В современной России еще не до конца сформирована отрасль законодательства по противодействию коррупции. Нормы правового регулирования, направленные на борьбу с коррупцией, расположены во многих отраслях права и прибывают на разных уровнях в нормативных правовых актах. В федеральном законе «О противодействии коррупции»[1] предлагается несколько уровней источников права, содержащих нормы по противодействию коррупции: Конституция РФ, различные международные договоры РФ, многочисленные федеральные конституционные законы, Федеральный закон «О противодействии коррупции» и иные федеральные законы, а также нормативно-правовые акты Президента РФ, акты органов государственной власти субъектов РФ Правительства РФ, акты федеральных органов государственной власти, муниципальные правовые акты.

Их роль в правовом регулировании отношений по борьбе с коррупцией отличается друг от друга. Иерархия нормативно-правовых актов в законодательстве РФ зависит не только от субъекта, который их принял, но и от того, какие методы правового регулирования предусматриваются в различных правовых актах. Если анализировать существующие нормы права, которые регламентируют борьбу с коррупцией, то мы видим, что такие нормы делятся на несколько групп и на них можно взглянуть с точки зрения закрепленных в этих нормах методов правового регулирования. В этих нормах:

а) раскрываются социальные признаки коррупции и ее сущность;

б) противозаконное коррупционное поведение считается правонарушением, которое содержит собственный состав преступления;

в) регламентируется порядок предупреждения, выявления, а также раскрытия, пресечения и расследования коррупционных нарушений;

г) регламентируется выявление, а затем и устранение всех причин относящихся к коррупционному поведению.

Каждой такой группе должны соответствовать определенные методы и способы воздействия правового регулирования на общественные отношения, а также, должны соответствовать установленные для этого метода источники права [2].

Для того чтобы преступления, связанные со злоупотреблениями, можно было считать моделью коррупционного поведения, нужно использовать методы уголовного права, поэтому область уголовного законодательства располагается в ведении Российской Федерации, и формой законодательства будет только федеральный закон, а именно уголовный кодекс Российской Федерации. Как юридическое явление понятие «правовая основа противодействия коррупции» по большей части зависит от позиции различных авторов и не может быть достаточно исчерпывающим и четко определенным.

Набор нормативных правовых актов является основой противодействия коррупции, различаются только методами правового воздействия, содержатся в них. Антисоциальное явление коррупции содержится в конституционном и международном праве. Конвенция от 27 января 1999 г. вносит весомый вклад в уголовную ответственность в борьбе с коррупцией[3].

В данном международном акте указано, что коррупция угрожает демократии, главенству закона и правам человека, наносит вред принципам государственного управления, социальной справедливости и равенства, препятствует экономическому развитию и конкуренции, разлогая моральные устои общества и стабильность демократических институтов. Конституция Российской Федерации дает указанным сферам и благам социальных взаимоотношений статус основ конституционного строя и сущность прав и свобод человека и гражданина.

Всем видам коррупционных действий можно присвоить статус правонарушений, угрожающих общественной безопасности. Это должно быть закреплено в разных отраслях законодательства, в том числе и в уголовном праве. Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию предлагает список противоправных действий, которые необходимо признать в законодательстве нашей страны в качестве уголовно наказуемых действий коррупционного характера.

К ним относятся: пассивный и активный подкуп национальных публичных должностных лиц; подкуп иностранных публичных должностных лиц; подкуп членов публичных национальных собраний; подкуп членов публичных иностранных собраний; активный и пассивный подкуп в частном секторе; подкуп членов международных парламентских собраний; подкуп должностных лиц международных организаций; подкуп судей, а так же должностных лиц международных судов; отмывание доходов, полученных преступным путем, и связанных с коррупцией; злоупотребление влиянием в корыстных целях[4].

Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции от 31 октября 2003 г.[5] уточняет и конкретизирует список уголовно наказуемых деяний. Нормативно-правовые акты российского законодательства составляют правовую основу противодействия коррупции и определяют то или иное действие как незаконное. В основном речь идет об уголовном законодательстве, так как в международной Конвенции о противодействии коррупции закреплены уголовно-правовые методы борьбы с данным явлением. В роли правовой основы борьбы с коррупцией выступает этот вид антикоррупционного законодательства.

