Правовое государство возможно только при наличии народного представительства, посредством которого привлекается огромная масса граждан к решению государственных дел. Именно развитие народного представительства является предпосылкой становления институтов гражданского общества, одним из которых является Общественная палата РФ.

Иерархию нормативных правовых актов (т.е. систему их расположения, соподчиненности), составляющих правовую основу деятельности Общественной палаты, следует представлять следующим образом:

Конституция Российской Федерации;

федеральные законы;

законы Оренбургской области;

иные нормативно правовые акты.

Общественная палата осуществляет свою деятельность на основе Конституции Российской Федерации, федеральных и федеральных конституционных законов, иных нормативных правовых актов.

Концепция создания, формирования и деятельности Общественной палаты построена на закрепленном в ст. 32 Конституции РФ праве граждан России участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей. Непосредственно деятельность Общественной палаты регулируется положениями Конституции РФ о Президенте РФ, федеральных органах государственной власти и органах местного самоуправления.

По общему правилу закон не имеет обратной силы. Он применителен только в отношении тех обстоятельств и случаев, которые возникли после введения его в действие. При возникновении, например, трудового спора или совершения преступления в то время, когда функционировал старый закон, дело должно разрешаться на основании его норм, хотя в момент рассмотрения дела этот закон отменен и действует новый. Правило запрета обратного действия закона, установленное еще в римском праве, – один из принципов цивилизованной правовой системы. Оно обеспечивает правовую стабильность в обществе, уверенность граждан и юридических лиц в том, что они находятся под строгой опекой закона и их правовое положение не может быть ухудшено новым законом.

Деятельность ОП РФ опирается на ряд нормативно-правовых актов, таких как:

Законы:

Федеральный закон от 04.04.2005 N 32-ФЗ "Об Общественной палате Российской Федерации" в ред. Федеральных законов от 27.12.2005 N 195-ФЗ, от 30.06.2007 N 121-ФЗ, от 10.06.2008 N 78-ФЗ, от 25.12.2008 N 283-ФЗ, от 23.07.2010 N 177-ФЗ, от 03.05.2011 N 89-ФЗ. В котором прописаны основные моменты, такие как понятие ОП РФ, ее цели и задачи, правовая основа деятельности, подтверждение существования регламента и кодекса этики, состав и члены ОП РФ, прописан порядок формирования ОП РФ, формирования комиссий и рабочих групп, основные формы работы, порядок принятия решений и проведения экспертизы, информация об аппарате ОП РФ и финансовое обеспечение деятельности Палаты.

Постановление Правительства РФ от 02.08.2005 N 479 "О порядке направления членов Общественной палаты Российской Федерации для участия в заседаниях коллегий федеральных органов исполнительной власти".

Справка к Федеральному закону "О внесении изменений в статьи 2 и 16 Федерального закона "Об Общественной палате Российской Федерации". Так, помимо установленным ФЗ полномочиям Общественной палаты по осуществлению общественного контроля за соблюдением свободы слова в средствах массовой информации, ОП наделяется правом привлекать граждан, общественные объединения и представителей СМИ к обсуждению вопросов, касающихся соблюдения свободы слова в СМИ, реализации права граждан на распространение информации законным способом, обеспечения гарантий свободы слова и свободы массовой информации, а также вырабатывать по данным вопросам рекомендации. Так же Федеральный закон предоставляет Общественной палате право давать заключения о нарушениях свободы слова в средствах массовой информации, которые в зависимости от содержащихся в них выводов могут направляться в регистрирующие, надзорные или правоохранительные органы, средства массовой информации, допустившие нарушения, либо непосредственно учредителям или руководству этих средств массовой информации, а также в иные компетентные государственные органы или должностным лицам.

Справка к Федеральному закону "Об Общественной палате Российской Федерации". Которая подтверждает, что ФЗ определяет порядок формирования и деятельности ОП РФ, подчеркивает из каких граждан формируется ОП РФ, что Палата решает возложенные на нее вопросы путем экспертизы, решения носят рекомендательный характер и для обеспечения деятельности ОП РФ создается аппарат ОП.

Указ Президента Российской Федерации о порядке образования общественных советов при федеральных министерствах.

