативно-совещательный орган может не обладать. Более целесообразной в этой связи представляется разработка методических рекомендаций по проведению мониторинга органами государственной власти, осуществляющими реализацию государственной политики в сфере построения и развития гражданского общества, которые обладают всеми необходимыми организационными и иными ресурсами подготовки нормативных и иных актов.

Из положений Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует, что процедура проведения общественного мониторинга в рамках общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ включает в себя несколько этапов:

- подготовку субъектов общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ к мониторингу, в том числе включающую в себя публикацию информации о предмете общественного мониторинга, сроках, порядке его проведения и определения его результатов;

- непосредственно проведение общественного мониторинга;

- информирование органа государственной власти субъекта РФ о проведении в отношении него общественного мониторинга, так как согласно требованиям законодательства мониторинг проводится публично и открыто;

- определение результатов мониторинга, в том числе составление итогового документа в случае принятия решения субъекта контроля об этом;

- составление отчета по его результатам;

- обнародование итогового документа, в том числе в сети Интернет, в случае его составления по результатам общественного мониторинга.

Таким образом, описанная процедура почти не отличается от той, которой следуют при проведении какого-либо иного вида мониторинга. Очевидно, что любой мониторинг нельзя осуществлять без принятия решения о его проведении, непосредственного наблюдения и определения результатов такой деятельности. Обнародование информации о проведении мониторинга также представляется обычным и достаточно распространенным способом по привлечению внимания к

мониторингу его будущих участников.

Возможность же составления итогового документа, который в соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» подлежит обязательному рассмотрению органами государственной власти субъектов РФ, придает существенное отличие данному виду мониторинга. Эффективность любой деятельности напрямую зависит не только от ее качества, но и от нормативного закрепления последствий ее проведения. В отношении общественного мониторинга законодатель попытался создать условия, способствующие повышению его результативности. Однако следует оговориться, что в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определено: предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговом документе, должны быть обязательно учтены органами государственной власти в случаях, прямо установленных федеральным законодательством и региональным законодательством. На сегодняшний день на региональном уровне такая обязанность установлена лишь в некоторых субъектах РФ, в частности в Хабаровском крае, Амурской области[8].

Так как в рамках общественного мониторинга субъекты общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ осуществляют сбор информации об исполнении публичных функций и иных аспектах работы органов государственной власти субъектов РФ, после его окончания может возникнуть необходимость в проведении тщательного анализа полученной информации. В связи с этим, как следует из положений Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», организатор общественного мониторинга вправе инициировать проведение общественного обсуждения, общественных (публичных) слушаний, общественной проверки, общественной экспертизы, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, иных мероприятий.

Решение, в какой именно форме осуществлять последующий общественный контроль, принимается самим организатором в зависимости от результатов общественного мониторинга. Однако представляется, что при получении в ходе мониторинга материалов и фактов об общественно-значимой деятельности органов государственной власти РФ или их деятельности в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, прав и интересов некоммерческих организаций, наиболее предпочтительными формами последующего контроля будут являться общественная проверка и общественные слушания, а при получении информации о разрабатываемых проектах правовых актов, иных видах публичных решений, имеющихся в них проблемах, - общественное обсуждение и общественная экспертиза. Очевидно при этом, что грамотное сочетание правового мониторинга и выбранной по его итогам последующей формы общественного контроля либо нескольких форм, а также набирающая силу тенденция привлечения внимания средств массовой информации и интернет-сообщества к различным проблемам и вопросам в деятельности публичной власти способна оказать значительный эффект в достижении поставленных субъектами общественного контроля целей.

Безусловно, общественный мониторинг - лишь одна из форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, и использование ее одной вряд ли сможет разрешить все проблемы во взаимоотношениях государства и общества на региональном уровне. Кроме того, эффективность общественного мониторинга во многом зависит от качества нормативной проработки организаторами вопросов его проведения, а также от эффективности использования предоставленных субъектам мониторинга правовых инструментов. При этом общественный мониторинг способен выступать в качестве как самостоятельной, так и некой промежуточной формы общественного контроля, не требующей для своего осуществления каких-либо специальных полномочий, позволяющей осуществлять сбор большого массива информации, необходимого для последующего общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ. Помимо этого общественный мониторинг позволяет не эпизодически, а постоянно привлекать внимание к тем или иным проблемам в организации и функционировании органов государственной власти субъектов РФ. В свою очередь, использование сети Интернет придает этой форме контроля широкомасштабный характер, позволяет вовлечь в процесс мониторинга всех заинтересованных лиц, а значит, получить более объективную и профессиональную оценку подлежащих мониторингу отношений.

