Понимание административного надзора как меры правового принуждения неизбежно порождает вопрос о форме, в которой осуществляется такое принуждение, ибо в теории права признано, что принуждение, обеспечивающее правопорядок, «это организованное принуждение, осуществляемое специально созданными органами государства».[1]

Одной из главных новелл Закона об административном надзоре явилось отнесение дел об установлении, продлении, прекращении административного надзора к ведению суда в порядке гражданского судопроизводства и моделирование соответствующего процессуального порядка рассмотрения данных дел в составе производства по делам, возникающих из публично-правовых отношений.

Содержание административного надзора раскрывается через совокупность ограничений, устанавливаемых судом на основании норм закона и обязанностей, заранее предусмотренных законом. Так, Закон об административном надзоре устанавливает для поднадзорного лица, следующие административные ограничения:

1) запрещение пребывания в определенных местах;

2) запрещение посещения мест проведения массовых и иных мероприятий и участия в указанных мероприятиях;

3) запрещение пребывания вне жилого или иного помещения, являющегося местом жительства либо местом пребывания поднадзорного лица, в определенное время суток;

4) запрещение выезда за установленные судом пределы территории;

5) обязательная явка от одного до четырех раз в месяц в орган внутренних дел по месту жительства или месту пребывания для регистрации.

Меры административного надзора реализуются в рамках различных по своему характеру правоотношениях. Базовым здесь является гражданское процессуальное правоотношение, складывающееся между судом и лицами, участвующими в деле об административном надзоре. В последующем, меры административного надзора реализуются в рамках правоотношения, возникающего между органом внутренних дел, осуществляющим надзор и поднадзорным лицом.

Меры административного надзора устанавливаются, изменяются и прекращаются по формально-определенным правилам процессуального и процедурного характера[2].

Выделение и анализ основных признаков правоотношения, связанного с административным надзором, позволяет определить предмет судебной деятельности по соответствующей категории дел в гражданском процессе:

Объектом правоотношения по осуществлению административного надзора выступает надлежащее поведение поднадзорного лица по исполнению возложенных на него ограничений и обязанностей.

Субъектами правоотношения по административному надзору являются орган внутренних дел в лице должностных лиц, на которых непосредственно возложена задача по осуществлению административного надзора, и поднадзорное лицо.

Содержанием правоотношения по административному надзору являются права и обязанности субъектов такого правоотношения.

Правоотношение по административному надзору можно охарактеризовать как отношение власти и подчинения, поскольку орган власти обладает правом осуществления принуждения по отношению к поднадзорному лицу, при том, что такое лицо обязано подчиниться применяемым к нему мерам принуждения.

Юридическим фактом, влекущим возникновение правоотношения по административному надзору, является решение суда об установлении административного надзора. Изменение и прекращение правоотношения по административному надзору связывается с аналогичными юридическими фактами – решениями судов, соответственно, о дополнении или сокращениями числа административных ограничений, а также о досрочном прекращении административного надзора.

Средством охраны правоотношения по административному надзору являются санкции норм уголовного и административного права, устанавливающие ответственность за нарушение правил административного надзора.[3]

Таким образом, административный надзор за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, осуществляется в гражданско-процессуальной форме. Вместе с тем, успешное функционирование процессуальных нововведений возможно только при условии их предварительной и последующей качественной научной разработки.

Так, с точки зрения общей теории права административный надзор понимается как мера правового принуждения предупредительного характера, устанавливаемая на основании решения суда. В целом принуждение понимается учеными как «отрицание воли другого лица и внешнее воздействие на его поведение».[4] С.С. Алексеев писал, что «чем выше уровень правового содержания государственного принуждения, тем оно в большей мере способно выполнять функции позитивного фактора социального развития и в меньшей – инструмента произвола и своеволия отдельных индивидов и групп господствующего класса».[5]

Исполнение административных ограничений, установленных решением суда по делу об административном надзоре, производится органами внутренних дел по месту жительства или пребывания поднадзорного лица.

