Длительный и сложный процесс "государствообразования" в российской истории, в ходе которого территориальная экспансия закреплялась управленческой, сопровождался поиском эффективных инструментов освоения новых пространств и породил уникальный феномен социальной организации – казачье войско. В изучении его возникновения, развития и особенностей, в том числе самоорганизации казачьих сообществ, сложилась значительная научная традиция, представленная публикациями Е.И. Дулимова, А.И. Коваленко, С.С. Кравченко, Н.В. Булычевой, С.А. Книевского, В.С. Кобзова, Т.К. Махровой, Е.И. Сафронкиной и др. Однако в отличие от истории Донского, Кубанского и Оренбургского казачьих войск многие вопросы становления и развития самоуправления в Сибирском казачьем войске требуют дополнительного, в том числе комплексного, изучения, актуализированного проблемой генезиса гражданского общества в России. казачество самоуправление территориальный

Какими бы ни были теоретические подходы к трактовке соотношения гражданского общества и местного самоуправления, последнее, будучи одной из возможных форм самоорганизации населения на локальном уровне для самостоятельного решения местных вопросов, является важнейшей предпосылкой, условием становления гражданского общества как системы самостоятельных и независимых от государства общественных отношений и институтов.

Казачьи войска – как инкорпорированные в состав империи "вольные", так и созданные по инициативе имперской власти – выполняли ряд специальных функций, главной из которых было воспроизводство подготовленных к военной службе (в материальном, боевом, морально-психологическом отношениях) иррегулярных воинов, преимущественно кавалеристов. Казачье войско с окончательно оформившейся организацией, как правило, становилось развитой подсистемой социально-территориальной системы более высокого уровня – Российской империи, и его дальнейшее развитие неизбежно подчинялось потребностям империи.

В структуре казачьего войска, диалектически связанной с главной функцией системы, одной из подсистем являлось войсковое управление. Оно возникло и развивалось вместе с самой системой, во взаимосвязи и взаимозависимости с другими подсистемами: социальная общность – казачье население; территория; хозяйство; институт служебно-боевой подготовки.

При характеристике станичного самоуправления у сибирских казаков важно учесть, что в казачьем войске самоуправление, во-первых, формировалось и развивалось в рамках войскового управления, а, значит, подчинялось задачам и функциям системы, и, во-вторых, для понимания особенностей самоуправления в дореволюционной Сибири не применима ни так называемая "общественная", ни "государственная" модели самоуправления.

Как справедливо отметил В.Е. Зубов, "разграничение управления и самоуправления в Сибири представляет значительную сложность, поскольку здесь возникла своеобразная форма государственного управления, обусловленная невозможностью для верховной власти осуществлять его силами только государственного аппарата. Для решения стоящих перед ним задач государство использует традиционную систему самоуправления".

Со времени создания Сибирское войско стояло особняком среди прочих казачьих войск. Доклад военного министра "О новом образовании Сибирского линейного казачьего войска", Высочайше утвержденный 19 августа 1808 г., определил их военную службу как бессрочную и бессменную на казенном содержании, но со самоснаряжением. Это обусловило особенности организации и функционирования Сибирского войска, те черты его "регулярности", которые отмечались многими современниками.[1]

Период возникновения и оформления войска как социально-территориальной системы затянулся на несколько десятилетий, что в значительной мере было обусловлено недостатками правовой базы, нечетко определившей статус войсковой территории, структуру войскового хозяйства и управления. Административное устройство войска носило крайне схематичный, упрощенный характер и при отсутствии органов гражданского управления не предусматривало существование низового самоуправления.

В то же время в ходе подготовки Сибирского учреждения части городовых казаков, подчинявшихся гражданским властям края, некоторые права самоуправления были предоставлены. В соответствии с Уставом о сибирских городовых казаках 1822 г. казаки команд, не вошедших в состав городовых полков, получили возможность самостоятельно разделиться на станицы и выбирать голов и старшин, утверждаемых в должности гражданским губернатором.

Управление в Сибирском войске, находившемся в ведении военного министерства, было оставлено без изменений. В этих условиях с начала 1820-х годов в военной и хозяйственной организации войска появились военно-поселенные черты. В поселениях сибирских линейных казаков главную роль играли полковые и эскадронные командиры, а также редутные начальники.

Впервые правовая регламентация станичного самоуправления – одного из свидетельств былой казачьей вольности – была осуществлена в Донском войске в 1835 г. Станичное самоуправление на Дону состояло из станичных сходов и станичных правлений с выборными должностными лицами.

