Одной из проблем Закона о Счетной палате является определение ее статуса. Как известно, в соответствии с Лимской декларацией руководящих принципов аудита органы, осуществляющие независимый государственный контроль, должны иметь статус высших органов аудита (Supreme Audit Institutions).

Конституция РФ 1993 года в самых общих чертах определила статус Счетной палаты, отметив, что она образуется Советом Федерации и Государственной Думой для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, а ее состав и порядок деятельности определяется федеральным законом (ст. 101).

В последнее время особую актуальность приобрели вопросы, связанные с определением положения отдельных органов государственной власти в системе сдержек и противовесов, их места в системе разделения властей.

Это связано с тем, что определить принадлежность некоторых органов (прокуратура, Центральная избирательная комиссия, другие) представляется затруднительным. Также возникают вопросы о том, к какой ветви власти принадлежат Счетная палата РФ и аналогичные финансово-контрольные органы субъектов РФ.

Существует три основные точки зрения о месте контрольно-счетных органов в системе органов государственной власти: 1) эти органы являются институтами законодательных органов; 2) они относятся к законодательной власти; 3) существует независимая контрольная власть.

Особое положение Счетной палаты установил Конституционный Суд РФ, согласно Постановлению которого «правовое регулирование должно быть таковым, чтобы Счетная палата имела возможность беспрепятственно выполнять свое предназначение в качестве специализированного постоянно действующего органа парламентского контроля за исполнением федерального бюджета».

Данный вывод основан на ч. 5 ст. 101 Конституции РФ. Тем самым Конституционный суд подчеркивает, что Федеральное Собрание не вправе лишать Счетную Палату контрольных полномочий, даже путем принятия федерального закона.

Хочется отметить, что Счетная палата не может входить в исполнительную власть. Финансово-контрольные органы создаются, прежде всего, для контроля за исполнением бюджета. Последнее – это функция исполнительной власти, в частности Министерства Финансов. Было бы странно отнести Счетную палату к исполнительной власти: тогда получится, что исполнительные органы сами исполняют бюджет и сами его контролируют.

Ряд авторов, отмечая специфику направленности функций этого органа - проверку законности деятельности исполнительной власти по финансовым вопросам, относят Счетную палату к законодательной ветви власти. Согласно еще одной позиции. Счетная палата является институтом законодательной власти России.

Точка зрения ряда ученых, например, А.С. Бурмистрова, о существовании отдельной контрольной власти также не бесспорна. Следует согласиться с В.А. Лебедевым, что таким образом можно выделить массу других ветвей власти, например, прокурорскую, избирательную, информационную и другие[1].

Мы считаем, что подход о трех ветвях власти на сегодняшний день выглядит несколько упрощенно, так как многообразие деятельности государства нельзя свести исключительно к трем видам деятельности: законодательной, исполнительной и судебной.

В этой связи логично выделить некоторые органы власти, которые не относятся к какой-либо ветви власти и которые выполняют те или иные значимые государственные функции.

Это и прокуратура, и Центральная избирательная комиссия. К таким органам относятся и контрольно-счетные органы, так, во-первых, они организационно и функционально независимы от других органов (ст. 1 ФЗ «О Счетной палате РФ»). Во-вторых, осуществляют функции и полномочия государственной власти, не характерные для органов законодательной, исполнительной и судебной власти.

Стержневым элементом правового статуса любого института государственной власти является цель, ради достижения которой создается этот институт. Конституция РФ в самой общей форме определяет цель создания и практическое назначение Счетной палаты - осуществление государственного финансового контроля за исполнением федерального бюджета (ч. 5 ст. 101).

Вместе с тем, на наш взгляд, представляется весьма абстрактным содержание цели нового Закона о Счетной палате, сформулированной в п. 2 ст. 1: «Создание правовых основ для осуществления палатами Федерального Собрания Российской Федерации (далее – Федеральное Собрание) парламентского контроля посредством формирования Счетной палаты, призванной обеспечивать конституционное право граждан Российской Федерации на участие в управлении делами государства путем осуществления внешнего государственного аудита (контроля)».

Следует отметить, что указанная цель имеет весьма широкое содержание, никак не корреспондирующее с наименованием Закона и предметом его регулирования, которым, согласно п. 1 ст. 1, являются отношения, возникающие в процессе осуществления Счетной палатой Российской Федерации внешнего государственного аудита (контроля), а также задачи, функции, полномочия и организация ее деятельности.

