В настоящее время органы государственной власти субъектов Российской Федерации решают обширный круг вопросов местного значения. При этом государство пошло по пути финансирования программ, направленных на социальное, экономическое и финансовое обеспечение стабильного развития территорий муниципальных образований. Однако по-прежнему остается немало проблем как в практике местного самоуправления, так и в организации правового регулирования[1]. По утверждению А.Е. Когута «институционально-правовой анализ финансовых основ местного самоуправления в Российской Федерации вскрыл ряд весьма серьезных проблем, прежде всего, правового характера, являющихся серьезным препятствием на пути совершенствования обеспечения жизнедеятельности муниципальных объединений»[2].

Проблематика правового регулирования финансов муниципальных образований обозначена и на федеральном уровне. В частности, в Письме статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития РФ от 8 апреля 2009 г. № 10073-ЮО/13[3] подготовленном Министерством регионального развития РФ для заседания Президиума Совета по местному самоуправлению при Президенте Российской Федерации 30 апреля 2009 г. констатируется, что возможности муниципальных образований по комплексному социально-экономическому развитию, помимо последствий кризиса, усугубляются нерешенностью системных проблем местного самоуправления в Российской Федерации.

Основными из них в финансово-правовой сфере, по мнению Министерства регионального развития РФ, являются:

недостаток у муниципальных образований реальных рычагов воздействия на развитие социально-экономической ситуации на своей территории;

низкий уровень собственных финансовых ресурсов органов местного самоуправления для реализации полномочий. Недостаточность налоговой базы. Межбюджетные трансферты занимают сегодня 31,7% в общем объеме доходов местных бюджетов, налоговые поступления (от долей федеральных, региональных налогов и от местных налогов) - 54,6%, неналоговые доходы и поступления от предпринимательской деятельности - 13,7%. То есть зависимость местных бюджетов от вышестоящих бюджетов остается высокой;

невысокий уровень поступлений местных налогов обусловлен: незавершенностью процесса передачи имущества в связи с разграничением полномочий по причине некачественной подготовки и оформления перечней имущества, подлежащего передаче, отсутствия на него правоустанавливающих документов, а также несовершенства правоприменительной практики в указанной сфере; решениями на федеральном уровне по предоставлению льгот по уплате земельного налога; уплатой налога на доходы физических лиц не по месту проживания налогоплательщика, а по месту работы;

на федеральном уровне остается неразрешенной проблема компенсации затрат органам местного самоуправления при осуществлении ими полномочий федеральных органов государственной власти.

Кроме перечисленных, актуальной является проблема низкой эффективности деятельности контрольных органов муниципальных образований за расходованием средств местных бюджетов, использованием муниципального имущества (на момент издания материалов контрольные органы функционировали только в 32% муниципальных образований).

В настоящее время на практике далеко не все муниципальные образования имеют соответствующие источники дохода, способные покрывать расходы по исполнению решений, принятых в интересах населения муниципального образования. Поэтому на сегодняшний день создание прочной финансово-экономической основы местного самоуправления остается одной из приоритетных задач развития местного самоуправления[4].

Сложности, связанные с формированием бюджетов муниципальных образований очевидны. Еще в середине 90-х г.г. М.Глазырин писал, что «местный бюджет не обеспечивает потребностей сохранения и развития муниципальной собственности, социальной и производственной инфраструктуры, поддержки других отраслей народного хозяйства…»[5]. Несмотря на определенные сдвиги на сегодняшний момент проблематика формирования и использования местных бюджетов по-прежнему является актуальной.

На сегодняшний день согласно Резолюции Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации" остается нерешенной проблема соотношения ресурсов и полномочий органов местного самоуправления[6].

«Речь идет, - пишут В.В. Невинский и О.Л. Казанцева, о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований. Расширение первоначально установленного перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления не сопровождается одновременным увеличением доходов местных бюджетов, как это предусмотрено законодательством. Из доходных источников у местных бюджетов только два собственных налога - земельный и налог на имущество физических лиц»[7]. Транспортный налог исключен из системы местных налогов. При этом, по некоторым экспертным оценкам, почти 80% земли в России выведено из налогооблагаемой базы земельного налога, поскольку относится к федеральной собственности (земли запаса, лесной фонд и др.). Это лишает муниципальные образования стабильного источника доходов от земельного налога[8]. Выпадающие доходы не компенсируются.