Еще одной, достаточно традиционной и классической формой общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ является общественная проверка. Согласно статье 20 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» она представляет собой совокупность действий субъекта общественного контроля по сбору и анализу информации, проверке фактов и обстоятельств, касающихся общественно значимой деятельности органов государственной власти субъектов РФ, а также деятельности, затрагивающей права и свободы человека и гражданина, права и законные интересы общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций. Указанное легальное определение общественной проверки отражает сущность данной формы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, а именно ее направленность на установление фактических данных, свидетельствующих о соблюдении или несоблюдении правовых норм в деятельности указанных органов, а также о целесообразности либо, наоборот, необоснованности и непродуманности принятых при этом решений.

Следует обратить внимание, что законодательная дефиниция несколько сузила предмет общественной проверки, отнеся к нему не любую деятельность органов государственной власти субъектов РФ, а только ту, которая имеет общественно значимый характер либо касается прав и интересов человека и организаций. С одной стороны, это представляется оправданным, поскольку деятельность органов государственной власти субъектов РФ очень разнообразна, а законодательные цели общественного контроля привязывают его осуществление к реализации и защите прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов негосударственных некоммерческих организаций. С другой стороны, следует признать, что прямо не затрагивающая интересы общества деятельность органов может опосредованно влиять на обеспечение принятия общественно значимых решений или осуществление общественно значимых действий. Например, недостаточное регламентирование административных процедур принятия каких-либо решений, связанных с реализацией прав граждан, непоследовательность в таком регламентировании в конечном счете влекут за собой совершение ошибок в конкретных правовых решениях, касающихся граждан и, в целом, низкое качество таких решений.

Из положений Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» следует, что общественная проверка основывается на сборе данных о деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Источниками таких данных может служить как официальная информация, к которой следует отнести правовые акты, программы социально-экономического развития субъектов РФ, публикации в официальных средствах массовой информации, статистические данные, различные доклады о деятельности органов государственной власти субъектов РФ, судебная практика, так и неофициальная информация: публикации в негосударственных средствах массовой информации, независимые исследования, данные опросов, книги, материалы неофициальных интернет-ресурсов, а также информация, полученная от граждан и иных лиц.

Полученные данные обобщаются и анализируются субъектами общественного контроля, участвующими в проверке. Затем осуществляется непосредственная проверка фактов и обстоятельств, которые были установлены при сборе и анализе информации и представляют интерес для субъекта контроля. Изучаются правоприменительная практика органов государственной власти субъектов РФ, цели и задачи их деятельности, общие политические векторы соотносятся с реальными действиями таких органов. Выявленные при сборе и анализе информации проблемы либо находят свое подтверждение, либо факт их существования опровергается.

Важно отметить, что общественная проверка является не простым аккумулированием, обобщением информации, а процессом, позволяющим при необходимости организовать изучение деятельности в течение времени, а также проследить динамику общественного мнения о такой деятельности; оценить последствия принятых решений органа государственной власти субъекта РФ. Масштабы проведения общественной проверки не ограничены Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», ее осуществление возможно как в рамках конкретного органа государственной власти субъекта РФ, так и в отношении процессов взаимодействия нескольких органов друг с другом и с иными лицами; в пределах какой-либо сферы либо области и в отношении совокупности сфер и т. д.

Полагаем, что общественная проверка деятельности органов

государственной власти субъектов РФ должна проводиться на основе определенных показателей их работы и критериев оценки такой деятельности. Представляется, что при проведении проверки следует установить задачи деятельности органа государственной власти субъекта РФ, проанализировать его компетенцию, определить последствия принятия правовых актов и решений указанного органа на общественные отношения, в том числе изменения в общественном поведении вследствие принятия таких актов и решений, сопоставить меры, предусмотренные в планах (программах) работы органа государственной власти субъекта РФ, с реально осуществленными, при необходимости оценить предусмотренные на реализацию полномочий органа объемы финансового обеспечения и понесенные расходы и пр.

