В деятельности любой страны, в делах и заботах мирового сообщества многое зависит от государства, а также и от тех органов, которые непосредственно функционируют в данном государстве, насколько успешно они решают общественно полезные задачи, которые могут быть конкретными и ситуативными.

Органы внутренних дел в Российской Федерации - это организация, не знающая аналогов ни в дореволюционной России, ни в современной мировой практике. До 1917 года в России действовали обособленно отдельно друг от друга, такие подобно нынешним составным частям органов внутренних дел, институты, как полиция, следственный аппарат, пожарная охрана, учреждения исполняющие уголовные наказания в виде лишения свободы. Они относились в то время к разным ведомствам: полиция - к Министерству внутренних дел, места лишения свободы - к Министерству юстиции, организация пожарной охраны во многом была компетенцией органов местного самоуправления. Институт существовавших в то время судебных следователей сочетал в себе признаки, как судебной власти, так и исполнительной власти, исходящей от Министерства юстиции. В современных зарубежных государствах (кроме некоторых стран союза независимых государств) также нет подобной единой организации, включающей в себя все те составные части, которые имеются в российских органах внутренних дел.

В развитии системы советских органов внутренних дел в целом объективно выделяется два этапа.

Первый - октябрь 1917 года - 1931-1934гг.

Управление в области внутренних дел относилось к исключительной компетенции союзных республик. Народные комиссариаты внутренних дел принадлежали к категории республиканских наркоматов. Их компетенция охватывала различные области государственной деятельности в рамках союзных республик - руководство исполкомами местных советов, коммунальным хозяйством, осуществление функций по охране общественного порядка, борьба с преступностью[1].

Началом складывания органов внутренних дел, как единой организации следует считать 1919 год, когда в системе Народного Комиссариата внутренних дел (НКВД) РСФСР, куда в то время входила милиция, были учреждены собственные места лишения свободы, существовавшие одновременно с подобными учреждениями Всероссийской Чрезвычайной Комиссии (ВЧК) и Народного Комиссариата Юстиции (НКЮ).

В 1920 году в ведение НКВД РСФСР была передана пожарная охрана, бывшая до того первоначального в составе Народного Комиссариата по делам страхования и борьбы с огнем, а затем Высшего Совета народного хозяйства РСФСР.

Второй - 1934-1991гг.

Управление в области внутренних дел перешло в совместную компетенцию Союза ССР и союзных республик. Наркомат (с марта 1946г. - Министерство) внутренних дел СССР относится к категории союзно- республиканских. Основу его компетенции составляли осуществляемые в масштабе Союза Советских Социалистических Республик полномочия в сфере охраны общественного порядка (с 1934 по 1943 г. и в области обеспечения государственной безопасности) и борьбы с преступностью.

На первом этапе Народный комиссариат внутренних дел РСФСР и аналогичные наркоматы союзных республик как республиканские органы не оказывали сколько-нибудь существенного влияния на политику государства. Положение существенным образом изменилось с созданием 10 июля 1934 года Народного комиссариата внутренних дел СССР. Наделенный обширными полномочиями НКВД СССР занял особое место в государственном механизме. Он был фактически выведен из-под контроля государственных и партийных органов, его деятельность направлял лично И.В. Сталин. В ноябре 1934 г. в состав НКВД СССР было образовано Особое совещание, которое могло принимать меры, связанные с лишением свободы, ссылкой и высылкой граждан (ликвидировано 1 сентября 1953 г.). Создание Особого совещания при НКВД СССР — пример прямого заимствования организационной формы, имевшийся в структуре Министерства внутренних дел Российской империи.

Одной из исторических особенностей НКВД (МВД) СССР является то, что этот орган осуществлял широкий круг хозяйственно-производственных функций. На основе использования дешевого труда заключенных в местах лишения свободы в НКВД СССР был образован ряд промышленных главков, выполнявших пятую часть объема капитальных работ в стране. В 1954 г., после образования Комитета государственной безопасности при Совете Министров СССР, Министерство внутренних дел СССР сосредоточилось на осуществлении функций по охране общественного порядка и борьбы с преступностью.

С 1985 года начался новый этап в развитии системы органов внутренних дел в России. Процесс суверенизации союзных республик привел к изменению правового статуса их государственных органов, в том числе органов внутренних дел. 12 июня 1990 г. первым съездом народных депутатов РСФСР была принята Декларация «О государственном суверенитете РСФСР». 22 июня 1990 г. съезд принял Постановление «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (основы Союзного договора)». Указанные документы установили верховенство Конституции РСФСР и законов РСФСР на всей территории России, а также ее право приостанавливать на территории России действие актов Союза Советских Социалистических Республик, вступающих в противоречие с суверенными законами РСФСР.

Министерство внутренних дел РСФСР, образованное 1989 г., было выведено из подчинения союзного министерства. Съезд народных депутатов РСФСР предусмотрел, что «МВД РСФСР подчинено только Совету Министров РСФСР и взаимодействует с МВД СССР»[2].

С декабря 1991 года Министерство внутренних дел РСФСР стало действовать как центральный орган отраслевого управления суверенного государства - Российской Федерации.

