В настоящее время на этапе становления местного самоуправления в России необходимым условием его развития является четкое правовое регулирование сферы деятельности местного самоуправления. Такое регулирование, имея основополагающее значение для функционирования муниципальных образований, должно проводиться на основе конституционных принципов осуществления местного самоуправления и научных разработок об определении круга вопросов местного значения.

Под правовыми основами местного самоуправления понимают совокупность установленных Конституцией РФ и федеральными законами правовых норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов[1].

В Конституцию РСФСР термин «местное самоуправление» был включен в 1991 г. Законом РФ от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации» местное самоуправление отождествлялось с деятельностью представительных органов местных Советов народных депутатов - и образуемых ими исполнительных органов власти.

До Конституции РФ 1993 г. органы местного самоуправления рассматривались в качестве органической части системы государственной власти. С принятием Конституции РФ, определившей роль местного самоуправления в системе управления делами государства, как способа и формы народовластия на муниципальном уровне, утвердились современные конституционные основы местного самоуправления.

Представление о современной нормативной базе местного самоуправления в России может дать системный анализ действующего законодательства.

1. Конституционное регулирование местного самоуправления не имеет аналогов в зарубежных федеративных государствах, где регламентация местного самоуправления отнесена к ведению субъектов Федерации. Специфические условия возрождения и развития местного самоуправления в России предопределили необходимость прямого, активного влияния федеральных органов государственной власти и, соответственно, федерального законодательства на процессы формирования и деятельности местного самоуправления[2]6. Основополагающие нормы о независимости местного самоуправления содержатся в ст. 12 Конституции РФ. Данная статья устанавливает, что в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление, а также то, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.

Отдельная глава 8 Конституции РФ полностью посвящена организации местного самоуправления в Российской Федерации. В данной главе устанавливаются основные формы и способы осуществления местного самоуправления, территориальные основы местного самоуправления, основные полномочия органов местного самоуправления.

В ст. 130 Конституции РФ констатируется, что местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Оно осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Конституция РФ прямо указывает такие полномочия местного самоуправления, как:

- владение, пользование, распоряжение и управление муниципальной собственностью;

- формирование, утверждение и использование местного бюджета;

- установление местных налогов и сборов;

- осуществление охраны общественного порядка.

Согласно Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации. Более того, Конституция РФ устанавливает приоритет правил, закрепленных международным договором Российской Федерации, над правилами, закрепленными федеральным законом. На основании этой нормы правовым фундаментом местного самоуправления в Российской Федерации в первую очередь стали:

Декларация о принципах местного самоуправления, принятая Межпарламентской ассамблеей государств - участников СНГ в 1 994 г.;

решения Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, членом которого является Россия;

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)[3], подписанная Россией в 1996 г. и ратифицированная в 1998 г.

Европейская хартия о местном самоуправлении — конечный результат ряда инициатив и многолетней законотворческой работы в рамках Совета Европы. В этот документ включены международно-правовые нормы, которые отражают общие тенденции развития муниципально-правовых отношений в большинстве развитых государств мира.

Цель Европейской хартии о местном самоуправлении - создать отсутствовавшие ранее общеевропейские нормативы определения и защиты прав местных органов власти, ведь именно эти органы находятся ближе всего к гражданам и предоставляют им возможность активно участвовать в принятии решений, затрагивающих их повседневную жизнь.

Правовые нормы хартии, сформулированные в общей форме, носят рекомендательный характер, но их соблюдение – обязательное условие для присоединения к ней любого государства Европы.

Оценивая реализацию требований хартии, можно выделить несколько групп основополагающих положений, относящихся к конституционным основам местного самоуправления, сфере его компетенции, территориальным, организационным и финансовым основам, правовым гарантиям и контролю над деятельностью муниципальных образований.

