Для современного российского общества одной из наиболее важных задач является построение эффективного государства, преодоление серьезных недостатков в организации и функционировании системы органов государственной власти. Решение этой задачи требует модернизации государственной гражданской службы, которая должна стать открытой, конкурентоспособной и престижной, ориентированной на результативную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов, оказанию государственных услуг, активно взаимодействовать с институтами гражданского общества.

Как подчеркивает А.В. Гусев: «Именно государственная гражданская служба призвана претворять в жизнь политику государства в сфере экономики, социального развития, культуры, образования»[1].

Роль государственной гражданской службы особенно актуальна в условиях посткризисного развития. Поскольку именно от профессионализма госслужащих, их коррупционной устойчивости, умения своевременно и эффективно решать задачи государственного управления, оказывать качественные публичные услуги зависит не только нормальное функционирование рыночной экономики, но и сохранение социальной стабильности в обществе, обеспечение и защита законных прав и интересов человека и гражданина.

Проведенный анализ нормативно-правовых актов позволил сделать вывод о том, что реформированию и развитию государственной гражданской службы, совершенствованию законодательства в этой сфере уделяется большое внимание, как на федеральном, так и региональном уровнях.

Так, например, на федеральном уровне приняты федеральные законы «О системе государственной службы Российской Федерации» и «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Благодаря указанным законом на современном этапе развития российского общества институт гражданской службы приобретает черты профессионального управленческого аппарата; гражданская служба формируется как самостоятельный вид государственной службы; выстраивается система федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации.

В настоящее время заканчивает свое правовое регулирование федеральная программа «Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации (2009-2013 годы)», основной целью которой является: 1) создание целостной системы государственной службы Российской Федерации посредством завершения реформирования ее видов и создания системы управления государственной службой, 2) формирование высококвалифицированного кадрового состава государственной службы, обеспечивающего эффективность государственного управления, развитие гражданского общества и инновационной экономики.

В качестве примера правового регулирования гражданской службы на уровне субъектов РФ можно привести Закон Камчатского края от 04.05.2008 №56 (ред. от 27.03.2013) «О государственной гражданской службе Камчатского края», Закон от 4 декабря 2008 г. №169 «О классных чинах государственной гражданской службы Камчатского края», «Реестр государственных должностей государственной гражданской службы Камчатского края.

Однако необходимо отметить и актуальные проблемы в сфере правового регулирования государственной гражданской службы, с которыми сталкиваются субъекты Российской Федерации. Так, решением Камчатского краевого суда от 19.11.2010 года, которым по заявлению прокурора Камчатского края были признаны недействующими отдельные положения Реестра должностей государственной гражданской службы Камчатского края (Закон Камчатского края от 04.05.2008 года №56 «О государственной гражданской службе Камчатского края»). Их противоречие части 2 статьи 10 Федерального закона о государственной гражданской службе в РФ» суд усмотрел в несоблюдении требования соответствия наименования, категории и групп этих должностей наименованиям, категориям и группам должностей федеральной государственной гражданской службы, предусмотренных Реестром должностей федеральной государственной службы.

Оставляя решение Камчатского краевого суда без изменения, а кассационные жалобы Законодательного Собрания Камчатского края, губернатора Камчатского края и Правительства Камчатского края без удовлетворения, Верховный суд Российской Федерации в определении от 09.11.2011 года, исходил из того, что право субъекта Российской Федерации на утверждение должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации не исключает необходимости соблюдения указанного требования.

Но, Конституционный суд Российской Федерации в постановлении от 15.11.2012 года №26-П[2] по делу о проверке Конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного собрания Камчатского края постановил:

признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации», предусматривающее обязанность субъекта Российской Федерации учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, не противоречащим Конституции Российской Федерации в той мере, в какой названное нормативное положение, как выражение принципа единства правовых и организационных основ федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, направлено на реализацию конституционных принципов единства системы государственной власти и единства системы исполнительной власти, обеспечение удобства граждан при их обращении в органы государственной власти за защитой своих прав, свобод и законных интересов и создание условий для равного доступа граждан Российской Федерации к государственной гражданской службе.

Признать положение части 2 статьи 10 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не соответствующим Конституции Российской Федерации, ее статьям 1 (часть 1), 5 (часть 3), 11 (часть 2), 19 (часть 1), 73 и 77, в той мере, в какой установленное им требование учитывать при утверждении реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации структуру государственных органов, наименования, категории и группы должностей государственной гражданской службы Российской Федерации, установленные Реестром должностей федеральной государственной гражданской службы, - при отсутствии в действующем правовом регулировании нормативных положений, конкретизирующих порядок использования Реестра должностей федеральной государственной гражданской службы для целей определения содержания реестров должностей государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, - рассматривается в судебной практике как подразумевающее необходимость обеспечения тождества системы государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации системе федеральной государственной гражданской службы.

