Одним из важнейших направлений анализа общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ является [1] [2] определение возможных правовых последствий такого контроля. Правовые последствия общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ выражаются во влиянии его результатов на объект общественного контроля, а также в степени их реализации на практике. Они показывают, как изменился объект общественного контроля после его проведения и соответствует ли такое изменение целям общественного контроля. Вместе с тем в тексте Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» понятие «правовое последствие общественного контроля» отсутствует, используется термин «результат» в отношении общественного контроля, а также применительно к его конкретным формам. Декларируются публичность и открытость результатов общественного контроля, устанавливается требование обеспечения их достоверности и обнародования информации о таких результатах.

При этом Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» содержит немало норм, направленных на обеспечение реализации указанных выше положений. Согласно положениям данного правового акта по результатам общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ может быть:

составлен итоговый документ, подготовлены рекомендации и предложения органам государственной власти субъектов РФ;

выдвинута общественная инициатива;

реализована процедура оспаривания нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти субъектов РФ.

Составленный по результатам общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ итоговый документ обязателен к рассмотрению органами государственной власти субъектов РФ. Однако предложения, рекомендации и выводы, содержащиеся в итоговом документе, обязательно учитываются органами государственной власти субъектов РФ только в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ, то есть фактически можно говорить об определении самими органами государственной власти субъектов РФ обязательных случаев претворения идей субъектов общественного контроля в жизнь. Даже если в итоговом документе зафиксированы очевидные недостатки и нарушения, учет мнения общества будет осуществляться исключительно по усмотрению органа, получившего итоговый документ.

Представляется, что такой подход законодателя к определению статуса итогового документа существенно снижает эффективность общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и препятствует реализации провозглашенного принципа обеспечения учета общественного мнения при принятии решений органами государственной власти. В сложившейся ситуации субъекты общественного контроля вынуждены самостоятельно искать способы придания значимости результатам своей деятельности. Документы, составленные по результатам общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, публикуются в средствах массовой информации и информационно-телекоммуникационной сети Интернет, что дает возможность неограниченному количеству лиц ознакомиться с их содержанием и делать выводы о реализации предложенных идей на практике. Вызвавшие наибольший общественный резонанс публикации в конечном счете могут повлиять на властные решения, однако гарантий принятия каких-либо мер реагирования на документ нет.

Несомненно, отсутствие реакции органов государственной власти субъектов РФ на содержащиеся в итоговом документе рекомендации и предложения может быть вызвано их недостаточной проработанностью и обоснованностью. Полагаем также, что далеко не все из них могут быть полезны в государственной деятельности и должны быть реализованы на практике. Отсутствие специального образования, незнание реального положения дел в субъекте РФ и недостаточность информации по ряду вопросов приводят к подготовке субъектами общественного контроля, в большинстве случаев отдельными гражданами, недостаточно продуманных, а иногда даже противоречащих интересам самого общества и требованиям законодательства предложений и рекомендаций. По этой причине

представляется, что способом повышения качества итоговых документов могло бы стать ужесточение требований к их содержанию: установление обязательности наличия в нем обоснования предлагаемых мер, информации об оценке рисков их реализации, а при анализе правовых актов органа государственной власти - указание структурных единиц, к которым имеются замечания. Подобная мера упорядочила бы процедуру взаимодействия государства и общества. Она позволила бы обществу быть услышанным, а государству получать достаточным образом проанализированные, качественные идеи, реализация которых действительно будет способствовать повышению эффективности государственного управления.

Другим правовым последствием осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ является выдвижение по его результатам общественной инициативы, к которой следует отнести самостоятельное активное общественно значимое деяние,

осуществляемое гражданином, объединением граждан, некоммерческой организацией или иным представителем гражданского общества в не запрещенных законодательством формах. К сожалению, сегодня правовое регулирование ее выдвижения носит фрагментарный характер. Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» лишь закрепляет возможность выдвижения инициативы (общественными

объединениями и иными негосударственными некоммерческими организациями) и не содержит конкретных механизмов ее реализации. Единственным комплексным правовым актом федерального уровня, принятым по этому вопросу, является Указ Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернетресурса «Российская общественная инициатива», однако сфера его правового регулирования ограничена и охватывает исключительно вопросы социальноэкономического развития, совершенствования государственного и муниципального управления. Выдвинуть инициативу могут только граждане, общественные объединения и иные некоммерческие организации, указанные в

Федеральном законе «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» в качестве возможных субъектов выдвижения инициативы.