Некоторые теоретические положения Европейской хартии о местном самоуправлении следует считать теоретическим обоснованием современной концепции муниципальной реформы в России. В федеральных и региональных актах Российской Федерации реализованы требования хартии по содержанию местного самоуправления, включая такие положения, как выборность местных органов, сочетание форм прямой и представительной демократии; самостоятельное принятие решений, свободный выбор средств и способов осуществления собственных инициатив в пределах установленной компетенции; полные и исключительные полномочия представительных органов местного самоуправления, гарантии невмешательства в их деятельность, если этого не требует закон; расширение компетенции путем делегирования дополнительных государственных полномочий с передачей соответствующих ресурсов; согласованное принятие государственными органами решений, связанных с регулированием отдельных отношений в сфере местного самоуправления[4].

Современный этап нормативной основы местного самоуправления представлен Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», который является стрежневым в системе правового регулирования местной власти. В основу Закона была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. В то же время впервые в России законодательно закреплена система «совет – управляющий», возникшая и получившая распространение в США.

В этом законе раскрыты основные понятия и термины местного самоуправления, определена роль последнего в осуществлении народовластия, закреплены права граждан на осуществление местного самоуправления. Структура Федерального закона от 2003 г. представлена в табл. 2[5].

Закон нацелен на то, чтобы, с одной стороны, приблизить органы местного самоуправления к населению, с другой – сделать их ответственными перед государством, улучшить правовые условия для организации местного самоуправления.

Таблица 1 - Структура Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

Глава

Статья

Наименование

1

1-9

Общие положения

2

10-13

Принципы территориальной организации местного самоуправления

3

14-18

Вопросы местного значения

4

19-21

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями

5

22-33

Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления

6

34-42

Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления

7

43-48

Муниципальные правовые акты

8

49-65

Экономическая основа местного самоуправления

9

66-69

Межмуниципальное сотрудничество

10

70-78

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью

11

79-82

Особенности организации местного самоуправления

12

83-86

Переходные положения

Имеют важное значение такие федеральные законы как Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный, Налоговый кодексы РФ. В целом же нормы муниципального права содержатся в сотнях федеральных отраслевых законах, причем многие из них сегодня пересматриваются.

Несмотря на вступление в силу ФЗ № 131 с 01.01.2009 г. на всей территории Российской Федерации, процесс совершенствования федерального законодательства по вопросам местного самоуправления продолжается в рамках его реформирования в свете реализации ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

В научной литературе отмечается, что федеральные законодательные акты могут быть классифицированы точнее с точки зрения их роли в осуществлении регулирования местного самоуправления.

Первую группу таких законов образуют базовые, рамочные законы (об общих принципах организации местного самоуправления). Второй группе законов соответствует статус специализированных актов (например, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации»). Наконец, третью группу составляют отраслевые законы, формирующие полномочия муниципальных органов в разных областях правового регулирования[6].

Организация и деятельность местного самоуправления в Российской Федерации относятся к совместному ведению федерации и субъектов, т.е. по этим вопросам осуществляется двойное законодательное регулирование. На практике это означает, что по отдельным вопросам деятельности местного самоуправления принимается федеральный закон, который определяет общие принципы правового регулирования, и закон субъекта Российской Федерации, который устанавливает особенности организации местного самоуправления в данном субъекте. При этом закон субъекта не может противоречить федеральному закону.

[1] Муниципальное право / [под ред. Ю.А. Дмитриева].- М.: Эксмо, 2005. – С. 88.

[2] Правовое регулирование местного самоуправления в России, субъекте Российской Федерации: пособие к электронному учебно-методическому комплексу «Стратегия развития муниципальных образований» / [под ред. В.В. Бакушева]. – М.: Изд-во РАГС, 2007. - С. 23.

[3] См.: Европейская хартия местного самоуправления. Страсбург, 1985. – 15 октября // Бюллетень международных договоров, 1998. - № 11.

[4] Муниципальная служба: организационно-правовое, кадровое и документационное обеспечение: учебно-методический комплекс / [под общ. ред. Р.И. Мельниковой]. – Воронеж: ВИЭСУ, 2009. – С. 43.

[5] Муниципальная служба: организационно-правовое, кадровое и документационное обеспечение: учебно-методический комплекс / [под общ. ред. Р.И. Мельниковой]. – Воронеж: ВИЭСУ, 2009. – С. 53.

[6] Курочкин А.А. Правовые основы местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. – 2007. - № 9. – С. 16.