В отношении парламентского контроля, осуществляемого палатами Федерального Собрания Российской Федерации посредством формирования Счетной палаты, необходимо отметить, что данная трактовка противоречит ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которой Федеральное Собрание образует Счетную палату для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, а не парламентского контроля.

Кроме того, формирование Счетной палаты путем назначения председателя, заместителя председателя и аудиторов Счетной палаты Советом Федерации и Государственной Думой является реализацией полномочий палат Федерального Собрания, установленных в ст. ст. 102 и 103 Конституции Российской Федерации, а не способом осуществления парламентского контроля.

Однако в п. 11 ст. 5 Федерального закона «О парламентском контроле» назначение на должность и освобождение от должности руководителей и аудиторов Счетной палаты безосновательно рассматриваются в качестве одной из форм парламентского контроля.

При этом следует отметить, что в п. 2 ст. 5 Федерального закона «О парламентском контроле» Счетная палата необоснованно включена, наряду с палатами Федерального Собрания и комитетами палат Федерального Собрания, в состав участников парламентского контроля, осуществляющих мероприятия по предварительному, текущему и последующему парламентскому контролю в сфере бюджетных правоотношений в качестве одной из форм парламентского контроля.

Данное положение противоречит п. 3 ст. 14 Закона о Счетной палате, согласно которому предварительный аудит, оперативный анализ и контроль и последующий аудит (контроль) являются формами проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, посредством которых Счетная палата и осуществляет государственный аудит.

Счетная палата является органом со специальным конституционным статусом, поэтому проверка ее деятельности не входит в компетенцию финансового контроля исполнительных органов власти, в частности Росфиннадзора, в обязанности которого в отличие от Счетной палаты входит внутренний, а не внешний контроль.

Статус Счетной палаты установлен в ст. 2 действующего Федерального закона от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»; (далее по тексту – Закон о Счетной палате), согласно которой Счетная палата является постоянно действующим высшим органом внешнего государственного аудита (контроля).

Такое определение статуса Счетной палаты требует специального рассмотрения, поскольку оно соединяет в себе как тождественные, так и разные по содержанию понятия, а также является отражением различных подходов в литературе к характеристике системы государственного финансового контроля России.

Прежде всего, это касается добавления в новой редакции Закона к определению прежнего статуса Счетной палаты как «постоянно действующего» его характеристики как «высшего органа». Хотя последняя, как было отмечено выше, соответствует общепринятому в мире определению статуса органов независимого государственного аудита, однако в данном случае трудно понять логику авторов Закона, которые, вместо того чтобы заменить предыдущую характеристику статуса Счетной палаты (постоянно действующий орган) на новую (высший орган), соединили их в одном определении.

Полагаем, что характеристика Счетной палаты как постоянно действующего органа и положение о невозможности приостановления ее деятельности не являются статусными гарантиями Счетной палаты и, на наш взгляд, не требуют их фиксации в Законе о Счетной палате.

Счетная палата – это орган, образуемый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, поэтому вопрос о временных рамках или приостановлении ее деятельности не может решаться каким-либо иным законодательным актом.

В деятельности Счетной палаты РФ существует ряд проблем, требующих поиска новых прогрессивных и высокоэффективных решений.

В документе представлена информация о результатах проверок: обоснованности направления и эффективности использования средств Резервного фонда Правительства РФ, выделенных на финансовое обеспечение расходов, связанных с проведением XV Международного конкурса имени П.И. Чайковского; порядка предоставления и эффективности использования в 2013-2015 гг. и истекшем периоде 2016 г. субсидий из федерального бюджета бюджетам регионов на создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность; целевого и эффективного использования средств займа Международного банка реконструкции и развития на реализацию проекта «Поддержка судебной реформы»; законности и эффективности расходования средств бюджетов бюджетной системы РФ на предоставление жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2014-2015 гг. и истекшем периоде 2016 г.; использования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий ФЦП «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы».

Ниже можно ознакомиться с кратким содержанием отчетов, подготовленных Счетной палатой по результатам контрольных и экспертно-аналитических мероприятий.

При организации Международного конкурса им. П.И. Чайковского были допущены финансовые нарушения на общую сумму 88,5 млн руб.

В отчете аудитора Счетной палаты Максима Рохмистрова представлены результаты контрольного мероприятия Счетной палаты Российской Федерации по проверке обоснованности направления и эффективности использования средств Резервного фонда Правительства Российской Федерации, выделенных на финансовое обеспечение расходов, связанных с проведением XV Международного конкурса имени П.И. Чайковского, а также распределения поступлений при его подготовке и проведении.

