Опыт региональной политики Германии интересен для России, прежде всего в силу известной близости германской кооперативной и российской моделей федерализма. Для обеих стран характерна довольно высокая степень централизации, иначе говоря, значимая роль федерального уровня власти в социально-экономическом развитии страны и регионов, значительные масштабы межрегионального перераспределения бюджетных средств. Можно найти немало общего в организации экономических отношений центра и регионов. Отчасти это связано с заимствованием германского опыта в ходе рыночных преобразований в России, но основная причина - невозможность кардинального перехода от плановой высокоцентрализованной экономики к принципиальной иной модели федерализма - американской децентрализованной или конкурентной.

Интересен опыт Германии и стабильностью экономических отношений центра и регионов. Современная их система сложилась в результате реформ 1969 г., и с тех пор принципиальным образом не менялась. Даже после объединения Германии но-вые земли (субъекты федерации) были исключены из общих правил межрегиональ-ного перераспределения средств только до 1995 года: специальный фонд для под-держки восточных земель «Немецкое единство» («Deutsche Einheit») существовал только в 1990-1994 гг.1 Принципиально не изменились экономические отношения федерации и земель и в ходе реформы федерализма 2000-х годов[1].

Одна из основных особенностей германской региональной политики и, более широко, федерального регулирования территориального развития в стране – декларирование в Основном законе Германии необходимости создания равноценных условий жизни на всей территории страны. Так, в статье 72 Основного закона говорится о том, что федерация реализует свои полномочия для создания равноценных условий жизни на всей территории страны. Кроме того, в Основном законе Германии есть отдельный раздел по финансовой системе страны, в котором в статье 106 сказано, что потребности федерации и земель в бюджетных средствах должны устанавливаться исходя из достижения справедливого баланса, отсутствия чрезмерного бремени для налогоплательщиков и обеспечения равноценных условий жизни на всей территории страны. Таким образом, особо оговаривается, что обеспечение равноценных условий жизни - это и цель межбюджетных отношений.

В федеральном регулировании территориального развития в Германии можно выделить три его относительно самостоятельные составляющие: межбюджетные отношения, собственно региональная политика (в том смысле, который вкладывается в нее в Германии) и региональное (территориальное) планирование. Причем эти три составляющие находятся в ведении трех разных федеральных министерств. В научной литературе, как германской, так и российской, также не принято рассматривать вместе межбюджетные отношения и региональную политику[2], а германскому опыту регионального планирования внимания в России вообще уделяется очень мало.

Объединение Германии привело к резкому росту дифференциации земель по уровню их социально-экономического развития (таблица 2.1). Так, в 1991 г. максимальные и минимальные значения ВВП на душу населения по западным землям отличались менее чем в 2 раза (в Гамбурге и Шлезвиг-Гольштейне), по всем землям – почти в 6 раз (в Гамбурге и Тюрингии)[3].

В 2000-е годы контрасты были гораздо меньшими - максимальное и минимальное значения ВВП на душу населения (в тех же Гамбурге и Тюрингии) в 2012 г. отличались всего в 2,4 раза, а в 2013 г. – в 2,3 раза.

Сказать однозначно, в какой степени сближение уровней социально-экономического развития западных и восточных земель обусловлено успехами германской и/или общеевропейской региональной политики, а в какой - изменением условий хозяйствования в новых землях (распространением на них западногерманских институтов, включением в общеевропейский рынок и т.д.) - невозможно. Известно, что кардинальный сдвиг в сближении восточных и западных земель по уровню их экономического развития произошел в первые годы после объединения Германии. С 1995 г. темпы роста в новых землях замедлились, тем не менее, сближение старых и новых земель по уровню их экономического развития продолжилось.

Примечательно также то, что различия между отдельными восточногерманскими землями за годы после объединения Германии уменьшились, хотя они и так были небольшими. Разрыв между максимальным и минимальным значениями ВВП на душу населения по восточным землям без учета Берлина составлял в 1991 г. 1,2 раза, а в 2010-2013 гг. снизился до 1,05 раза. Различия между отдельными западногерманскими землями остаются практически неизменными - аналогичный показатель составляет 1,95 раза, правда, в 2013 году он снизился до 1,94[4].