Станичный сход, являясь низшим распорядительным органом, формировался из домохозяев не моложе 25 лет, проживавших на территории юрта, за исключением порочных и телесно наказанных. В его ведении были вопросы станичного хозяйства и земельного обеспечения казаков. Он утверждал годовые сметы доходов и расходов, контролировал деятельность должностных лиц станичного правления, назначал наказания членам общины за маловажные проступки.[2]

Местным органом исполнительной власти было станичное правление, представленное станичным атаманом, двумя судьями, или так называемыми стариками, и двумя писарями (по военной и гражданской части). Эти должностные лица избирались на три года преимущественно из отставных чинов. Надзор за правильностью проведения процедуры выборов осуществлялся войсковым чиновником. Никто, кроме офицеров, не имел права отказаться от выполнения общественной должности. Избранные обществом лица утверждались в должности войсковым наказным атаманом. Станичный атаман из нижних чинов на время выполнения своих обязанностей признавался в чине хорунжего.

Станичное правление исполняло общественные приговоры. В случае противоречия закону приговор направлялся на рассмотрение вышестоящего начальства. Все решения станичный атаман и судьи принимали коллегиально (судьи не занимались судебными разбирательствами, а выполняли функции заседателей). Они должны были заботиться об охране станичного имущества и юртовых земель от повреждений и захвата, об "умножении общественных выгод", обеспечить земельным паем каждого, имевшего на него право, распоряжались станичными денежными средствами в соответствии с годовой сметой расходов, утвержденной обществом, и были обязаны регулярно отчитываться об их использовании. Станичное правление занималось также переписью малолеток, составлением именных и очередных списков, нарядами казаков на выполнение земских повинностей и прочими делами.[3]

Круг кандидатов на должности станичного управления был резко сокращен более жесткими возрастными ограничениями. Теперь должности станичного атамана и станичного судьи могли занимать казаки не моложе 33 лет, минимальный возраст почетного судьи был определен в 40 лет (ограничения не распространялись на офицеров). Ранее только станичный атаман утверждался в должности войсковым наказным атаманом, а все остальные должностные лица вступали в исполнение обязанностей сразу после их избрания. По Положению 1891 г. войсковое начальство утверждало и отстраняло от должности всех ключевых лиц станичного управления. Станичные и поселковые атаманы, помощник станичного атамана, почетные судьи избирались на трехлетний срок, все остальные – на год.

Повышение ответственности должностных лиц станичного и поселкового управления перед войсковой администрацией, увеличение их обязанностей компенсировались рядом предоставленных им преимуществ. Способ и размер вознаграждения выборных должностных лиц определялись сборами.

Исключение составляли должности станичного атамана и почетного судьи, которым закон определял обязательное денежное содержание. Не имеющие офицерских чинов станичные атаманы и почетные судьи пользовались правами хорунжего. Избранные на эти должности в третий раз представлялись к чину хорунжего в отставке. Должностные лица станичного управления из числа нижних чинов награждались деньгами, похвальными листами, почетными чекменями, медалями с надписью "За усердие", освобождались от натуральных повинностей, а некоторые – от призыва на службу в случае войны и от учебных сборов в мирное время.

Анализ Положения 1891 г. показывает, что механизм надзора за станичным управлением был почти полностью заимствован из Положения о земских начальниках 1889 года. Большую часть функций, аналогичных функциям земских начальников, в Сибирском войске выполнял атаман отдела, который осуществлял непосредственный контроль за станичным управлением. Другая их часть была закреплена за войсковым хозяйственным правлением и войсковым наказным атаманом.

Основным способом контроля за действиями станичных сборов стало обязательное утверждение общественных приговоров войсковым начальством. Приговоры о выборах станичных атаманов и почетных судей, удалении из общества порочных лиц, выходе из общества и приема в него нового лица утверждались войсковым наказным атаманом. Решения, связанные с распределением земли между поселками станицы, с выделением общих хозяйственных угодий утверждались войсковым хозяйственным правлением, по делам о составлении станичных смет, расходовании общественных средств, выборах станичных судей, поселковых атаманов и др. – атаманами военных отделов.

Другим действенным способом контроля войскового начальства за станичным управлением являлось принятие мер по жалобам на решения сборов и на действия лиц низовой администрации. Жалобы от имени сборов и от отдельных лиц направлялись атаману отдела, который рассматривал их самостоятельно или со своим заключением представлял на решение войскового наказного атамана. Наконец, немалую роль в осуществлении контроля за деятельностью станичного управления играли ежегодные ревизии, проводимые атаманами отделов.

Должностные проступки наказывались атаманом отдела замечаниями, выговорами, денежными взысканиями до пяти рублей и семидневным арестом. При необходимости он отстранял от должности всех, кроме станичных атаманов и почетных судей. За должностные преступления все лица станичного и поселкового управления предавались суду. При крайней запущенности дел войсковой наказной атаман имел право назначить станичного или поселкового атамана своей властью из казаков другой станицы и временно приостановить деятельность станичного и поселкового сбора, сообщая об этом военному министру. В данном случае все общественные дела решались только станичным или поселковым атаманом.[4]

Для упорядочения деятельности станичного управления войсковое хозяйственное правление должно было разработать ряд инструкций (о порядке составления смет, о разбивке станиц на участки для избрания выборных, о порядке и условиях сдачи в аренду юртовых угодий и пр.).

