Итак, институт советской государственной службы как предмет научного осмысления начал развиваться одновременно с теорией государственного управления. В этот период один из известных административистов В.М. Манохин давал определение государственной службы как «одной из сторон (или частей) деятельности государства по организации и правовому регулированию работы личного состава государственных органов и других государственных организаций и деятельности этого личного состава - государственных служащих по практическому и непосредственному осуществлению задач и функций государства...»[1].

Правовое регулирование отношений на государственной службе в юридической науке традиционно рассматривалось в рамках комплексного правового института, нормы которого сосредоточены в конституционном, административном, трудовом, финансовом, уголовном и др. отраслях российского права. Однако бурное развитие служебного законодательства с 90-х годов XX столетия практически подтолкнуло ученых-правоведов к признанию служебного права как подотрасли административного права России. Большой вклад в разработку такого подхода внесли Г.А. Атаманчук, Ю.Н. Старилов, Д.М. Овсянко, А.Ф. Ноздрачев, Н.М. Казанцев, А.А. Гришковец и целая плеяда новых исследователей и разработчиков законодательства о государственной службе.

С начала становления в 90-х годах XX в. новой, по сравнению с партийно-государственной, модели государственной службы возобновились попытки ее теоретического обоснования, причем, как и в XIX в., определились те же два основных направления - широкое и узкое ее толкование.

В широком смысле выделяется определение, сформулированное учеными РАГС - авторами курса лекций по государственной службе: «Государственная служба - это деятельность по выполнению в пределах полномочий прерогатив государственной власти и управления; совокупность правовых, социальных и организационных норм, правил, стандартов, традиций по реализации Конституции и законов государства, его политических, экономических, социальных задач; публично-правовое отношение между государством и государственным служащим по поводу условий, методов и результатов служения государству и обществу»[2].

В узком смысле государственная служба рассматривается Г.В. Атаманчуком: «Государственная служба - это практическое и профессиональное участие граждан в осуществлении целей и функций государства посредством исполнения государственных должностей, учрежденных в государственных органах»[3].

Вместе с тем с закреплением в новейшем законодательстве концепции государственной службы как профессиональной деятельности граждан и должностных лиц и определением государственной службы Российской Федерации как системы в организационном и функциональном измерении определилась новая задача - вычленить в самостоятельное правовое регулирование всю массу служебных отношений, связанных с построением, функционированием, управлением и финансово-экономическим обеспечением всех видов и уровней государственной службы Российской Федерации.

Аналогичная задача возникла и в правовом обеспечении гражданской службы. Эти новые практические потребности фактически ускорили процесс окончательного становления служебного права как новой отрасли российской системы права и определили его самостоятельный предмет правового регулирования - служебно-правовые отношения[4].

В процессе становления института государственной гражданской службы первостепенное значение приобретает ее формирование как правового института. Многие современные исследователи полагают, что государственную службу необходимо рассматривать как правовой институт, включающий совокупность правовых норм, регулирующих однородный круг общественных отношений по государственной организации и практическому осуществлению служебных полномочий[5].

Ученый-административист В.Д. Граждан определяет государственную гражданскую службу как профессиональную деятельность аппарата гражданских служащих по обеспечению исполнения и исполнению полномочий федеральных и региональных государственных органов. Исходя из данного определения, В.Д. Граждан указывает на следующие особенности гражданской службы: 1) сервисность (от англ. service – «обслуживание»); 2) безличность. Гражданские служащие выполняют свою работу в соответствии с предписанными правилами, без произвола и предпочтений; 3) субординационный характер. Любой аппарат гражданских служащих внутри государственного органа и отрасли строится на принципах субординации, т.е. соподчинения одних работников другим; 4) стабильность. Государство только тогда стабильно, компетентно и профессионально может выполнять свои функции для населения, когда располагает стабильным, компетентным и профессиональным корпусом гражданских служащих[6].

Таким образом, во множестве определений государственной службы можно выделить следующие наиболее существенные элементы: во-первых, предназначение государственной службы тесно связано с практическим осуществлением целей и функций государства, с государственным управлением и определяется характером государственной власти; во-вторых, государственная служба осуществляется на государственных должностях преимущественно в государственных органах[7].