Если сравнивать с другими государствами, то задачи и функции полиции в Российской империи, (милиции - органов внутренних дел) в Союзе ССР, в постсоциалистической России всегда выходили за пределы проблем борьбы с преступностью.

Органы внутренних дел - это государственная организация, которая наделена определенными задачами и функциями, действующая от имени государства и в его интересах. Единство органов внутренних дел заключается в том, что:

Все составные части органов внутренних дел входят в систему Министерства внутренних дел Российской Федерации (МВД РФ);

Для сотрудников всех составных частей органов внутренних дел установлен единый порядок прохождения службы и единый статус лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел, отличающийся от статуса военнослужащих внутренних войск, также входящих в систему МВД РФ;

С 1968 года существуют объединенные управления (отделы) внутренних дел, руководящие деятельность всех или некоторых составных частей органов внутренних дел;

Несмотря на решения каждой из составных частей органов внутренних дел своих специфических задач, все они выполняют общие для всей системы МВД РФ в целом задачи. Эти задачи заключаются в обеспечении личной безопасности граждан и общественной безопасности, охраны собственности и общественного порядка и раскрытия преступлений;

5. Составные части органов внутренних дел обладают правом юрисдикционной деятельности (органы предварительного следствия в органах внутренних дел, органы дознания, которыми являются милиция).

Последнее обстоятельство, позволяет причислить органы внутренних дел, наряду с другими органами, осуществляющими юрисдикционную деятельность, к правоохранительным органам (Федеральная служба безопасности, таможенные органы и др.). Органы внутренних дел не только государственная единая, но правоохранительная организация. В тоже время органы внутренних дел отличаются от некоторых правоохранительных органов и таким специфическим признаком, как вооруженность. Данный признак означает, что при выполнении поставленных перед ними задач органы внутренних дел, в установленных законом случаях, имеют право на применение оружия и других специальных средств. Вооруженность органов внутренних дел не означает, как иногда отмечается в литературе, что они являются частью Вооруженных сил. Прежде всего, задачей последних стоит, оборона государства от внешнего врага. Перед органами внутренних дел такая задача не ставится. Но если органы внутренних дел организация не военная, то, во всяком случае, военизированная. Военизированность ее заключается, прежде всего, в таких элементах как: принятие присяги, форменная одежда, дисциплина и порядок внутрислужебных отношений, близких к воинским.

Военизированность и вооруженность органов внутренних дел позволяет отнести их к еще одной системе государственных органов. Речь идет о силах обеспечения безопасности Российской Федерации. Принятый 5 марта 1992 года Закон Российской Федерации № 2449-1 (ред. от 07 марта 2005 г.) «О безопасности»[3] в статье 12, наряду с Вооруженными силами, федеральными органами безопасности, органами разведки, формированиями гражданской обороны, пограничными войсками, отнес к силам обеспечения безопасности и органы внутренних дел.

Таким образом, органы внутренних дел - это единая государственная правоохранительная вооруженная и военизированная организация исполнительной власти, входящая в систему сил обеспечения безопасности Российской Федерации, и осуществляющая в рамках системы Министерства внутренних дел Российской Федерации задачи по обеспечению личной безопасности граждан и общественной безопасности, охраны общественного порядка, собственности, а также раскрытия преступлений и другие задачи, стоящие перед отдельными составными частями органов внутренних дел[4].

Органы внутренних дел Российской Федерации входят как в систему органов государственного управления, так и в систему правоохранительных органов. Специфической особенностью их деятельности является двойственный (управленческий и правоохранительный) характер направленный, прежде всего на обеспечение законности и правопорядка. Основной для органов внутренних дел является контрольно-надзорная деятельность за соблюдением законности, а осуществление правоохранительной функции единственным доминирующим способом контрольного воздействия.

Рассматривая систему органов внутренних мы проанализируем ее в двух аспектах. Первый аспект - управленческий. В этом смысле ОВД представляют собой совокупность вышестоящих и нижестоящих управленческих звеньев - министерства внутренних дел, управления внутренних дел, отделы внутренних дел и т.п. Именно в этом смысле в

'У

литературе чаще всего и понимают ОВД . Второй аспект - структурно- содержательный[5]. В этом смысле ОВД подразделяются на службу криминальной милиции, службу милиции общественной безопасности, службу тыла, следственный аппарат.

Деятельность органов внутренних дел строится в соответствии с принципами законности, гуманизма, уважения прав человека, гласности. Эти положения имеют принципиальное значение не только для деятельности органов внутренних дел и для деятельности каждого подразделения, отдельного работника, но и для уяснения их роли в механизме постсоциалистического государства. На значимость данных принципов неоднократно указывалось в отечественной юридической литературе[6].

Для того чтобы определить место органов внутренних дел в механизме постсоциалистического государства, необходимо понять (обозначить) к каким органам власти они относятся и каков характер основных направлений их деятельности.

Конституционной обязанностью государства, всех его органов, учреждений и организаций является признание и защита прав и свобод граждан. Без такого всестороннего подхода невозможна реализация этих прав и свобод. В тоже время, когда нарушение прав и свобод граждан другими лицами или государственными органами, учреждениями и организациями связано с нарушением конкретных правовых норм об ответственности за преступления или иные правонарушения, когда возникает необходимость пресечения таких действий или восстановления нарушенных прав, - эта обязанность возлагается на правоохранительные органы.