В отношении общественной проверки законодатель ввел две особые категории лиц - инициатора проведения проверки и ее организатора. К инициаторам, в первую очередь, относятся Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченные по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, - то есть

лица, замещающие должности, которые учреждены специально в целях обеспечения защиты, соблюдения и уважения прав и свобод граждан со стороны публичной власти, прав и интересов субъектов предпринимательской деятельности. Помимо этого согласно статье 20 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» инициатором общественной проверки могут выступать иные субъекты общественного контроля, созданные в целях учета потребностей и интересов граждан Российской Федерации, защиты прав и свобод граждан Российской Федерации и прав общественных объединений и иных некоммерческих организаций при формировании и реализации государственной политики и осуществляющие деятельность на основе добровольного участия. Это Общественная палата Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации,

общественные палаты субъектов Российской Федерации, общественные палаты (советы) муниципальных образований и иные субъекты общественного контроля. Федеральный законодатель предоставил субъектам РФ возможность

самостоятельно решать вопрос о расширении перечня инициаторов проверки, чем воспользовались, в частности, Ленинградская область, Республика Крым, Республика Саха (Якутия), Республика Тыва[9].

Перечня лиц, которые могут быть организаторами общественной проверки, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не содержит. В связи с этим закономерным является вопрос, могут ли быть инициаторы проверки одновременно и организаторами ее проведения? В законах ряда субъектов РФ данный вопрос был своевременно решен. Так, в Ленинградской области организаторами проверки являются Общественная палата области, Общественный совет при Законодательном собрании Ленинградской области, общественные советы при органах исполнительной власти области и общественные палаты (советы) муниципальных образований. В Московской области, Алтайском крае, Краснодарском крае и Республике Крым организатором, напротив, может быть любой субъект общественного контроля[10]. С этой целью в законах указанных субъектов РФ была введена процедура обращения инициатора общественной проверки к ее организатору и принятия последним решения о проведении такой проверки.

В тех субъектах РФ, законодательство которых не определяет организаторов общественной проверки, обеспечивать ее проведение, как представляется, должны либо сами инициаторы, либо специально привлеченные ими в качестве организаторов иные субъекты общественного контроля. Отнесение лиц, не являющихся субъектами общественного контроля (например, юридических лиц, оказывающих услуги по аудиту и пр.), к организаторам проверки является спорным и противоречит самой природе общественного контроля, который осуществляется от имени и в интересах общества.

Очевидно, что не каждый субъект общественного контроля, который изначально не выступал инициатором общественной проверки, проявит желание реализовать по существу волеизъявление иного лица. В связи с этим заслуживает одобрения законодательная практика тех субъектов РФ, где предусмотрено определение критериев принятия потенциальными организаторами решения о проведении ими общественной проверки на основании обращения инициатора. Примером является закрепленное в Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» положение, согласно которому организатор принимает решение о ее проведении в связи с выявлением фактов, являющихся поводом для организации и проведения общественной проверки и публикациями в зарегистрированных средствах массовой информации о фактах бездействия государственных органов Республики Саха (Якутия) в отношении проверки обращений граждан и их объединений по поводу ущемления общественных интересов1.

Как и в случае с общественным мониторингом организатор самостоятельно определяет порядок организации и проведения общественной проверки. Проявление этой самостоятельности ограничено лишь сроком проведения проверки, который не должен превышать 30 дней. Такая гибкая модель правового регулирования расширяет возможности проведения общественной проверки. Она позволяет использовать любые формы ее проведения (как очные, так и электронные), «подстраиваться» под выявленные проблемы и своевременно изменять используемые при проверке подходы и механизмы, объемы и «глубину» исследования деятельности органа государственной власти субъекта РФ, использовать интернет - технологии.

Для организации общественной проверки не требуется получать какое-либо специальное разрешение или согласие проверяемого органа государственной власти субъекта РФ. Организатор должен лишь поставить в известность руководителя указанного органа о факте проведения общественной проверки, порядке и сроках ее проведения. То есть проведение общественной проверки носит уведомительный характер, проверяемое лицо не может запретить ее проведение. Более того, в случае получения от организатора общественной проверки запроса о предоставлении необходимых для такой проверки материалов он обязан их предоставить. А согласно правовым актам ряда субъектов РФ проверяемый орган государственной власти субъекта РФ должен оказывать содействие проведению общественной проверки вплоть до обеспечения физического доступа в такой орган[11] [12].