Помимо определений доктринального характера, относящихся к понятию «государственная служба», существует ее нормативное установление.

Так, ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» установлено определение, согласно которому государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации (далее - граждане) по обеспечению исполнения полномочий: Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации.

Из формулировки, определенной Федеральным законом №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», ученый В.В. Черепанов выделяет пять сущностных признаков государственной службы в России:

1. Государственная служба - это деятельность государственно значимого характера, а именно государственная деятельность. В определении понятия «государственная служба» в качестве ведущего признака выделяется термин «государственный». Это означает, что сущность и назначение государственной службы определяются сущностью и назначением государства. Государственная служба не только отражает задачи, функции и основные черты государства, но призвана обеспечивать их практическое осуществление.

2. Важным признаком государственной службы является то, что это - профессиональная служебная деятельность, т.е. деятельность профессионального характера, отвечающая специальным правовым условиям и квалификационным требованиям. Это означает непрерывное и компетентное обеспечение исполнения полномочий государственных органов лицами, находящимися на государственных должностях. Государственная служба - особый вид профессиональной деятельности, который обеспечивает решение, прежде всего задач государственного управления. Госслужащий не просто работник, а человек государственный, представляющий государство и защищающий государственные интересы. Он не просто профессионально работает в этой сфере, он служит. Поэтому его деятельность в отличие от других называется «служебной». Служба состоит, прежде всего, в управлении обществом, в реализации функций соответствующих государственных органов.

3. Государственная служба - это обеспечение исполнения полномочий государственных органов, а не само исполнение таковых. Имеется в виду интеллектуальное, аналитическое, организационное, информационное, прогностическое, контрольное и иное профессиональное обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности.

4. Государственная служба, как свидетельствует определение, - публичная служба, т.е. служба в органах публичной власти. Она носит официальный, открытый, а не частный, теневой характер и обеспечивает общий, совокупный интерес государства и общества. Проще говоря, государственная служба - служба государству, а через него - стране, народу. Но нельзя превращать государственную службу в службу руководителям структурных подразделений государственных органов, отдельным начальникам, а тем более политическим партиям, кланам, коммерческим фирмам или криминальным группировкам.

5. Государственная служба осуществляется только в государственном органе. По закону государственной службой, как особым видом профессиональной деятельности, можно заниматься в государственных органах, находясь на должности государственной службы, включенной в реестр[8].

Из изложенного можно резюмировать, что общими чертами государственной службы Российской Федерации выступают: служба как вид деятельности в государственном органе власти; замещение государственным служащим должности государственной службы, включенной в соответствующий реестр должностей государственной службы; обеспечение исполнения полномочий государственного органа; реализация государственным служащим полномочий, определенных служебным (должностным) регламентом; получение денежного содержания из бюджета соответствующего уровня.

Таким образом, государственная служба представляется как публичный многофункциональный и многоуровневый правовой, социальный и организационный институт по обеспечению деятельности государства, органов государственной власти и их аппаратов и полномочий лиц, замещающих государственные должности.

Система государственной службы включает следующие виды государственной службы: государственная гражданская служба; военная служба; правоохранительная служба. В свою очередь, государственная гражданская служба подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъектов РФ.

Правовое регулирование и организация федеральной государственной гражданской службы находятся в ведении РФ, что прямо установлено Конституцией РФ (ст. 71). Правовое регулирование государственной гражданской службы субъекта РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ, а ее организация - в ведении субъекта РФ. Основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются, в частности, федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы; единство правовых и организационных основ государственной службы, предполагающее законодательное закрепление единого подхода к организации государственной службы; взаимосвязь государственной службы и муниципальной службы. При этом реализация принципов построения и функционирования системы государственной службы обеспечивается федеральными законами о видах государственной службы[9].

Так, государственная гражданская служба - вид государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях государственной гражданской службы по обеспечению исполнения полномочий федеральных государственных органов, государственных органов субъектов РФ, лиц, замещающих государственные должности РФ, и лиц, замещающих государственные должности субъектов РФ. Правовая регламентация государственной гражданской службы осуществляется как вышеназванным Федеральным законом, так и комментируемым Законом.