Роль правоохранительных органов особенно возросла в переходный период, так как именно это время сопровождалось ростом преступности и иных правонарушений. Именно этот период заставил по-другому взглянуть на роль правоохранительных органов в противодействии этим явлениям.

В отечественной литературе меры борьбы с преступностью и иными правонарушениями было принято делить на общие и специальные. К общим мерам противодействия преступности и иным правонарушениям относились: повышение благосостояния населения, рост его культурного уровня, повышение образованности, иные меры социального характера. К специальным мерам относились те, которые прямо и непосредственно воздействовали на преступность и иные правонарушения. Они связаны с деятельностью правоохранительных органов и иных организаций, принимающих участие в контроле над преступностью[7].

В принципе такой подход является правильным. Но при этом, как представляется, недостаточно точно расставлены акценты. Считалось, что общие меры социального предупреждения являются основными, решающим образом влияющими на правопослушность граждан. Что касается специальных мер, а это в основном деятельность правоохранительных органов, то они, хотя и относились к мерам, которые прямо влияют на преступность и иные правонарушения, признавались не главными, а иногда второстепенными. В этом просматривается идеологический подход - стремление выдать желаемое за действительное, соответствующее идее ликвидации преступности и построения нового общества. Анализ мировой практики показал, что роль правоохранительных органов и других государственных и общественных структур, непосредственно связанных с противодействием преступности и иным правонарушениям, гораздо более значительна, чем признавалось в прошлые годы. В настоящее время совершенно ясно, чем выше уровень деятельности правоохранительных органов, тем больше возможностей для предупреждения и пресечения преступлений, а также их раскрытия, тем больше у государства возможностей для защиты прав и свобод граждан, восстановления нарушенных прав.[8]

Правоохранительные органы составляют определенным образом обособленную по признаку профессиональной деятельности самостоятельную группу органов государства, имеющих свои четко определенные задачи.

Необходимо также отметить, что в постсоветский период правоохранительные органы деполитизированы, что нехарактерно для периода социализма, который рассматривал их как проводника политики коммунистической партии. Это объясняется тем, что в условиях многопартийности правоохранительные органы не могут находиться под влиянием какой-то одной или даже нескольких партий. Однако это совсем не означает, что они не должны принимать участие в осуществлении правовой политики государства, которая определяется Конституцией РФ, федеральными законами и иными нормативными актами, принятыми в целях создания правового государства и гражданского общества в России, сокращения преступности и всех правонарушений.

Одно из центральных мест в системе правоохранительных органов Российской Федерации занимают органы внутренних дел, которые обеспечивают значительный объем работы по охране общественного порядка и обеспечению общественной безопасности, укреплению законности, защите прав и свобод человека и гражданина, охране законных интересов государственных и негосударственных предприятий, организаций различных форм собственности и трудовых коллективов, по борьбе с преступностью и иными правонарушениями.

Управление органами внутренних дел Российской Федерации, а также организацию из деятельности осуществляет Министерство внутренних дел Российской Федерации. Это определяет положение органов внутренних дел в механизме современного российского государства.

Министерство внутренних дел Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере внутренних дел[9]. Его возглавляет федеральный министр, входящий в состав Правительства Российской Федерации. Руководство деятельностью МВД России осуществляет Президент Российской Федерации[10].

Основными задачами МВД России в соответствии со ст. 3 Положения

0 Министерстве внутренних дел Российской Федерации[11] являются:

разработка общей стратегии государственной политики в установленной сфере деятельности;

совершенствование нормативно-правового регулирования в установленной сфере деятельности;

обеспечение в пределах своих полномочий защиты прав и свобод человека и гражданина;

организация в пределах своих полномочий предупреждения, выявления, пресечения, раскрытия и расследования преступлений, а также предупреждения и пресечения административных правонарушений;

5) обеспечение охраны общественного порядка;

6) обеспечение безопасности дорожного движения;

организация и осуществление государственного контроля за оборотом оружия;

организация и осуществление в соответствии с законодательством Российской Федерации государственной охраны имущества и организаций.

Для решения указанных задач в структуре МВД России сформированы следующие подразделения: служба криминальной милиции, служба общественной безопасности, служба тыла, а также Следственный комитет при МВД РФ.

Помимо органов внутренних дел, МВД РФ осуществляет управление внутренними войсками и организацию их деятельности, а также осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственной ему Федеральной миграционной службы.

Рассматривая исполнительную власть, мы указали на то, что органы внутренних дел относятся к данной ветви власти. Они постоянно занимали ведущие позиции в государственном механизме, их деятельность являлась важным фактором стабильности в обществе, на сегодняшний день они также играют ведущую роль в деятельности государственного механизма.

Органы внутренних дел, входят в систему МВД, то есть одного из органов исполнительной власти Российской Федерации, также являются частью исполнительной власти страны, чем и определяется, в конечном счете, их место в государственном механизме современной России.

Из всего сказанного можно сделать вывод, что механизм государства постсоциалистической России значительно отличается от механизма государства советской России, он существенно изменился. Эти существенные изменения, происходящие и на сегодняшний день, должны пойти на пользу нашему обществу и государству, а также гражданам Российской Федерации.

