Развитие российских муниципальных образований в современный период невозможно без надлежащего правового регулирования их финансовой деятельности. Сказанное приобретает особую значимость в условиях финансово-экономического кризиса, преодоление которого невозможно без использования современных рыночных механизмов и совершенствования основных подходов к управлению финансами муниципальных образований и учрежденных ими предприятий, без использования новых финансовых инструментов, ориентированных на опыт западных государств.

На сегодняшний день практически отсутствуют налогово-бюджетная самостоятельность органов местного самоуправления в рамках четких и прозрачных взаимоотношений с вышестоящими бюджетами, и как следствие, отсутствуют надлежащие стимулы для создания благоприятных условий экономического развития и привлечения инвестиций. По мнению многих наблюдателей в финансовой несостоятельности муниципалитетов и созданных ими предприятий и учреждений велика коррупционная составляющая использования и распределения местных финансов.

В связи с изложенным, рассмотрение путей оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований представляет особый интерес и актуальность при анализе современного финансового состояния муниципальных образований. Следует признать, что в современных условиях решение проблемы оптимизации финансовой деятельности муниципальных образований во многом зависит от рефинансирования существующей задолженности перед муниципальными образованиями и созданными ими предприятиями, учреждениями и организациями. Существующая практика рефинансирования, - пишет Р.В. Сушко, - идет по пути зачетов и вексельных схем. Однако, как выяснилось в процессе исследования, такие схемы обременены рисками коррупционности, утраты имущественных прав муниципального образования и репутационными рисками. Указанный автор обосновывается вывод о том, что для целей рефинансирования целесообразно использовать факторинг и секьюритизацию активов, предоставляемых финансово надежными кредитными организациями. Данные финансовые инструменты и механизмы позволяют привлечь долгосрочное финансирование, не используя, при этом, средства бюджетной системы РФ, и не уделяя особого внимания каждому конкретному должнику и специфике взаимоотношений с ним в отношении тех или иных муниципальных услуг, право требования по оплате которых обеспечивает такое финансирование. На сегодняшний день необходимо использовать факторинг и секьюритизацию активов в качестве способа рефинансирования как местных бюджетов, так и задолженностей созданных ими предприятий, учреждений и организаций.

Особую роль в управлении финансами муниципального образования в период существующего финансово-экономического кризиса приобретает управление рисками, как самого муниципального образования, так и созданных им предприятий и организаций. Необходимо снизить неблагоприятные последствия от изменений, происходящих на финансовых и валютных рынках. Управление этими рисками позволит снизить расходы предприятий и организаций, созданных местными органами власти и повлечет за собой оптимизацию расходов и местных бюджетов, позволяя муниципальными образованиями использовать прибыль таких предприятий и организаций на локальные нужды. Достаточно перспективным и актуальным представляется использование производных финансовых инструментов в виде форвардных договоров, опционов и своп договоров (контрактов), в частности, для управления рисками[1].

Ведя речь о создании условий для обеспечения самодостаточности муниципальных образований В.В. Невинский и О.Л. Казанцева указывают на то, что исходя из публично-правовой природы деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, обусловленной публичным характером материально-финансовых основ государственных и муниципальных территориальных образований, формирование бюджета муниципального образования должно производиться в первую очередь путем использования механизмов публичного (в том числе налогового) законодательства.

Сложившаяся схема распределения налогов не стимулирует муниципальные образования к развитию собственной экономики, расширению налогооблагаемой базы. Поэтому зачастую вместо поиска дополнительных ресурсов муниципалитеты ожидают финансовой помощи "сверху". В этих условиях важнейшей задачей становится перераспределение доходов между федеральным, региональным и местным уровнями власти.