В свою очередь, Закон Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)» указывает, что общественная инициатива является возможным результатом общественного контроля, имеющим своими целями отмену, изменение существующего или принятие нового правового акта, обжалование неправомерных решений органов государственной власти республики или органов местного самоуправления. Вместе с тем согласиться с этим утверждением в полной мере нельзя. В связи с тем, что представители общества не обладают правом непосредственного принятия правовых актов или участия в такой деятельности, выделение первой цели инициативы представляется логичным и понятным. Но обжалование действий и решений должностных лиц является самостоятельной, подробно описанной в законодательстве процедурой, длительное время существующим институтом и не нуждается в придании ему статуса цели общественной инициативы.

Вопросы непосредственно выдвижения общественной инициативы не нашли дальнейшего отражения в Законе Республики Саха (Якутия) «Об общественном контроле в Республике Саха (Якутия)». Не была определена процедура подачи предложений, а также конечный итог выдвижения общественной инициативы. Возможно, региональный законодатель сознательно не решил эти вопросы, ожидая их регулирования на федеральном уровне, так как закон был принят в то время, когда Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» еще имел форму проекта. Тем не менее, такой подход отнюдь не способствует эффективной реализации общественного контроля и лишь свидетельствует об отсутствии условий для реализации на практике предусмотренного в нем института.

Достаточно подробно выдвижение общественной инициативы урегулировано в упомянутом выше Указе Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива».

Согласно ему на сайте www.roi.ru в сети Интернет предусматривается возможность подачи гражданином Российской Федерации предложения, оформленного в виде описания какой-либо идеи либо проекта правового акта, реализация которых планируется на территории соответствующего субъекта РФ. Уполномоченная некоммерческая организация осуществляет проверку инициативы на соответствие правилам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернетресурса «Российская общественная инициатива» (www.roi.ru), и проводит ее предварительную экспертизу. По результатам экспертизы получившее одобрение уполномоченной некоммерческой организации предложение размещается на сайте и получает возможность голосования по нему, при этом в случае необходимости уровень реализации инициативы может быть изменен. Сбор голосов в поддержку инициативы осуществляется в срок не более одного года со дня размещения. Набравшая необходимое количество голосов инициатива направляется на рассмотрение в экспертную рабочую группу субъекта РФ, которая принимает решение о ее дальнейшей реализации или об отклонении инициативы в срок не позднее двух месяцев со дня направления.

Создание такого механизма вызвало огромный интерес и очертило перспективы простого и реального донесения предложений общества до органов государственной власти всех уровней. Подробная регламентация вопросов подачи инициативы, удобные электронные сервисы и возможность их использования в формате мобильного приложения привели к тому, что по состоянию на 3 апреля 2017 г. было опубликовано 9906 инициатив. Однако решение экспертными рабочими группами было принято только в отношении 25 инициатив, при этом реализовано было лишь 12 из них[3]. С сожалением приходится отмечать, что при этом ни одна инициатива, предложенная к реализации на региональном уровне, не была реализована.

Кроме того, использование интернет-ресурса выявило ряд недостатков правового регулирования его деятельности. В частности, Указом Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива», устанавливается, что предварительная экспертиза инициативы проводится уполномоченной некоммерческой организацией на предмет не только соответствия предложенной инициативы Конституции РФ и общепризнанным принципам и нормам международного права, но и актуальности проблемы, содержащейся в инициативе, а также обоснованности предлагаемых вариантов ее решения. Однако такая деятельность носит оценочный характер. При этом критерии определения актуальности и обоснованности проблемы и ее решения в правовых актах не были определены, что свидетельствует о зависимости результата экспертизы от усмотрения проводящего ее лица, а значит, результат не всегда может быть объективен. Выдача каких-либо документов инициатору предложения с обоснованием причин отказа в его размещении на сайте не предусмотрена.

Также представляется необоснованным установленный минимум голосов, необходимый для поддержания инициативы на федеральном уровне и на уровне субъектов РФ с численностью населения свыше 2 млн. человек1. В обоих случаях он составляет 100 тыс. голосов. Таким образом, минимальный порог одинаков и для 143,7 млн. человек и для 2 млн. человек, что является явной диспропорцией и существенно ограничивает возможности поддержания инициативы в крупном субъекте РФ.