Проверка показала, что бюджетные ассигнования в объеме 341,8 млн рублей, (в том числе 71,8 млн рублей из резервного фонда Правительства) предоставлены Минкультуры в качестве субсидии некоммерческой негосударственной организации – Партнерству «Содружество – 21 век» (далее - Партнерство) на основании отбора. При этом, Счетной палатой были выявлены коррупционные риски при проведении отбора и использовании субсидии на организацию Конкурса в 2015 году, а также нарушения закона «О защите конкуренции».

В отчете отмечается, что основная часть работ по организации Конкурса Партнерством была возложена на посреднические организации. При этом установить размер вознаграждения организаций-посредников, а также обоснованность расходования бюджетных ассигнований, выделенных на проведение Конкурса, не представляется возможным из-за отсутствия в заключенных договорах условий о предоставлении первичных документов (проездные билеты, счета гостиниц и т.д.), которые также не содержатся и в актах выполненных работ. Всего с такими организациями заключены договоры на сумму 188,9 млн руб.

Общая сумма выявленных в ходе проверки нарушений составила 88,5 млн руб., из которых 4,4 млн руб. или 5% от средств Резервного фонда, выделенных на проведение Конкурса, перечислены Партнерством Минкультуры и подлежат возврату в федеральный бюджет.

Существующий механизм господдержки экспортно ориентированных малых и средних предпринимателей неэффективен

В отчете аудитора Счетной палаты Александра Жданькова представлены результаты совместной с контрольно-счетными органами регионов проверки порядка предоставления и эффективности использования в 2013-2015 годах и истекшем периоде 2016 года субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на создание и развитие инфраструктуры поддержки субъектов малого и среднего предпринимательства, осуществляющих внешнеэкономическую деятельность.

В отчете отмечается, что с 2008 г. в целях стимулирования экспортной деятельности МСП в регионах созданы 37 центров координации поддержки экспортно ориентированных субъектов МСП и 53 региональных интегрированных центра. Расходы федерального бюджета на их содержание за последние три года составили 960 млн руб., бюджетов регионов – 230 млн руб.

Проверка показала, что в 2015 г. получили господдержку 16,5 тыс. экспортно ориентированных МСП. По данным Минэкономразвития России в результате предоставления субсидии экспортно ориентированными МСП в 2014 и 2015 гг. создано 4,6 тыс. рабочих мест и 2,3 тыс. рабочих мест соответственно, а консультационная поддержка в рамках центров поддержки экспорта признана одной из наиболее эффективных - 1 рубль поддержки за счет средств федерального бюджета обеспечил прирост выручки субъектов МСП на 119 рублей.

Однако, в ходе проверок в ряде регионов, бюджетам которых была предоставлена субсидия, Счетной палатой установлено, что указанные данные документально не подтверждены.

В отчете также отмечается, что в 2015 г. по сравнению с 2014 г. доля субъектов МСП в общем объеме экспорта несырьевых товаров снизилась на 35%, их экспорт в стоимостном выражении – на 43,1%.

Затягивание сроков реализации проекта «Поддержка судебной реформы» привело к неэффективным тратам бюджета

В отчете аудитора Счетной палаты Татьяны Мануйловой представлены результаты контрольного мероприятия «Проверка целевого и эффективного использования средств займа Международного банка реконструкции и развития на реализацию проекта № 4849-0-RU «Поддержка судебной реформы».

В отчете отмечается, что соглашение между Россией и Международным банком реконструкции и развития (далее - МБРР) о займе для финансирования проекта «Поддержка судебной реформы» (далее — Проект) было подписано в 2007 г.

Цель проекта заключалась в повышении открытости и эффективности работы российских судов за счет внедрения информационных систем и обучения судей и работников аппаратов судов. Общая стоимость Проекта составляет $172,4 млн, из которых $50 млн должны были составить средства займа, привлеченного от МБРР, $122,4 млн – софинансирование от Российской Федерации.

Проверка показала, что по состоянию на 1 сентября 2016 г. привлечение средств займа МБРР составило $41,6 млн, или 83,2% изначально запланированного объема. Фактическое использование средств займа МБРР и средств софинансирования со стороны российского бюджета с начала реализации Проекта до 1 сентября 2016 г. составило $140,6 млн, или 81,6% от общего объема средств, предусмотренных на реализацию Проекта, в том числе средства займа составили $40,8 млн, средства софинансирования $99,8 млн.

Основными причинами низкого расходования средств займа были: смена группы реализации Проекта; отмена конкурсных процедур по ряду мероприятий в случаях несогласования МБРР технических заданий и спецификаций, отказ от участия в Проекте Судебного департамента при Верховном Суде в 2013 г.

