В соответствии с Конституцией РФ органы местного самоуправления отделены от органов государственной власти, а значит, и муниципальная служба не входит в единую систему государственной службы Российской Федерации. Именно здесь заключена суть одного из важнейших положений, определяющих конституционные основы осуществления местного самоуправления и принципы его правового обеспечения в современной России, которые сформулированы с учетом Европейской хартии местного самоуправления[1]. По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службе становится раздельным. Вместе с тем государственная служба и муниципальная служба базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление.

Как отмечается в научной литературе, главным образом это связано с тем, что предмет и характер труда служащих обоих видов - и государственных, и муниципальных, объект и методы воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимость регламентации процедур прохождения службы, важность соблюдения правоограничений и компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот во многом совпадают[2].

Деятельность органов государственной власти и местного самоуправления невозможна без осуществления в них государственной и муниципальной службы и должного управления сложными процессами государственно-служебной деятельности.

Единство правовой природы гражданской и муниципальной службы обусловливается историческими и политическими факторами, оказавшими влияние на возникновение данных видов общественной деятельности и их организационное оформление в качестве институтов публичной власти в сфере осуществления управления делами государства и общества.

Как отмечает В.С. Мокрый: «Немаловажным фактором, вызвавшим необходимость совершенствования правового регулирования общественных отношений, связанных с муниципальной службой, стал впервые провозглашенный на законодательном уровне принцип взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы. Этот принцип обусловлен единством правовой природы данных видов служебной деятельности, направленных на обеспечение реализации полномочий органов публичной власти»[3].

В.А. Козбаненко выделяет ряд признаков, характеризующих правовое положение государственных гражданских и муниципальных служащих современного периода[4].

Во-первых, отделение правовых отношений по государственной гражданской службе от правоотношений по муниципальной службе.

Во-вторых, источники законодательного и подзаконного регулирования службы и соответственно статуса служащих неоднородны, так как подразделяются в зависимости от органа, принявшего нормативный акт (федеральный, субъекта Федерации, муниципальный), а также по приоритету отраслевой принадлежности (специальное законодательство, представленное административно-правовыми нормами о государственной и муниципальной службе; субсидиарное законодательство - нормы трудового законодательства).

В-третьих, закрепление в законодательстве исчерпывающего перечня общеслужебных обязанностей и прав, ограничений и мер ответственности служащих.

В-четвертых, применение казуистического метода регулирования и относительно высокий уровень правовых обобщений при формулировании специальных норм.

В-пятых, непризнание государственных гражданских и муниципальных служащих наемными работниками по обычному найму.

В-шестых, наделение гражданских и муниципальных служащих особым административно-правовым статусом.

В-седьмых, правовое регулирование служебно-трудовых отношений ведется по принципу субсидиарности трудового права к доминирующему административному праву на основании его специализации (сила специального закона).

В-восьмых, единство (в смысле содержательной идентичности или сходства и близости) общеслужебных принципов организации и функционирования обоих видов службы, единство (в том же смысле) принципов прохождения службы гражданскими и муниципальными служащими.

В-девятых, идентичность структурных элементов правового статуса гражданских и муниципальных служащих по своему составу и содержанию.

В-десятых, различение государственной и муниципальной службы с учетом их особенностей на основе конституционного отделения местного самоуправления от государственной власти.

В-одиннадцатых, близость социально-правовых характеристик государственных гражданских и муниципальных служащих, отражающих особенности обоих видов службы в масштабе общества.

В-двенадцатых, управленческая профессионализация служебной деятельности государственных гражданских и муниципальных служащих на основе пожизненного найма при наличии специализированного профессионального образования и соответствия установленным законом квалификационным требованиям.

Закон о муниципальной службе устанавливает и раскрывает содержание принципа взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации. Это обеспечивает необходимую гармонизацию в подходах к правовому регулированию данных видов публичной службы.

Как подчеркивает Ю.Н. Щербаков: «Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством: единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы; единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы; единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа государственной гражданской службы и учета стажа государственной гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы; соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих; соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших муниципальную службу, и граждан, проходивших государственную гражданскую службу, а также членов их семей в случае потери кормильца.

Данный перечень полностью повторяет ст. 7 Закона о государственной гражданской службе. О взаимосвязи рассматриваемых видов служб свидетельствует и общность их задач - обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права. Законодательство предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.