Правда, по уровню безработицы германские земли различаются более существенно. Разрыв между максимальным и минимальным значениями показателя по Германии в целом в 2013-2014 гг. составлял 3,1-3,2 раза, по западным землям - 2,9 раза, восточным землям – 1,5 раза (самый высокий уровень безработицы в стране в целом и восточных землях сложился в Мекленбурге - Передней Померании, в западных землях - в Бремене; самый низкий уровень безработицы в стране в целом и в западных землях - в Баварии, в восточных землях - в Тюрингии). Неудивительно поэтому, что в рамках региональной политики именно показателям состояния рынка труда придается ключевое значение[5].

Что же касается межбюджетных отношений или выравнивания бюджетных доходов земель, то здесь важно отметить, что федеральное министерство финансов Германии в системе федерального финансового выравнивания выделяет четыре его этапа[6]:

1) вертикальное распределение налогов - распределение налоговых поступлений между федеральным и в целом земельными и местными (или муниципальными) бюджетами;

2) горизонтальное распределение налогов, предусматривающее определенные правила зачисления ряда налогов в бюджеты отдельных земель;

3) выравнивание бюджетных доходов земель - горизонтальное перераспределение доходов между «бедными» и «богатыми» землями (Länderfinanzausgleich);

4) дополнительные гранты (отчисления) из федерального бюджета «бедным» землям.

В Германии есть три так называемых совместных налога, которые делятся между бюджетами разных уровней, - это подоходный налог, налог на корпорации (или корпоративный налог) и налог на добавленную стоимость. Поступления от подоходного налога и налога на корпорации делятся между федеральным и земельными бюджетами поровну, причем эта норма закреплена в Основном законе Германии. В подоходном налоге доли федерации и земель составляют по 42,5%; 15% поступлений от этого налога зачисляются в местные бюджеты. В налоге на корпорации доли федерации и земель – по 50%. Пропорции распределения НДС между бюджетами разных уровней (что также оговаривается в Основном законе) определяются исходя из равных прав федерации и земель на покрытие своих расходов, и год от года могут меняться. В 2014 г. в федеральный бюджет должно было зачисляться около 53% поступлений от НДС, в земельные бюджеты - около 45%, еще около 2% предназначалось местным бюджетам.

Наряду с совместными налогами в Германии есть налоги, которые зачисляются только в один уровень бюджетной системы, - федеральные, земельные и местные налоги. В федеральный бюджет зачисляются таможенные пошлины, большинство акцизов (на энергию, табак и др.), страховой налог и другие. Налогами земель являются налоги на собственность и наследство, большинство налогов на коммерческие операции (в частности, налог, уплачиваемый при покупке земельного участка) и еще целый ряд небольших по объемам поступлений налогов. В местные бюджеты зачисляются промысловый и поземельный налоги, местные налоги на предметы потребления и некоторые другие. При этом существуют отчисления от промыслового налога в федеральный и земельный бюджеты.

Таким образом, на первом этапе финансового выравнивания устанавливается доля земель в целом в налогах. На втором этапе - горизонтального распределения налоговых доходов - определяются правила распределения налогов по отдельным землям. Общее правило - налоги зачисляются в бюджет той земли, в которой эти налоги взимаются. Исключения связаны с тремя налогами - НДС, подоходным налогом и налогом на корпорации. В отношении подоходного налога действует принцип его зачисления в бюджеты земель по месту жительства граждан (а не месту их работы). Налог на корпорации взимается по месту нахождения штаб-квартиры корпораций, а затем распределяется по землям, где корпорации фактически ведут свою деятельность. Правила распределения НДС гораздо сложнее. До 25% доли земель в НДС идет тем землям, где поступления от подоходного налога, налога на корпорации и земельных налогов в расчете на душу населения ниже среднего по стране уровня. Точный объем доли земель в НДС, распределяемого между слабыми в финансовом отношении землями, зависит от масштабов отставания таких земель от средних по стране показателей. Остальная часть НДС - как минимум 75% доли земель в этом налоге - распределяется пропорционально численности населения земель. Таким образом, распределение НДС по землям способствует сокращению различий в уровне бюджетной обеспеченности территорий[7].