Авторы приводят данные Министерства финансов Российской Федерации о результатах мониторинга местных бюджетов Российской Федерации, согласно которым по состоянию на 1 января 2010 г. общий объем поступивших в местные бюджеты доходов составляет 2388,0 млрд. рублей, что ниже уровня 2008 года на 1,0%, или 23,7 млрд. рублей. Собственные доходы местных бюджетов, направляемые муниципальными образованиями на решение вопросов местного значения, также уменьшились в 2009 году по сравнению с предыдущим годом (на 74,8 млрд. рублей, или 4,0%) и составили 1805,3 млрд. рублей. Произошло увеличение долговых обязательств муниципальных образований по сравнению с 2008 годом с 105,2 млрд. рублей до 133,4 млрд. рублей, или на 28,2 млрд. рублей. Объем долговых обязательств муниципальных образований составил 7,4% собственных доходов местных бюджетов в 2009 году.

Как известно, одним из главных индикаторов доходности территории является сумма поступлений в местный бюджет[2]. В целом по Российской Федерации местные бюджеты исполнены с дефицитом. Объем произведенных расходов превысил объем поступивших доходов местных бюджетов на 52,4 млрд. рублей при запланированном дефиците 156,6 млрд. рублей (аналогичные показатели 2008 года составляли 10,5 млрд. рублей и 142,7 млрд. рублей). По данным субъектов Российской Федерации, в общем количестве муниципальных образований, утвердивших местные бюджеты в 2009 году, 54% исполнены с профицитом, 43% - с дефицитом и 3% сбалансированы по доходам и расходам[3]. Таким образом, заключают В.В. Невинский и О.Л. Казанцева обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат[4].

Следует отметить, что особое значение на текущий момент имеет решение проблемы, связанной с привлечением дополнительных средств в местные бюджеты. Достижение цели, связанной с пополнение бюджета представляется необходимым решить за счет увеличения доходов бюджетов муниципальных образований, а также за счет сокращения их расходов.

По справедливому утверждению С.В. Мишиной, в сложившихся условиях обеспечение реальной самостоятельности органов местного самоуправления во многом определяется политикой укрепления собственной доходной базы местных бюджетов. Доля собственных доходов в доходах местных бюджетах должна рассматриваться как индикатор степени их фискальной автономии. Кардинально финансовые проблемы местной власти можно решить лишь на основе привязки местных бюджетов к доходам реального сектора. На территории муниципального образования действуют предприятия, они платят налоги на прибыль, на имущество, транспортный, которые могут стать компонентой, связывающей местный бюджет и местную экономику и способной решить большинство финансовых проблем муниципального образования[5].

На сегодняшний день для эффективной финансовой деятельности муниципальных образований необходимо дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами (секьюритизация активов, факторинг, производные финансовые инструменты), с успехом применяемыми в международной банковской практике, что, безусловно, приведет к стабильности и совершенствованию развития муниципальных финансов.

Следует указать на необходимость совершенствования правовых норм, регламентирующих муниципальную собственность. Поскольку последняя выделена законодателем в самостоятельный вид собственности и имеет наряду с другими формами собственности равное право на защиту. По справедливому утверждению Л.Э. Боташевой, собственником муниципального имущества следует считать муниципальное образование. Данный подход должен быть последовательно и единообразно отражен в законодательных актах, что будет способствовать их единому пониманию и применению[6].

Особое значение для перспективы совершенствования финансовой деятельности муниципальных образований имеют способы и методы финансового контроля. По мнению М.В. Васильевой, «разработка стратегии развития системы муниципального финансового контроля представляется необходимой по ряду причин, важнейшими из которых являются переход на среднесрочное бюджетное планирование и реализация приоритетных национальных проектов. Основные положения стратегического плана должны соответствовать приоритетам долгосрочного и среднесрочного социально-экономического развития территории»[7]. Следует отметить, что использование привлеченного финансирования муниципальными образованиями дает возможность повысить интенсивность управления финансами и, посредством вовлечения институциональных инвесторов, позволяет сделать финансовую систему муниципальных образований более прозрачной. Контроль инвесторов за предоставляемым финансированием решает вопрос предотвращения коррупционности местных органов власти. Использование внебюджетного финансирования является оптимальным для снижения коррупционности финансовой деятельности муниципальных образований.