Из анализа Уголовного кодекса Российской Федерации[6] видно, что представленные в определении понятия «коррупция» действия закреплены в следующих уголовно-правовых нормах: статья 201 «Злоупотребление полномочиями», статья 204 «Коммерческий подкуп», статья 285 «Злоупотребление должностными полномочиями», статья 290 «Получение взятки», статья 291 «Дача взятки». Эти составы содержатся в различных главах Уголовного кодекса РФ (далее УК РФ), которые объединяют преступления против интересов государственной власти: глава 23 «Преступления против интересов службы в коммерческих и иных организациях» и глава 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

Отечественное законодательство закрепляет коррупционное поведение в качестве не только уголовно наказуемого деяния, но и административного правонарушения, несмотря на то, что международные акты относят коррупцию к уголовно наказуемым действиям и правонарушениям с огромной общественной опасностью. По этой причине при принятии Федерального закона «О противодействии коррупции» была внесена статья 19.28 «Незаконное вознаграждение от имени юридического лица» в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ[7]. Признаками объективной стороны данного правонарушения являются незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу или лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или какой другой организации, ценных бумаг, денег, какого либо имущества, а также незаконное оказание услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица должностным лицом или лицом, выполняющим функции управления в коммерческой или иной организации, действия (бездействие), связанного с занимаемым служебным положением. В соответствии с санкцией ч. 3 ст. 19.28 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях действия, совершенные в особо крупном размере, - влекут наложение административного штрафа на юридических лиц в размере до стократной суммы денежных средств, стоимости ценных бумаг, иного имущества, услуг имущественного характера, иных имущественных прав, незаконно переданных или оказанных либо обещанных или предложенных от имени юридического лица, но не менее ста миллионов рублей с конфискацией денег, ценных бумаг, иного имущества или стоимости услуг имущественного характера, иных имущественных прав.

Юридическое лицо является субъектом такого административного правонарушения, поскольку от его имени или в его интересах производится незаконное вознаграждение должностных лиц или лиц, осуществляющих функции управления в коммерческих организациях. Для наказания юридических лиц, в интересах которых совершаются преступления и правонарушения коррупционного характера, и направлен данный закон. Его назначение заключается в том, чтобы сделать невыгодным использование коррупционных схем и связей для достижения своих целей.

Для противодействия коррупции используются административно-правовые методы - это хорошее дополнение к мерам уголовно-правовой политики в сфере противодействия коррупции. В совместном ведении Российской Федерации, а так же ее субъектов находится административное законодательство. Но установление мер принуждения, предусмотренных за коррупционные деяния, остается в компетенции Российской Федерации.

К области законодательства Российской Федерации об административных правонарушениях можно отнести установление административной ответственности по вопросам, которые имеют федеральное значение, в том числе и за нарушение норм и правил, предусмотренных федеральными законами РФ и другими нормативно правовыми документами Российской Федерации.

Явной прерогативой Российской Федерации выступает определение того или иного типа коррупционности. Общепризнанные нормы, которые определяют порядок выявления, пресечения, раскрытия, расследования коррупционных правонарушений составляют правовую базу противодействия коррупции. Расследование коррупционных преступлений регламентируется Уголовно-процессуальным кодексом РФ[8] потому, что основная масса правонарушений и коррупционных деяний закреплена в качестве преступлений в Уголовном кодексе Российской Федерации. Если говорить об административных правонарушениях коррупционного направления, то по делам об административных правонарушениях порядок производства закреплен Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее КоАП РФ).

Нормативные акты вносят весомый вклад в структуру правовой основы борьбы с коррупцией, которые содержат меры по предупреждению, выявлению и устранению причин коррупции. Так как профилактика коррупционных правонарушений выражается в основном в выработке ограничений, запретов, обязанностей в сфере государственной и муниципальной службы, данная цель реализуется при помощи административно-правового регулирования[9]. В силу вышесказанного законодательные акты являются правовой основой борьбы с коррупцией в разных видах деятельности. Кроме того, правовой основой считаются нормативные акты, которые определяют статус лиц, замещающих государственные должности. Подобными актами могут являться как федеральные законы, законы субъектов Федерации, так и подзаконные нормативные акты.

Нужно отметить, что в последние годы в некоторых субъектах Российской Федерации были приняты Законы о противодействии коррупции[10],[11]. Необходимо рассмотреть меры по профилактике коррупции, указанные в Федеральном законе «О противодействии коррупции».