Наиболее интересен третий этап финансового выравнивания, предусматривающий горизонтальное перераспределение доходов между землями, т.е. изъятие средств у «богатых» земель для зачисления их в бюджеты «бедных» земель. В ходе такого перераспределения учитываются налоговые доходы не только земельных, но и частично местных (общинных) бюджетов (поскольку земли отвечают за обеспечение местных бюджетов необходимыми им средствами). При перераспределении средств исходят из того, что потребности в бюджетных доходах на душу населения во всех землях одинаковы, за исключением городов-земель (Гамбурга, Бремена, Берлина), нуждающихся в более высоких объемах средств на душу населения. В рамках бюджетного выравнивания численность населения городов-земель берется с коэффициентом 1,35. Кроме того, небольшой повышающий коэффициент применяется к численности населения земель с низкой его плотностью - Мекленбурга-Передней Померании (коэффициент 1,05), Бранденбурга (1,03) и Саксонии-Анхальт (1,02)[8].

По итогам горизонтального перераспределения доходов порядок расположения земель по уровню их бюджетной обеспеченности должен оставаться таким же, как и до перераспределения, но масштабы различий должны сокращаться. При этом как увеличение, как и сокращение бюджетной обеспеченности земель, являются прогрессивными (чем «беднее» земля, тем больше она получает для «подтягивания» к среднему уровню; чем «богаче» земля, тем больше она отдает средств). Кроме того, дополнительное выравнивание бюджетной обеспеченности земель происходит за счет дополнительных нецелевых федеральных грантов.

Результаты горизонтального перераспределения бюджетных доходов в Германии принято оценивать с помощью такого показателя, как бюджетная обеспеченность земель до и после перераспределения в процентах к расчетным бюджетным потребностям земель[9]. При этом донорами (отдающими свои доходы) являются только три земли - Бавария, Баден-Вюртемберг и Гессен, остальные 13 земель - реципиенты. Такая ситуация, безусловно, вызывает в Германии определенную озабоченность[10].

Кроме нецелевых федеральных грантов «бедные» земли получают также целевые гранты на финансирование тех задач, которые они вынуждены реализовывать (это четвертый этап финансового выравнивания). Так, до 2019 г. включительно восточные земли, по действующему с 2005 г. Пакту солидарности II, получат около 105 млрд. евро на строительство инфраструктуры (уровень развития которой про-должает отставать от западногерманского) и на компенсацию крайне низкой бюд-жетной обеспеченности муниципалитетов (общин). Объемы такой поддержки будут постепенно сокращаться, в 2014 г. они составили около 5,8 млрд. евро. Сверх этого, в 2014 г. восточногерманским землям причиталось 777 млн. евро для компенсации дополнительных расходов, связанных со структурной безработицей и непропорционально высокими ранее установленными пособиями по безработице и социальной помощи.

Для оценки роли разных этапов финансового выравнивания к данным федерального министерства финансов приходится добавлять данные федерального статистического ведомства. Применение при этом показателя бюджетной обеспеченности, исчисленной к условным бюджетным потребностям, уже невозможно, сравнивать можно только доходы на душу населения в процентах к среднему по стране уровню на соответствующем этапе распределения доходов. Стоит обратить внимание, что распределение НДС пропорционально численности населения земель и уровню их душевых налоговых доходов вносит в выравнивание бюджетных доходов земель по меньшей мере не меньший вклад, нежели собственно горизонтальное перераспределение доходов. Так что используемые в Германии подходы к распределению НДС по землям можно считать весьма поучительным опытом. Фактические доходы земель-городов на душу населения оказываются заметно более высокими по сравнению с доходами других земель.