Каждый государственный орган создается для реализации осуществления определенной части, функций государства. Органы внутренних дел, являясь составной часть механизма государства, в той или иной степени непосредственно участвуют в реализации большинства функций государства.

В функциях государства проявляется сущность и социальное назначение государства. «Познание функций есть предпосылка познания главного и определяющего в государстве, выявления его социального смысла, того, что оно есть само по себе в отличие от других социальных явлений, то есть, иначе говоря, его сущности. Функции определяют структуру государства, то есть способы, закономерности организации элементов государства как сложной системы»[12].

«Содержание функции показывает, что делает государство, чем занимаются его органы, какие вопросы они решают» . То есть функции формируют содержание государственной деятельности по управлению обществом и основные направления ее воздействия на общественные процессы.

Функции органов внутренних дел представляют собой основные направления деятельности этих органов по решению стоящих перед ними задач и достижении поставленных целей. Функции органов внутренних дел РФ закреплены в Положении о Министерстве внутренних дел Российской Федерации[13]. Данное Положение указывает на то, из чего складывается их профессиональная повседневная деятельность. Все функции, возложенные на органы внутренних дел, могут быть детализированы в функциях его структурных подразделений.

Все функции, осуществляемые органами внутренних дел, можно разделить на три вида: основные, обеспечивающие и общего руководства (штабные)[14].

К основным функциям (функциям - задачам) относятся те, ради осуществления которых, создана и действует система органов внутренних дел РФ. В соответствии с действующими нормативными актами и в пределах своей компетенции органы внутренних дел осуществляют следующие основные функции: охрана общественного порядка; обеспечение общественной безопасности; профилактика правонарушений; предупреждение и пресечение преступлений и других правонарушений; раскрытие преступлений; охрана собственности, прав и законных интересов граждан, должностных лиц, предприятий, учреждений и организаций от преступных посягательств и иных антиобщественных действий; социальное обслуживание и др.

Все перечисленные функции относятся к внешней сфере управления органов внутренних дел. Обеспечивающие функции и функции общего руководства - это функции, реализующиеся в сфере внутреннего управления.

Обеспечивающие функции - это те, которые обеспечивают выполнение основных. К ним относятся функции: финансового обеспечения; кадрового обеспечения; материально-технического обеспечения; воспитательная; социальной защиты; капитального строительства; информационного обеспечения; медицинского обслуживания; делопроизводства и т.п.

Функции общего руководства предназначены для упорядочения деятельности самой системы органов внутренних дел РФ.

Рассматривая непосредственно роль органов внутренних дел в осуществлении функций постсоциалистического государства, необходимо проанализировать все функции которые непосредственно относятся к деятельности органов внутренних дел Российской Федерации.

Анализируя экономическую функцию необходимо подчеркнуть, что данная функция содержит следующие подфункции, относящиеся к компетенции органов внутренних дел:

- непосредственно обеспечительную (охрана собственности, борьба с экономическими правонарушениями, расследование экономических преступлений). Эта подфункция выполняется подразделениями криминальной милиции, милицией общественной безопасности, предварительного следствия, специальными подразделениями по борьбе с экономическим преступлениям, по борьбе с организованной преступностью, ГИБДД, вневедомственной охраной;

- косвенно обеспечительную (обеспечение общественного порядка, создание условий для нормального труда и отдыха людей; создание и поддержание обстановки спокойствия и безопасности в общественных местах; обеспечение бесперебойной деятельности учреждений и организаций, а также расследование иных преступлений, причиняющих материальный ущерб государству, и др.).

Основным из направлений деятельности подразделений по борьбе с экономическими преступлениями является контроль за предпринимательством. При осуществлении возложенных на них обязанностей органы внутренних дел, в том числе и подразделения ОБЭП, при наличии данных о нарушении, влекущем уголовную или административную ответственность по законодательству, регулирующему финансовую, хозяйственную, предпринимательскую и торговую деятельность, возбуждают уголовные дела, производят дознание, проводят неотложные следственные действия.

Деятельность органов внутренних дел в реализации социальной функции постсоциалистического государства необходимо рассмотреть в двух аспектах. С одной стороны, органы внутренних дел непосредственно осуществляют социальную функцию, а с другой - все работники органов внутренних дел являются гражданами России и в этом смысле также вовлечены в сферу осуществления государством социальной функции1.

Множественные подразделения и службы органов внутренних дел осуществляют разнообразные социальные функции. В соответствии со

л

статьей 10 Закона РФ «О милиции» сотрудники Государственной инспекции

'См: Социальная функция следователя // Информационный бюллетень Следственного комитета МВД России. 1998. №4 (87). С. 24-27.

Л

См: Закон РФ от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции», с изм. и доп. от 10 февраля 1993 г. № 4447-1; от 18 февраля 1993г. № 4510-1; от 1 июля 1993г.