Постановление Правительства РФ от 4 декабря 2007 г. N 839. В котором Правительство РФ постановляет о возмещении расходов и выплате компенсации членам ОП РФ, связанных с осуществлением ими соответствующих полномочий.

Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 г. N 481. В котором Правительство РФ постановляет о порядке образования общественных советов при федеральных министерствах, руководство которыми осуществляет Правительство РФ, федеральных службах и федеральных агентствах и государственных комитетах, подведомственных им.

Кодекс этики, сформированный в целях обеспечения согласования общественно значимых интересов граждан Российской Федерации, общественных объединений, органов государственной власти и органов местного самоуправления. Согласно кодексу каждому члену Общественной палаты в процессе осуществления своих полномочий необходимо:

содействовать претворению в жизнь идеалов демократии, добра, нравственности и справедливости;

способствовать реализации и защите признанных мировым сообществом и гарантированных Конституцией Российской Федерации прав и свобод человека и гражданина;

содействовать обеспечению демократических принципов развития государства и общества.

Регламент. Правовой акт, который устанавливает правила внутренней организации и определяет порядок деятельности ОП РФ, органов ОП РФ, членов ОП РФ и аппарата ОП РФ.

Федеральными законами регулируются различные аспекты деятельности Общественной палаты:

Согласно ст. 2 Федерального конституционного закона от 14 июня 1994 г. № 5-ФЗ "О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания", датой принятия федерального закона считается день принятия его Государственной Думой в окончательной редакции. Федеральные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их подписания Президентом РФ [21].

Согласно ст. 21 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", для приобретения прав юридического лица общественное объединение подлежит государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" с учетом установленного порядка государственной регистрации общественных объединений.

Решение о государственной регистрации (об отказе в государственной регистрации) общественного объединения принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в области государственной регистрации общественных объединений, или его территориальным органом. Внесение в единый государственный реестр юридических лиц сведений о создании, реорганизации и ликвидации общественных объединений, а также иных предусмотренных федеральными законами сведений осуществляет уполномоченный федеральный орган исполнительной власти на основании принимаемого федеральным органом государственной регистрации или его территориальным органом решения о государственной регистрации.

Согласно ст. 7 Федерального закона от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", одной из организационно-правовых форм общественных объединений являются политические партии. Им также запрещено выдвигать кандидатов в члены Общественной палаты. Порядок создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации политических партий регулируется Федеральным законом от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ "О политических партиях"[15].

Сегодня в Российской Федерации и ее субъектах созданы и работают общественные институты, обеспечивающие взаимодействие гражданского общества и государства в решении важных для страны и регионов проблем. Однако для эффективности выполнения поставленных целей данные институты нуждаются во всесторонней поддержке государства. Задача содействию развития гражданского общества должна быть реализована в виде комплекса мер законодательного и организационного характера.

Современная система правового регулирования деятельности некоммерческих организаций на федеральном уровне включает следующие нормативно- правовые акты: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 19 мая 1995 г. "Об общественных объединениях", Федеральный закон от 19 января 1996 г., "О некоммерческих организациях", другие нормативные правовые акты.

Деятельность некоммерческих организаций регулируется рядом федеральных правовых актов. Основными из них являются:

Гражданский кодекс Российской Федерации, часть первая (устанавливает общее правовое регулирование статуса всех юридических лиц, в том числе и некоммерческих организаций);

закон "Об общественных объединениях";

закон "О некоммерческих организациях".

В сфере регулирования различных организационно-правовых форм НКО действуют: законы "Об автономных учреждениях", "О негосударственных пенсионных фондах", "О национально-культурной автономии", "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях"; Постановление Правительства Российской Федерации "Об утверждении положения о порядке учреждения и условиях деятельности иностранных культурно-информационных центров на территории Российской Федерации".

Важным показателем развития некоммерческих организаций является их правовое положение. Отражая развитие некоммерческого сектора, начиная с 90-х гг. минувшего столетия, был принят целый ряд федеральных законов, развивающих базовое законодательство и регламентирующих деятельность различных видов некоммерческих организаций.

Содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации регулируются нормами Федерального закона "Об общественных объединениях", Гражданским кодексом РФ и другими законами об отдельных видах общественных объединений.

В последующем законодательная база деятельности общественных объединений дополнилась Федеральными законами: от 19 июня 2004 г. "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", от 21 марта 2002 г. "О государственной поддержке молодежных и детских общественных объединений", от 11 августа 1995 г. "О благотворительной деятельности и благотворительных организациях", от 29 июня 2004 г. "О профсоюзах, их правах и гарантиях деятельности" и др[55].

Федеральный закон от 12 января 1996 г. "О некоммерческих организациях" определяет правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций (в форме юридических лиц), формирования и использования имущества, права и обязанности их учредителей (участников), основы управления и возможные формы поддержки органами государственной власти и местного самоуправления.

Кроме того, был принят Федеральный закон от 17.07.2009 г. №170-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О некоммерческих организациях", в соответствии с которым порядок регистрации, формы и сроки отчетности НКО, ранее утверждавшиеся Правительством РФ, отныне должны утверждаться Минюстом РФ, что существенно упрощает многие процедуры.

5 апреля 2010 года Президент Российской Федерации подписал Федеральный закон № 40-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу поддержки социально ориентированных некоммерческих организаций". Закон предусматривает возможность оказания социально ориентированным некоммерческим организациям финансовой, информационной и консультационной помощи, размещения в них государственных и муниципальных заказов, предоставления имущества, необходимого для их деятельности.

В соответствии с принятым законом социально ориентированными некоммерческими организациями признаются некоммерческие организации, созданные в формах, предусмотренных настоящим Федеральным законом (за исключением государственных корпораций, государственных компаний, общественных объединений, являющихся политическими партиями), и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в Российской Федерации, а также следующие виды деятельности:

социальная поддержка и защита граждан;

подготовка населения к преодолению последствий стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, к предотвращению несчастных случаев;

оказание помощи пострадавшим в результате стихийных бедствий, экологических, техногенных или иных катастроф, социальных, национальных, религиозных конфликтов, беженцам и вынужденным переселенцам;

охрана окружающей среды и защита животных;

охрана и в соответствии с установленными требованиями содержание объектов (в том числе зданий, сооружений) и территорий, имеющих историческое, культовое, культурное или природоохранное значение, и мест захоронений;

оказание юридической помощи на безвозмездной или на льготной основе гражданам и некоммерческим организациям и правовое просвещение населения, деятельность по защите прав и свобод человека и гражданина;

профилактика социально опасных форм поведения граждан;

благотворительная деятельность, а также деятельность в области содействия благотворительности и добровольчества;

деятельность в области образования, просвещения, науки, культуры, искусства, здравоохранения, профилактики и охраны здоровья граждан, пропаганды здорового образа жизни, улучшения моральнопсихологического состояния граждан, физической культуры и спорта и содействие указанной деятельности, а также содействие духовному развитию личности [27].

Слова о значимости некоммерческих организаций для улучшения жизни в России часто звучали на протяжении нескольких лет, однако для продвижения законодательных изменений, благоприятных для НКО, не хватает ни политической воли, ни усилий самого сообщества.

Следует сформировать видение изменений, общее для некоммерческих организаций, и определить, как они повлияют на деятельность организаций, жизнь общества и отдельных его групп. Так может появиться система аргументов, которая поможет в поддержке необходимых изменений законодательства.

Но принятый закон разочаровал тех представителей гражданского общества, которые ожидали благоприятных условий для деятельности социально ориентированных НКО. Новый статус пока ничего не дал в практическом смысле. К тому же чуть-ли не любая некоммерческая организация сегодня может объявить себя социально ориентированной.

Закон рамочный и фактически нигде не применяется. Более того, нет единого понимания его положений, он нуждается в дополнительном разъяснении со стороны органа исполнительной власти, ответственного за его реализацию.

Для того чтобы закон начал действовать, необходим актуальный реестр социально ориентированных НКО, который находится в стадии составления. При этом федеральные и региональные законы, нормативные и правовые акты представительных органов муниципальных образований, наряду с предусмотренными видами деятельности, могут устанавливать другие виды, направленные на решение социальных проблем и развитие гражданского общества.

