В соответствии с ч. 2 ст. 8 Конституции в Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности. Конституционные гарантии муниципальной собственности выражаются в том, что муниципальная собственность защищается наравне с другими формами собственности, а органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью.

По мнению И.В. Бабичева, защита муниципальной собственности наравне с другими формами собственности является наиболее важной нормой-принципом Конституции Российской Федерации в отношении местного самоуправления[1]. Муниципальная собственность, право и бремя владения, пользования и распоряжения которой принадлежит населению муниципального образования, - пишет Н.А. Игнатюк, - является одним из параметров правового пространства местного самоуправления[2]. «Владение муниципальной собственностью, - справедливо отмечает В.В. Таболин, – является необъемлемой составной частью и экономической основой организации городского самоуправления»[3]. По мнению Н.С. Бонадаря «муниципальная собственность в ее конституционном закреплении и последующем правовом регулировании содержит в концентрированном виде все исходные моменты муниципальной демократии как демократии «малых пространств», в ней коренятся истоки муниципального властвования и одновременно – самостоятельности местного населения в решении вопросов местного значения[4].

Понятие «муниципальная собственность» было введено в Российской Федерации законом РСФСР от 24.12.1990 г. «О собственности в РСФСР», утратившим силу после введения в действие ч. 1 ГК РФ с 1.01.1995 г. Как пишет Л.А. Чердакова, - для России муниципальная собственность является формой новой, поскольку чуть более 15 лет существует сам институт местного самоуправления в его современном, цивилизованном, соответствующем международным стандартам виде. Отвечая на вопрос, что обусловливает существование этой формы собственности, автор полагает, что в Европейской хартии местного самоуправления в самом общем виде заложена смысловая основа существования муниципальной собственности. Вместе с тем вопросы муниципального имущества Хартия вообще не регулирует. Если различные аспекты "финансовых ресурсов органов местного самоуправления", вопросы местных бюджетов, налогов, сборов и т.д. в Хартии представлены достаточно обширно (ст. 9), то "имущественная" сторона муниципальной собственности не упомянута. Поэтому как установление общих принципов в указанной сфере, так и непосредственное правовое регулирование являются продуктом творчества национального законодателя[5].

Федеральный закон № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не содержит понятий "муниципальная собственность" и "право муниципальной собственности". В тоже время в ст. 51 определено, что "Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления". В условиях отсутствия легальной дефиниции необходимо выработать определение доктринальное, а также определить место муниципальной собственности среди правовых институтов. Теоретическое обоснование муниципальной собственности и права муниципальной собственности в дальнейшем было дано в работах В.К. Андреева, А.А. Уварова, Н.В. Постового, Л.Е. Лаптевой, Ю. Тихомирова, Е.А. Слепнева и других отечественных правоведов.

По мнению Е.В. Товаровой: "Право муниципальной собственности следует рассматривать как институт муниципального права. Поскольку само муниципальное право является комплексной отраслью права, то и право муниципальной собственности представляет собой комплексный межотраслевой институт, включающий в себя нормы конституционного, гражданского, административного и иных отраслей права"[6]. Е. Семенова и В. Степанова акцентируют внимание на том, что отношения муниципальной собственности - "это система экономическая, потребляющая ресурсы, создающая продукт постоянно, воспроизводя все условия своего существования"[7].

Л.А. Чердакова под муниципальной собственностью понимает сложную система экономических и юридических отношений между населением муниципального образования (местным сообществом), органами местного самоуправления и государством в лице его органов по поводу природных ресурсов, имущества и денежных средств, принадлежащих муниципальному образованию и необходимых для решения вопросов местного значения, а также для осуществления отдельных государственных полномочий и для эффективного функционирования органов местного самоуправления. Право муниципальной собственности в субъективном смысле, - по мнению указанного автора, - это принадлежащие населению муниципального образования (местному сообществу) как коллективному субъекту муниципальных отношений правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, принадлежащими муниципальному образованию. Правомочие по распоряжению муниципальной собственностью от имени и в интересах местного сообщества осуществляют органы местного самоуправления. Право муниципальной собственности в объективном смысле - это институт законодательства, имеющий комплексный характер и включающий в себя как нормы муниципально-правового института (элемента системы права) права муниципальной собственности, так и нормы других отраслей права (преимущественно конституционного, финансового, административного, гражданского, жилищного и земельного)[8].

Муниципальная собственность в литературе рассматривается как стабильный источник доходов, подвластный органам местного самоуправления. Последние в свою очередь, определяют способы и методы получения доходов от эксплуатации муниципальных хозяйств. В этом плане заслуживает внимания широко известный опыт муниципалитетов США: за въезд в штат, город, мост на автомобиле взимается плата. Такая же практика применялась в СССР в курортный сезон в Ялте[9].