Значительные масштабы перераспределяемых между землями бюджетных доходов, крайне небольшое число земель - «доноров» неизбежно порождают дискуссии в самой Германии по поводу необходимости реформирования сложившейся системы межбюджетных отношений. Публикации на эту тему есть практически у всех ведущих экономических институтов страны – у Немецкого института экономических исследований в Берлине (Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung), мюнхенского Института экономических исследований (IFO-Institute / Institute für Wirtschaftforschung), кѐльнского Института германской экономики (IW / Institut der deutschen Wirtschaft Köln), Института экономических исследований в Галле (Institut für Wirtschaftsforshung Halle). Сложно даже выделить какие-то отдельные публикации на эту тему. При этом обсуждаются как возможные кардинальные изменения, связанные с приближением германских межбюджетных отношений к модели конкурентного федерализма, так и частные корректировки сложившейся системы, например, какие налоги включать в расчеты бюджетной обеспеченности земель, как корректно учитывать численность населения земель. Подобного рода дискуссии идут на самом деле уже немало лет, поэтому и в современных публикациях их авторы не исключают, что дальше «косметических» правок трансформация межбюджетных отношений в Германии не пойдет.

Несмотря на хорошо проработанную систему региональной политики, в Германии в настоящее время нет отдельного министерства по региональной проблематике. Этим направлением германской федеральной политики занимается министерство экономики (которое не раз переименовывалось, с декабря 2013 г. это Федеральное министерство экономики и энергетики[11]).

Законодательно закрепленного определения термина «региональная политика» в Германии тоже нет. На сайте Министерства экономики и энергетики Германии заявляется, что «региональная политика – это штандортная политика регионов и для регионов» (в переводе с немецкого штандорт (Standort) - место размещения или местоположение). При этом в научной литературе однозначного толкования того, что есть штандортная политика, не существует, да и за пределами Германии термин в принципе почти не используется. На сайте министерства говорится также, что скоординированная и систематизированная региональная политика - это предпосылка для сбалансированного регионального развития страны. Одновременно региональная политика должна препятствовать постоянному наращиванию объемов финансовой помощи регионам и способствовать сокращению межрегиональных диспропорций. Таким образом, как и в других европейских странах, германская региональная политика направлена на поддержку экономически слаборазвитых территорий и на достижение уже называвшейся выше цели обеспечения равноценных условий жизни на всей территории страны.

Фактически региональная политика в Германии сводится к двум составляющим: реализации на территории страны наднациональной региональной политики ЕС и так называемой совместной - федерации и земель - задаче «Совершенствование региональной экономической структуры»[12].

Существование совместных задач было закреплено в Основном законе Германии (в статье 91а) в 1969 г., а в настоящее время таких задач осталось две - наряду с названной, это «Совершенствование аграрной структуры и охрана побережий». По совместной задаче «Совершенствование региональной экономической структуры» (далее - «Совместной задаче») из федерального бюджета должна финансироваться половина расходов на ее реализацию в каждой из земель, подпадающих под действие задачи. Причем «совместность» выражается не только в софинансировании задачи со стороны федерального и земельного бюджетов, но и в участии земельных властей в разработке и реализации мероприятий задачи (в частности, отбор поддерживаемых проектов полностью лежит на землях). При этом поддерживаются в рамках «Совместной задачи» инвестиции в производство и производственную инфраструктуру, а также неинвестиционные мероприятия, к примеру, формирование кластеров. Приоритет отдается поддержке малого и среднего предпринимательства, технологическому и инновационному развитию, помощи сельским территориям.

Еще раз подчеркнем, что «Совместная задача» как инструмент региональной политики Германии работает уже около 45 лет, что свидетельствует о стабильности этой политики. Вместе с тем рамочные планы реализации «Совместной задачи» раз в несколько лет пересматриваются: корректируются состав поддерживаемых территорий, принципы их отбора, направления и параметры поддержки проблемных территорий. В последнее время рамочные планы утверждались на 7 лет: 2000-2006, 2007-2013 и 2014-2020 гг., то есть синхронизированы с многолетними планами ЕС[13]. При этом если федеральный закон о «Совместной задаче» занимает неполные три страницы, то рамочные планы - довольно объемные документы, более чем на сотню страниц.