Стоит отметить, что законодательство некоторых субъектов РФ детализировало процедуру проведения общественной проверки, в первую очередь определив сроки совершения отдельных действий в рамках проверки: размещения информации и проведении проверки в сети Интернет (не позднее чем за пять дней до начала проверки в Амурской области1), принятия организатором решения о проведении проверки (в течение семи дней с момента обращения инициаторов в Республике Крым ), доведения до сведения руководителя проверяемого органа информации о проверке, ее сроках, порядке проведения и определения результатов (не позднее чем за три рабочих дня до начала общественной проверки в Чувашской Республике ), направления итогового документа руководителю органа государственной власти субъекта РФ (в течение десяти календарных дней после окончания проведения общественной проверки, если иное не установлено федеральным законом, в Архангельской области[13] [14] [15] [16]) и другие.

В некоторых законах субъектов РФ проводится линия на устранение избыточных действий при проведении общественной проверки. В частности, в Архангельской области при уведомлении проверяемого лица о проведении общественной проверки (посредством направления ему письменного решения о проведении проверки) организатор заранее должен предоставить персональный состав всех лиц, которые будут осуществлять проверку. Кроме того в Законе Архангельской области от 26 октября 2015 г. № 338-20-03 детализируются нормы тех процедур, которые потенциально могут угрожать осуществлению текущей деятельности органа государственной власти Архангельской области - определяются случаи и порядок посещения субъектами общественного контроля органов государственной власти указанного субъекта РФ (вводится процедура направления уведомления о посещении, само посещение привязано к рабочему времени и требованиям пропускного режима, действующими в органе). Введение подобных норм в региональное законодательство представляется не только допустимым, но и обоснованным, поскольку позволяет предотвратить ограничения и нарушения прав, законных интересов проверяемых органов государственной власти субъектов РФ. Однако, к сожалению, существуют и примеры излишнего, по нашему мнению, вмешательства в деятельность по проведению общественной проверки. В частности, согласно Закону Еврейской автономной области от 25 ноября 2015 г. № 822-03 «Об отдельных вопросах организации и осуществления общественного контроля в Еврейской автономной области» субъект общественного контроля, к которому обратился инициатор общественной проверки (потенциальный организатор проверки), обязан проинформировать об этом Координационный Совет по общественному контролю, специально созданный в целях обеспечения эффективного взаимодействия субъектов общественного контроля между собой, а также с органами и организациями[17]. Координационный Совет вправе как согласовать проведение общественной проверки, так и не согласовать его. Представляется, что подобная регламентация процедур и действий субъектов общественного контроля, которые должны обладать определенной независимостью и самостоятельностью, существенно ограничивают возможности контроля и фактически сводят на нет саму идею проведения проверки. Согласно положениям Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественная проверка основывается на сборе фактов, их проверке и не привязана к каким-либо планам и согласовательным процедурам. В подобной ситуации усматриваются нарушения региональным законодателем основных положений Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».

Для проведения общественной проверки организатором на общественных началах привлекаются общественные инспекторы. При этом федеральным

законодателем не определены какие-либо требования к минимальному количеству общественных инспекторов, которых организатор может привлечь к работе по проверке. Более того нормы Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не устанавливают вообще обязанность привлечения таких лиц, из чего следует вывод о том, что решение об их вовлечении в деятельность по проверке принимается организатором самостоятельно. Мотивом приглашения инспекторов к участию может послужить подготовка им собственного итогового документа в рамках проверки, который инспектор должен представить организатору.

Требования к процедуре привлечения инспекторов к проведению проверки федеральным законодателем определены не были. Однако неполнота регулирования указанного вопроса была восполнена на уровне субъектов РФ, где появились оригинальные правовые конструкции по привлечению граждан к деятельности в качестве инспекторов. В частности, согласно Закону Ярославской области от 21 мая 2015 г. № 35-з «Об общественном контроле в Ярославской области», Закону Чукотского автономного округа от 24 июня 2009 г. № 76-03 «Об Общественной палате Чукотского автономного округа» организатор проверки отбирает кандидатуры претендентов в формируемый им список инспекторов, а претенденты представляются негосударственными некоммерческими организациями, региональными общественными палатами либо выдвигаются самостоятельно[18].