Военная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на воинских должностях или не на воинских должностях в случаях и на условиях, предусмотренных федеральными законами и (или) нормативными правовыми актами Президента РФ, в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских (специальных) формированиях и органах, осуществляющих функции по обеспечению обороны и безопасности государства. Таким гражданам присваиваются воинские звания.

Правоохранительная служба - вид федеральной государственной службы, представляющий собой профессиональную служебную деятельность граждан на должностях правоохранительной службы в государственных органах, службах и учреждениях, осуществляющих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, по защите прав и свобод человека и гражданина. Таким гражданам присваиваются специальные звания и классные чины.

Следует отметить, что для служащих правоохранительных органов, военнослужащих и гражданских служащих установлены единые ограничения и запреты, связанные с противодействием коррупции на государственной службе, и аналогичная система ответственности за их несоблюдение.

Сопоставление систем социальных гарантий отдельных видов государственной службы демонстрирует единые подходы для военной и правоохранительной службы, что объясняется схожими условиями прохождения этих видов государственной службы. Существенные отличия в объеме и характере социальных гарантий, предусмотренных для служащих, проходящих государственную службу различных видов, зачастую не имеют достаточного обоснования. Так, для военнослужащих и служащих правоохранительных органов предусмотрено сохранение выплаты пенсии за выслугу лет в случае продолжения их трудовой деятельности, в том числе на гражданской службе. В то же время на гражданских служащих, имеющих пенсию за выслугу лет и продолжающих свою трудовую деятельность, такая гарантия не распространяется, следовательно, выплата пенсии за выслугу лет при выходе на работу приостанавливается. Также различный подход на гражданской и правоохранительной службе используется при определении размера компенсации за использование личного транспорта в служебных целях сотрудникам органов внутренних дел и федеральным государственным гражданским служащим.

Введенное Указ Президента РФ от 7 июня 2011 г. № 720 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации» соотношение классных чинов федеральной государственной гражданской службы, воинских и специальных званий, классных чинов юстиции учитывается только при поступлении государственного служащего, имеющего воинское и специальное звание или классный чин юстиции, на гражданскую службу. При переходе гражданского служащего на военную службу или на работу в правоохранительный орган его классный чин гражданской службы при присвоении воинских и специальных званий не учитывается. Аналогичный подход применяется при исчислении стажа военной службы и правоохранительной службы, в который, как правило, стаж гражданской службы не засчитывается.

Итак, базовым законом для гражданской госслужбы является Закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Его нормы являются исходными для всех иных законов и других нормативных правовых актов как федеральных, так и субъектов Федерации.

Как отмечает А.Н. Дементьев: «Любой принцип следует рассматривать как основное, исходное положение, которое прямо или опосредованно распространяется на все соответствующие реалии. В контексте ст. 4 Федерального закона «О государственной гражданской службе в Российской Федерации» представляется возможным констатировать, что его принципы, а точнее, нормы-принципы, являются основополагающими для иных актов, относящихся к предмету регулирования гражданской службы, - как федеральных законов и (или) законов субъектов РФ, так и других нормативных актов как федерального уровня, так и уровня субъектов РФ»[10].

В закрепленных ст. 4 данного закона принципах установлены восемь таких исходных положений гражданской службы.

1. Первый принцип - приоритет прав и свобод человека и гражданина - основывается на ст. 2 Конституции РФ, устанавливающей не только высшую ценность, но и обязанность государства: человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, а, следовательно, и всех государственных служащих РФ - обязанность государства.

2. Принцип единства правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ органично вытекает из первого принципа. Единство соблюдения указанной высшей ценности и обязанности государства устанавливает минимальные, но одновременно и фундаментальные требования к общим правилам деятельности государственных служащих независимо от того, кому они служат - Российской Федерации или ее субъекту. Кроме того, рассматриваемый принцип учитывает федеративное устройство нашего государства и наличие вопросов как исключительного ведения, так и совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

3. Согласно ч. 4 ст. 32 Конституции РФ граждане РФ имеют равный доступ к гражданской службе. Ст. 4 закона о государственной гражданской службе воспроизводит конституционный принцип, а также детализирует его, запрещая любую дискриминацию, но устанавливая общеобязательные условия реализации названного права граждан РФ, связанные исключительно с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего.