Финансовое состояние муниципальных образований на сегодняшний день во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие. Основная часть собственных средств местных бюджетов используется на текущие ежедневные нужды. Вместе с тем сегодня назрела необходимость в стратегических долгосрочных инвестициях. Для решения задачи долгосрочного финансирования и развития территорий предложено использовать муниципальные заимствования в виде долгосрочных облигационных займов и рефинансирование задолженности в виде секьюритизации активов и факторинга. Особое значение имеет обеспечение финансовой самостоятельности муниципальных образований, которая достигается установлением для них устойчивых источников доходов в соответствии с уровнем развития национальной экономики, стимулирования хозяйственной деятельности органов местного самоуправления в новых условиях, правовыми гарантиями[8].

Особая проблематика существует в сфере межбюджетных отношений. Современные авторы рассматривают межбюджетные отношения как отдельную сферу сферой проявления налогово-бюджетного федерализма. В этих отношениях усматривается связь между налогообложением и ведением "бюджетных дел" на различных территориальных уровнях[9].

Основными задачами реформирования межбюджетных отношений являются: совершенствование межбюджетных отношений и поддержка бюджетов муниципальных формирований; объективное перераспределение средств между бюджетами в целях выравнивания уровня минимальных доходов бюджетов муниципальных образований; максимальная сбалансированность интересов всех участников межбюджетных взаимоотношений.

Представляет необходимость определение методики расчета минимальных доходов бюджетов и распределения финансовой помощи между бюджетами муниципальных образований. Преимущество данной методики проявляется в том, что она предусматривает выравнивание бюджетов муниципальных образований за счет регулирующих налогов и дотации при закреплении минимальных, единых для всех муниципалитетов нормативов отчислений от регулирующих налогов, до объема доходов рассчитанного исходя из среднедушевого дохода муниципального образования.

Необходимо строить межбюджетные отношения на уровне органов местного самоуправления и субъекта Российской Федерации по трем основным направлениям: передача собственных доходных источников и отчислений от регулирующих доходов, трансферты, дотации на содержание объектов муниципальной собственности.

Как пишет С.В. Мишина, как показала практика, отнесение к числу собственных доходов местных бюджетов дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований и иных средств финансовой помощи из бюджетов других уровней не решило проблему обеспечения местных бюджетов собственными доходными источниками, так как собственные доходы предполагают наличие возможностей у местных органов власти влиять на формирование своей налоговой базы. Эти возможности распространяются лишь на доходы, закрепленные за местными бюджетами на постоянной основе, - это местные налоги и доли федеральных налогов, закрепленные за муниципальными бюджетами федеральным законом. Поэтому изменение формулировки "собственные доходы" только усугубляет ситуацию и влечет за собой снижение самостоятельности местных органов власти при осуществлении бюджетного процесса[10].

Следует отметить, что в зарубежных странах главным источником финансово-экономического обеспечения местной общины являются имущество и доходы ее граждан. В связи с этим представляется необходимым разработка действенных правовых механизмов государственной налоговой политики, поскольку федеральные налоги, расщепляемые между различными уровнями бюджетной системы, в порядке так называемого бюджетного регулирования, не в состоянии выдержать финансовые перегрузки, вызванные реструктуризацией отечественной экономики. На сегодняшний день по подсчетам аналитиков эти источники способны покрыть незначительную часть минимальных финансовых потребностей муниципальных образований.

Поскольку происходит распределение федеральных налогов для финансирования расходов бюджетов субъектов Российской Федерации и их муниципальных образований в финансово-правовом отношении в рамках действующего российского законодательства органам местного самоуправления достаточно сложно оказывать влияние на формирование собственных бюджетных доходов, своевременно рассчитывать их объем, прогнозировать собственную бюджетную политики. Сказанное свидетельствует, прежде всего, о том, что на местном уровне до сих пор так и не достигнута финансово-экономическая стабильность, наличие которой является важной предпосылкой социально-экономического развития территории.

Таким образом, анализ современного состояния финансово-правовых основ муниципальных образований позволяет сделать вывод о необходимости их совершенствования и надлежащем правовом регулировании.