Значение Положения 1891 г. выходило далеко за рамки реорганизации станичного управления. Новый закон реформировал все гражданское управление войском: его структуру, принципы взаимодействий между органами, перераспределил между ними права и обязанности.

С целью организации более действенного управления казачьим населением последнее во всех отношениях, кроме полицейского и судебного по наиболее важным делам, было выведено из непосредственного подчинения уездной администрации и передано в исключительное ведение войскового начальства. В определенном смысле можно говорить о восстановлении административно-территориального обособления войсковых земель.

Реорганизация станичного схода в станичный сбор делала этот распорядительный орган более управляемым. Введя практику утверждения общественных приговоров войсковым начальством, запретив сбору самостоятельно определять порядок расходования общественных средств и др., новый закон кардинально ограничил его права и практически лишил самостоятельности. Потеряв право освобождать от должности выборных представителей станичного управления, сбор утратил и возможность действенного контроля за ними. Закрепив в качестве своеобразного регулятора жизни станичного общества принцип круговой поруки, Положение давало войсковому начальству возможность использовать станичный сбор как инструмент для решения задач военного и фискального характера.

Усиление роли станичного атамана в рамках станичного управления, материальная независимость от общества, реальное подчинение только войсковому начальству привели к его отрыву от населения станицы, закладывали основу для превращения выборного лица в чиновника войсковой администрации. Реорганизация станичного суда сопровождалась ликвидацией его независимости от войсковой администрации.

Следует отметить, что на эффективность деятельности станичного самоуправления существенное влияние оказывал ряд факторов.

Одним из них являлись особенности войсковой территории и административно-территориального деления войска, в основе которого лежал способ комплектования казачьих строевых частей. Население каждой войсковой административно-территориальной единицы в случае необходимости выставляло на военную службу установленное законом количество подразделений. Для достижения уравнительности отбывания воинской повинности войсковая администрация стремилась добиться равномерного распределения казачьего населения по полкам, полковым округам и военным отделам.

Число поселений, находившихся в пределах их административных границ, зависело от численности казачьего населения. Именно этим были вызваны неоднократные перераспределения казачьих поселений по административно-территориальным единицам во второй половине XIX в. (особенно в период активного привлечения сибирских казаков для колонизации Киргизской степи). С 1846 г. по 1896 г. расписание станиц и поселков войска менялось семь раз.

В соответствии с расписанием 1896 г., установившем окончательные административные границы военных отделов, в 37 станицах войска состояло 175 казачьих поселений: в первом военном отделе – 33, во втором – 57, в третьем – 85.[5]

Земли многих станиц, состоявших из нескольких поселков, тянулись на 70-90 верст. Расстояние от станичного правления до управления атамана военного отдела нередко достигало нескольких сотен верст. Поэтому решение вопросов, требовавших санкции вышестоящего начальства, неизбежно затягивалось. Например, жалоба на решение Урлютюпского станичного суда направлялась сначала в Усть-Каменогорск (772 версты), где находилось управление атамана третьего отдела, а оттуда в Омск (928 верст) – в войсковое хозяйственное правление. Для станиц Бийской и Бухтарминской линий ситуация осложнялась тем, что в условиях горного рельефа местности во время весенних и осенних паводков часть здешних поселений оставалась отрезанной от административных центров войска.

С введением в действие Положения 1891 г. не произошло кардинального улучшения кадрового состава станичного самоуправления.

[1] Выдрин, И.В. Муниципальное право России: учебник / И.В. Выдрин. – 4-е изд., перераб. – М. : НОРМА : ИНФРА-М, 2016. – 255 с.

[2] Кодина, Е.А. Развитие законодательства о местном самоуправлении. Анализ актуальных правовых вопросов / Е.А. Кодина // Местное самоуправление: организация, экономика и учет. – 2016. – № 2. – С. 13-22.

[3] Слюняев, И.Н. Итоги и перспективы реформирования местного самоуправления / И.Н. Слюняев // Практика муницип. упр. – 2016. – № 2. – С. 6-12.

[4] Шайхразиев, В.Г. О понятии функций местного самоуправления / Шайхразиев В.Г. // Гос. власть и местное самоупр. – 2016. – № 12. – С. 3-5.

[5] Шугрина, Е.С. Особенности организации местного самоуправления на отдельных территориях / Е.С. Шугрина // Муницип. право. – 2016. – № 4. – С. 7-14.