Законодательство РФ предусматривает более 30 организационно- правовых форм некоммерческих организаций. По разным классификациям к числу некоммерческих относят от 23 до 35 таких форм. В отличие от коммерческих структур организационно-правовые формы некоммерческих организаций устанавливаются не только Гражданским кодексом РФ, но и рядом других законов РФ [67].

Например, Федеральный закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания" предусматривает формирование наблюдательных комиссий в регионах из числа представителей от общественных организаций. В нашей области такая комиссия действует. Решением Совета Общественной палаты РФ (протокол № 74-с от 12.08.2010 г.) в Оренбургской области утверждены четыре члена наблюдательной комиссии.

Систему законодательства о некоммерческих организациях формируют также нормативные правовые акты субъектов РФ. Среди ключевых направлений правового регулирования стабильности в обществе можно назвать принятие постановления Правительства Оренбургской области "О взаимодействии органов государственной власти, органов местного самоуправления, работодателей и профсоюзных организаций в Оренбургской области". Для партнерского участия в позитивных переменах региона принят областной закон "О молодежном парламенте Оренбургской области". Областной молодежный парламент – это общественное формирование, основным направлением работы которого является проведение экспертизы законопроектов, касающихся интересов молодежи, и непосредственное решение молодежных проблем[23].

Депутаты областного Законодательного Собрания в апреле 2009 г. приняли решение о наделении Общественной палаты правом законодательной инициативы. Это, безусловно, должно поднять авторитет палаты и усилить ее влияние в обществе.

Аппарат Общественной палаты Оренбургской области находится в областном подчинении, руководствуется в своей деятельности Конституцией РФ, федеральными, областными законами, актами Губернатора Оренбургской области, Правительства Оренбургской области, Министерства культуры, общественных и внешних связей Оренбургской области, Законом об Общественной палате Оренбургской области, Уставом. Устав утвержден 21 ноября 2006 года Министерством информационной политики, общественных и внешних связей Оренбургской области.

Правовую основу создания и деятельности Общественной палаты составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, Устав (Основной закон) Оренбургской области, Закон "Об Общественной палате Оренбургской области", иные законы, нормативные правовые акты, постановления и распоряжения Правительства Оренбургской области.

При осуществлении своих полномочий Общественная палата непосре дственно взаимодействует с органами государственной власти и органами м естного самоуправления в порядке, установленном Законом "Об Общественной палате Оренбургской области", если иной порядок не установлен иными законами Оренбургской области. Аппарат Общественной палаты в своем подчинении не имеет подведомственных учреждений, составляет и сдает в министерство культуры, общественных и внешних связей Оренбургской области годовой отчет получателя бюджетных средств.

Аппарат Общественной палаты в своей деятельности осуществляет правовое, организационное, документационное, информационно- аналитическое, финансовое, материально-техническое обеспечение деятельности членов Общественной палаты, Совета Общественной палаты, комитетов, комиссий и рабочих групп Общественной палаты, Председателя Общественной палаты.

Следует отметить возрастающую роль министерства культуры и внешних связей Оренбургской области по осуществлению комплекса мер поддержки гражданского общества. Ведется открытый диалог и общение власти с гражданами, что позволяет оперативно решать текущие экономические, социальные и другие проблемы региона. Органы местного самоуправления разных уровней, многие предприниматели заинтересованы во взаимодействии с общественными организациями и способны воспринимать и поддерживать конкретные гражданские инициативы, которые носят конструктивный характер.

Очевидно, что назрела необходимость в разработке концепции развития сотрудничества между органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и иными некоммерческими организациями.

Таким образом, законодательная и нормативно-правовая база деятельности Общественной палаты при решении социально-экономических проблем региона основана на ряде федеральных законов и законов Оренбургской области, например, Федеральный закон "Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания", также Федеральный закон от 19 мая 1995 г. № 82-ФЗ "Об общественных объединениях", Федеральный закон от 19 января 1996 г., "О некоммерческих организациях" и т.д. На основе перечисленной выше законодательной базы Общественная палата Оренбургской области эффективно осуществляет свою деятельность.