Следовательно, федеральному законодателю надлежит предусмотреть непосредственно в федеральном законе четкие, ясные и соответствующие конституционно значимым целям критерии, которые позволяли бы определить содержание реестра должностей государственной гражданской службы субъекта Российской Федерации, установленных им в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Таким образом, проблемы совершенствования правового регулирования государственной гражданской службы приобретают особую значимость. В научной литературе справедливо отмечается, что давно назрела потребность как в серьезном научном анализе основных норм действующего законодательства и главных направлений реформирования и развития государственной гражданской службы, так и в разработке фундаментальных основ теории ее правового регулирования.

Так, по мнению А.А. Гришковца, реформа государственной службы в России начала XXI в. призвана окончательно завершить, применительно к гражданской службе трансформацию правового положения государственного служащего по следующей схеме: наемный работник с трудовым правовым статусом, имеющий особенности правового положения, установленные административным законодательством и обусловленные сферой реализации должностных полномочий, государственно-гражданских служащих, имеющих специальный административно-правовой статус[3].

Кроме того, ученый-юрист предложил жестко оценивать способности и навыки государственно-гражданских служащих для того, чтобы избежать внутреннего раскола государственно-гражданского аппарата службы. Думается, что с этим невозможно не согласиться, потому, что именно на твердых знаниях и умениях можно правильно вести государственно-гражданскую службу в государстве. Доктор юридических наук, профессор А.В. Гусев под государственной гражданской службой понимает публичный институт практической реализации задач и функций государства посредством профессиональной служебной (трудовой) деятельности, содержанием которой являются оказание государственных услуг, обеспечение исполнения полномочий государственных органов и лиц, замещающих государственные должности[4]. Данная точка зрения представляется верной, поскольку носит комплексный, межотраслевой характер.

Следует отметить, что сегодня сохраняет свою актуальность тезис Ю.Н. Старилова о том, что сердцевиной, сущностью административной реформы должно стать коренное изменение законодательства о государственной службе[5]. Важным инструментом обеспечения: во-первых, четкости и прозрачности административных процедур в деятельности государственных служащих, во-вторых, перехода от публичного управления, ориентированного на процесс, к публичному управлению, ориентированному на результат, в-третьих, реального действия принципа персональной ответственности государственных служащих за ненадлежащее исполнение (неисполнение) своих должностных обязанностей - должно было стать, по замыслу законодателя, принципиально новое поколение должностных инструкций, именуемых должностными регламентами.

В ч. 2 ст. 47 Закона о государственной гражданской службе определены основные элементы содержания должностных регламентов.

Нетрудно заметить, что многие элементы должностных регламентов выходят за рамки структуры и содержания «традиционных» должностных инструкций. Особенно это касается разделов, посвященных срокам и процедурам подготовки, рассмотрения проектов управленческих и иных решений, порядку их согласования и принятия; порядку служебного взаимодействия; показателям эффективности и результативности профессиональной служебной деятельности государственного служащего. Впрочем, и в случае с классическими разделами, посвященными правам, обязанностям и ответственности должностных лиц, здесь не предполагалось содержательного тождества регламентов и инструкций. Одним из важнейших новшеств должностных регламентов должна была стать детализация административных процедур до уровня ответственных должностных лиц. Именно должностные регламенты призваны были способствовать достижению главных целей разработки и реализации административных регламентов, в том числе - в плане борьбы с коррупцией.

Однако, как отмечает К.В. Давыдов, «на практике закрепленная в Законе о государственной гражданской службе модель должностных регламентов, насколько нам известно, фактически так и не возникла. Утвержденные федеральными органами исполнительной власти типовые формы должностных регламентов изобилуют бланкетными отсылками, в которых «утоплены» новаторские элементы регламентов. Для преодоления этой ситуации предполагается фактически заново разработать модели должностных регламентов («позволяющие упорядочить и конкретизировать должностные (служебные) обязанности государственных служащих, замещающих должности разных категорий») и внедрить методики разработки должностных регламентов и их пересмотра при изменении административных регламентов исполнения государственных функций или предоставления государственных услуг»[6].

Попытаемся обозначить некоторые юридические проблемы конструирования названного феномена и наметить способы их решения.

Первая проблема, как представляется, заключается в неверном законодательном определении правовой природы должностных регламентов. Систематическое толкование норм Закона о государственной гражданской службе позволяет определить их в качестве административных локальных актов (преимущественно нормативного содержания). Вторая проблема заключается в том, что должностные регламенты императивно ориентированы на правовые явления (категории, институты), недостаточно разработанные в науке и законодательстве.

Ярким примером тому может служить требование о включении в должностной регламент перечня предоставляемых государственным служащим государственных услуг. Категория «государственная услуга» в настоящее время не получила исчерпывающей, внутренне непротиворечивой и общепризнанной характеристики. Попытки формирования различных «сводных» реестров государственных услуг отдельных федеральных органов исполнительной власти или их групп пока не увенчались успехом. Естественно, что и должностные регламенты в соответствующей части не могут быть корректно разработаны. С другой стороны, представляется возможным и целесообразным включать в должностные регламенты не просто перечни государственных услуг, но перечни государственных услуг и государственных функций (полномочий), в реализации которых принимают участие конкретные государственные служащие.