Необходимость общности принципов законодательного регулирования проистекает из общности предмета и характера труда служащих обоих видов - государственных и муниципальных, объектов и методов воздействия в процессе служебной деятельности, основы прав и обязанностей, необходимости регламентации процедур прохождения службы с учетом перехода служащих с одного вида службы на другой, важности соблюдения запретов и ограничений, наличия компенсирующих социально-правовых гарантий и льгот. Гражданская служба и муниципальная служба являются органически сопряженными институтами публичной службы, имеющими общие основания нормативно-правового обеспечения на уровне федерального законодательства»[5].

Рассмотрим кратко основные направления взаимосвязи государственной гражданской и муниципальной службы.

Законом о муниципальной службе установлен принцип единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Этот принцип находит свое правовое выражение в единстве норм, регламентирующих поступление на службу и замещение должности (или включение в кадровый резерв), обеспечивающих регистрацию права граждан на равный доступ к службе; условия контрактов, порядок их заключения, а также основания и порядок прекращения их действия; предельный возраст пребывания на службе соответствующего вида; назначение на должность, присвоение классного чина, аттестацию или квалификационный экзамен, а также другие обстоятельства (события) прохождения службы; основания прекращения службы соответствующего вида, в том числе основания увольнения в запас или в отставку служащего[6].

Характерной особенностью для гражданских и муниципальных служащих является общий порядок замещения должности гражданской службы и должности муниципальной службы. Предусмотренные законодателем о государственной гражданской службе процедуры замещения вакантной должности на конкурсной основе, условия формирования конкурсных комиссий, правила опубликования информации о конкурсах в средствах массовой информации, формы конкурса, порядок принятия решений конкурсной комиссии и издания акта государственного или муниципального органа о назначении на должность являются едиными для замещения должности как гражданской службы, так и муниципальной службы.

Общие черты профессиональной служебной деятельности гражданских служащих и муниципальных служащих состоят в следующем: подготовка, принятие и (или) проведение в жизнь решений в сфере исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти либо органов местного самоуправления; наличие у гражданских служащих и муниципальных служащих правомочий и возможности выступать в пределах своей компетенции от имени государственного органа либо от имени муниципального органа, представляя в первом случае государственный интерес, а во втором - муниципального образования; сочетание строгой нормативной регламентированности служебной деятельности в формально-процедурном отношении с широкими возможностями принятия волевых решений на основе дискреционных полномочий; принадлежность к особой профессионально-статусной группе, хотя и состоящей из представителей разных профессий, но объединенных органов службы в органах публичной власти, с отличием в их организационно-правовых формах[7].

Для замещения должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы квалификационные требования предъявляются к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей. Соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации устанавливается законом субъекта Российской Федерации. Квалификационные требования к должностям муниципальной службы устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта Российской Федерации в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Необходимо отметить, что до принятия законодательства о муниципальной службе квалификационные требования, как правило, устанавливались законами субъектов Российской Федерации. В настоящее время указанные нормативные акты подлежат отмене, поскольку в компетенцию субъекта входит принятие лишь типовых положений. Непосредственно же квалификационные требования должны утверждаться актами органов местного самоуправления.

Кроме того, законодатель предусматривает наличие взаимосвязи муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации, которая обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям муниципальной службы и должностям государственной гражданской службы. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается также посредством единства ограничений и обязательств при прохождении муниципальной службы и государственной гражданской службы. Федеральным законодательством устанавливаются схожие ограничения, обязательства и требования к прохождению государственной и муниципальной службы. Необходимость единства ограничений и обязательств проистекает из того, что и государственная гражданская служба, и муниципальная служба относятся к институтам публичного права[8].

Таким образом, законом установлены ограничения и обязательства государственных гражданских служащих и муниципальных служащих.

В Законе о муниципальной службе термин «обязательства» применяется главным образом в отношении обязательств имущественного характера, сведения о которых наряду со сведениями о доходах и имуществе подаются гражданином при поступлении на муниципальную службу и муниципальным служащим ежегодно. По мнению А.Н. Козырина, здесь идет речь о единстве основных обязанностей муниципального и гражданского служащего, установленных соответственно ст. 12 Закона о муниципальной службе и ст. 15 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[9].

Например, муниципальный и гражданский служащие обязаны:

- соблюдать Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации и обеспечивать их исполнение;

- исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (регламентом);

- соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

- соблюдать правила внутреннего трудового распорядка (служебный распорядок государственного органа);

- поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

- не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

- беречь государственное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

- представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

- соблюдать ограничения, выполнять обязательства и требования к служебному поведению, не нарушать запреты, которые установлены федеральными законами;

- сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

У муниципального служащего возникают и дополнительные обязанности, например, соблюдать устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение, беречь муниципальное имущество.

Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством единства требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих. Взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы Российской Федерации обеспечивается посредством соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий муниципальных служащих и государственных гражданских служащих.