Опыт «Совместной задачи» интересен используемыми подходами к отбору территорий, которые становятся объектами поддержки. Во-первых, анализ ситуации проводится по регионам рынков труда, которые выделяются на основе маятниковых трудовых миграций населения. Эти регионы рынков труда можно считать узловыми районами, и сам по себе факт их выделения свидетельствует о том, что в стране с развитой региональной политикой не ограничиваются сеткой административно-территориальных единиц, а занимаются экономическим районированием. Во-вторых, выделение поддерживаемых регионов основывается на формализованных подходах, точнее на расчете интегрального показателя, отражающего структурные проблемы регионов рынков труда. Для рамочного плана 2014-2020 гг. расчеты проводились для 258 регионов рынка труда; интегральный показатель включал в себя 4 частных индикатора: средний уровень безработицы в 2009-2012 гг. (вес показателя - 45%); годовая брутто-зарплата делающих взносы в фонд социального страхования, за 2010 г. (40%); прогноз численности экономически активного населения до 2018 г. (7,5%); инфраструктурный индикатор на 30 сентября 2012 г., который сам по себе является интегральным (7,5%)[14]. Использование формализованного подхода позволяет обеспечить относительную прозрачность принимаемых решений. Относительную - поскольку подбор частных показателей для расчета интегрального, присвоение им весов неизбежно отличаются субъективностью. Но это в любом случае лучше, чем отсутствие формализованных подходов в принципе (как это, увы, имеет место в России).

В отличие от рамочного плана 2007-2013 гг., который предусматривал поддержку регионов категории А (экономически отсталых, с уровнем ВВП на душу населения ниже 75% от среднего по ЕС), C (со структурными проблемами) и дополнительно D, текущий рамочный план, вступивший в силу с 1 июля 2014 г., предусматривает поддержку территорий только категорий С и D (регионов, подпадающих под категорию А, в Германии не осталось). Правда, с точки зрения масштабности их поддержки регионы разделены на четыре группы. В регионах категории С проживает 25,85% населения Германии, т.е. каждый четвертый житель страны живет в регионе, который получает поддержку в рамках региональной политики[15]. Вообще нет поддерживаемых территорий только в двух землях - Гамбурге и Баден-Вюртемберге.

Поддержка промышленности в рамках «Совместной задачи» осуществляется с помощью инвестиционных субсидий, максимальные размеры которых различаются в зависимости от категории поддерживаемых регионов и размеров предприятий. Наибольшую поддержку получают малые предприятия, с численностью занятых менее 50 человек и годовым оборотом или суммой годового баланса не более 10 млн. евро. К средним относятся предприятия с численностью занятых менее 250 человек, годовым оборотом не более 50 млн. евро или суммой годового баланса не более 43 млн. евро. Все остальные предприятия считаются крупными, и масштабы их поддержки минимальны. Таким образом, на поддержку, пусть и разных масштабов, могут претендовать все без исключения предприятия, независимо от их размеров. Это принципиально важно, поскольку, как показывает опыт, только сбалансированное развитие бизнеса разных масштабов позволяет обеспечить устойчивость региональной экономики.

В рамочном плане оговариваются также требования, предъявляемые к поддерживаемым инвестиционным проектам, особенности учета инвестиций и т.д. Особо можно обратить внимание на то, что поддерживаются не только проекты «на зеленом лугу», но и инвестиции в расширение уже существующего производства, его диверсификацию и существенную модернизацию. Не подпадают под поддержку переработка и сбыт сельскохозяйственной и рыболовной продукции.