безопасности дорожного движения: осуществляют государственный контроль, и надзор за соблюдением правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения; принимают экзамены и выдают удостоверения на право управления автомототранспортными средствами; организовывают и проводят государственный технический осмотр автомототранспортных средств и прицепов к ним; выдают лицензии на изготовление бланков водительских удостоверений, государственных регистрационных знаков, справок- счетов и другой специальной продукции, необходимых для допуска транспортных средств и водителей к участию в дорожном движении, а также на работы по установке и эксплуатации технических средств организации дорожного движения; производят регистрацию автомототранспортных средств, предназначенных для движения по автомобильным дорогам общего пользования; регулируют дорожное движение; осуществляют в порядке, определяемом Правительством РФ, государственный учет показателей состояния безопасности дорожного движения.

Сотрудники лицензионно-разрешительной системы выдают в соответствии федеральным законом лицензии на продажу или приобретение оружия, коллекционирования и экспонирования оружия и патронов к нему, разрешения на хранения или хранение и ношение оружия, транспортирование, ввоз на территорию Российской Федерации и вывоз из Российской Федерации указанного оружия и патронов к нему, а также разрешение на хранение и использование отдельных моделей боевого и ручного стрелкового оружия, полученного во временное пользование в органах внутренних дел, разрешения на хранение и перевозку автомобильным транспортом взрывчатых материалов промышленного применения; контролируют соблюдение установленных законом правил

№5304-1; от 15 июня 1996г. № 73-Ф3, от 31 марта 1999г.; от 6 декабря 1999г. № 209-ФЗ; Положение о Государственной инспекции безопасности дорожного движения МВД Российской Федерации: Указ Президента РФ от 13 1998г. № 711// СЗ РФ. 1998. №25. Ст.2897.

оборота служебного h гражданского оружия, выдают лицензии на занятие частной детективной и охранной деятельностью, создание частных детективных предприятий (объединений), охранных предприятий; согласовывают уставы служб безопасности в организациях; контролируют соблюдение установленных федеральным законом правил частной детективной и охранной деятельности; производят регистрацию средств цветного копирования, приобретаемых физическими и юридическими лицами, осуществляют контроль за их использованием.

Сотрудники вневедомственной охраны на основе договора с физическими или юридическими лицами охраняют имущество, различные формы собственности, инспектируют подразделения ведомственной охраны и дают по итогам проверок обязательные к исполнению предписания по устранению недостатков, выявленных в технической оснащенности объектов, и обеспечению сохранности государственной и муниципальной собственности[15].

Сотрудники паспортно-визовой службы контролируют соблюдение правил регистрационного учета граждан Российской Федерации, а также соблюдение иностранными гражданами и лицами без гражданства установленных для них правил въезда, выезда, пребывания и транзитного

л

проезда через территорию Российской Федерации .

Также, сотрудники органов внутренних дел осуществляют привод в учреждения здравоохранения лиц, страдающих заболеваниями и представляющих непосредственную опасность для себя и окружающих, уклоняющихся от лечения, а кроме того лиц, совершивших общественно опасные деяния; совместно с органами здравоохранения обеспечивают наблюдение за лицами, страдающими психическими расстройствами, больными алкоголизмом или наркоманией, представляющими опасность для окружающих[16].

Реализуя эти социальные функции, органы внутренних дел способствуют поддержанию определенного порядка, согласия и разрешения на основе правовых норм, взаимно корреспондирующих, а иногда противоречивых интересов граждан в социальной сфере, то есть выполняют регулирующую и охранительную социальные функции государства.

Природоохранительная функция органов внутренних дел часто была предметом исследования правоведов[17]. В современных условиях реформирования современного российского общества, изменения социальных приоритетов экологическая функция государства в деятельности органов внутренних дел приобретает новое значение.

К основным экологическим функциям органов внутренних дел относятся: обеспечение экологической безопасности, предупреждение, пресечение и расследование экологических правонарушений; несение службы на конкретных экологических объектах (водоемов с питьевой водой, рыбных запасов)[18].

При реализации природоохранительной функции органы внутренних дел осуществляют взаимодействие с различными государственными инспекциями (охотничьего, рыбного надзора), другими природоохранительными органами в охране природных богатств и проведении профилактических мероприятий.

Органы внутренних дел Российской Федерации участвуют в проведении карантинных мероприятий во время эпидемий, эпизоотий. Они обеспечивают общественный порядок при ликвидации последствий крупных аварий, катастроф, пожаров и стихийных бедствий.

Подразделения ГИБДД МВД Российской Федерации участвуют в реализации экологической функции по охране атмосферного воздуха. Сотрудники ГИБДД в процессе осуществления своих полномочий выполняют контрольно-надзорные функции за техническим состоянием автотранспорта и должны принимать меры по устранению неисправностей двигателей транспортных средств, загрязняющих воздух сверх допустимых границ. ГИБДД следит за работой автотранспортных хозяйств по уменьшению вредных выбросов двигателей, не допускает выход на линии транспорта с неисправными двигателями, обеспечивает контроль за соблюдением стандартов при проектировании и выпуске новых транспортных средств.

Переход нашей страны к рыночным отношениям усилил нагрузку на природную среду. С огромной скорость вырубаются леса, идет незаконный захват земель предприятиями, идет незаконная добыча редких находящихся на грани исчезновения видов растений и животных, процветает промысловый лов рыбы в период нереста, загрязняются озера и реки, воздушная среда и почва. На сегодняшний день экологическая деятельность органов внутренних дел, связанная с охраной отдельных природных объектов, имеющих важное экономическое, экологическое значение, реализуется подразделениями, которые создаются на базе вневедомственной охраны. Компетенция вневедомственной охраны определяется Положением «О вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» от 14 августа 1992т[19].