Недостатком механизма представляется и годичный срок для выражения поддержки инициативы. В большинстве случаев выдвижение инициативы обусловлено происходящими в обществе и государстве процессами, проблемами, требующими скорейшего принятия решения. Вместе с тем за год ситуация может [4] [5] в корне поменяться, проблема - потерять значимость, равно как и наоборот - получить критический характер, либо правовое регулирование вопроса может измениться и сделать невозможной реализацию инициативы на практике. Полагаем, что снижение такого срока и сокращение необходимого для поддержки инициативы количества голосов позволили бы обеспечить сохранение значимости инициативы и сделали бы ее внедрение действительно целесообразным1.

Стоит сказать, что сегодня подобные «Российской общественной инициативе» интернет-ресурсы успешно созданы и функционируют во многих странах мира. К примеру в США на официальном сайте Белого Дома в разделе We the People Petitions существует возможность подачи любым гражданином США онлайн-петиций . Срок сбора голосов в поддержку петиций, поданных с помощью данного интернет-ресурса, составляет всего 30 дней. Если в течение указанного времени в поддержку поданной петиции будет собрано 100 тыс. подписей других пользователи сайта, она поступает на официальное рассмотрение Белого Дома, срок которого составляет 60 дней. Не вдаваясь в рассмотрение вопроса содержательности ответов на такие петиции, отметим, что и количество голосов в поддержку петиций, и срок голосования по ним представляются более реальными, чем предусмотренные Указом Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива»[6] [7] [8].

Есть в зарубежной практике и примеры механизмов подачи общественных инициатив, срок получения одобрения по которым со стороны других граждан достаточно длителен. Сказанное, в частности, относится к механизму выдвижения общественных инициатив, созданному в Европейском союзе. С использованием сайта http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/welcome в сети Интернет любой достигший 18-летнего возраста гражданин Европейского союза (для Австрии - 16-летнего возраста) вправе разместить свою общественную инициативу. В том случае, если за ее поддержку в течение года выскажется более 1 миллиона голосов (с условием поддержки инициативы представителями не менее чем от 7 стран - участниц Европейского союза и подтверждением этого факта соответствующими сертификатами от уполномоченных государственных органов указанных стран), общественная инициатива направляется на рассмотрение в Европейскую Комиссию. При согласии Европейской Комиссии с инициативой она передается в Европейский парламент для проведения по ней публичных слушаний[9]. Однако в рамках механизма сайта http://ec.europa.eu/citizens- initiative/public/how-it-works/collection длительный срок голосования в поддержку общественной инициативы является оправданным с учетом межгосударственных отношений Европейского союза. Очевидно, что для получения одобрения инициативы представителями не менее чем 7 государств-участников Европейского союза, требуется большее время, нежели для привлечение внимания к вопросу, поднятому в инициативе, граждан одной страны. Кроме того, следует учитывать, что в случае сбора необходимого количества голосов в поддержку инициативы, ее одобрения Европейской Комиссией и принятия по ней положительного решения Европейского парламента, инициатива будет реализована на территориях всех стран - участниц союза.

Созданные в России на региональном уровне основы для реализации общественных инициатив, поданных с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (www.roi.ru), в большинстве своем имеют организационный характер и касаются лишь мер, принимаемых во исполнение Указа Президента РФ «О рассмотрении общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернетресурса «Российская общественная инициатива». Создаются экспертные рабочие группы и принимаются положения о них, заключаются соглашения с уполномоченной некоммерческой организацией, определяются ответственные за взаимодействие с ней органы государственной власти, должностные лица1. В то же время механизмы принятия правовых актов по итогам рассмотрения инициативы либо не получают правового регулирования, либо описываются недостаточно подробно. Например, в Законе Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. № 92 «О нормативных и иных правовых актах» говорится о включении в планы подготовки нормативных правовых актов проектов законов Республики Адыгея, актов главы Республики Адыгея и Кабинета Министров, которые они намерены разработать по решению экспертной рабочей группы. Похожая по значимости норма содержится в Областном законе Новгородской области от 6 января 1995 г. № 9-03 «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области», согласно которому разработка проектов нормативных правовых актов может осуществляться по результатам рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами с использованием интернетресурса «Российская общественная инициатива» (www.roi.ru) .