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Концептуальной особенностью названного Закона является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности. В состав муниципального имущества может входить: 1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ вопросов местного значения и перечисленное в ч. ч. 2 - 4 ст. 50 данного Закона; 2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации; 3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования[10].

Финансовую основу местного самоуправления составляют местные финансы, то есть совокупность денежных средств, формируемых и используемых для решения вопросов местного значения, которые включают в себя: средства местного бюджета, государственные и муниципальные ценные бумаги, принадлежащие органам местного самоуправления и другие финансовые средства[11].Местный бюджет, являющийся согласно ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее – БК)[12] формой образования и расходования денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения расходных обязательств соответствующего муниципального образования составляет финансовую основу местного самоуправления.

Местный бюджет, по мнению И.И. Овчинникова и А.Н. Писарева, - представляет собой «совокупность доходных и расходных источников муниципального образования»[13]. Н.Л. Пешин рассматривает местный бюджет как экономическую и правовую категорию, с правовой точки зрения являющуюся «основным нормативным актом муниципального образования, разрешающим и утверждающим расходование денежных средств»[14].

Часть 1 ст. 132 Конституции закрепляет положение, согласно которому органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет. Поэтому каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). При этом бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют консолидированный бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления обеспечивают сбалансированность местных бюджетов и соблюдение установленных федеральными законами требований к регулированию бюджетных правоотношений, осуществлению бюджетного процесса, размерам дефицита местных бюджетов, уровню и составу муниципального долга, исполнению бюджетных и долговых обязательств муниципальных образований.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Федерации.

В местных бюджетах раздельно предусматриваются доходы, направляемые на осуществление полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, и субвенции, предоставленные для обеспечения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными и региональными законами, а также осуществляемые за счет указанных доходов и субвенций соответствующие расходы местных бюджетов.

Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических затрат на их денежное содержание подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования. Это может осуществляться, например, путем вывешивания данных документов на информационных стендах и т.п.

В судебной практике встречаются споры, связанные с особенностями формирования и использования муниципальных бюджетов. В частности по одному из дел, по мнению Управления Федерального казначейства по Пермскому краю и Министерства финансов Российской Федерации со стороны истца индивидуального предпринимателя О. является необоснованным применение к расчету своих убытков методики, предназначенной для формирования бюджета города Перми. ИП О. обратилась в суд о взыскании убытков, понесенных в 2006 году в связи с перевозкой льготных категорий пассажиров, имеющих право на социальную поддержку на федеральном, региональном и муниципальном уровнях: с Российской Федерации в лице Минфина России за счет средств федеральной казны - 253 686 рублей; с Минфина Пермского края за счет средств казны Пермского края - 989 705 рублей. Суд первой инстанции, удовлетворяя иск указанного индивидуального предпринимателя, руководствуясь статьями 200, 790 Гражданского кодекса Российской Федерации, статьей 12 Бюджетного кодекса Российской Федерации, а также положениями региональных и муниципальных нормативных правовых актов о расходных обязательствах по мерам социальной поддержки, и исходил из того, что средства, выделенные из федерального и областного бюджетов в размере 29 067 499 рублей в 2006 году не были доведены до перевозчиков, понесших расходы по предоставлению льгот отдельным категориям граждан, а были выплачены им за 2008 и 2009 годы; соответствующие льготы являются расходными обязательствами федерального и регионального бюджетов, при этом выделенные этими бюджетами денежные средства не покрыли понесенных перевозчиком убытков от предоставления этих льгот; факт наличия указанных убытков и обоснованность их расчета со стороны предпринимателя подтверждены. Проанализировав эти обстоятельства, суд пришел к заключению, что имеет место незаконное бездействие ответчиков, повлекшее возникновение убытков[15].

Финансы муниципальных образований являются составной частью финансовой системы страны[16]. Финансы, как известно, выполняют не только две основные функции: распределительную и контрольную, действующие не изолированно друг от друга, а в диалектическом единстве, но и регулирующую. Эти функции используются муниципальными образованиями при осуществлении ими своей деятельности. Реализуя указанные функции финансов, муниципальные образования формируют фонды денежных средств, необходимые как для развития самого хозяйствующего субъекта, так и для удовлетворения общегосударственных и территориальных потребностей.

В соответствии с Федеральным законом от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 55) основными собственными доходами местных бюджетов являются следующие: доходы от местных, региональных и федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней[17].

