Развитие общественно-политической системы нашей страны базируется на повышении гражданской активности граждан, их некоммерческих объединений (НКО). Их участие в общественном контроле за деятельностью законодательной и исполнительной власти на всех уровнях призвано:

повысить уровень взаимного доверия между властью и гражданским обществом;

стимулировать гражданскую активность граждан, их объединений;

активно участвовать в продуктивном диалоге между гражданским обществом и властью, направленным на повышение эффективности системы государственного управления;

более широко и оперативно представлять интересы различных слоев и групп населения, отдельных граждан;

оперативно выявлять нарушения в деятельности различных властных звеньев, информировать о них общественность и соответствующие государственные органы, предлагать меры по исправлению выявленных недостатков [19].

Развитие сети НКО в последние годы не только превратило эти объединения в значимый канал реализации разнообразных интересов российских граждан, их социально-экономической и гражданской активности, но НКО стали влиятельными институтами представления соответствующих интересов.

Позиции НКО, представленные в ходе диалога с властями всех уровней, стали важным каналом представления интересов соответствующих групп, гражданского общества, в целом. Сегодня все ветви власти России заинтересованно участвуют в диалоге с гражданским обществом, используют полученные в ходе этого данные и представления для законодательной и правоприменительной практики, принятия конкретных управленческих решений [11].

Ведущую роль в представлении консолидированных позиций гражданского общества, в реализации функций общественного контроля играют Общественная палата Российской Федерации, общественные платы субъектов Федерации, а также общественные советы при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах. Их деятельность стала важным элементом функционирования отечественной общественно- политической системы, реализации прав граждан и их некоммерческих объединений на участии в общественном контроле за деятельностью законодательных и исполнительных властей всех уровней.

За последние годы в большинстве субъектов Российской Федерации созданы общественные палаты. Как правило, правовой основой их деятельности являются законодательные акты законодательных органов соответствующих субъектов Федерации.

Следует отметить, что эти законодательные акты наделили эти палаты различающимся правовым статусом. Они предусматривают очень различные принципы их формирования, а также неодинаковые условия их организационного и материально-технического обеспечения.

Общественная палата Российской Федерации выступила с инициативой принятия "рамочного" закона, регулирующего общие принципы формирования и функционирования общественных палат субъектов Федерации. Эта инициатива была активно поддержана представителями общественности. В то же время ряд видных экспертов и депутатов Государственной думы высказали сомнения в возможности принятия такого правового акта, который, по их мнению, явился бы интервенцией в исключительные права субъектов Российской Федерации.

Следует крайне серьезно отнестись к этой позиции, т.к. уважение к принципам федерализма – необходимое условие развития общественно-политической системы страны, важная составляющая отечественного гражданского воспитания.

В то же время высказанные существенные возражения должны быть сопоставлены с фундаментальным принципом обеспечения единства прав граждан на всей территории страны, с реальной необходимостью правового обеспечения эффективного функционирования специализированных органов общественного контроля – общественных палат субъектов Федерации. Без такого обеспечения в современных условиях трудно рассчитывать на столь необходимое повышение эффективности общественного контроля.

Институт Общественной палаты в современной России обладает в некоторой степени выраженными контрольными функциями, которыми обладают только органы публичной власти Российской Федерации. Об этом свидетельствует и тот факт, что среди видов деятельности общественных палат на муниципальном уровне России указаны такие, как:

проведение общественной экспертизы (экспертизы) проектов правовых актов органов местного самоуправления;

осуществление общественного контроля (контроля) за деятельностью органов местного самоуправления [24].

Такие функции свойственны только контрольным органам публичной власти. Однако до конца в полном смысле слова контрольным органом публичной власти Общественную палату назвать нельзя, и дело здесь не только в чисто формальных основаниях. Все контрольные органы публичной власти обладают какими-либо полномочиями, могут наложить меры административной ответственности, выписать предписание об устранении нарушений или даже привлечь к уголовной ответственности, а Общественная палата на муниципальном уровне – нет.

Общественная палата, как правило, орган, обеспечивающий взаимодействие граждан Российской Федерации с органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами его местного самоуправления.

Общественная палата формируется из граждан, представляющих общероссийские, межрегиональные, краевые и местные общественные объединения, объединения некоммерческих организаций, осуществляющих свою деятельность на территории данного субъекта Российской Федерации [16].

Рисунок 1 – Количественный состав по роду занятий членов Общественной палаты Оренбургской области на 01.01.2014 г.(%).

Из рисунка 1 видно, что род занятий членов Общественной палаты весьма разнообразен. В состав входят члены профсоюзных организаций, спортивных объединений, благотворительных фондов, молодежных организаций и т.д.

В целях развития институтов гражданского общества, поиска конструктивных путей диалога органов местного самоуправления и некоммерческих организаций, повышения открытости деятельности органов местного самоуправления, выработки общей позиции жителей и органов местного самоуправления по вопросам развития и управления муниципальным образованием, на основании Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" муниципальными органами создаются общественные палаты.

В целях реализации функций, возложенных на Общественную палату настоящим Законом, Общественная палата вправе:

проводить слушания по общественно важным проблемам;

давать заключения о нарушениях законодательства в Оренбургской области органами исполнительной власти и органами местного самоуправления и направлять указанные заключения в компетентные государственные органы или должностным лицам;

проводить общественную экспертизу проектов законов Оренбургской области о поправках к Уставу (Основному Закону) Оренбургской области, проектов законов Оренбургской области и иных нормативных актов областных органов государственной власти, проектов правовых актов органов местного самоуправления;

приглашать руководителей областных органов государственной власти, органов местного самоуправления на пленарные заседания Общественной палаты;

направлять членов Общественной палаты для участия в работе комитетов и комиссий Законодательного Собрания области, заседаний коллегий областных органов исполнительной власти, Правительства области, комиссий, созданных органами государственной власти области, на заседания органов местного самоуправления муниципальных образований области;

направлять в соответствии со статьей 22 настоящего Закона запросы Общественной палаты. В период между пленарными заседаниями Общественной палаты запросы от имени Общественной палаты направляет Совет Общественной палаты [9].

