Руководитель следственного органа наряду со следователем отнесен к числу должностных лиц и органов, управомоченных осуществлять процессуальную деятельность и принимать процессуальные решения на данном этапе уголовного судопроизводства.

В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 39 УПК РФ руководитель следственного органа вправе поручать производство предварительного следствия следователю либо нескольким следователям, изымать уголовное дело у следователя и передавать его другому следователю, принимать уголовное дело к своему производству и т.п.

Исходя из буквального толкования указанной нормы закона эти полномочия реализуются уже по возбужденному уголовному делу. Закономерен вопрос: распространяются ли указанные полномочия на деятельность руководителя следственного органа, реализуемую до возбуждения уголовного дела?[1] Например, обладает ли названный руководитель правом поручать конкретному следователю проверку сообщения о совершенном или готовящемся преступлении в порядке, предусмотренном ст. 144–145 УПК РФ? Закон на этот вопрос прямого ответа не дает. Вместе с тем большинство специалистов полагают, что руководитель следственного органа данным правом обладает. Это положение однозначно признается как судебно-следственной практикой, так и уголовно-процессуальной доктриной.

Нормы п. 1 ч. 1 ст. 39 и п. 3 ч. 1 ст. 39 УПК РФ регламентируют сходную ситуацию, а уголовно-процессуальный закон может применяться по аналогии. При этом ее применение в указанной ситуации не ущемляет прав и свобод участников уголовного судопроизводства и, следовательно, оправданно.

Верность сформулированных выводов подтверждается целенаправленной деятельностью законодателя по устранению пробелов и двусмысленности в нормативно-правовом регулировании. Так, в УПК РФ (в редакции 2001 г.) предусматривалось лишь полномочие руководителя следственного органа проверять материалы уголовного дела. То есть, по буквальному смыслу закона полномочия руководителя следственного органа по процессуальному контролю распространялись исключительно на деятельность следователя по возбужденному и принятому к производству уголовному делу.

С учетом изменений, внесенных Федеральным законом от 02.12.2008 № 226-ФЗ[2], законодательно закреплено полномочие руководителя следственного органа рассматривать лично и проверять материалы проверки сообщения о преступлении (п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК), т.е. осуществлять процессуальные полномочия до возбуждения уголовного дела.

Еще до принятия данных новшеств многие следователи считали, что руководитель следственного органа вправе как лично проверять сообщение о преступлении, так и осуществлять процессуальный контроль проверки следователем заявления (сообщения) о преступлении в порядке ст. 144 УПК РФ. Именно руководитель следственного органа поручал следователям проверку сообщения о преступлении.

Таким образом, законодатель нормативно оформил правоотношения, фактически сложившиеся в уголовно-процессуальной практике на этапе возбуждения уголовного дела. Ясно, что изучение материалов проверки сообщения о преступлении возможно названным руководителем в любое время с момента поступления заявления (сообщения) о преступлении и до принятия итогового решения по результатам проверки. Причем эта форма контроля может быть осуществлена по собственной инициативе руководителя следственного органа, по указанию руководителя вышестоящего следственного органа, непосредственно самим руководителем вышестоящего следственного органа, по жалобам на неправомерные действия следователя. В этой связи изучение указанных материалов должно быть обязательно и при принятии руководителем следственного органа решения о продлении срока доследственной проверки до 10 или 30 суток в рамках реализации его полномочия, предусмотренного ч. 3 ст. 144 УПК.

Федеральным законом от 28 декабря 2010 г. № 404-ФЗ[3] прокурору были возвращены отдельные контрольно-надзорные полномочия. Так, признав незаконным или необоснованным постановление следователя об отказе в возбуждении уголовного дела, прокурор выносит мотивированное постановление о его отмене с изложением обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, и направляет соответствующие материалы руководителю следственного органа (ч. 6 ст. 148 УПК). Помимо этого, прокурор вправе выносить мотивированные постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).

Несмотря на это, принятие итоговых процессуальных решений по указанным постановлениям прокурора и представленным им материалам отнесено к исключительной компетенции руководителя следственного органа (п. 2, 3 ч. 1 ст. 39, ч. 1.1 ст. 148 УПК РФ).

В этой связи возникает вопрос о роли указанных постановлений в общем механизме разграничения компетенции прокурора и руководителя следственного органа.

С учетом п. 25 ст. 5 УПК РФ названные постановления прокурора должны рассматриваться как мотивированные итоговые решения, т.е. акты властно-распорядительного характера. Однако с учетом содержащихся в законе формулировок, таких как ч. 6 ст. 148 УПК РФ о «дополнительной проверке», предоставляющих руководителю следственного органа варианты процессуального поведения, итоговыми решениями эти постановления прокурора могут именоваться с достаточно большой долей условности. Это, скорее, требование об устранении нарушений закона.