Результатом общественной проверки является итоговый документ (акт), который должен содержать основные сведения о проведении проверки, такие как основания проведения, перечень изученных в ходе проверки материалов, подтвержденные факты и обстоятельства нарушения прав, свобод (либо запись об отсутствии таковых), а также выводы, предложения и рекомендации. Итоговый документ (акт) направляется руководителю проверяемого органа государственной власти субъекта РФ и иным заинтересованным лицам, а также размещается в сети Интернет.

Проведенный анализ процедур организации и проведения общественной проверки убеждает нас в существовании у общества широких возможностей по эффективному воздействию на органы государственной власти субъектов РФ посредством данной формы общественного контроля. Общественная проверка позволяет предвидеть, оценить и определенным образом повлиять на их деятельность. При этом в ходе проверки могут быть выявлены нарушения компетенции органа государственной власти субъекта РФ, злоупотребление должностными полномочиями, принятые ошибочные решения либо, наоборот, отсутствие действий по реализации полномочий органа и пр. В то же время правовое регулирование организации и проведения общественной проверки нуждается в серьезном анализе ввиду существенных различий в регламентации ее проведения в субъектах РФ, которое, в свою очередь, приводит к отсутствию у субъектов общественного контроля равных возможностей по проведению общественной проверки.

Единственной правовой формой общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, основанной на использовании субъектами контроля специальных знаний и (или) опыта специалистов, является общественная экспертиза. Согласно определению общественной экспертизы, изложенному в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», указанные знания, опыт используются при анализе и оценке актов, решений либо их проектов, документов и других материалов, действий (бездействия) органов государственной власти субъектов РФ, проверке соответствия таких актов, решений, их проектов, документов и других материалов требованиям законодательства, а также при проверке соблюдения прав и свобод человека и гражданина, прав и законных интересов общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

Иные формы общественного контроля не ставят осуществляющих его лиц в зависимость от наличия какого-либо статуса и не предъявляют требования о наличии у них специальных навыков и (или) образования. Вопросы о соответствии деятельности органов государственной власти субъектов РФ общественным интересам решаются субъектами общественного контроля на основе их собственного понимания и собственной оценки такой деятельности, основанных на личном опыте и убеждениях, а итоги проведения контроля не обязательно должны быть аргументированы с точки зрения права, специальных знаний и опыта.

В свою очередь, при проведении общественной экспертизы реализуется принцип особого профессионализма и компетентности лиц, ее осуществляющих. Причины этого кроются в особом объекте экспертизы, который составляют конкретные акты, решения, документы, проекты, действия (бездействие) и необходимости их экспертизы с точки зрения права, соблюдения требований законодательства. Как было справедливо отмечено В.Ю. Синюгиным, разрешить вопрос о соответствии деятельности уполномоченных органов государственной власти, например, в сфере тарифного регулирования, общественным интересам невозможно, не обладая специальными знаниями о технологических особенностях отпуска и транспортировки, технологических потерях различных видов энергии и правоприменительными навыками по использованию методики расчета тарифа, его обоснования и т.п.1. Профессиональный анализ, корректную интерпретацию текста акта или его проекта, мотивированные прогнозы изменений в общественных отношениях в случае принятия акта, совершения действия могут дать только лица, обладающие специальными знаниями и опытом.

Кандидатуры в общественные эксперты представляются организатору научными и образовательными организациями, общественными объединениями и иными некоммерческими организациями. Кроме того, отбор экспертов может быть проведен на основе информации о них, размещенной в сети Интернет . Интересен и тот факт, что законодательство не предъявляет никаких требований к [19] [20] подтверждению наличия у экспертов специальных знаний, необходимых для проведения экспертизы. В связи с этим логично предположить, что проверка их компетентности производится исключительно на условиях добровольности.

Федеральным законодателем при регулировании вопросов общественной экспертизы помимо экспертов были обозначены еще три особые категории лиц - субъекты, по инициативе которых может быть проведена экспертиза, инициатор проведения экспертизы и ее организатор. Круг возможных инициаторов проведения экспертизы включает в себя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, уполномоченных при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, уполномоченных по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, по правам коренных малочисленных народов в субъектах Российской Федерации, а также общественные палаты и советы и иные субъекты общественного контроля (в предусмотренных законодательством Российской Федерации случаях).