При определении сущности Общественной палаты с точки зрения ее практической деятельности, можно без труда апеллировать такими понятиями как "диалоговая площадка", "проводник между властью и обществом". Определение же ее сущности с точки зрения юриспруденции представляется более сложным.

Общественная палата призвана обеспечить согласование общественно значимых интересов граждан РФ, проживающих в Оренбургской области, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Исходя из данного определения не сложно вывести первый принцип организации Общественной палаты- принцип добровольности. При внимательном изучении правовой основы функционирования Общественной палаты в качестве принципов ее организации и деятельности можно так же назвать следующие: законности; гласности, открытости, прозрачности; равноправия; выборности высших органов управления; коллегиальности принятия решений; принятие решений большинством, при уважении мнения меньшинства. Следует отметить, что прямого закрепления перечня и характера таковых принципов законодателем не предусмотрено.

Рассмотрим каждый из этих принципов более детально с позиций теоретического понимания, правового регулирования, а так же реализации на практике [55].

Принцип добровольности. Как уже было отмечено выше, одним из основополагающих принципов организации и деятельности Общественной палаты является добровольность. Прежде всего, данный принцип находит свое отражение и применение в процедуре формирования Палаты Общественная палата, в соответствии с действующим законодательством, формируется поэтапно, из пятнадцати членов – жителей Оренбургской области, имеющих особые заслуги перед государством и обществом, утверждаемых главой администрации области; тридцати представителей региональных общественных объединений и некоммерческих организаций, а так же тридцати представителей общественности от муниципальных образований. При этом принцип добровольности находит свое закрепление и практическое применение независимо от этапа формирования Палаты. Направление заявлений о желании включить своих представителей в состав Общественной палаты, оформленных решениями руководящих коллегиальных органов региональных общественных объединений и объединений некоммерческих организаций, также является правом, а не обязанностью этих организаций. Принцип добровольности находит свое отражение и при определении оснований прекращения полномочий членов Общественной палаты, где среди прочего, предусмотрено право члена Палаты в любое время прекратить свои полномочия путем подачи заявления о выходе из состава (ст. 13 вышеуказанного Закона).

Принцип законности. Данный принцип предполагает исполнение всеми членами Общественной палаты норм правовых актов. Несмотря на то, что Палата относится к институтам гражданского общества и зачастую решает общественные проблемы "общественными" методами (проведение общественных слушаний, круглых столов, гражданских форумов и т.д.) это не дает право ее членам принимать решения только с позиции своего личного усмотрения. Иными словами осуществление полномочий членами Общественной палаты должно осуществляться только в рамках действующего законодательства. Правовую основу деятельности Общественной палаты в соответствии со ст. 3 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года N 3152/548-III-ОЗ "Об Общественной палате Оренбургской области" составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Устав (Основной закон) Оренбургской области. Однако на практике этот список не является исчерпывающим.

Принцип гласности, открытости и прозрачности. Целью Общественной палаты Оренбургской области является в том числе, защита демократических принципов развития гражданского общества в нашем регионе. Очевидно, что такое развитие затруднительно без открытости, гласности и прозрачности деятельности самой Палаты. Говоря о правовом закреплении и практической реализации данных принципов следует отметить следующее. Статьей 10 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года N 3152/548-III-ОЗ "Об Общественной палате Оренбургской области" предусмотрены возможности привлекать к работе Палаты общественные объединения, объединения некоммерческих организаций, иные объединения граждан, представители которых не вошли в ее состав. В статье 21 вышеуказанного закона регламентированы правомочия Общественной палаты Оренбургской области по подготовке и публикации ежегодного доклада о состоянии гражданского общества в регионе. Принципы гласности, открытости и прозрачности находят свое отражение так же в статье 25 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года N 3152/548-III-ОЗ "Об Общественной палате Оренбургской области", регламентирующей вопросы информационной политики Палаты. Главным образом она нацелена на доведение информации до широкого круга жителей Оренбургской области посредством использования региональных СМИ, официального сайта Палаты во всемирной сети "Интернет" и печатного периодического издания.

Равноправия. Принцип равноправия закрепляет равенство полномочий всех членов Общественной палаты Оренбургской области вне зависимости от пола, возраста, вероисповедания, а так же способа включения в состав Палаты. Таким образом, данный принцип гарантирует одинаковые условия для всех членов Палаты при осуществлении полномочий. Правовое регулирование он находит, в том числе, в ч.2 ст.11 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года "Об Общественной палате Оренбургской области", закрепляющей недопустимость объединения членов Палаты по принципу национальной, религиозной или партийной принадлежности.

Выборности высших органов управления. Данный принцип является логичным продолжением рассмотрения принципа равноправия, поскольку выступает гарантом равного доступа всех членов Палаты к участию в работе органов Общественной палаты. Действующим законодательством определены следующие органы Палаты: совет Общественной палаты Оренбургской области, председатель совета Палаты, его заместитель, секретарь Общественной палаты, комиссии, рабочие группы. Правовое закрепление принцип выборности находит в статье 8 Закона Оренбургской области от 3 марта 2006 года "Об общественной палате Оренбургской области".

Таким образом, правовая сущность Общественной палаты Оренбургской области может быть раскрыта только через определение принципов организации и деятельности, несмотря на то, что контур ее очертаний в качестве собрания граждан России, общественных объединений и объединений некоммерческих организаций области определен законодателем.