«Местные финансы, - пишет И.Б. Лагутин, - продолжают оставаться болезненной и до сих пор не решенной проблемой бюджетной политики России. С одной стороны, для эффективного развития местного самоуправления в нашей стране необходимо значительно увеличить доходную часть местных бюджетов, с другой - вслед за ее увеличением нужно совершенствовать систему финансового контроля за расходами этих средств[9]. Особое значение, по мнению ряда авторов, приобретает контроль именно на стадии исполнения бюджета»[10].

Финансовые и материальные ресурсы являются основой дееспособности местного самоуправления. И хотя при обсуждении проблем местного самоуправления на первый план чаще всего выдвигается проблема отсутствия у муниципальных образований достаточных возможностей для исполнения вмененных функций, однако сказать, что эти ресурсы так уж малы, нельзя. Так, «только в части финансовых ресурсов на бюджеты местного уровня, по мнению В.И. Шлейникова, приходится около 40 процентов средств консолидированного бюджета»[11].

И.Б. Лагутин задается вопросом: кто должен проверять расходование бюджетных средств муниципальными образованиями при отсутствии собственных органов внешнего финансового контроля?

В соответствии со ст. 266 БК РФ финансовый контроль в сфере местного самоуправления "осуществляют Федеральная служба финансово-бюджетного надзора, Федеральное казначейство, финансовые органы субъектов Российской Федерации и муниципальных образований и (или) уполномоченные ими органы, главные распорядители, распорядители бюджетных средств". Однако вышеуказанные органы осуществляют контроль в пределах своей компетенции, а именно лишь за выделенными средствами. Следовательно, крайней необходимости в повсеместном создании муниципальных органов финансового контроля нет, часто контрольные полномочия берут на себя контрольно-счетные палаты субъектов РФ. Однако отсутствие единой системы организации региональных контрольных органов (проблемы численности, статуса, полномочий) часто не дает возможности осуществлять действенный контроль даже за расходованием средств бюджета субъекта, не говоря уже о местных бюджетах.

Так, например, в Контрольно-счетной палате Курской области работают четыре аудитора, однако палата участвует в проверке расходования бюджетных средств субъекта и муниципальных образований, а в Контрольно-счетной палате г. Курска пять аудиторов, проверяющих только бюджет города, соответственно нагрузка на контрольные органы субъекта намного больше, что непосредственно влияет на эффективность финансового контроля.

Помимо общих организационных вопросов для муниципального финансового контроля присущи многие проблемы государственного финансового контроля: отсутствие единой концепции контрольной деятельности в стране; единых критериев оценки эффективности, рациональности, целесообразности расходования; использования бюджетных средств и муниципального имущества и многое другое.

Таким образом, резюмирует указанный автор, необходимым условием функционирования муниципального финансового контроля является четкая правовая регламентация всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей[12].

Особая проблематика прослеживается также в определении на законодательном уровне понятия муниципальная собственность, а также в определении субъектов данной формы собственности. Вопрос о собственнике муниципального имущества в юридической литературе носит дискуссионный характер. Одни исследователи, в частности А.С. Тюхтенев, в качестве субъекта права муниципальной собственности рассматривают муниципальное образование[13] или как Н.М. Конин подчеркивают, что «основной собственник муниципального имущества – муниципальное образование»[14]. Другие правоведы убеждены, что подлинный субъект права муниципальной собственности является население муниципального образования.

В обоснование своей позиции сторонники второго подхода указывают, что поскольку «местное самоуправление как общественно-политический институт представляет собой одну из форм народовластия, муниципальные органы действуют по поручению и в интересах граждан Российской Федерации (а также в некоторых случаях иностранных граждан), постоянно или преимущественно проживающих на территории муниципального образования (местные жители). Или, иначе говоря, местные жители осуществляют местное самоуправление с помощью органов местного самоуправления.

Стало быть, конечным, реальным собственником муниципальной собственности являются местные жители. Муниципальное образование действительно является своеобразным "территориальным" субъектом муниципального права (так же, как субъектами права являются Российская Федерация, субъекты Российской Федерации). Такой вывод можно сделать на основании анализа статей ФЗ о местном самоуправлении, посвященных вопросам местного значения, из факта наличия у каждого муниципального образования своего наименования, из нормы, позволяющей иметь свою официальную символику, и т.д. Однако в конечном счете это не что иное, как юридическая фикция. Муниципальное образование не является "лицом" в физическом смысле. А предназначение собственности - удовлетворять интересы собственников, т.е. физического лица либо коллектива физических лиц»[15].