Порядок осуществления административного надзора установлен приказом МВД России «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы». Данный приказ регулирует осуществляемое органами внутренних дел наблюдение за соблюдением лицами, освобожденными из мест лишения свободы, установленных судом административных ограничений их прав и свобод, а также за выполнением ими обязанностей, предусмотренных Законом об административном надзоре.[6]

Как следует из Закона об административном надзоре, административный надзор устанавливается судом на основании заявления исправительного учреждения или органа внутренних дел. В содержании заявления должны быть указаны основания для его подачи и обстоятельства, имеющие значение для принятия решения по делу. В качестве оснований для подачи заявления об установлении административного надзора рекомендуется указать судимость или судимости лица, свидетельствующие о наличии формальных признаков, необходимых для установления административного надзора, и вывод о том, что после освобождения из мест лишения свободы лицо не встало на путь исправления, а продолжает вести антиобщественный образ жизни, систематически совершает административные правонарушения.

Дело об установлении административного надзора рассматривается и разрешается судьей единолично с обязательным участием лица, в отношении которого подано заявление, а также с участием представителя исправительного учреждения или органа внутренних дел, которым подано заявление, и прокурора.

Принимая решение об установлении административного надзора, суд одновременно устанавливает административные ограничения, указывает срок, на который устанавливается административный надзор. Копия решения по делу об административном надзоре после вступления этого решения в законную силу в течение пяти дней должна быть направлена судом лицам, участвующим в деле. Со дня вступления в законную силу решения суда об установлении административного надзора начинается исчисление установленного судом срока.

Непосредственно административным надзором занимаются подразделения по организации и осуществлению административного надзора или должностные лица, на которых возложены обязанности по осуществлению административного надзора. В данной работе также участвуют участковые уполномоченные полиции; сотрудники строевых подразделений: патрульно-постовой службы полиции, вневедомственной охраны, дорожно-патрульной службы ГИБДД МВД России; подразделений, уполномоченных осуществлять оперативно-розыскную деятельность; дежурных частей территориальных органов, а также сотрудники полиции линейных управлений, отделов МВД на железнодорожном, водном и воздушном транспорте.

Значительная часть работы по осуществлению административного надзора возложена на участковых уполномоченных полиции, которые осуществляют наблюдение за поднадзорными лицами, ежемесячно докладывают рапортом начальнику территориального органа о соблюдении ими установленных судом административных ограничений и выполнении возложенных на них обязанностей, а также о возможности совершения ими преступлений и иных правонарушений, в том числе связанных с уклонением от административного надзора. Информация по результатам проведенных бесед и мероприятий по осуществлению административного надзора вносится в анкеты и листы учета профилактических мероприятий. Сотрудники полиции, осуществляющие оперативно-розыскную деятельность, в пределах предоставленных полномочий должны принимать участие в осуществлении наблюдения за соблюдением поднадзорными лицами административных ограничений, установленных судом, осуществляют сбор информации для установления места нахождения поднадзорных лиц, уклоняющихся от административного надзора, в установленном порядке проводят розыск поднадзорных лиц, уклоняющихся от административного надзора.

Основная задача органов внутренних дел при осуществлении административного надзора – это профилактика правонарушений среди поднадзорных лиц, формирование у них законопослушного поведения, что достигается, прежде всего, профилактическими беседами с такими лицами, разъяснительной работой, наблюдением за их поведением.[7]

В связи с этим, в статье 6 проекта Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации» отмечено, что административный надзор будет являться одним из основных направлений деятельности субъектов профилактики правонарушений[8].

Таким образом, административный надзор устанавливается для предупреждения совершения преступлений и других правонарушений поднадзорными лицами, для оказания на них индивидуального профилактического воздействия в целях защиты государственных и общественных интересов.

При принятии решения об условно-досрочном освобождении, суд возлагает на осужденного с учетом его возраста, трудоспособности и состояния здоровья исполнение определенных обязанностей: не менять постоянного места жительства, работы, учебы без уведомления специализированного государственного органа, осуществляющего контроль, не посещать определенные общественные места, трудиться или продолжить обучение в общеобразовательном учреждении и т.д[9]. Эти обязанности должны им исполняться в течение оставшейся не отбытой части срока наказания, которая является одновременно испытательным сроком.

За неисполнение обязанностей, возложенных на досрочно освобожденного от отбывания наказания, а также за совершение правонарушений и преступлений в период не отбытой части наказания, досрочно-освобожденный может быть привлечен к ответственности.

Привлечение к ответственности условно-досрочно освобожденных осуществляется путем внесения в суд, в установленном законом порядке, представлений об отмене рассматриваемого вида освобождения от отбывания наказания с исполнением не отбытого наказания в соответствии с п.4.1 ст.397 и п.5 ч.1 ст.399 УПК РФ.