Результаты реализации «Совместной задачи» в Германии, конечно же, отслеживаются в рамках соответствующего мониторинга и обсуждаются в научных публикациях. Имеющиеся статистические данные свидетельствуют о том, что поддерживаемые в рамках «Совместной задачи» предприятия развиваются в целом успешнее, чем не поддерживаемые. Хотя есть, конечно, примеры лишь временного эффекта от оказываемой поддержки (когда рабочие места на получающем помощь предприятии увеличиваются, а после завершения поддержки сокращаются). Учитывая приведенные в самом начале данные о сближении уровней социально-экономического развития германских земель, исчезновение регионов с уровнем ВВП на душу населения ниже 75% от среднего по ЕС, вряд ли разумно подвергать германскую региональную политику сколько-нибудь серьезной критике.

Вместе с тем в самой Германии уже много лет обсуждается проблема координации региональной и отраслевой (структурной) политики. Решить эту проблему можно, только найдя эффективно работающие механизмы взаимодействия различных министерств и ведомств, а это чрезвычайно сложная задача. В этой связи стоит еще раз отметить, что в Германии национальная региональная политика сводится к рассмотренной нами «Совместной задаче». При этом, к примеру, несмотря на наличие в этой задаче такого приоритета, как технологическое и инновационное развитие, собственно инновационная, или, скажем, кластерная политика, даже в части мер с четкой территориальной привязкой, являются самостоятельными направлениями экономической политики (похожая ситуация и в России).

[1] Германия. Вызовы XXI века / Под ред. В.Б. Белова – М.: Издательство «Весь Мир», 2009. – С.34-35.

[2] Гутник В.П. Политика хозяйственного порядка в Германии. – М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2002. – С. 24.

[3] Однако это все равно существенно меньше различий между субъектами Российской Федерации по ВРП на душу населения, по которым разрыв между максимальными и минимальными значениями достигает 20-30 раз.

[4] Kloß M., Lehmann R., Ragnitz J., Untiedt G. Auswirkungen veränderter Transferzahlungen auf die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der ostdeutschen Länder // IFO Dresden Studien. 2012. № 63.

[5] Bundesagentur für Arbeit (Федеральное агентство по труду; http://www.arbeitsagentur.de).

[6] Система федерального бюджетного выравнивания в Германии излагается по Основному закону Германии.

[7] Кроме того, распределение НДС по землям пропорционально их численности населения или уровня бюджетной обеспеченности позволяет в принципе зачислять НДС в региональные бюджеты. В России, как известно, от зачисления НДС в бюджеты субъектов Федерации отказались во многом из-за невозможности точной территориальной привязки данного налога.

[8] Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz – FAG), Stand: 15.07.2013.

[9] Бюджетные потребности земель представляют собой, как мы уже сказали выше, средние по стране доходы на душу населения, умноженные на численность земель, но по ряду земель не фактическую, а скорректированную на принятые коэффициенты.

[10] В данном случае ситуация аналогична российской - в России постоянно обсуждается вопрос об очень малом числе субъектов Федерации, которые не получают дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Этот основной вид федеральной финансовой помощи регионам в 2015 году не перечисляется в 14 субъектов Федерации из 85.

[11] http://www.bmwi.de

[12] В русскоязычных публикациях название этой совместной задачи («Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur») переводят по-разному, один из вариантов – «Совершенствование территориальной хозяйственной структуры».

[13] Региональная политика стран ЕС / Отв. ред. А.В. Кузнецов – М.: ИМЭМО РАН, 2009.

[14] Koordinierungsrahmen der Gemeinschaftsaufgabe «Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur» ab 1. Juli 2014; Regionale Wirtschaftspolitik: Gesamtdeutscher Ansatz zur Förderung von strukturschwachen Regionen ab 1. Juli 2014 // Monatsbericht. 2014. № 5.

[15] Для сравнения: в России фактическими объектами федеральной региональной политики являются Дальневосточный, Северо-Кавказский и Крымский федеральные округа. На конец 2012 года на Дальнем Востоке и Северном Кавказе проживало только 11,0% населения; учет Крыма, по которому пока нет сопоставимых данных, принципиальным образом картину не меняет.