Третья проблема обусловлена ориентацией должностных регламентов государственных гражданских служащих исключительно на привязку с административными регламентами органов исполнительной власти. Это неконструктивно хотя бы потому, что деятельность государственного служащего описывается административными процедурами, содержащимися не только в административных регламентах исполнительных органов. Более того, сколь бы многочисленным ни стало бы множество административных регламентов, они все равно не смогут охватить все процедурные стороны управленческой деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц. Неизбежно возникает вопрос: как разрабатывать процедуры должностных регламентов в части, где они соотносятся не с административными регламентами, но иными нормативными правовыми актами управления (инструкциями, правилами и т.д.)? Думается, наиболее правильным в этом случае будет разработка соответствующих административных процедур уже в должностных регламентах. В итоге содержание последних может стать более полным, детальным и корректным, чем содержание соответствующих первоначальных административных актов.

Четвертая проблема - в отсутствии в должностных регламентах элементов содержания, которое не может быть объяснено пробельностью теории административного права. Остановимся на двух примерах. С одной стороны, существенным недостатком должностных регламентов следует признать фактическое отсутствие в них норм о юридической ответственности государственных служащих. С другой стороны, формирование так называемого «электронного правительства», перевод государственного управления в электронную сферу предъявляют известные требования к содержанию в том числе и должностных регламентов. По мнению Н.Н. Федосеевой, необходимо внедрение, помимо прочего, электронных должностных регламентов (реализуемых в виде программных продуктов алгоритмов исполнения должностных обязанностей, являющихся элементами электронных административных регламентов)[7]. Можно спорить о том, будут электронные должностные регламенты элементами электронных административных регламентов и/или составными частями должностных регламентов, но факт остается фактом: электронные процедуры в деятельности государственных служащих должны быть четко конкретизированы и прописаны юридически правильно.

Пятая проблема - отсутствие юридических механизмов общественного контроля за реформой системы должностных инструкций и регламентов. Как справедливо отмечает А.В. Мартынов, «должностные регламенты и служебные контракты не находятся в открытом доступе. Поэтому лица (невластные субъекты. - К.Д.)...не могут в полной мере дать правовую оценку действиям данных (должностных. - К.Д.) лиц, а это означает невозможность эффективной защиты прав и законных интересов граждан и юридических лиц»[8].

Думается, целесообразно законодательно закрепить необходимость обеспечения открытого доступа к текстам должностных регламентов государственных служащих.

Наконец, шестая проблема заключается в том, что, как показывает практика административной реформы, государственный аппарат будет сопротивляться новшествам, способствующим повышению служебной дисциплины и прозрачности публичного управления. Поэтому, помимо прочего, следует установить персональную дисциплинарную ответственность для руководителей «заинтересованных» исполнительных органов за непринятие надлежащих мер по внедрению «полноценных» должностных регламентов в соответствии с нормативно определенными сроками, в том числе - сроками, установленными программой реформирования и развития системы государственной службы РФ.

Итак, во многом успех развития государственной службы возможен только на пути ее прочного нормативно-правового обеспечения. Совершенствование правового обеспечения государственной гражданской службы представляет собой одну из важных и крупных задач современной теории и практики государственной службы, административного права, решение которой определяется потребностями политического и социально-экономического развития страны.

Как отмечает Ж.А. Гукова: «Современная государственная служба РФ представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении существующих проблем, разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения»[9].

Реформирование государственной службы обусловлено многими факторами, главными из которых являются:

- необходимость реформ системы государственного управления и создания новой государственности в РФ;

- обеспечение действия принципа разделения государственной власти на законодательную, судебную и исполнительную;

- осуществление правовой реформы;

- укрепление органов федеральной государственной власти;

- укрепление органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;

- создание государственного и муниципального аппарата в субъектах РФ;

- необходимость выработки концепции и практическое осуществление новой государственной кадровой политики;

- участие в проведении организационно-правовых мероприятий в федеральных и региональных органах государственной власти.

В завершении следует подчеркнуть, что государственная служба как правовой институт должна обеспечить стабильное управление; она может играть определенную роль в стабилизации социально-политической жизни, разрешении политических конфликтов.

[1] Гусев А.В. Государственная гражданская служба Российской Федерации: проблемы правового регулирования. Автореф. дис. ... д-ра. юрид. наук. Екатеринбург, 2009. С. 3.

[2] СЗ РФ. 2012. № 48. Ст. 6744.

[3] Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации. Дис. … докт. юрид. наук. М., 2009. С.11.

[4] Гусев А.В. Указ. соч. С.6.

[5] Старилов Ю.Н. Административная реформа в перспективе // Административное право и процесс. 2011. № 3. С. 11.

[6] Давыдов К.В. Должностные регламенты государственных гражданских служащих как элемент реформы государственной службы Российской Федерации: основные правовые проблемы // Административное право и процесс. 2011. № 4. С. 27.

[7] Федосеева Н.Н. Административные регламенты как инструмент современного государственного управления // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 6. С.14.

[8] Мартынов А.В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование: Монография. М., 2010. С. 235 - 236.

[9] Гукова Ж.А. Совершенствование административно-правового статуса государственных гражданских служащих // Административное право и процесс. 2011. № 5. С. 53.