Государственным и муниципальным служащим обеспечивается:

- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (вознаграждения);

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

- медицинское обслуживание его и членов его семьи, в том числе после выхода служащего на пенсию;

- пенсионное обеспечение за выслугу лет и в связи с инвалидностью, а также пенсионное обеспечение членов семьи служащего в случае его смерти, наступившей в связи с исполнением им должностных обязанностей;

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу служащего в связи с исполнением им должностных обязанностей;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или утраты трудоспособности в период прохождения служащим службы или после ее прекращения, но наступивших в связи с исполнением им должностных обязанностей.

Как отмечает Ю.К. Краснов, социальные гарантии гражданским и муниципальным служащим являются единым обязательным атрибутом создания необходимых условий для исполнения ими своих должностных полномочий. В связи с этим нормативное закрепление предоставления однотипных основных и дополнительных социальных гарантий гражданским и муниципальным служащим следует рассматривать (в ряду других) как единый элемент правового статуса гражданских и муниципальных служащих[10]. Однако не во всех субъектах Федерации данный принцип соблюдается при принятии законодательных актов.

Е.Ю. Киреева для обеспечения предусмотренной Федеральным законом от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» гарантии соотносительности основных условий оплаты труда муниципальных служащих и государственных гражданских служащих предлагает использовать две законодательные модели установления размеров оплаты труда муниципальных служащих: а) разработка законодательных актов субъектов РФ, устанавливающих примерные размеры должностных окладов муниципальных служащих, а не предельные нормативы в отношении дотационных муниципальных образований, как это было установлено ныне отмененной ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации»; б) установление размера должностного оклада муниципальных служащих в кратном отношении к должностным окладам государственных гражданских служащих субъекта РФ[11].

В настоящее время большинство муниципальных образований поселенческого типа являются дотационными, и их финансовые возможности напрямую зависят от финансовой помощи, поступающей из бюджетов вышестоящего уровня. В этой связи установление примерных размеров должностных окладов муниципальных служащих либо закрепление их процентного соотношения с должностными окладами государственных гражданских служащих субъектов РФ, не нарушая принципа самостоятельности органов местного самоуправления в определении размера и условий оплаты труда муниципальных служащих, позволит органам государственной власти субъектов РФ обеспечить выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований.

Как полагает Е.Ю. Киреева, если следовать принципу взаимосвязи государственной и муниципальной службы, должностные оклады муниципальных служащих и их предельные размеры должны устанавливаться субъектами Федерации в привязке к окладам государственных гражданских служащих. Если провозглашать самостоятельность органов местного самоуправления в определении размеров оплаты труда, то кратности должностных окладов муниципальных служащих окладам государственных гражданских служащих субъекта Федерации быть не должно, равно как и установление каких-либо ограничений неправомерно[12].

Думается, что следует поддержать идею Ю.М. Буравлева «о целесообразности разработки проекта Федерального закона о регулировании взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, который может привнести большую определенность во взаимодействие двух разновидностей общественно полезной управленческой деятельности, проявляющейся в службе государственной и службе муниципальной».

[1] Европейская хартия местного самоуправления. Принята в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. // СЗ РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

[2] Козбаненко В.А. Публично-правовая природа статуса гражданских и муниципальных служащих: общее и особенное // Конституционное и муниципальное право. 2009. №3. С.12.

[3] Мокрый В.С. Развитие федерального законодательства о муниципальной службе // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. №2. С.14.

[4] Козбаненко В.А. Указ. соч. С.16.

[5] Щербаков Ю.Н. Государственная и муниципальная служба: учебник / Ю.Н. Щербаков. Ростов н/Д., 2010. С. 34-35.

[6] Нечаева Т.В., Кирилин А.В. Комментарий к Федеральному закону от 27 июля 2004 г. №79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный). М., 2013. С.34.

[7] Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева. М., 2010. С. 56.

[8] Колесников А.В., Макаров А.О. Комментарий к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (постатейный). М., 2010. С.62.

[9] Комментарий (постатейный) к Федеральному закону от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» / Под ред. А.Н. Козырина. М., 2009. С. 49.

[10] Краснов Ю.К. Гарантии гражданским и муниципальным служащим // Современное право. 2010. №4. С.11.

[11] Киреева Е.Ю. О некоторых проблемах в регулировании вопросов денежного содержания муниципальных служащих // Административное и муниципальное право. 2010. №9. С. 45.

[12] Киреева Е.Ю. Проблемы реализации принципа взаимосвязи государственной и муниципальной службы // Конституционное и муниципальное право. 2011. №3. С.17.