К собственным доходам местных бюджетов в соответствии со ст. 55 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" относятся: средства самообложения граждан; доходы от местных налогов и сборов; доходы от региональных налогов и сборов; доходы от федеральных налогов и сборов; безвозмездные перечисления из бюджетов других уровней, включая дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, субсидии и иные межбюджетные трансферты, и другие безвозмездные перечисления; доходы от имущества, находящегося в муниципальной собственности; часть прибыли муниципальных предприятий, остающейся после уплаты налогов и сборов и осуществления иных обязательных платежей, в размерах, устанавливаемых нормативными правовыми актами представительных органов муниципального образования, и часть доходов от оказания органами местного самоуправления и муниципальными учреждениями платных услуг, остающаяся после уплаты налогов и сборов; штрафы, установление которых в соответствии с федеральным законом отнесено к компетенции органов местного самоуправления; добровольные пожертвования; иные поступления в соответствии с федеральными и региональными законами, а также решениями органов местного самоуправления.

Федеральный законодатель предусмотрел определенные гарантии стабильности собственных доходов местных бюджетов.

Состав собственных доходов местных бюджетов может быть изменен федеральным законом только в случае изменения установленного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" перечня вопросов местного значения и (или) изменения системы налогов и сборов Российской Федерации. Федеральный закон, предусматривающий изменение состава собственных доходов местных бюджетов, вступает в силу с начала очередного финансового года, но не ранее чем через три месяца после его принятия.

В доходы местных бюджетов зачисляются субвенции, предоставляемые на осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Средства самообложения граждан - это разовые платежи граждан, осуществляемые для решения конкретных вопросов местного значения. Размер платежей в порядке самообложения граждан устанавливается в абсолютной величине равным для всех жителей муниципального образования, за исключением отдельных категорий граждан, численность которых не может превышать 30% общего числа жителей муниципального образования и для которых размер платежей может быть уменьшен. Вопросы введения и использования указанных выше разовых платежей граждан решаются на местном референдуме (сходе граждан).

Доходы местных бюджетов от местных налогов и сборов. По словам Т.В. Колкнева, "наиболее эффективными с точки зрения наполнения местных бюджетов являются: индивидуальный подоходный налог, налог на собственность, акцизы, налоги, связанные с использованием автотранспорта. Анализ фискальной политики ряда иностранных государств показывает, что во многих из них индивидуальный и корпоративный подоходный налог играет заметную роль в системе налоговых доходов местных бюджетов. Так, в Германии за счет подоходного налога формируется 78% налоговых доходов местных бюджетов. В Швейцарии эта доля составляет 84,4%, в Бельгии 86,5%, а в Швеции достигает 100%. В среднем доля налогов с дохода в мире составляет 38% налоговых доходов местных бюджетов"[18].

Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции органы местного самоуправления самостоятельно устанавливают местные налоги и сборы. Однако Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" самостоятельность органов местного самоуправления по установлению местных налогов и сборов ограничена. Согласно ст. 57 этого Федерального закона перечень местных налогов и сборов и полномочия органов местного самоуправления по их установлению, изменению и отмене устанавливаются законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Органы местного самоуправления городского округа обладают полномочиями по установлению, изменению и отмене местных налогов и сборов, установленными законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для органов местного самоуправления поселений и муниципальных районов.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными нормативными правовыми актами представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от местных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в бюджеты муниципальных районов.

Согласно п. 4 ст. 12 части первой Налогового кодекса Российской Федерации (далее – НК)[19] местными налогами признаются налоги, которые установлены данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах и обязательны к уплате на территориях соответствующих муниципальных образований. Местные налоги вводятся в действие и прекращают действовать на территориях муниципальных образований в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований о налогах.

В соответствии со ст. 15 части первой НК к местным налогам относятся земельный налог, а также налог на имущество физических лиц.

Представительными органами муниципальных образований либо законодательными (представительными) органами государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в порядке и пределах, которые предусмотрены Налоговым кодексом Российской Федерации, могут устанавливаться налоговые льготы, основания и порядок их применения.

Согласно ст. 387 части второй НК земельный налог устанавливается данным Кодексом и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований, вводится в действие и прекращает действовать в соответствии с НК и нормативными правовыми актами представительных органов муниципальных образований и обязателен к уплате на территориях этих муниципальных образований.

Согласно ст. 3 Закона Российской Федерации от 9 декабря 1991 г. № 2003-1 "О налогах на имущество физических лиц"[20] ставки налога на строения, помещения и сооружения устанавливаются нормативными правовыми актами представительных органов местного самоуправления в зависимости от суммарной инвентаризационной стоимости. Налоги зачисляются в местный бюджет по месту нахождения (регистрации) объекта налогообложения.

В бюджеты муниципальных районов подлежат зачислению налоговые доходы от следующих местных налогов, устанавливаемых представительными органами муниципальных районов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах: земельного налога, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%; налога на имущество физических лиц, взимаемого на межселенных территориях, - по нормативу 100%.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по налоговым ставкам, установленным законами субъектов Федерации в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, а также по нормативам отчислений в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 58).