Во-первых, это требования, предъявляемые к государственным служащим. В частности, граждане РФ, претендующие занимать государственные должности, обязаны соответствовать определенным квалификационным требованиям. Согласно ст. 12 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[12] квалификационные требования к должностям гражданской государственной службы относятся к уровню профессионального образования, опыту работы по специальности, профессиональным навыкам и знаниям, необходимых для исполнения должностных обязанностей. Законом установлены также требования к уровню профессионального образования.

Например, к числу требований к должностям гражданской службы категорий «руководители», «помощники (советники)», «специалисты» всех групп должностей гражданской службы, а также категории «обеспечивающие специалисты» главной и ведущей групп должностей гражданской службы относится высшее образование. Требования к стажу гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу (опыту) работы по специальности для федеральных гражданских служащих установлены Указом Президента РФ от 27 сентября 2005 г. № 1131 (с изм. от 26 июля 2008 г.) «О квалификационных требованиях к стажу государственной гражданской службы (государственной службы иных видов) или стажу работы по специальности для федеральных государственных гражданских служащих»[13]. Каждый государственный орган в числе профессиональных знаний требует знания Конституции РФ и законодательства РФ в рамках полномочий этого органа, служебного распорядка, правил профессиональной этики, основ делопроизводства. Среди навыков также отмечаются: ведение деловых переговоров, оперативное принятие решений, публичное выступление, анализ и прогнозирование, владение компьютерной и другой оргтехникой, квалифицированная работа с людьми по предотвращению межличностных разногласий.

Поступление граждан на службу по общему правилу происходит по итогам конкурса. Конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение вакантной должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Таким образом, процедура поступления на гражданскую службу предполагает проверку соответствия претендента квалификационным требованиям. За кадровой службой закреплена организация обязательной проверки подлинности представляемых гражданином персональных данных и иных данных при поступлении на гражданскую службу (ст. 44 Федерального закона «О государственной гражданской службе»).

Гражданин, претендующий на замещение должности государственной службы, включенной в перечень, установленный нормативно-правовыми актами Российской Федерации, а также гражданский служащий, замещающий должность гражданской службы, которая включена в перечень, установленный нормативными правовыми актами Российской Федерации, ежегодно, не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным периодом, представляет представителю нанимателя сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, а также о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов своей семьи[14]. Он также предоставляет сведения о своих расходах и членов своей семьи[15].

Основанием для проведения проверки достоверности и полноты сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера является полная информация, предоставленная в письменном виде в установленном порядке:

а) налоговыми и правоохранительными органами;

б) постоянно действующими руководящими органами политических партий и зарегистрированных в соответствии с законом других общественных организаций, не являющихся политическими партиями;

в) Общественной палатой Российской Федерации (общественной палатой субъекта Российской Федерации)[16].

В случае представления заведомо ложных или неполных сведений о своих доходах или членов своей семьи, а также имуществе и обязательствах имущественного характера, должно стать или основанием для увольнения, или основанием для применения иных мер дисциплинарной ответственности. Обычно декларирование доходов членов семьи государственных служащих является распространенной привычной антикоррупционной практикой распространенной в мире. Причем часто речь идет именно о членах семьи, то есть всех близких родственниках.

В российском законодательстве давно прижилось понятие «члены семьи». Семейный кодекс РФ[17] членами семьи называет супругов, родителей и детей (усыновителей и усыновленных), Жилищный кодекс РФ супруга, а также детей и родителей. Постановление Верховного Совета РФ от 20 мая 1993 г. № 4994-1 «О некоторых вопросах, связанных с применением Закона РФ «О статусе судей в Российской Федерации»[18] объясняет, что к членам семьи судьи относятся супруг(-а), родители и дети, проживающие с ним и ведущие общее хозяйство, то есть возраст детей не принимается во внимание, к членам семьи относятся в том числе совершеннолетние дети. Тем не менее Федеральный закон «О противодействии коррупции» выбрал усредненную позицию, возложив обязанность декларировать доходы только супруга(-и) и несовершеннолетних детей.

Как профилактические меры, обозначены и внедрены в практику кадровой службы федеральных органов государственной власти правила, в соответствии с которым длительное, эффективное и безупречное исполнение должностных обязанностей государственным служащим при назначении его на вышестоящую должность, присвоении ему воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга или при его поощрении должно учитываться в обязательном порядке. Это правило - основа публичной гражданской службы, гарантирующая «право на карьеру» и обеспечивающая ее стабильность (один из принципов классической бюрократии по Максу Веберу) [19].