Причем требование как по сути своего предписания, так и по процессуальной форме его разрешения.

В данной связи, в целях обеспечения единства понятийного аппарата и нормативного регулирования процессуальных полномочий прокурора и взаимодействующих с ним субъектов, думается, указанные предписания ч. 6 ст. 148 и п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ законодателю следовало бы именовать требованиями прокурора. Данное утверждение тем более справедливо, что в нормах ч. 6 ст. 37 УПК РФ законодателем последовательно определен алгоритм возможных решений и действий всех участников взаимодействия при несогласии с требованиями прокурора.

Как следует поступать руководителю следственного органа, если он не согласен с названными постановлениями прокурора, ни ч. 6 ст. 148, ни ч. 6 ст. 37 УПК РФ законодательных предписаний не содержат. Так, ч. 6 ст. 37 УПК РФ регулирует алгоритм обжалования и других возможных решений лишь применительно к случаям несогласия с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства. Случаи несогласия с постановлениями прокурора, указанными в ч. 6 ст. 148, п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ, остались вне нормативного урегулирования.

Разрешая указанные ситуации в практической деятельности, правоприменители вынуждены либо обращаться к аналогии закона, либо решать возникшие противоречия непроцессуальными средствами.

В целях законодательного разрешения этой проблемы представляется целесообразным либо непосредственно в нормах ч. 2 ст. 38, ч. 4 ст. 39 УПК РФ дополнительно описать алгоритм возможного обжалования и виды возможных решений применительно к несогласию следователя (руководителя следственного органа) с указанными постановлениями прокурора, либо в предписаниях ч. 6 ст. 148 и п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ исключить указание на постановление прокурора, последовательно заменив его на уже достаточно апробированное правоприменительной практикой «требование прокурора об устранении нарушений закона».

Согласно ч. 6 ст. 148 УПК РФ, признав отказ в возбуждении уголовного дела, вынесенный руководителем следственного органа, незаконным или необоснованным, прокурор адресует указанное постановление этому же процессуальному руководителю. Как видим, законодатель несколько упускает при этом из вида, что процессуальные решения руководителя следственного органа по смыслу п. 7 ч. 1 ст. 39 УПК РФ вправе отменять лишь вышестоящий руководитель следственного органа.

На это же указывают и заключительные положения ч. 6 ст. 148 УПК РФ, где законодатель однозначен в вопросе о том, что именно соответствующий руководитель следственного органа отменяет постановление нижестоящего и возбуждает уголовное дело либо направляет материалы для дополнительной проверки со своими указаниями.

Думается, указанное постановление (требование) прокурора должно быть адресовано руководителю следственного органа через руководителя вышестоящего следственного подразделения, поскольку только последний вправе отменить это незаконное или необоснованное решение.

Одна из гарантий защиты гражданина от незаконного уголовного преследования – право прокурора (ст. 146 УПК) и руководителя следственного органа (ст. 39 УПК) отменить постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем[4]. Из смысла положений ст. 39 УПК, руководитель следственного органа вправе отменить любое постановление следователя, которое тот выносит в порядке ст. 145 УПК, в том числе и о возбуждении уголовного дела, но до его направления для проверки прокурору в порядке ст. 146 УПК.

В силу ч. 4 ст. 146 УПК следует выделить самостоятельный этап процессуальных действий на стадии возбуждения уголовного дела – проверка законности возбуждения уголовного дела прокурором, который в течение 24 часов с момента поступления к нему материалов вправе отменить постановление следователя. После проверки постановления о возбуждении уголовного дела прокурором у руководителя следственного органа появляется право проверять материалы уголовного дела, декларированное в п. 2 ч. 1 ст. 39 УПК, и отменять по нему любые постановления следователя, за исключением постановления о возбуждении уголовного дела.

На практике встречаются случаи, когда уже в ходе расследования уголовного дела выясняется, что оно возбуждено ненадлежащим должностным лицом, но при наличии необходимых поводов и оснований и при отсутствии возможности прекращения в порядке ст. 212–213 УПК. В основном это касается уголовных дел в отношении лиц с особым правовым статусом, перечисленных в ст. 447 УПК, в отношении которых уголовные дела вправе возбуждать конкретное должностное лицо, например руководитель следственного управления СК РФ по субъекту или Председатель СК РФ. В таких случаях постановление о возбуждении уголовного дела, вынесенное следователем или дознавателем, вправе отменить руководитель следственного органа или прокурор соответственно, поскольку в таком случае это единственная возможность устранить нарушения закона.