В дальнейшем Федеральный закон развивает рассматриваемый принцип, регламентируя как поступление гражданина РФ на гражданскую службу, так и замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы по результатам конкурса с детализацией соответствующей процедуры.

Так, например, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, изложенной в Определении от 3 октября 2002 г. №233-О[11], специфика государственной службы Российской Федерации как профессиональной деятельности по обеспечению исполнения полномочий государственных органов предопределяет особый правовой статус государственных служащих в служебных отношениях, в силу чего не исключается установление исключительных правил.

Как указал Конституционный Суд в Определение Верховного Суда РФ от 6 июля 2011 г. №86-Г11-9[12], установление требования о соблюдении возрастных критериев при замещении должностей государственной службы, обусловленное задачами, принципами организации и функционирования государственной службы, целью обеспечения поддержания высокого уровня ее отправления, особенностями деятельности лиц, исполняющих обязанности по должности государственной службы, не может рассматриваться как нарушающее гарантированное Конституцией РФ право на равный доступ к государственной службе, поскольку различия в правовом статусе лиц, принадлежащих к разным по условиям и роду деятельности категориям, основанные на специфических (квалификационных) требованиях, связанных с определенной работой, согласно п. 2 ст. 1 Конвенции №111 МОТ «Относительно дискриминации в области труда и занятий», принятой в г. Женеве 25 июня 1958 г., не считаются дискриминацией.

4. Принцип профессионализма и компетентности гражданских служащих обязывает гражданских служащих и претендентов на этот статус иметь профессиональное (как правило, высшее) образование, соответствующее должностным полномочиям, стаж работы и пр. Одновременно принцип проявляется и в требовании к гражданским служащим постоянно повышать профессионализм и компетентность, в создании для этого необходимых условий.

5. Повышение гражданскими служащими профессионализма и компетентности, что, естественно, включает и стремление к безупречному выполнению должностных обязанностей, требует стабильности гражданской службы, что и является следующим закрепленным принципом.

Стабильность гражданской службы гарантирует не только стабильность, постоянность служебной деятельности для каждого конкретного гражданского служащего. Одновременно такая стабильность означает незыблемость и непрерывность деятельности государственного аппарата. Так, ст. 25 указанного выше Федерального закона устанавливает, в частности, исчерпывающий перечень случаев заключения срочного служебного контракта, в ст. 31 гарантии для гражданского служащего при реорганизации или ликвидации государственного органа либо сокращении должностей гражданской службы, единый правовой статус гражданского служащего и пр. Принцип стабильности гражданской службы предполагает сохранение статуса государственного гражданского служащего путем перераспределения кадров государственной гражданской службы внутри единой системы государственных органов.

6. Принцип доступности информации о гражданской службе является частным проявлением конституционной нормы (ч. 2 ст. 24 Конституции РФ), в соответствии с которой «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». Реализация рассматриваемого принципа заключается, в частности, в процедуре конкурсного замещения должностей гражданской службы, предусматривающей обязательность информирования неопределенного круга граждан о соответствующих вакансиях.

Данный принцип реализуется посредством Федерального закона от 9 февраля 2009 г. №8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления», в ст. 13 (ч. 1) которого, в частности, содержится перечень обязательной информации о кадровом обеспечении государственного органа, органа местного самоуправления, подлежащей размещению в сети Интернет, в том числе: а) порядок поступления граждан на государственную службу, муниципальную службу; б) сведения о вакантных должностях государственной службы, имеющихся в государственном органе, его территориальных органах, о вакантных должностях муниципальной службы, имеющихся в органе местного самоуправления; в) квалификационные требования к кандидатам на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; г) условия и результаты конкурсов на замещение вакантных должностей государственной службы, вакантных должностей муниципальной службы; д) номера телефонов, по которым можно получить информацию по вопросу замещения вакантных должностей в государственном органе, его территориальных органах, органе местного самоуправления; е) перечень образовательных учреждений, подведомственных государственному органу, органу местного самоуправления (при наличии), с указанием почтовых адресов образовательных учреждений, а также номеров телефонов, по которым можно получить информацию справочного характера об этих образовательных учреждениях.