В данной ситуации возникла потребность в создании экологической милиции (полиции). Опыт показывает, что деятельность таких подразделений не всегда эффективна, для этого в различных регионах Российской Федерации создаются специальные подразделения экологической милиции[20].

Можно согласиться с H.A. Шейфетдиновой, которая утверждает, о необходимости воспитания в личности сотрудника органов внутренних дел уважения не только к праву, но и, прежде всего к природе (предупреждению, пресечению и раскрытию правонарушений связанных с окружающей природной средой) не только по долгу службы, но и в силу внутренних убеждений в необходимости, данной деятельности[21].

При реализации функции научно-технического и культурного развития постсоциалистического государства органы внутренних дел принимают участие в организации обеспечения необходимых условий для соблюдения гражданами установленных правил поведения в общественных местах, в осуществлении правовой пропаганды, массово- воспитательной и индивидуально- профилактической работы.

При осуществлении политической функции постсоциалистического государства органы внутренних дел РФ участвуют в обеспечении общественного порядка при проведении выборов, референдумов, митингов, демонстраций, шествий и других политических акций; принимают участие в разрешении внутригосударственных конфликтов; охраняют и обеспечивают политические права и свободы граждан.

В деятельности органов внутренних дел, для решения стоящих перед ними задач, совмещаются как правовые, так и неправовые формы осуществления их функций.

Правотворческая форма осуществляется путем принятия ведомственных нормативно-правовых актов и участия в подготовке проектов законодательных актов.

В настоящие время в Российской Федерации действует примерно около 600 федеральных законодательных актов, нормативных указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, устанавливающих основы организации и деятельности милиции и органов внутренних дел[22].

Данная деятельность осуществляется в основном в неправовых формах. Органы внутренних дел, их должностные лица осуществляют анализ реализации различных нормативных актов, оценивают их эффективность, готовят соответствующие предложения в Правительство России. В таких случаях разрабатываются и представляются проекты законов и других нормативных актов и их обоснование.

Проблема правотворчества как одной из форм государственной деятельности, направленной на создание норм права, их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену, приобретает в настоящее время особое значение.

Правотворческая деятельность - сложнейший процесс, результатом которого является формирование законодательной базы государства. Правотворческому процессу органов внутренних дел принадлежит важное место среди правообразующих источников действующей системы законодательства. Каждый орган государственного управления в соответствующей сфере деятельности в силу своих интересов и возможностей обязан участвовать как в правотворческой деятельности, так и в определении правовой политики государства[23].

Правотворческая деятельность самих органов внутренних дел осуществляется путем издания уставов, положений, инструкций МВД России, МВД - ГУВД субъектов Федерации. Так, в соответствии с п. 6, 7, 8, 13 ст. 10 Положения о Министерстве внутренних дел Российской Федерации Министр: издает на основании и во исполнении законодательства России обязательные для исполнения в системе Министерства приказы, положения, наставления, инструкции, правила, уставы и иные нормативные акты; в пределах предусмотренных ему полномочий в установленном порядке издает нормативные правовые акты, утверждает стандарты, нормы и правила по вопросам, отнесенным законодательством Российской Федерации к компетенции Министерства; отменяет противоречащие законодательству Российской Федерации приказы и распоряжения[24].

В деятельности органов внутренних дел правотворческая форма не занимает первого места. Основной объем деятельности органов внутренних дел Российской Федерации осуществляется в форме правоприменения.

Правоприменительная форма органами внутренних дел реализуется, прежде всего, в сферах как внутреннего, так и внешнего управления. Во внутренней сфере в этой форме осуществляется организационная деятельность и работа с кадрами. Приказами соответствующих руководителей определяется структура органов и подразделений внутренних дел, функциональные обязанности сотрудников, подготавливается проведение различных мероприятий, назначаются на должности, определяются меры поощрения и наказания сотрудников, организуется воспитательная работа и т.п. Во внешней сфере в правоприменительной форме осуществляется, в частности: а) предупреждение и профилактика правонарушений; б) обеспечение разрешительной системы; в) расследование преступлений; г) обеспечение безопасности дорожного движения; д) охрана общественного порядка и безопасности[25]. В достаточно многих случаях в этой (правоприменительной) форме осуществляется правообеспечительная (также и правоохранительная) деятельность.

Правообеспечительная форма в деятельности органов внутренних дел носит в основном правоохранительный характер, но может быть и контрольно-надзорная. Часто она осуществляется в правоприменительной форме, но нередко носит организационный характер (патрулирование, непосредственное наблюдении за порядком и т.п.).

Данная форма может подразделяться на относительно самостоятельные разновидности: 1) деятельность по обеспечению исполнения норм права;

2) деятельность по рассмотрению правовых споров и дел о правонарушениях;

деятелыюсть по исполнению (реализации) государственного принуждения. Рассматривая неправовые формы деятельности органов внутренних дел

Российской Федерации, проанализируем следующие ее виды.