Ведомственный контроль за деятельностью следователя осуществляет начальник следственного отдела – руководитель следственного органа. Все вышестоящие руководители следственных органов также имеют властные полномочия в отношении нижестоящего следователя. Положения ч. 5 ст. 39 УПК определяют широкий круг должностных лиц, обладающих процессуальным статусом руководителя следственного органа. При его определении в действующем УПК законодатель применил новый подход, выстраивая обозначенных субъектов в иерархическую, централизованную вертикаль, не ограниченную только рамками закона.

Так, в соответствии с ч. 5 ст. 39 УПК к руководителям следственных органов помимо определенного в ней перечня должностных лиц относятся и иные руководители следственных органов и их заместители. Их перечень и конкретизацию объема полномочий законодатель поручил установить правоприменителю.

На основе этого руководителями правоохранительных ведомств изданы соответствующие акты. Анализ норм, разрешающих в рамках подзаконных актов определять перечень и объем полномочий субъектов уголовного процесса, позволяет выявить вносимый ими диссонанс в регулирование уголовно-процессуальных отношений и фактическое разрешение правоприменителю самостоятельно регулировать процессуальный статус руководителей следственных органов различных уровней.

Как известно, уголовно-процессуальные отношения составляют основу уголовного процесса. Их регулирование – компетенция Конституции РФ, федеральных конституционных законов и федеральных законов. При этом УПК РФ – единственный федеральный закон, специально посвященный их регулированию. Соответственно, правовой статус участников уголовно-процессуальных отношений должен быть дан в его нормах. Определение круга субъектов этих правоотношений и объема их полномочий может быть предметом только уголовно-процессуального закона и исключительно функцией законодателя.

Тем более только законом может быть определен круг властных субъектов уголовного процесса – руководителей следственных органов, обладающих исключительными полномочиями по применению норм уголовно-процессуального и уголовного права и принимающих решения по ограничению прав граждан. Издаваемые руководителями ведомств нормативные акты – ведомственные. Их нормотворчество осуществляется в пределах компетенции этого ведомства и регулирует отношения, возникающие в его рамках. Поэтому, думается, нормотворчество руководителей соответствующих ведомств в рассматриваемом случае, хотя и по прямому указанию в законе, осуществлено с превышением ими своих полномочий. Делегирование же законодателем правоприменителю полномочий по определению перечня не указанных в законе руководителей следственных органов фактически наделяет его законотворческой функцией, что представляется неправомерным.

Хотя такой подход имеет и свои преимущества, т.к. дает возможность без корректировки закона совершенствовать (дополнять, изменять) перечень носителей процессуальных полномочий руководителей следственных органов. Нужно учитывать невозможно разрешать административными нормами подзаконных нормативных актов вопросы уголовного процесса, являющиеся предметом регулирования уголовно-процессуального закона, и «корректировать» его ими на уровне ведомства, тем более что следственные подразделения функционируют в различных по своему назначению ведомствах. Между тем ознакомление с ведомственными приказами федеральных руководителей следственных органов подтверждает изложенную позицию о невозможности определения таким способом состава лиц, осуществляющих процессуальные полномочия руководителя следственного органа, и их правового статуса[5].

В приказе начальника СК при МВД России подробно перечислены руководители следственных органов, занимающихся непосредственно расследованием, и их заместители всех уровней, которые не обозначены в ч. 5 ст. 39 УПК. Главным образом в нем сосредоточено внимание на доскональном и предельно четком установлении их перечня с учетом сложной организационной структуры следственных органов МВД и детального определения объема их процессуальных полномочий в зависимости от занимаемой ими должности[6]. На основании ч. 5 ст. 39 УПК на ведомственном уровне положениями приказов определены несколько различных в зависимости от ведомственной принадлежности круга лиц, выполняющих процессуальные полномочия одного субъекта уголовно-процессуальных отношений – руководителя следственного органа. И вопрос не столько в несоответствии их количества, которое может быть обусловлено особенностями организационного построения отдельных ведомств, сколько в различии принципиальных положений, которыми руководствовались при нормотворчестве их руководители в определении состава властных субъектов уголовно-процессуальных отношений.

Согласно п. 38.1 ст. 5 УПК руководителем следственного органа является должностное лицо, возглавляющее соответствующее следственное подразделение. По сути, все подразделения, входящие в состав органов предварительного следствия, претендуют называться следственными. Однако в их структуре существуют подразделения, не наделенные правом выполнения функции расследования: контрольно-методические, организационно-зональные, информационно-аналитические, кадровые, секретариат и др.

Положения ч. 5 ст. 39 во взаимосвязи с п. 38.1 ст. 5 УПК позволяют ведомственным приказом включить в состав субъектов уголовно-процессуальных отношений должностных лиц, возглавляющих следственные подразделения, выполняющие сугубо административные функции, стирая тем самым грань между процессуальными и организационно-управленческими функциями.