7. Принцип взаимодействия с общественными объединениями и гражданами означает «от обратного» - отсутствие предпочтений, нейтральные отношения со всеми заинтересованными гражданами и общественными объединениями без предоставления кому-либо каких-либо преференций. Иными словами, гражданский служащий в своей профессиональной деятельности должен быть нейтрален - и политически, и идеологически, и религиозно. Участие представителей гражданского общества в рассмотрении кадровых вопросов на государственной гражданской службе позволяет обеспечить открытость гражданской службы и ее доступность общественному контролю, что является важным средством профилактики коррупции и повышения эффективности гражданской службы. Представители общественных формирований привлекаются к рассмотрению таких кадровых вопросов, как участие в работе комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных служащих и урегулированию конфликта интересов, вправе инициировать в установленном порядке проведение проверки достоверности и полноты сведений о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера государственного служащего и членов его семьи. Так, например, в соответствии с абзацем 2 подп. «о» п. 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. №601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления» Правительству РФ поручено в рамках реформирования и развития государственной гражданской службы обеспечить возможность участия представителей общественных советов, созданных при государственных органах в соответствии с Федеральным законом «Об Общественной палате Российской Федерации», на паритетной основе в деятельности аттестационных и конкурсных комиссий государственных органов. В этой связи Правительством РФ предусматривается внесение в Государственную Думу Федерального Собрания РФ в порядке законодательной инициативы проекта федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

8. Принципом гражданской службы определена защищенность гражданских служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность, что означает: гражданский служащий выполняет исключительно правомерные поручения своих руководителей (непосредственных и вышестоящих). Одновременно для обеспечения правовой и социальной защищенности гражданских служащих, как правило, федеральными законами устанавливаются соответствующие гарантии, в частности от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением ими своих служебных обязанностей.

Итак, кратко подведем итоги данной главы.

Создание и становление социально-правового института государственной службы России - не дело только сегодняшнего дня. Этот процесс прошел богатый событиями исторический путь. В процессе формирования и развития института государственной службы современной России учитываются исторические и национальные особенности функционирования госслужбы, складывавшиеся на протяжении нескольких столетий.

Раскрывая легальное определение правового института «государственная служба», необходимо отметить, что в соответствии с п. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. №58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» государственная служба Российской Федерации - профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации; федеральных органов государственной власти, иных федеральных государственных органов; субъектов Российской Федерации; органов государственной власти субъектов Российской Федерации, иных государственных органов субъектов Российской Федерации; лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов; лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъектов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 3 Федерального закона "О системе государственной службы Российской Федерации" основными принципами построения и функционирования системы государственной службы являются, в частности, такие как: 1) приоритет прав и свобод человека и гражданина; 2) единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов РФ; 3) равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; 4) профессионализм и компетентность гражданских служащих; 5) стабильность гражданской службы; 6) доступность информации о гражданской службе; 7) взаимодействие с общественными объединениями и гражданами.

[1] Манохин В.М. Советская государственная служба. М., 1966. С. 78.

[2] Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов-на-Дону, 2004. С. 35.

[3] Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 113.

[4] Служебное право (Государственная гражданская служба): Учебн. пособие / Общ. ред. И.Н. Барциц. М., 2009. С.9.

[5] Конин Н.М. Административное право России. Общая и особенная части: Курс лекций. М., 2009. С. 19.

[6] Граждан В.Д. Указ. соч. С. 63.

[7] Курбанов Р.Д. Совершенствование организационно-правовых основ государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис. ... д.ю.н. М., 2010. С. 58.

[8] Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики: Учебн. пос. / В.В. Черепанов; В.П. Иванов. М., 2008. С. 45.

[9] Козлова Е.И. Конституционное право России: учеб. / Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин. М., 2010. С. 278.

[10] Дементьев А.Н. Принципы государственной гражданской службы // Государственная власть и местное самоуправление. 2010. № 4. С.11.

[11] Вестник Конституционного Суда. 2003. № 3.

[12] Бюллетень Верховного Суда РФ. 2011. № 9. С.13-14.