Следует признать, что действующий на сегодняшний день Федеральный закон от 6.102003 г. N 131-ФЗ определил правовые основы формирования муниципальной собственности. Концептуальной особенностью названного Закона является установление исчерпывающего (не подлежащего расширительному толкованию) перечня видов муниципального имущества, а также критериев отнесения отдельного имущества к имуществу, находящемуся в муниципальной собственности.

В состав муниципального имущества может входить:

1) имущество, предназначенное для решения установленных Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ вопросов местного значения и перечисленное в ч. ч. 2 - 4 ст. 50 данного Закона;

2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

В случае возникновения у муниципальных образований права собственности на имущество, которое не может входить в состав имущества муниципальных образований, такое имущество подлежит перепрофилированию (изменению целевого назначения имущества) либо отчуждению (ч. 5 ст. 50 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ). Под перепрофилированием, в соответствии с законом, понимается приведение имущества в состояние "предназначенности" для решения вопросов местного значения.

Расширение и уточнение вопросов местного значения приводят к необходимости уточнить состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. При этом В.В. Невинский и О.Л. Казанцева совершенно справедливо полагают, что представляется целесообразным отказаться от жесткой регламентации видов имущества, которыми могут владеть муниципальные образования. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения, которые в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ закреплены за ними с формулировкой "создание условий..." для осуществления полномочий[16]. В одном случае, при перечислении в ст. 50 муниципального имущества, требующегося для решения вопросов с формулировкой "создание условий для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры" (п. 12 ч. 1 ст. 14), "обеспечение условий для развития на территории поселения массовой физической культуры и спорта" (п. 14 ч. 1 ст. 14), законодатель позволяет иметь имущество, предназначенное для организации досуга и обеспечения жителей поселения услугами организаций культуры, а также имущество, предназначенное для развития физкультуры и спорта (п. 10 ч. 1 ст. 50). В других случаях, например в части полномочия по "созданию условий для обеспечения жителей поселения услугами связи, общественного питания, торговли и бытового обслуживания" (п. 10 ч. 1 ст. 14), имущество, необходимое для реализации данного полномочия, в ст. 50 не закрепляется.

В судебной практике имеют место споры, связанные с собственностью муниципальных образований. Так, ООО "Гостиница "Тагил", г. Нижний Тагил подала в ВАС РФ заявление о пересмотре в порядке надзора состоявшихся судебных решений к Администрации муниципального образования "Город Нижний Тагил" о признании незаконным оформленного письмом Администрации от 13.05.2010 N 53-1836 отказа в реализации обществом преимущественного права на приобретение части арендуемого недвижимого имущества общей площадью 774,4 кв. м, и обязании Администрации устранить допущенные нарушения путем совершения действий, предусмотренных статьей 9 Федерального закона от 22.07.2008 N 159-ФЗ "Об особенностях отчуждения недвижимого имущества, находящегося в государственной собственности субъектов Российской Федерации или в муниципальной собственности и арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации". Поскольку суды установили, что за муниципальным образованием "Город Нижний Тагил" на праве собственности зарегистрировано помещение гостиницы общей площадью 6332,4 кв. м, расположенное по адресу: г. Нижний Тагил, ул. Садовая, д. 4, и это же помещение предоставлено обществу в аренду, а помещения площадью 705,5 кв. м, 26,9 кв. м и 42 кв. м, расположенные на разных этажах здания гостиницы, о выкупе которых просило общество, как самостоятельные объекты недвижимого имущества не сформированы, их кадастровый учет в порядке, установленном Федеральным законом от 24.07.2007 N 221-ФЗ "О государственном кадастре недвижимости", не проведен, суды признали, что преимущественное право выкупа таких помещений не может быть реализовано[17].

Отдельная проблематика, связанная с собственностью муниципальных образований касается права собственности на бюджетные средства. Идеи профессора А.И. Худякова о праве собственности на бюджетные средства в сфере финансово-правового регулирования стали весьма актуальны в XXI в., ибо проблема права собственности государства на бюджетные средства вошла в практику, о чем свидетельствует судебная практика, в частности приведенные ниже постановления Конституционного Суда РФ.

В Постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. отмечалось, что "статус субъектов РФ и муниципальных образований как самостоятельных участников (субъектов бюджетных правоотношений) обусловлен тем, что они осуществляют правомочия собственника в отношении денежных средств"[18]. А Постановление Конституционного Суда РФ от 15 декабря 2006 г. вынесено по результатам рассмотрения запроса правительства Москвы, которое указывало на необоснованное ограничение права субъекта РФ самостоятельно распоряжаться принадлежащей ему собственностью - средствами бюджета субъекта РФ[19]. В связи с отмеченным проблемы бюджетного права в контексте теории права собственности, на которые указывал профессор А.И. Худяков, стали проявляться и постепенно развиваться в финансово-правовой науке[20].

Далее следует отметить, что вопрос об имуществе, необходимом для решения вопросов местного значения, в значительной степени зависит от выбора механизма поставки муниципальных услуг. Так, если поставка данной муниципальной услуги осуществляется силами муниципальных органов, то для ее осуществления понадобится полный комплекс имущества. При этом не всегда обязательно, чтобы это имущество находилось в муниципальной собственности: оно может использоваться на основании права хозяйственного ведения, оперативного управления, постоянной или разовой аренды и т.д. Если же поставка муниципальной услуги осуществляется сторонней организацией на основании контракта, то муниципальное имущество для ее осуществления не требуется – необходимое имущество как правило, обеспечивается поставщиком услуги. Но и в данном случае условия контракта могут предусматривать использование муниципального имущества.

Другую проблему представляет определение состава имущества, необходимого для решения органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований вопросов местного значения. Какой орган и по каким признакам будет определять, например, пообъектный список имущества на территории муниципального округа, «предназначенного для официального опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, иной информации» или «имущества предназначенного для развития на территории муниципального образования массовой физической культуры и спорта»? Входит ли например земельный участок в состав «имущества, предназначенного для содержания и благоустройства мест погребения и воинских захоронений»?

Отдельно предстоит урегулировать критерии и порядок передачи в государственную собственность муниципального имущества, которое не предназначено для решения вопросов местного значения и не служит для обеспечения собственной деятельности органов местного самоуправления. Необходимо решить, как и в случае с государственным имуществом, какой орган и по каким критериям будет определять это имущество[21].

Наиболее острым вопросом в бюджетном процессе, включающим в себя вопросы нормативного распределения доходов, перераспределения средств из бюджетов одного уровня в другой и разграничение видов расходов являются межбюджетные отношения.

В судебной практике Конституционного Суда Российской Федерации по одному из решений указано, что из «понимание местного самоуправления как признаваемой и гарантируемой Конституцией формы осуществления народом своей власти, вытекает необходимость достижения баланса конституционных ценностей, получающих воплощение в гарантированности принципа финансовой самостоятельности муниципальных образований, с одной стороны, и выравнивании уровня их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства, с целью выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, - с другой»[22].

В настоящее время, пишет Н.Л. Пешин, - в местных бюджетах (и с этим связано, собственно, возникновение межбюджетных отношений) сохраняется низкий уровень постоянно закрепленных за ними доходов. По-прежнему преобладают отчисления от регулирующих доходов, нормативы по которым могут ежегодно меняться, а это не обеспечивает устойчивость взаимоотношений между бюджетами разных уровней. На это обращал в свое время внимание еще В.В. Путин, будучи Президентом Российской Федерации: "Государственная власть, учитывая расходные полномочия муниципалитетов, могла бы обеспечить им долгосрочные нормативы отчисления от регулирующих налогов"[23]. По справедливому замечанию Президента Российской Федерации, недостаточность собственной доходной базы местного самоуправления остается большой проблемой местного самоуправления. Но именно с органов местного самоуправления население должно спрашивать и за исполнение федеральных законов, таких, как Закон о ветеранах, и за работу жилищно-коммунального хозяйства, и за многое другое. И за прошедшие несколько лет проблемы, которые были затронуты тогда Президентом, по-прежнему остаются актуальными[24].

Следует отметить, что постоянно возникает необходимость в "переделе" финансовых ресурсов, и он осуществляется с помощью механизма межбюджетных отношений. Такие отношения позволяют:

- провести распределение и закрепление расходов бюджетов по определенным уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- разграничить на постоянной основе и распределить по временным нормативам регулирующие доходы по уровням бюджетной системы Российской Федерации;

- гарантировать равенство бюджетных прав муниципальных образований, а также равенство местных бюджетов во взаимоотношениях с бюджетами субъектов Российской Федерации;

- осуществить выравнивание уровней минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- разграничить доходы и расходы между бюджетами разных уровней.