Однако наличие намерений и их реализация на практике - вещи разные. В указанных примерах говорится только о планировании правотворческой деятельности в целях реализации инициатив, в то время как необходимым условием реализации любых правовых норм выступают разработка и создание четкого механизма их обеспечения. В этой связи представляется, что реализация общественной инициативы не должна полностью зависеть от добросовестности [10] [11] [12] исполнения органами государственной власти субъектов РФ данных им поручений. Ключ решения этой проблемы видится в определении случаев отказа уполномоченных органов или их должностных лиц от реализации поддержанных общественных инициатив.

Реализация следующей возможной формы правовых последствий общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ вытекает из конституционного права на обжалование в суд решений и действий (бездействия) органов государственной власти. Пунктом 3 части 3 статьи 26 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» установлен такой вид правовых последствий общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, как оспаривание нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти субъектов РФ. Не останавливаясь на подробностях процессуального регулирования вопроса, отметим одну из проблем, с которой могут столкнуться субъекты общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ при его реализации.

При оспаривании правовых актов, действий и решений органов государственной власти субъектов РФ в порядке административного судопроизводства согласно положениям Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации гражданин и иные лица могут подать в суд административное исковое заявление о признании такого нормативного правового акта не действующим полностью или в части (признании действий и решений незаконными) в случае, если в отношении такого гражданина или иных лиц был применен этот акт (действие, решение) либо если они полагают, что этим актом (действием, решением) нарушены или нарушаются их права, свободы и законные интересы. При этом заявитель должен указать, какие конкретно права и свободы нарушаются или уже нарушены актом, его частью либо действием. В свою очередь, отсутствие такой информации в заявлении приводит к отказу в его принятии, а установление факта отсутствия нарушений прав и свобод заявителя - к отказу в удовлетворении1. Аналогичная норма установлена и в отношении общественных объединений - они вправе обратиться в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов членов данного общественного объединения.

В то же время в статье 4 Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» определено, что общественный контроль осуществляется в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, а также общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений. То есть круг вопросов, по которым может быть проведен общественный контроль, не ограничивается исключительно теми, которые затрагивают личные права и свободы субъекта общественного контроля. Напротив, предмет общественного контроля очень широк, в связи с чем осуществляющими его лицами могут быть выявлены не соответствующие законодательству правовые акты или принятые неправомерные решения, которые непосредственно с их правами и свободами не связаны. При этом правом подачи заявления об оспаривании в отношении правовых актов или действий органов государственной власти субъектов РФ, затрагивающих права и законные интересы других лиц или неопределенного круга лиц, обладают только лица, полномочия которых на совершение такого действия прямо предусмотрены в законодательстве, в частности прокурор, общественные объединения потребителей (их ассоциации, союзы) в отношении неопределенного круга потребителей.

Еще в 2012 году Президент Российской Федерации обратил внимание на необходимость создания возможности подачи исков в интересах неограниченного круга лиц, а также исков от лица общественных организаций как дополнительной защиты прав граждан . Однако и сегодня граждане, общественные объединения и иные некоммерческие организации, осуществляющие деятельность по общественному контролю, но не обладающие специальным полномочием, с таким [13] [14]
заявлением обратиться в суд не смогут. В связи с этим с сожалением приходится констатировать, что такое правовое последствие общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, как оспаривание принятых ими нормативных правовых актов, их решений и действий (бездействия), в случае, если акт, решение или действие касается неопределенного круга лиц, на сегодняшний день в полной мере быть реализовано не может1.