При совершении условно-досрочно освобожденным неосторожного преступления, либо умышленного преступления небольшой или средней тяжести, суд с учетом обстоятельств дела, решает вопрос об отмене или о сохранении условно-досрочного освобождения. Совершение умышленного тяжкого или особо тяжкого преступления влечет безусловную отмену условно-досрочного освобождения и назначение наказания по правилам совокупности приговоров. В качестве одного из оснований возможной отмены условно-досрочного освобождения от отбывания наказания законодатель предусматривает совершение не любого административно-наказуемого проступка, а составляющего нарушение общественного порядка. Обязательным условием для отмены условно-досрочного освобождения, является назначение за совершенное правонарушение лицу, условно-досрочно освобожденному, законного и обоснованного административного наказания.

За несоблюдение административных ограничений устанавливаемых судом и невыполнение обязанностей предусмотренных Законом об административном надзоре, наступает административная ответственность в соответствии со ст. 19.24 КоАП РФ.

Данная норма является новеллой административного законодательства и была введена в действие с принятием федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» и имеет квалифицированный состав. Квалифицирующим признаком является норма об ответственности за повторное в течение одного года совершение административного правонарушения, предусмотренного ч.1 ст.19.24 КоАП РФ. Минимальное наказание за повторное нарушение режима административного надзора составляет 10 суток административного ареста. Кроме этого, в качестве основного наказания законодатель предусмотрел новый вид наказания – обязательные работы, на срок до сорока часов.[10]

В соответствии со статьей 7 Закона об административном надзоре, срок административного надзора может быть продлен судом при совершении поднадзорным лицом в течение одного года двух и более административных правонарушений против порядка управления и (или) административных правонарушений, посягающих на общественный порядок и общественную безопасность и (или) на здоровье населения и общественную нравственность.

Уклонение от административного надзора, является более тяжкой формой нарушения режима административного надзора и выражается в неприбытии без уважительных причин при освобождении из мест лишения свободы, к избранному поднадзорным лицом месту жительства или пребывания в определенный администрацией исправительного учреждения срок, а также в самовольном оставлении поднадзорным лицом места жительства или пребывания, совершенные в целях уклонения от административного надзора.

За данное нарушение предусмотрена уголовная ответственность в соответствии с ч.1 ст.314.1 УК РФ. Вышеуказанная норма была включена в УК РФ вместе с принятием Закона об административном надзоре.

В целях ужесточения карательных мер и профилактики рецидивной преступности, 31 декабря 2014 года, статья 314.1 УК РФ была дополнена второй частью, предусматривающей уголовную ответственность за неоднократное несоблюдение административных ограничений установленных судом, в соответствии с Законом об административном надзоре, сопряженное с совершением административного правонарушения, против порядка управления и (или) административного правонарушения, посягающего на общественный порядок и общественную безопасность, либо административного правонарушения, посягающего на здоровье, санитарно-эпидемиологическое благополучие населения и общественную нравственность.

[1] Лейст О.Э. Сущность права. Проблемы теории и философии права / Под редакцией доктора юридических наук, профессора В.А. Томсинова. М., 2008. - С.71.

[2] Зырянов С.М. Процессуальная форма осуществления административного надзора // Журнал российского права. 2010. №1. - С.74

[3] Вельмин А.С. Производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы, в гражданском процессе. /Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. – Самара 2014 – С. 34-37

[4] Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник / Бахрах Д.Н. – 6-е изд., перераб. и доп. М., 2011. - С. 439.

[5] Алексеев С.С. Общая теория права: учебник. / 2-е изд., перераб. и доп. М., 2008. - С.192.

[6] Приказ МВД России от 08.07.2011 №818 «О порядке осуществления административного надзора за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» (по сост. на 25.06.2014) // Российская газета от 26.08.2011 №189

[7] Комментарий к Федеральному закону от 6 апреля 2011 г. №64-ФЗ «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» / под ред. С.А. Денисова // КонсультантПлюс. Версия-Проф [Электронный ресурс]. – [М., 2013].

[8] Проект Федерального закона «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации». Подготовлен МВД России // Консультант Плюс. Версия Проф [Электронный ресурс]. – [М., 2013].

[9] Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 №63-ФЗ (по сост. на 30.12.2015) // Российская газета от 18.06.1996 №113

[10] Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001 №195-ФЗ (по сост. на 30.12.2015) // Российская газета от 31.12.2001 №256