Таким образом, можно предложить следующее определение: межбюджетные отношения - это взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса. Очевидно, что если попробовать отказаться вообще от межбюджетных отношений, то многие муниципальные образования окажутся совершенно без ресурсов, тогда как отдельные станут "сверхобеспеченными". Чтобы этого избежать, государству необходимо изымать часть доходов в бюджеты более высокого уровня и перераспределять их между муниципальными образованиями с помощью дотаций, субсидий и субвенций[25].

Бюджетное законодательство представляет собой особое значение для способности органов власти субъектов Российской Федерации составлять и исполнять соответствующие бюджеты. Необходимость в бюджетной сбалансированности возникает в связи с тем, что бюджетная система Российской Федерации носят многоуровневый характер: на перовом уровне бюджетной системы находится федеральный бюджет, на втором – бюджет субъектов Российской Федерации, на третьем – бюджеты органов местного самоуправления.

Основой бюджетного регулирования является закрепленное законодательством распределение источников доходов между бюджетами разного уровня. На сегодняшний день в Российской системе бюджетного регулирования используются элементы «американской» и «германской» систем, а финансирование производится на основе жесткой фиксации и закреплении источников за бюджетами различных уровней. При «американской модели» доходная часть бюджетов всех уровней формируется преимущественно за счет собственных источников, то есть федеральные налоги поступают в федеральный бюджет, шататовские налоги в бюджеты штатов, местные налоги в местные бюджеты. «Германская модель» в свою очередь основана на том, что доходная часть бюджета всех уровней формируется за счет законодательно определенных долей (отчислений) от единых федеральных налогов при наличии и раздельных налогов.

Необходимо отметить, что крайняя недостаточность финансовых средств не позволяет на сегодняшний день использовать преимущества нормативного метода определения бюджетных расходов. В связи с чем, в основу выравнивания бюджетов муниципальных образований положены доходы, рассчитанные на душу населения.

Как отмечает Н.А. Саттарова несмотря на некоторые недостаточно урегулированные вопросы бюджетной деятельности на региональном уровне, действующее бюджетное законодательство отражает общие тенденции государственной политики в сфере публичных финансов. Однако, как показывает современная практика правового регулирования бюджетных отношений, прямого копирования положений федерального законодательства недостаточно. Распределение законотворческих полномочий в бюджетной сфере между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями установлено соответствующими нормами Конституции РФ (ст. 71 и др.), БК РФ (ст. ст. 7 - 9 и др.) и иных федеральных законов, что позволяет региональному законодателю в пределах своих полномочий не только снять проблемы устранения противоречий в законодательстве, регулирующем бюджетные отношения, но и совершенствовать его[26].

В литературе указывают на существующую весьма существенную финансово-правовую проблему является вошедшая в российскую бюджетную систему практика получения федеральной финансовой помощи субъектами Федерации, из чего следует дополнении федерального законодательства нормой, строго устанавливающей долю получаемых трансфертов в пользу муниципальных бюджетов. При этом, как указывает А.А. Грязев «к финансовой помощи могут относится только такие межбюджетные трансферты, которые представляются на безвозмездной и безвозвратной основе, предназначены для финансового обеспечения решения вопросов местного значения и носят плановый характер»[27]. В английском языке transfer представляет собой одностороннюю передачу на безвозмездной и безвозвратной основе денежных средств, товаров, услуг, материальных ценностей (права собственности) в порядке оказания финансовой помощи и предоставления компенсации.

По мнению Т.А. Вершило, применительно к бюджетной сфере трансферты можно рассматривать как любые формы передачи средств из бюджета одного уровня бюджетной системы в бюджет другого уровня, отчисления от налогов в порядке бюджетного регулирования, которые осуществляют компетентные органы от имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Поскольку именно Российской Федерации, субъектам Федерации, муниципальным образованиям принадлежит право на бюджет, другими словами, трансферты представляют определенный вид финансовой помощи нижестоящим бюджетам. С помощью трансферта в бюджеты бюджетной системы поступают средства для финансирования обязательных выплат населению: пенсий, стипендий, пособий, компенсаций, других социальных выплат. Значит, часть трансферта носит социальный характер, другая часть трансфертов поступает на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности территорий. В бюджетном законодательстве данные трансферты именуются как межбюджетные.