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативами отчислений, установленными региональным законом, могут зачисляться доходы от определенных видов региональных налогов и сборов, подлежащие зачислению в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах в региональный бюджет.

Доходы от региональных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным региональными законами в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленным региональными законами в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего регионального налога (сбора) в бюджеты муниципальных районов.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в местные бюджеты по нормативам отчислений в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (ст. 59).

БК РФ и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах устанавливаются единые для всех поселений или муниципальных районов налоговые ставки и (или) нормативы отчислений для зачисления доходов от определенного вида федерального налога (сбора) в соответствующие местные бюджеты.

В местные бюджеты в соответствии с едиными для всех поселений или муниципальных районов данного субъекта Федерации нормативами отчислений, установленными региональным законом, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в региональный бюджет в соответствии с БК и (или) законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Установление указанных нормативов законом субъекта Российской Федерации о региональном бюджете на очередной финансовый год и (или) иным региональным законом на ограниченный срок не допускается.

В бюджеты поселений, входящих в состав муниципального района, в соответствии с едиными для всех данных поселений нормативами отчислений, установленными решениями представительного органа муниципального района, могут зачисляться доходы от федеральных налогов и сборов, подлежащие зачислению в бюджеты муниципальных районов в соответствии с Бюджетным кодексом, законодательством Российской Федерации о налогах и сборах и (или) региональным законом.

Доходы от федеральных налогов и сборов зачисляются в бюджеты городских округов по налоговым ставкам и (или) нормативам отчислений, установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты поселений и установленным законодательством Российской Федерации о налогах и сборах для зачисления дохода от соответствующего федерального налога (сбора) в бюджеты муниципальных районов.

Таким образом, подводя итоги по первой главе необходимо отметить, что:

местное самоуправление является одной из предусмотренных Конституцией Российской Федерации форм народовластия, носящей социальный характер, гарантированной в конституции и представляет из себя определенную систему, особое значение в которой имеют финансово-экономические основы;

устав муниципального образования является актом всеобъемлющего характера, выступающего основой для дальнейшего местного нормотворчества;

муниципальная собственность признается наравне с иными формами собственности, носит дискуссионный характер и представляет из себя принадлежащее населению муниципального образования правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом и денежными средствами, данного муниципального образования.

бюджет, является центральной категорией финансово-правовых основ муниципальных образований, формирование которого создает основу финансово-экономического потенциала муниципальных образований.

[1] Бабичев И.В. Основания российского муниципализма и его принципы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 1. С. 35 - 45.

[2] Игнатюк Н.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право: учебное пособие. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юстицинформ, 2004. С.9.

[3] Таболин В.В. основы городского права. М.: ИД «»Юриспруденция», 2006. С.155.

[4] Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008. С. 340.

[5] Чердакова Л.А. Теоретико-правовые основы права муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 23. С. 32 - 34.

[6] Товарова Е.В. Органы местного самоуправления и их полномочия в сфере управления муниципальной собственностью: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2006. С. 8.

[7] Семенова Е., Степанова В. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления // Экономист. 1997. № 5. С. 46.

[8] Чердакова Л.А. Указ. Соч. С. 34.

[9] Семенова Е. Муниципальная собственность как экономическая основа местного самоуправления / Е. Семенова, В. Степанова // Экономист. 1997. № 5. С. 47.

[10] Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 5 - 10.

[11] Ковешников Е.М. Муниципальное право. М: Издательство НОРМА, 2002. С. 82.

[12] Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823.

[13] Овчиннников И.И. Муниципальное право России: курс лекций / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. М.: Эксмо, 2011. С. 69.

[14] Пешин Н.Л. Муниципальное право: Схемы и комментарии: учебное пособие. М.: «Статут», 2001. С.190- 191.

[15] Определение ВАС РФ от 09.02.2011 N ВАС-11/11 по делу N А50-43191/2009 // СПС Консультант Плюс.

[16] Лисицын Д.А. Финансовая деятельность государства: содержание, методы осуществления: Автореферат дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2004. С. 16.

[17] Тукушева И.А. К вопросу о формировании доходной части бюджетов муниципальных образований // Юрист. 2006. № 7.

[18] Колкнев Т.В. Правовые проблемы разграничения полномочий и предметов ведения государства и муниципальных образований в финансовой сфере местного самоуправления // Финансовое право. 2005. № 2. С. 16.

[19] Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) от 31.07.1998 № 146-ФЗ // Российская газета. 1998. № 148-149.

[20] Закон РФ от 09.12.1991 № 2003-1 (ред. от 27.07.2010) «О налогах на имущество физических лиц» // Российская газета. 1992. № 36.