На основании изложенного, подводя итог по настоящей главе представляется необходимым сделать следующие выводы:

проблемы правового характера, являются серьезным препятствием на пути совершенствования обеспечения жизнедеятельности муниципальных объединений;

особая проблематика прослеживается в определении на законодательном уровне понятия муниципальная собственность. Следует также признать, что расширение и уточнение вопросов местного значения приводят к необходимости уточнить состав объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. Представляется целесообразным отказ на законодательном уровне от жесткой регламентации видов имущества, которыми могут владеть муниципальные образования. Закрытый перечень имущества не позволяет четко определить, вправе ли органы местного самоуправления иметь какое-либо имущество по вопросам своего ведения;

особой острой проблематикой отличаются межбюджетные отношения, включающие в себя вопросы нормативного распределения доходов, перераспределения средств из бюджетов;

серьезной проблемой является легальная возможность сокрытия бюджетных операций во внебюджетных фондах и на внебюджетных счетах;

представляется необходимым использование современных рыночных механизмов и совершенствование основных подходов к управлению финансами муниципальных образований;

представляется необходимым обеспечение сбалансированности местных бюджетов на основе реальной оценки финансового положения муниципальных образований является основным условием перехода муниципальных образований к бюджетированию, ориентированному на результат;

особую роль в управлении финансами муниципального образования в период существующего финансово-экономического кризиса приобретает управление рисками;

необходимо дополнить государственно-правовое регулирование межбюджетных отношений рыночными финансовыми инструментами;

особое значение для перспективы совершенствования финансовой деятельности муниципальных образований имеют способы и методы финансового контроля. Представляется целесообразным в целях функционирования муниципального финансового контроля наличие четкой правовой регламентации всех аспектов контрольной деятельности: определение ее границ, видов, форм и методов ее осуществления, нормативное закрепление правового статуса контрольных органов, объема их прав и обязанностей;

финансовое состояние муниципальных образований на сегодняшний день во многом зависит от долгосрочных инвестиций в территории, их инфраструктуру и развитие;

проведенный анализ нормативных и доктринальных источников позволяют сделать вывод: местное самоуправление в условиях финансового федерализма не закончило до настоящего времени свою эволюцию, поскольку требуется дальнейшее конструктивное совершенствование налогового и бюджетного законодательства, направленное на расширение возможностей местного самоуправления для решения стоящих перед ним задач. В этом видится магистральное направление развития местного самоуправления в Российской Федерации.

[1] Сушко Р.В. Оптимизация финансовой деятельности муниципальных образований в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / Р.В. Сушко. М: 2010. С. 106-108.

[2] Мишина С.В. Направления развития доходной базы местных бюджетов Российской Федерации / С.В. Мишина // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 6.

[3] Реформа местного самоуправления: финансовый аспект. Мониторинг за 2009 год // Официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации http:// www.minfin.ru/ ru/ reforms/ local_government/ monitoring.

[4] Невинский В.В., Казанцева О.Л.Указ. Соч. С. 7-8.

[5] Мишина С.В. Особенности формирования доходов местных бюджетов в Российской Федерации // Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях. 2010. N 5.

[6] Боташева Л.Э. О Некоторых вопросах обеспечения экономической безопасности на муниципальном уровне / Л.Э. Боташева // СПС КонсультантПлюс. 2011.

[7] Васильева М.В. Стратегические направления развития муниципального финансового контроля // Финансовый вестник: финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет / М.В. Васильева. 2011. N 2.

[8] Красовская А.А. Компетенция органов местного самоуправления Российской Федерации в финансовой сфере (конституционно-правовое исследование): Автореф. дис. … канд. юрид. наук : 12.00.02 / А.А. Красовская. Екатеринбург.: 2003. С. 8.

[9] Пешкова Х.В. Налогово-бюджетный федерализм и его влияние на содержание категории "бюджетное устройство государства" // Налоги. 2010. N 6. С. 20 - 23.

[10] Мишина С.В. Налоговое регулирование доходов местных бюджетов // "Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях / С.В. Мишина. 2010. N 4.