Информационная форма является необходимой предпосылкой для правотворческой, правоприменительной и организационной деятельности, выражается в сборе, анализе, подготовке и обработке информационных материалов, справок, отчетов, обзоров, осуществлении учетно статистической работы, делопроизводства; обмен информацией; подготовка информационных писем и иных распорядительных документов; выпуск совместных бюллетеней, сборников и других информационных изданий; накопление, систематизация и использование информации о лицах, замышляющих или совершивших преступление.

Организационная форма - это планирование, проведение координационных совещаний; создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений; консультации, инструктирование, обмен опытом, проведение профилактических бесед, изучение и оценка обстановки, обучение; проведение совместных семинаров, конференций; наблюдение, оценка, прогноз социальных явлений противоправного характера (мониторинг); разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности и др.

Экономическая форма включает в себя следующие виды: а) организационно-производственную (применительно к органам внутренних дел ее реализация связана с работой строительных организаций и т.п.); б) организационно-распорядительную (в органах внутренних дел - это деятельность по распределению финансовых, технических и иных средств, выделяемых этим органам); в) организационно- хозяйственную (организация эксплуатации зданий, технических средств и проч., находящихся в распоряжении органов внутренних дел).

Идеологическая форма заключается, прежде всего, в правовом воспитании сотрудников, а также населения в духе знания, соблюдения и уважения законов, конституционных прав и свобод граждан и др.

Со временем меняется, преобразовывается как государство и общество, так и его органы, осуществляющие непосредственно основные функции государства. Органы внутренних дел также прошли определенный переходный период вместе с современной Россией, произошла реформа органов внутренних дел, которая оставила отпечаток на их деятельности.

Сегодня органы внутренних дел переживают острый кризис доверия населения, в значительной мере утрачены многие традиционные ценности. Органы внутренних дел оказались в своеобразном вакууме правового и духовного пространства. Это самым негативным образом сказывается на эффективности их деятельности. Пытаясь обеспечить соблюдение правопорядка на основе действующего законодательства, зачастую не соответствующего потребностям общества, они оказываются в весьма сложном положении противодействия происходящим в стране негативным процессам.

Достаточно четко определяет перечень причин и условий, способствующих нарушениям законности в деятельности органов внутренних дел В.Н. Бутылин:

- сложность экономической и политической ситуации;

- духовно - нравственные проблемы;

- криминальные «всплески» в переходный период развития современной России;

- негативное влияние новой социальной среды;

- организационно - управленческие, нормативно - юридические коллизии, не способствующие повышению эффективности функционирования служб милиции, органов МВД, упрочению межведомственного взаимодействия в процессе борьбы с преступностью;

- недостаточный уровень правосознания, общей и профессиональной правовой культуры сотрудников милиции;

- недоработки и противоречия в законодательной сфере и области внутриведомственного нормотворчества;

- практика выполнения «социальных заказов» (например, особое отношение к лицам «кавказской национальности»);

- бюрократизм в организации и осуществлении функций;

- невысокая профессиональная подготовленность (в частности, к работе в качестве сотрудников милиции официально допущены лица, не имеющие профессионального образования);

- наличие директивно - плановых показателей раскрытия и расследования преступлений с поддержкой обвинительной направленности результатов, а также административных правонарушений;

- низкая социальная защищенность сотрудников;

- недостаточно конкретные меры по контролю за соблюдением законности, по ее упрочнению, усилению ответственности за нарушения установленных требований, правил и т.д.[26]

В соответствии с Концепцией национальной безопасности Российской Федерации в настоящее время важнейшими задачами, стоящими, в том числе, и перед органами внутренних дел, являются сохранение стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, обеспечение гражданского мира и национального согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, а также нейтрализация причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий, социальных,

л

межэтнических и религиозных конфликтов терроризма .

Решение этих задач в области обеспечения национальной безопасности предъявляет особые требования непосредственно к деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. Представляется, что основополагающими принципами деятельности Министерства внутренних дел в современных условиях должны стать, прежде всего: 1) защита человека, его жизни, здоровья, прав и законных интересов; 2) приоритет защиты и охраны прав личности по сравнению с другими ценностями; 3) адекватность действий органов внутренних дел складывающейся в стране обстановке, использованию силы как крайнего средства[27].

Решения и меры, принимаемые органами государственной власти в области борьбы с преступностью, должны быть открытыми, конкретными и понятными каждому гражданину, носить упреждающий характер, обеспечивать равенство всех перед законом и неотвратимостью ответственности, опираться на поддержку общества.

Для профилактики преступности и борьбы с нею в первую очередь необходимо развитие правовой базы как основы надежной защиты прав и законных интересов граждан, а также соблюдение международно-правовых обязательств Российской Федерации в сфере борьбы с преступностью и соблюдение прав человека. Важно лишить преступность питательной среды, обусловленной недостатками в законодательстве, кризисом в экономике и социальной сфере1.

С каждым годом преступность растет и видоизменяется, все это протекает на этапе коренного реформирования российского государства. Происходит реформа и в органах внутренних дел, важно отметить, осуществляется она в течение последних лет несколькими министрами и соответственно, на различной концептуальной основе, что в свою очередь сказывается на системности реформирования органов внутренних дел РФ.