Во-вторых, это меры, связанные с профилактической активностью общества при борьбе с коррупцией. Формирование неприязненного отношения к коррупционным действиям должно являться результатом не только государственной политики, но и следствием некоторых других факторов. Например, к фактору за соблюдением законодательства о противодействии коррупции можно прикрепить развитие институтов общественного контроля. Здесь трудно обойтись без «санкционированной государством» подобающей нормативной базы. На законодательных нормах должны базироваться права институтов гражданского общества на контроль.

В частности, Общественная палата РФ в соответствии с нормами Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации»[20], по решению совета Общественной палаты вправе проводить экспертизу проектов нормативных правовых актов Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления либо в связи с обращением Президента РФ, Совета Федерации ФС РФ, Государственной Думы ФС РФ, Правительства РФ производить экспертизу проектов федеральных законов, проектов нормативных правовых актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, проектов законов субъектов РФ и нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ, проектов правовых актов органов местного самоуправления.

В-третьих, это парламентский контроль[21], задачей которого является соблюдение Конституции и законов Российской Федерации; защита прав и свободы граждан; укрепление законности и правопорядка; выявление проблем в работе государственных органов; противодействие коррупции; изучение практики законодательства РФ и повышение эффективности его исполнения.

Парламентский контроль выражается в соответствующем наблюдении за деятельностью органов исполнительной власти и Правительства РФ. Общепризнанными в мире способами и формами парламентского контроля являются: обсуждение политики правительства и возможность выражения ему недоверия; участие в формировании правительства, в смещении и назначении с должности должностных лиц; контроль за использованием государственных средств и утверждение отчета об исполнении бюджета; контрольная деятельность парламентских комитетов и комиссий; депутатские запросы; контроль за актами делегированного законодательства; создание специальных органов, от имени парламента осуществляющих контроль за соблюдением прав и законных интересов граждан; проведения парламентских расследований. Задачи парламентского расследования[22] заключаются в следующем: защита прав и свобод граждан; обеспечение контроля деятельности Правительства Российской Федерации и исполнительных органов; выявление фактов послуживших основанием для проведения парламентского расследования. Парламентскому расследованию полежат: нарушение прав и свободы граждан; обстоятельств возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера; обстоятельства негативных последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера. Но при этом следует заметить, что не подлежат парламентскому расследованию: деятельность Президент РФ; деятельность суда; деятельность органов дознания и предварительного следствия.

В-четвертых, институт антикоррупционной экспертизы. Пробелы или не четко прописанные нормы в правовых актах создают условия для коррупционных проявлений. Антикоррупционная экспертиза призвана устранить такие нормативные неточности. Законодательное закрепление рассматриваемый вид деятельности приобрел с принятием Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Закон об экспертизе)[23] и дополнением Закона о прокуратуре ст. 9.1 «Проведение антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов»[24].

Проведение антикоррупционной экспертизы осуществляется в соответствии с упомянутой выше законом, в котором закреплено, что для обеспечения обоснованности, объективности и проверяемости результатов антикоррупционной экспертизы необходимо проводить экспертизу каждой нормы НПА. Согласно этому документу коррупциогенными факторами, устанавливающими для правоприменителя необоснованно широкие пределы усмотрения или возможность необоснованного применения исключений из общих правил, являются:

а) широта дискреционных полномочий — отсутствие или неопределенность сроков, условий или оснований принятия решения, наличие дублирующих полномочий органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

б) определение компетенции по формуле «вправе» — диспозитивное установление возможности совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) действий в отношении граждан и организаций;

в) выборочное изменение объема прав — возможность необоснованного установления исключений из общего порядка для граждан и организаций по усмотрению органов государственной власти или органов местного самоуправления (их должностных лиц);

г) чрезмерная свобода подзаконного нормотворчества — наличие бланкетных и отсылочных норм, приводящее к принятию подзаконных актов, вторгающихся в компетенцию органа государственной власти или органа местного самоуправления;

д) заполнение законодательных пробелов при помощи подзаконных актов в отсутствие законодательной делегации соответствующих полномочий — установление общеобязательных правил поведения в подзаконном акте в условиях отсутствия закона;

е) отсутствие или неполнота административных процедур — отсутствие порядка совершения органами государственной власти или органами местного самоуправления (их должностными лицами) определенных действий либо одного из элементов такого порядка;

ж) отказ от конкурсных (аукционных) процедур — закрепление административного порядка предоставления права (блага).

В настоящее время Правительством РФ утверждены методика и правила проведения экспертизы нормативных правовых актов, находящихся в состоянии проектов, и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции[25].