Подводя итоги анализа существующих правовых форм и возможных правовых последствий общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, можно констатировать следующее. Во- первых, в настоящее время преждевременно говорить о существовании целостной системы правовых форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ, поскольку имеющиеся механизмы общественного контроля сложным образом переплетены друг с другом, а правовое регулирование в этой части противоречиво и не всегда последовательно. Во-вторых, следует признать, что правовому закреплению форм общественного контроля зачастую предшествует формирование практики их реализации. По этой причине значительную роль в осуществлении общественного контроля играют организационные формы, которые пока не имеют должного правового регулирования, но активно реализуются. В-третьих, в целом среди форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ можно выделить два крупных блока: 1) прямо предусмотренные Федеральным законом «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» общественный мониторинг, общественную проверку, общественную экспертизу, общественные обсуждения, общественные (публичные) слушания; 2) формы, вытекающие из иных правовых актов и практики осуществления контроля. К последним следует отнести обращение в органы государственной власти, а также интерактивные формы контроля. Причем последние становятся
все более востребованными у субъектов общественного контроля по причине широкого распространения информационных технологий. На сегодняшний день с применением информационных технологий могут быть успешно реализованы электронные голосования, обсуждения проектов правовых актов субъектов РФ, общественные экспертизы, общественные проверки, гражданские акции, общественные инициативы и пр. В-четвертых, реализация правовых форм общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ проявляется в правовых последствиях контроля, к которым следует отнести составление итогового документа, рекомендаций и предложений органам государственной власти субъектов РФ, выдвижение общественной инициативы и оспаривание нормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) органов государственной власти субъектов РФ. Вместе с тем в доведении предложений субъектов общественного контроля до региональных органов государственной власти посредством совершения таких действий существуют определенные сложности, среди которых следует выделить: 1) установленную обязанность учета органами государственной власти субъектов РФ результатов контроля только в случаях, прямо предусмотренных законодательством; 2) отсутствие подробной правовой регламентации выдвижения общественной инициативы (за исключением механизмов интернет-ресурса «Российская общественная инициатива (www.roi.ru); 3) неоправданно длительный срок сбора голосов в поддержку общественных инициатив, выдвинутых с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» (www.roi.ru), а также установленное количество голосов для поддержки инициатив в субъектах РФ с численностью населения свыше 2 млн. человек; 4) отсутствие возможности подачи заявлений в отношении неограниченного круга лиц об оспаривании принятых органами в отношении таких лиц нормативных правовых актов, их решений и действий (бездействия). Указанное снижает эффективность общественного контроля за деятельностью органов государственной власти субъектов РФ и вынуждает субъекты контроля искать способы придания значимости результатам своей деятельности.

[1] См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч.

[2] Лапшина А.И. Интерактивные формы контроля общества за деятельностью органов государственной власти в субъектах Российской Федерации // Журнал российского права. 2015. № 1. С. 102 - 110.

[3] Российская общественная инициатива. URL: https://www.roi.ru/complete (дата обращения: 3 апреля 2017 г.).

[4] См.: Дзидзоев Р.М. Российская общественная инициатива как форма современной демократии // Конституционное и муниципальное право. 2013. № 7. С. 51.

[5] Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики.

URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/population/demography (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[6] Лапшина А.И. Правовые последствия общественного контроля за деятельностью органов государственной власти» // Актуальные проблемы российского права. 2015. № 11. С. 95 - 99.

[7] Официальный сайт Белого Дома США. URL: https://petitions.whitehouse.gov (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[8] Лапшина А.И. Там же.

[9] Европейская гражданская инициатива. URL: http://ec.europa.eu/citizens-initiative/public/how-it-works/collection (дата обращения: 31 марта 2017 г.).

[10] См., например: Постановление Кабинета Министров Республики Адыгея от 24 мая 2013 г. № 116 «Об экспертной рабочей группе по рассмотрению общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» // Официальный интернетсайт исполнительных органов государственной власти Республики Адыгея http://www.adygheya.ru. 5 июня 2013 г.; распоряжение правительства Республики Карелия от 7 октября 2013 г. № 669р-П «Об одобрении Соглашения между Фондом развития информационной демократии и гражданского общества «Фонд информационной демократии» и Правительством Республики Карелия о взаимодействии при обеспечении рассмотрения общественных инициатив, направленных гражданами Российской Федерации с использованием интернет-ресурса «Российская общественная инициатива» // Собрание законодательства Республики Карелия. 2013. № 10 (Часть II). С. 1875; постановление губернатора Хабаровского края от 28 ноября 2014 г. № 88 «Об утверждении Положения о главном управлении внутренней политики губернатора и правительства Хабаровского края» // Официальный интернет-портал нормативных правовых актов Хабаровского края http://laws.khv.gov.ru. 1 декабря 2014 г.

[11] См. Закон Республики Адыгея от 9 октября 1998 г. № 92 «О нормативных и иных правовых актах» // Советская Адыгея. 1998. № 203.

[12] См. Областной закон Новгородской области от 6 января 1995 г. № 9-03 «О нормативных правовых актах законодательного (представительного) и исполнительных органов государственной власти Новгородской области» // Новгородские ведомости. 2002. № 38.

[13] См. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации. 2015, № 10. Ст. 1391.

[14] См.: Болдырев О.Ю. Некоторые проблемы и особенности оспаривания нормативно-правовых актов в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2013.№ 2. С. 66.

Лапшина А.И. Указ. соч. С. 99, 102.