Однако, если закрепление перечня возможных инициаторов общественной экспертизы, очевидно, обусловлено стремлением федерального законодателя к организационной упорядоченности процесса проведения экспертизы, то определение в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» органов и организаций, которые могут выступить с инициативой проведения экспертизы, нуждается в дополнительных пояснениях. Законодатель определил, что с инициативой проведения экспертизы могут выступить органы государственной власти, органы местного самоуправления, государственные и муниципальные организации, а также иные органы и организации, осуществляющие в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия. Граждане, их объединения, некоммерческие организации к числу лиц, которые могут инициировать экспертизу, отнесены не были. Однако последние не лишены возможности обращаться к указанным выше органам и организациям по вопросу организации и проведения такой экспертизы, а значит, фактически могут заявлять о необходимости проведения экспертизы. Одновременно неясно, что представляет собой выдвижение инициативы

проведения экспертизы: обращение к возможным инициаторам о ее проведении или совершение каких-либо иных действий? Учитывая тот факт, что граждане, их объединения, некоммерческие организации обладают возможностью обращения к инициаторам экспертизы, но при этом не могут выступить с инициативой, логично предположить, что инициирование - не простое обращение к инициатору, а совершение некой совокупности действий. Но каких именно, Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» не раскрыл. Подобная «недосказанность» представляется недопустимой и влечет возможность неоднозначного толкования положений Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и трудности в их реализации на практике. Любая правовая норма существует не «сама по себе», как конечная данность, а должна быть проанализирована с точки зрения ее дальнейшей реализации.

Возможно, в целях разрешения описанной проблемы в Алтайском крае в соответствии с Законом от 29 мая 2015 г. № 52-ЗС «Об общественном контроле в Алтайском крае» лица, которые вправе инициировать экспертизу, отнесены к ее возможным инициаторам. Вместе с тем, поддержать решение регионального законодателя нельзя даже в условиях отсутствия полноценного регулирования вопроса в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Самостоятельное принятие субъектом РФ решения об отождествлении двух категорий лиц (лиц, выступающих с инициативой проведения общественной экспертизы, и ее инициаторов) является преждевременным и может быть расценено как нарушение компетенции органов государственной власти субъектов РФ. Кроме того, отнесение органов государственной власти и органов местного самоуправления к инициаторам экспертизы означает, что региональный законодатель допускает возможность реализации этой формы контроля субъектами, наделенными властными полномочиями. Однако последнее, как представляется, может повлиять на независимость и беспристрастность оценки деятельности государства.

В отношении возможных организаторов экспертизы следует отметить, что, как и в случае с общественной проверкой, федеральный законодатель не определил перечня лиц, которые могут ими стать. Подобная ситуация подтолкнула ряд субъектов РФ к решению данного вопроса в региональном законодательстве. При этом анализ региональных законов об общественном контроле показывает, что практически во всех субъектах РФ, законы которых определяют возможных организаторов общественной экспертизы, к ним отнесены субъекты общественного контроля1. В Самарской области среди возможных организаторов отдельно были обозначены лица, которые вправе выступить в соответствии с Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» инициаторами общественной экспертизы . Законом Волгоградской области от 30 декабря 2015 г. № 240-ОД «Об осуществлении общественного контроля в Волгоградской области» к организаторам общественной экспертизы были отнесены не только сами субъекты контроля, но и создаваемые ими общественные инспекции и группы общественного контроля[21] [22] [23].

Согласно Федеральному закону «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» проведение общественной экспертизы осуществляется в срок, не превышающий 120 дней, в порядке, который устанавливается ее организатором в соответствии с требованиями нормативных правовых актов Российской Федерации, правовых актов субъектов Российской Федерации и муниципальных нормативных правовых актов. Указанная норма свидетельствует о необходимости тщательной проработки организатором процедурных аспектов проведения общественной экспертизы и требует от него знания особенностей регионального регулирования организации проведения экспертизы. Анализ принятых по данному вопросу правовых актов показывает, что проведение экспертизы в рамках общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ включает в себя такие этапы, как:

- принятие организатором решения о проведении экспертизы;