Согласно ст. 6 БК межбюджетные трансферты - это средства, предоставляемые одним бюджетом бюджетной системы РФ другому бюджету бюджетной системы РФ. Автор полагает, что данное определение содержит ряд недостатков, на которые следует обратить внимание.

Во-первых, бюджет не может быть субъектом бюджетных правоотношений, поскольку является объектом этих отношений, а значит, и денежные средства сам передавать не может.

Во-вторых, из данного определения не ясно, кто и кому выделяет денежные средства, т.е. не определены субъекты, имеющие право передавать денежные средства.

В-третьих, не установлена ответственность лиц в случае несвоевременного выделения трансфертов или за невыполнение норматива, который был закреплен в законе о бюджете[28].

В главе 16 БК РФ законодатель выделяет следующие формы межбюджетных трансфертов:

- дотации (на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов Федерации, муниципальных районов (городских округов), поселений);

- субвенции (из фондов компенсаций);

- субсидии (из фондов софинансирования расходов);

- субсидии, перечисляемые из бюджетов поселений в бюджеты муниципальных районов на решение вопросов местного значения межмуниципального характера;

- субсидии, перечисляемые в бюджеты субъектов Федерации для формирования региональных фондов финансовой поддержки поселений и региональных фондов финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов).

Согласно изменениям, внесенным в БК РФ Федеральным законом N 63-ФЗ, дотации определяются как межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования. Согласно ст. ст. 131, 137, 138, 142.1 БК РФ дотации выделяются только для выравнивания бюджетной обеспеченности, исходя из необходимости достижения минимального уровня расчетной обеспеченности, в пределах общего покрытия недостающих средств, с учетом принятого критерия, т.е. дотация носит нецелевой характер. Вместе с тем на практике существуют случаи, когда дотации выделяются для определенной цели, например на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов муниципальных образований, на возмещение определенных расходов бюджетов. То есть получается, что кроме тех дотаций, которые выделяются без указания цели, на практике существуют дотации в виде денежных средств, которые выделяются для решения какой-то задачи. Исходя из вышеизложенного, можно полагать, что в дефиниции дотации в новой трактовке Федерального закона N 63-ФЗ разделительный союз "или" допускает возможность выделения дотаций с целевым назначением, но следует отметить, что, исходя из сущностного понимания дотаций, это не совсем логично.

Согласно новой редакции БК РФ (ст. ст. 133, 140) под субвенцией понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Российской Федерации, бюджетам муниципальных образований в целях финансового обеспечения исполнения переданных государственных полномочий. Ранее была возможность предоставления субвенций юридическим лицам и органам государственной власти и местного самоуправления, исполняющим бюджет (ст. 6 БК РФ). То есть в новой редакции БК РФ субвенция - это исключительно форма межбюджетного трансферта.

Тем не менее в ст. 135 БК РФ среди форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов субъектов Федерации, законодатель оставил субвенции бюджетам автономных округов, входящих в состав краев и областей, для реализации полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, передаваемых на основании договоров между органами государственной власти автономного округа и, соответственно, органами государственной власти края или области.

Кроме того, данной главой также предусматриваются иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ, муниципальным образованиям, однако законодатель не раскрывает, какие межбюджетные трансферты могут быть иными и по каким основаниям они могут предоставляться. Также особо выделены межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов. Думается, что если исходить из определения межбюджетных трансфертов, данного в ст. 6 БК РФ, то межбюджетные трансферты социальным внебюджетным фондам могут быть выделены только из вышестоящего социального внебюджетного фонда, т.е. средства в виде финансовой помощи государственным внебюджетным фондам при недостаточности собственных средств выделены из федерального бюджета и бюджета субъектов Федерации быть не могут.

Есть определенные проблемы в правовом регулировании предоставления, реализации тех или иных процедур, связанных с межбюджетными трансфертами, получаемыми муниципальными образованиями. Так, например, в ст. 136 БК РФ предусмотрены определенные ограничения для муниципальных образований, уровень зависимости которых от получаемой дотации и средств, передаваемых по дополнительным нормативам отчислений, от бюджетов иного уровня бюджетной системы, превышает 10, 30 и 70% собственных доходов. Например, п. 3 ст. 136 БК РФ предусматривает, что муниципальные образования, уровень дотационной зависимости которых превышает 30%, не вправе принимать расходные обязательства по вопросам, не отнесенным Конституцией РФ, Федеральным законом N 131-ФЗ, а также законами субъекта РФ к вопросам местного значения соответствующего уровня муниципального образования. То есть главным условием предоставления межбюджетных трансфертов для муниципальных образований БК РФ устанавливает соблюдение бюджетного законодательства. Однако, как поступать в случае, если муниципальным образованием установленные ограничения не соблюдаются, в БК РФ не предусмотрено[29].