В ходе проверки установлено, что при исполнении контрактов, заключенных в рамках реализации Проекта, было допущено неэффективное использование средств федерального бюджета на общую сумму 124,6 млн руб.

Кроме того, отмечено, что результаты реализации Проекта, а также содержательные характеристики его показателей не дают оснований сделать вывод о достижении заявленных целей повышения открытости и эффективности работы судебной системы.

Число обеспеченных жильем детей-сирот в 2015 г. уменьшилось по сравнению с 2014 г. на 1,38 тыс. человек или на 4,8%

В отчете аудитора Счетной палаты Владимира Катренко представлены результаты проверки законности и эффективности расходования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации на предоставление жилых помещений детям-сиротам, детям, оставшимся без попечения родителей, и лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в 2014-2015 годах и истекшем периоде 2016 года.

В отчете отмечается, что Проверка проведена в соответствии с поручением Президента Российской Федерации. Ее результаты не позволяют пока говорить о решении в ближайшей перспективе проблемы, связанной с обеспечением жильём детей-сирот.

Темпы обеспечения жилыми помещениями детей–сирот не соответствуют темпам роста численности нуждающихся в обеспечении жильем. На 1 июля 2016 г. задолженность сложилась в отношении 142,2 тыс. детей-сирот, или 62% от общей численности детей-сирот, включенных в список.

Проверка установила, что численность детей–сирот, состоящих на учете в качестве нуждающихся в обеспечении жилыми помещениями, за 2014-2015 гг. выросла на 15,4%, составив на 1 января 2016 г. 229,82 тыс. человек.

Численность детей–сирот, у которых право на обеспечение жилыми помещениями возникло и не реализовано, увеличилась на 20,9%, составив на 1 января 2016 г. 140,24 тыс. человек или 61% от общей численности детей–сирот, состоящих на жилищном учете.

При этом численность детей–сирот, обеспеченных жилыми помещениями, уменьшилась на 1,38 тыс. человек или на 4,8% (в 2015 г. обеспечено 26,91 тыс. человек, в 2014 г. – 28,29 тыс. человек).

Также проверка Счетной палаты показала, что контроль за исполнением переданных регионам государственных полномочий по обеспечения жилыми помещениями детей-сирот на должном уровне не осуществляется.

Федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию по указанному вопросу, не определен.

По состоянию на 1 сентября 2016 г. регионами не обеспечен ввод в эксплуатацию 14 спортивных объектов ФЦП «Развитие физической культуры и спорта»

В отчете аудитора Счетной палаты Владимира Катренко представлены результаты контрольного мероприятия «Проверка использования бюджетных средств, направленных на реализацию мероприятий федеральной целевой программы «Развитие физической культуры и спорта в Российской Федерации на 2006-2015 годы».

Проверкой установлено, что в первоначальной редакции Программа предусматривала реализацию 32 мероприятий по двум направлениям: «Массовый спорт» и «Спорт высших достижений».

Паспортом Программы устанавливалось 6 целевых индикаторов и показателей. Общий объем финансирования Программы составлял 106,7 млрд рублей, в том числе средства федерального бюджета – 53,6 млрд рублей. В целом за период 2006-2015 гг. на реализацию мероприятий Программы за счет всех источников финансирования направлено 143,5 млрд рублей (90,3% средств, предусмотренных Программой), в том числе: из федерального бюджета – 97,3 млрд рублей (99,9%), из бюджетов субъектов Российской Федерации – 43,7 млрд рублей (79%), из внебюджетных источников – 2,6 млрд рублей (40,6%).

Основная доля расходов в сумме 137,9 млрд рублей направлена на финансирование объектов капитального строительства регионов и создание федеральных центров подготовки сборных команд Российской Федерации.

Также в отчете отмечается, что согласно результатам проверки, по состоянию на 1 сентября 2016 г. регионами не обеспечен ввод в эксплуатацию 14 спортивных объектов. При этом субсидии из федерального бюджета в сумме 1,8 млрд рублей, полученные в рамках заключенных соглашений, освоены в полном объеме. В отдельных случаях субсидии, перечисленные на основании соглашений в текущем году, не использовались на цели, предусмотренные соглашениями, и длительный период находились на счетах УФК регионов.

[1] Бурмистров А.С. Контрольная власть в России // Государственная власть и местное самоуправление. 2010 № 10. С. 7-10. Лебедев В.А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. – М.: Изд-во Моск. Ун-та, 2000. – С. 32.