- объявление о проведении экспертизы и доведение до ее потенциальных участников содержания документов и материалов, подлежащих общественной экспертизе (и сопроводительных материалов при наличии);

- опубликование информации об организаторе экспертизы (о его наименовании, месте нахождения, адресе, номере контактного телефона и др.), сроке проведения общественной экспертизы, форме и порядке приема мнений, заключений, позиций и иных материалов в рамках экспертизы;

- при необходимости привлечение к проведению экспертизы специалистов соответствующей области знаний и (или) формирование экспертной комиссии из числа таких специалистов;

- непосредственное проведение общественной экспертизы, включающее в себя исследование, анализ и оценку материалов, подлежащих экспертизе;

- сбор и обобщение мнений, заключений, позиций и иных материалов, подготовленных в рамках общественной экспертизы, и составление итогового документа (заключения);

- направление итогового документа (заключения) в органы государственной власти субъектов РФ и размещение его в сети Интернет.

Законами ряда субъектов РФ, в частности Московской области, КабардиноБалкарской Республики, также предусматривается процедура доведения до проверяемого органа государственной власти субъекта РФ в определенный срок сведений о проведении общественной экспертизы[24]. Кроме того, в связи с тем что при проведении экспертизы ее участникам могут потребоваться дополнительные документы и иные материалы, некоторыми региональными законодателями (в

Волгоградской, Костромской, Иркутской областях и иных субъектах Российской Федерации) устанавливается возможность направления организатором общественной экспертизы соответствующих запросов в органы государственной власти о предоставлении необходимых для проведения экспертизы дополнительных сведений и материалов[25]. Полагаем, что реализация обеих указанных процедур является необходимой для эффективного проведения общественной экспертизы. Осведомленность органа государственной власти субъекта РФ о проведении в отношении него экспертизы повысит эффективность его взаимодействия с субъектами экспертизы, а также подчеркнет открытый характер деятельности по проведению экспертизы. А своевременное предоставление необходимых для экспертизы дополнительных материалов - повысит качество ее проведения.

Результатом общественной экспертизы, как уже было сказано ранее, является составление итогового документа (заключения). Предъявляемое к общественным экспертам требование о наличии у них специальных знаний обуславливает обязательное включение в итоговый документ объективных, достоверных и обоснованных выводов, дачу оценки последствий принятия акта или совершения иных действий, а также подготовку предложений по совершенствованию документов, в отношении которых проводилась экспертиза.

Следует отметить, что сегодня в целом существуют все необходимые предпосылки для эффективной реализации общественной экспертизы в субъектах РФ. В отличие от ряда других форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ в основе экспертизы лежит деятельность профессиональных экспертов, в связи с чем подготовленные по ее результатам предложения и рекомендации должны отличаться особой проработанностью и грамотностью. Помимо этого нельзя не отметить большой потенциал развития данной формы общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, который в первую очередь может быть реализован за счет совершенствования правового регулирования процедурных вопросов проведения общественной экспертизы.

Еще одной формой общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, предусмотренной Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», является общественное обсуждение. Появление этой формы не связано со вступлением в силу Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» и имеет гораздо более глубокие корни правового регулирования, а также свою самостоятельную и длительную историю. Не останавливаясь на вопросах реализации данной формы общественного контроля в различные исторические периоды, отметим, что обсуждение представителями общества своих позиций, идей, взглядов по важнейшим вопросам государственного устройства получило должное правовое обеспечение еще до принятия Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в отдельных нормативных правовых актах Российской Федерации, законодательстве субъектов РФ. Интерес к указанной форме контроля всегда был достаточно велик, а в последние годы общественное обсуждение приобрело особую актуальность в связи с использованием широких возможностей сети Интернет.

Правовая дефиниция общественного обсуждения, представленная в Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», обобщила те сущностные и качественные характеристики этого явления, которые уже были проявлены на практике и зафиксированы ранее в правовых актах. Согласно статье 24 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным обсуждением (применительно к общественному контролю за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ) понимается используемое в целях общественного контроля публичное обсуждение общественно значимых вопросов, а также проектов решений органов государственной власти субъектов РФ с обязательным участием в таком обсуждении уполномоченных лиц указанных органов, представителей граждан и общественных объединений, интересы которых затрагиваются соответствующим решением.