В юридической литературе подчеркивая значимость межбюджетных трансфертов, указывают на гарантированную законом возможность контроля за реализаций указанных правоотношений. В частности Счетная палата РФ наряду с Федеральной службой финансово-бюджетного надзора вправе проводить проверки бюджетов субъектов Российской Федерации и местных бюджетов - получателей межбюджетных трансфертов из федерального бюджета[30].

М.А. Благовещенская, исследовавшая правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образований, к серьезной проблеме относила легальную возможность сокрытия бюджетных операций во внебюджетных фондах и на внебюджетных счетах. Подобные действия могут успешно использоваться в качестве очередного механизма привлечения финансовой помощи из вышестоящего бюджетного уровня через заведомое уменьшение официальных доходов и искусственное создание бюджетного дефицита.

Порочность подобной практики, - пишет М. А.Благовещенская, - усматривается еще и в том, что создаваемые в нашей стране внебюджетные фонды обычно финансируются с помощью некой разновидности специального налога или пошлины. Налагаемой на курные местные предприятия, в отличие от развитых зарубежных государств, где они пополняются преимущественно за счет сборов с потребителей, в силу чего обоснованием их использования служат усилия в усовершенствовании и создании стимулов для оказания различного рода услуг.

Кроме того, ни органы государственной власти Российской Федерации, ни местного самоуправления, как правило. Не отражают размеров внутри бюджетных заимствований. При этом гарантии по ссудам, фактически вообще не отражаются в бюджетной отчетности, затрудняя тем самым, обоснование общей суммы финансово-бюджетных обязательств, в связи с чем, зачастую приходится компенсировать большую долю таких гарантий из бюджетных средств.

Анализируя правовую регламентацию исполнения местных бюджетов в ходе сравнительно-правового анализа бюджетной деятельности муниципальных образований позволил выявить ряд весьма характерных проблем:

во-первых, фактические расходы вполне могут отличаться от законодательно утвержденных в местном бюджете;

во-вторых, существенные доли как доходной, так и расходной частей местных бюджетов исполняются не в денежной форме[31].

Особое значение финансово-правовой сфере муниципальных образований занимают проблемы разграничения компетенции государства и муниципальных образований. По мнению Т.Ф. Колкнева, несмотря на осуществляемую реформу местного самоуправления в России, большинство проблем, связанных с разграничением компетенции государства и муниципальных образований в финансовой сфере, остаются нерешенными. Часть из них решается в Законе N 131-ФЗ, но в нем содержится ряд пробелов и неясностей, которые порождают новые проблемы.

К наиболее острым вопросам, требующим скорейшего решения, относятся:

недостаточность прав органов местного самоуправления по формированию доходов местных бюджетов;

неадекватный расходам местных бюджетов состав местных налогов; наличие не обеспеченных финансовыми ресурсами государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления;

чрезмерное государственное регулирование доходов местных бюджетов; ограничение прав муниципальных образований по осуществлению расходов;

целевой характер муниципальной собственности, проблема возможности использования земель запаса муниципальными образованиями;

недостаточно полное разграничение полномочий и предметов ведения в сфере муниципального заказа и др.[32]

Кроме того, действующее законодательство не содержит эффективного механизма реализации модели финансового контроля на муниципальном уровне. Отсутствие механизмов ответственности и процессуального порядка взаимодействия различных контролирующих органов, четких оснований проведения контрольных действий и их последствий приводит к безответственности органов местного самоуправления, прежде всего перед населением, а затем и перед государством. Такая ситуация не может оставаться status quo и требует новых предложений по совершенствованию действующего законодательства[33].

Таким образом, проблемы правового регулирования финансов муниципальных образований сказываются на эффективности современного состояния их финансово-правовых основ.

[1] Щепачев В.А. Совершенствование правового регулирования - основа для устойчивого развития территорий муниципальных образований / В.А. Щепачев // Юридический мир. 2009. N 4. С. 11.