Государственный или муниципальный служащий обязан уведомлять работодателя, органы прокуратуры или другие государственные органы обо всех случаях обращения к нему каких-либо лиц в целях склонения его к совершению коррупционных правонарушений. Невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности по противодействию коррупции, является правонарушением, влекущим его увольнение с государственной или муниципальной службы, либо привлечение его к иным видам юридической ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации. После уведомления представителя нанимателя (работодателя) о фактах обращения в целях склонения государственного или муниципального служащего к совершению коррупционных правонарушений, служащий находится под защитой государства [26].

Обязанность представителя нанимателя, если ему стало известно о возникновении у государственного служащего личной заинтересованности, которая может повлечь за собой действия коррупционного характера, принять меры по предотвращению таких действий.

Однако, как показывает практика зарубежных стран, запреты, несомненно, имеют очень важное значение в правовом регулировании коррупционных действий, но все же снизить полностью уровень коррупции только с помощью таких правовых мер нельзя. Кроме сдерживания коррумпированности государственных служащих необходимо стимулировать их к активной положительной деятельности, которая будет удовлетворять интересам личности, государства и общества. Для этого нужно юридически стимулировать, заинтересовать и поднимать правовое поведение государственных служащих на новый уровень, отвечающий потребностям личности, государства и общества.

Применения сбалансированной системы мер финансового и нефинансового стимулирования, направленного на поощрение лиц, замещающих должности государственной службы предлагается практиками зарубежных государств в сфере противодействия коррупции[27].

Вывод: Правовые закрепления мер по противодействию коррупции очень сложны и непонятны для обывателя, их издают много, а потом вносят поправки, это наводит на мысли о том, что предыдущие законы были не продуманы. Законы должны быть просты в понимании и эффективны в применении.

[1] Собрание законодательства РФ. 2008. № 52 (ч. 1). Ст. 6228.

[2] Агеев В.Н. Правовые средства борьбы с коррупцией в системе государственной службы Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 9. С. 7.

[3] Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2394.

[4] Собрание законодательства РФ. 2009. № 20. Ст. 2394.

[5] Собрание законодательства РФ. 2006. № 26. Ст. 2780.

[6] Собрание законодательства РФ. 1996. № 25. Ст. 2954.

[7] Собрание законодательства РФ. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

[8] Собрание законодательства РФ. 2001. № 52 (ч. I). Ст. 4921.

[9] Юлегина Е.И. Административно-правовая характеристика проблем взаимодействия государственных органов и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции // Административное и муниципальное право. 2014. № 8. С. 866 - 872.

[10] Собрание законодательства РК. 2008. № 7 (Часть I). Ст. ?

[11] Собрание Законодательства РБ. №№ 1-2 январь - февраль 2009 г. правильно оформить

[12] Собрание законодательства РФ. 2004. № 31. Ст. 3215.

[13] Собрание законодательства РФ. 2005. № 40. Ст. 4017.

[14] «Собрание законодательства РФ», 02.08.2004,№31, ст. 3215.

[15] «Собрание законодательства РФ», 02.08.2004,№31, ст. 3215.

[16] Собрании законодательства Российской Федерации от 28 сентября 2009 г.№39 ст. 4588.

[17] «Собрание законодательства РФ», 01.01.1996,№1, ст. 16.

[18] «Собрание законодательства РФ», 11.04.2005,№15, ст. 1278.

[19] Ванцев В.А. Этапы развития понятия «коррупция» // Современная уголовная политика в сфере борьбы с транснациональной организованной преступностью и коррупцией. М., Иркутск, 2012. С. 16.

[20] «Собрание законодательства РФ», 11.04.2005,№15, ст. 1277

[21] Собрании законодательства Российской Федерации от 13 мая 2013 г.№19 ст. 2304

[22] Собрании законодательства Российской Федерации от 2 января 2006 г.№1 ст. 7

[23] «Собрание законодательства РФ», 20.07.2009,№29, ст. 3609.

[24] «Собрание законодательства РФ», 20.11.1995,№47, ст. 4472

[25] «Собрание законодательства РФ», 27.07.2015,№30, ст. 4604

[26] «Собрание законодательства РФ», 29.12.2008,№52 (ч. 1), ст. 6228

[27] Колчеманов Д.Н. Предупреждение и пресечение коррупции в системе государственной службы США и Канады // Административное и муниципальное право. 2009. С. 10-11.