Российская Федерация все еще пребывает в состоянии переходного периода. В стране продолжается спад производства, расслоение общества, отторжение былых ценностей, коррупция и взяточничество в государственных структурах. Все это непосредственно отражается на деятельности органов внутренних дел.

[1] См: Мулукаев P.C. 200 лет Министерства внутренних дел России: исторический опыт /Труды Академии управления МВД России. М., 2004. С. 177.

[2] См: Мулукаев P.C. 200 лет Министерства внутренних дел России: исторический опыт/Труды Академии МВД России. М., 2004. С. 176-177.

[3] См: Российская газета № 103 от 6 мая 1992 г.

[4] См: Григонис Э.П. Органы внутренних дел в механизме правового государства. Дисс...к.ю.н. СПб., 1995. С. 106.

[5] См: Рудяков Н.М. Органы внутренних дел в системе правоохранительных органов советского государства. Хабаровск. 1990. С.20.

[6] См: Соколов В.И. Система, задачи и организационная деятельность органов внутренних дел. М., 1982. С.З; Чигринов С.П. Государственно правовой статус милиции (по материалам Республики Беларусь) Автореф. Дис. ... к.ю.н. М., 1993. С.23; Каид бин Каид Мусаед. Место и роль органов внутренних дел в государственном механизме Йеменской Республики. Автореф. Дис. ...к.ю.н. СПб., 1995. С.21.

[7] См.: Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник / Под ред. В.П. Божьева. -4-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2002. С. 14.

[8] См.: Там же.

[9] См: Указ Президента Российской Федерации № 927 от 19 июля 2004 г. «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

[10] См: Указ Президента Российской Федерации № 314 от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Российская газета № 50 от 12.03.2004 г.

[11] См: Указ Президента Российской Федерации № 927 от 19 июля 2004 г. «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации».

[12] См: Каск Л.И. Функции и структура государства. - Л., 1969. - С.3-4.

[13] См: Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 (с изм. от 5 ноября 2004 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ 2004. № 30. Ст. 3149.

[14] См: Туманов Г.А. Органы внутренних дел как система управления. - М., 1972. С.22-23; Основы управления в органах внутренних дел: Учебное пособие.- М., 1988.С. 50-52; Теоретические основы управления органов внутренних дел (альбом схем) учебно-методические материалы.- М., 1995. С.65.

[15] См: Постановление Правительства РФ от 14 августа 1992 г. № 589 (ред. от 11 февраля 2005 г.) «Об утверждении положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации»// САПиП РФ. 1992. №8. Ст. 507; Федеральный закон РФ от 14 апреля 1999г. № 77-ФЗ ( ред. от 22 августа 2004 г.) «О ведомственной охране» // СЗ РФ от 19 апреля 1999г. №16. Ст. 1935; Постановление Правительства РФ от 12 июля 2000г. № 517 «Об организации ведомственной охраны».

[16] См: Мартемьянов С.Ф. Социальный контроль и его роль в предупреждении преступности. - М., 1987. С.22.

[17] См: О регистрации подразделений виз, регистраций и паспортной работы милиции в паспортно-визовую службу органов внутренних дел: Постановление Правительства РФ от 15 февраля 1993г. № 124// САПиП РФ. 1993. № 44. Ст. 4208.

[18] См: Указ Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. № 927 (с изм. от 5 ноября 2004 г.) «Вопросы Министерства внутренних дел Российской Федерации» // СЗ РФ от 26 июля 2004 г. № 30. Ст. 3149.

[19] См: САПиП РФ. 1992. №8. Ст. 507.

[20]

См: Архипов A.M. Экологическая функция Российского государства: Дис. ... канд. юрид. наук.-Н. Новгород. 1997. С. 136, 141-144.

[21] См: Шеяфетдинова H.A. Правосознание в механизме обеспечения экологической безопасности. Автореф. Дисс. ... к.ю.н. М., 2003. С.20.

[22] См: Черников В.В. Перспективы совершенствования правового обеспечения деятельности органов внутренних дел// Правовая наука на рубеже XXI столетия. - Омск. 2000. С.217.

[23] См: Соловьев A.A. Правотворческая деятельность органов внутренних дел субъектов Российской Федерации (на материалах Российской Федерации). Автореф. Дисс. ... к.ю.н. М., 2003. С. 3.

[24] См: СЗ РФ. 1996. №30. Ст. 3605; 1997. №36. Ст.1915; 1998. №22. Ст.2413; №43. Ст.5333.

[25] См: Макуев Р.Х. Правоприменительная деятельность милиции. Дисс. ... д-ра. юрид. наук. -М., 1994. С. 18, 22-23.

[26] См: В.Н. Бутылин Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан. Дисс. ... док. юрид. наук. М., 2001. С.50.

[27] См: A.C. Коваленко (начальник Академии управления МВД России); В.Н. Бутылин, доктор юрид. наук, профессор (Академия управления МВД России). МВД России 200 лет: история, развитие, перспективы. М., 2003. С. 4-5.

См: Указ Президента Российской Федерации СЗ «О концепции национальной безопасности Российской Федерации»; от 10.01.2000. №24.