Представляется, что наделение руководителей следственных подразделений, осуществляющих ведомственный контроль, следователей-методистов процессуальными полномочиями руководителей следственных органов, во-первых, умаляет роль их непосредственных начальников, а во-вторых, значительно ограничивает процессуальную самостоятельность следователя, выстраивая многоуровневую вертикальную систему субъектов, осуществляющих процессуальный контроль за его деятельностью, полномочных вмешаться в его действия и отменить принятые им процессуальные решения.

Возвращаясь к содержанию ведомственных приказов, следует обратить внимание не только на определенный ими перечень субъектов, но и на предоставленный объем полномочий руководителям следственных органов и их подразделений.

Анализ положений приказов свидетельствует, что федеральное руководство при их издании сконцентрировалось на обеспечении управляемости органами расследования путем построения централизованного ведомственного контроля и повышения согласованности функционирования выстроенной вертикали. Определяя объем процессуальных полномочий иных руководителей следственных органов различных уровней, приказы ограничивают их в применении ряда процессуальных полномочий. Логично предположить, что непредоставленные полномочия могут быть реализованы только руководителем вышестоящего следственного органа, расширяя тем самым его полномочия по контролю за ходом предварительного следствия в нижестоящем следственном подразделении.

Между тем, введя в сферу уголовно-процессуальных отношений руководителя вышестоящего следственного органа, законодатель определил и ограничил объем его процессуальных полномочий.

Таким образом, правоприменитель, во-первых, в целях надлежащей организации ведомственного (организационного) контроля за деятельностью следователей перераспределил процессуальные полномочия между руководителями различных уровней; во-вторых, без достаточных к тому оснований расширил процессуальные полномочия руководителя вышестоящего следственного органа, объем которых установлен законом.

Различный объем полномочий предоставлен и руководителям следственных подразделений одного уровня. Так, в МВД РФ критерием дифференциации объема процессуальных полномочий начальников отделов следственных частей выступает дислоцирование отделов со следственной частью или расположение в других населенных пунктах. Начальники отделов и их заместители, место дислокации которых расположено в населенных пунктах, удаленных от следственной части, наделяются положениями приказа всеми полномочиями, предусмотренными ст. 39 УПК, за исключением предоставленных УПК руководителю вышестоящего следственного органа. Объем прав начальников отделов, дислоцированных со следственной частью, значительно ограничен, что представляется не вполне обоснованным. Думается, субъекты уголовно-процессуальных отношений должны обладать единым, установленным в законе объемом полномочий. Статус участника уголовного процесса не может зависеть и изменяться от места дислокации и иных административно-организационных аспектов деятельности подразделения, которое он возглавляет.

Представляется необходимым исключить из положений УПК РФ указание на возможность определения ведомственными актами объема процессуальных полномочий лиц, не предусмотренных в ч. 5 ст. 39 УПК, т. к. такое регулирование статуса участника уголовно-процессуальных отношений противоречит нормам уголовно-процессуального права, не обеспечивая единообразного осуществления процессуального руководства следователями и затрудняя единообразное выполнение процессуальных функций.

На основании изложенного можно сделать следующие выводы:

– на сегодня имеет место а рамках ведомственного регулирования безосновательное перераспределение процессуальных полномочий между руководителями различных уровней, а также расширение объема процессуальных полномочий руководителя вышестоящего следственного органа, объем которых установлен законом;

– субъекты уголовно-процессуальных отношений должны обладать единым, установленным в законе объемом полномочий;

– статус участника уголовного процесса не может зависеть и изменяться от места дислокации и иных административно-организационных аспектов деятельности подразделения, которое он возглавляет.

– нужно исключить из УПК РФ указание на возможность определения ведомственными актами объема процессуальных полномочий лиц, не предусмотренных в ч. 5 ст. 39 УПК, т. к. это противоречит нормам уголовно-процессуального права, не обеспечивая единообразного осуществления процессуального руководства следователями.

[1] Чечулин И.В. О полномочиях руководителя следственного органа в стадии возбуждения уголовного дела /И.В. Чечулин // Российский следователь. – 2013. – № 21. – С. 25–29.

[2] О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации: Федеральный закон от 02.12.2008 № 226-ФЗ// Российская газета. – 2008. – 05декабря.

[3] О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия: Федеральный закон от 28.12.2010 № 404-ФЗ// Российская газета. – 2010. – 30 декабря.

[4] Анисимов Г.Г. Отмена постановления о возбуждении уголовного дела руководителем следственного органа / Г.Г. Анисимов // Законность. – 2012. – № 1. – С. 16–18.

[5] Садиокова У.В. Процессуальный статус руководителя следственного органа / У.В. Садиокова // Законность. – 2010. – № 9. – С. 42–46.

[6] О процессуальных полномочиях руководителей следственных органов: приказ МВД РФ от 08.11.2011 № 58 // Российская газета. – 2011. – 29 декабря.