[2] Когут А.Е. Система местного самоуправления: основы разработки и применения в городах России. СПб.: 1995. С. 96.

[3] Письмо статс-секретаря - заместителя Министра регионального развития РФ от 8 апреля 2009 г. № 10073-ЮО/13 с приложением информационных и аналитических материалов на 25 л. // Архив Комитета Государственной Думы РФ по вопросам местного самоуправления.

[4] Аболонин Е.С. Муниципальное право: конспект лекций. М.: Приор-издат, 2005. С. 29.

[5] Глазырин М. Экономическая модель местного самоуправления // Экономист. 1999. № 11. С. 66-67.

[6] Резолюция Всероссийской научно-практической конференции "Российская модель местного самоуправления: технологии эффективной реализации". М., 2006. С. 23.

[7] Невинский В.В., Казанцева О.Л. Местное самоуправление в России: проблемы и перспективы правового регулирования // Российская юстиция. 2010. N 11. С. 5 - 10.

[8] Материалы заседания Совета по местному самоуправлению при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2008. N 21 (366). С. 25.

[9] Лагутин И.Б. Муниципальный финансовый контроль в Российской Федерации: организационно-правовые основы / И.Б. Лагутин // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 23.

[10] Эффективное управление муниципальными финансами. Практические рекомендации / Под ред. С.И. Рыженкова. Серия: Местное самоуправление в России. Вып. 2. М., 1999. С. 18.

[11] Шлейников В.И. Инновационный подход к решению проблем муниципального финансового контроля // Вестник АКСОР. 2008. N 1. С. 175.

[12] Лагутин И.Б. Указ. Соч.

[13] Тюхтенев А.С. Экономическая (материальная) основа местного самоуправления в Российской Федерации (теоретико-правовые аспекты): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 11.

[14] Муниципальное право / Под ред. Н.М. Конина. М.: Норма, 2006. С. 332.

[15] Чердакова Л.А. Указ Соч. С. 33.

[16] Глинка В.И. К вопросу о муниципальной собственности // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 17. С. 34 - 36.

[17] Определение ВАС РФ от 13.05.2011 N ВАС-5467/11 по делу N А60-21979/2010-С5 // СПС Консультант Плюс.

[18] Постановление Конституционного Суда РФ от 17.06.2004 N 12-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2004. N 4.

[19] Постановление Конституционного Суда РФ от 15.12.2006 N 10-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2007. N 1.

[20] Карасева (Сенцова) М.В. Научное наследие профессора Алексея Ивановича Худякова // Финансовое право. 2009. N 12. С. 3 - 8.

[21] Сергиенко А.М. Правовое регулирование вопросов местного значения внутригородских муниципальных образований городов федерального значения: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.М. Сергиенко. СПб.: 2009. С. 106-108.

[22] Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.2003 N 16-П // Вестник Конституционного Суда РФ. 2003. N 6.

[23] Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 18 апреля 2002 г. // Российская газета. 2002. N 71.

[24] Пешин Н.Л. Межбюджетные отношения на уровне местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 18. С. 20 - 25.

[25] Пешин Н.Л. Указ. Соч. С. 23.

[26] Саттарова Н.А. О некоторых положениях Бюджетного кодекса Республики Татарстан // Финансовое право. 2010. N 12. С. 31 - 34.

[27] Грязев А.А. Правовое регулирование взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления в финансовой сфере: Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Грязев. Челябинск.: 2004. С. 11.

[28] Вершило Т.А. Межбюджетные трансферты: проблемы правового регулирования / Т.А. Вершило // Финансовое право. 2008. N 10. С. 17.

[29] Вершило Т.А. Указ. Соч. С. 18.

[30] Ахмедова И.Ш. Вопросы правового регулирования деятельности органов государственного финансового контроля за расходами федерального бюджета на здравоохранение // Право и экономика. 2011. N 5. С. 39 - 47.

[31] Благовещенская М.А. Правовое регулирование финансовых отношений в муниципальных образованиях: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / М.А. Благовещенская. М.: 2002. С. 93-94

[32] Колкнева Т.Ф. Правовые проблемы разграничения полномочий и предметов ведения государства и муниципальных образований в финансовой сфере местного самоуправления // Финансовое право. 2005. N 2. С. 15 - 18.

[33] Тасалов Ф.А. Местные бюджеты и финансовый контроль // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 20. С. 33 - 35.