Современная Россия, как в воздухе, нуждается в новой модели государственной политики в сфере разграничения предметов ведения федеральных властей и органов власти и управления в субъектах федерации.

Так, М.М. Маскатулин, в своих трудах высказывает мнение о том, что «…существует необходимость в установлении норм, связанных с ограничением принятия решений федерального законодателя о расширении полномочий федеральных органов государственной власти по предметам совместного ведения, чтобы не лишать права регионов на решение задач, поставленных и так самой Федерацией»[1]. Кроме того, М.М. Маскатулин весьма справедливо, на наш взгляд, отмечает, что в современных условиях вопросы совершенствования структуры центральных государственных органов должны решаться с участием регионов.

Проблемы возникают, как считает М.В. Столяров, при решении вопросов административно-территориального устройства[2]. Федеральный законодатель имеет право издавать такие законы, которые могут неограниченнорасширять полномочия федеральных органов исполнительной власти РФ, а регионам оставлять тусферу предметов ведения, которые, в конечном счете, становятся юридически неопределенными. Актуальнее становится проблема модернизации всей системы государственных органов для обеспечения эффективного решения совместных федеральных и региональных задач.

К числу основных принципов разграничения предметов ведения и полномочий при заключении договоров и соглашений законом отнесены принципы:

- конституционности;

- верховенства федеральной Конституции России и федеральных законов;

- равноправия субъектов Федерации;

- недопустимости ущемления прав и интересов субъектов Федерации;

- согласования интересов Российской Федерации и интересов субъектов Российской Федерации;

- принцип добровольности заключения договоров, соглашений;

- принцип обеспеченности ресурсами;

- принцип гласности заключения договоров, соглашений[3].

Реализация в практике государственного строительства всех названных принципов, по нашему убеждению, позволит обеспечить подлинный федерализм в России. Последовательное осуществление принципов федерализма требует решения двух взаимосвязанных проблем: разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти и обеспечения конструктивного взаимодействия между ними.

В деятельность региональных органов исполнительной власти необходимо активнее внедрять принципы управления по целям, по проектам, совершенствовать методику оценки работы органов власти, используя ключевые показатели эффективности (KPI), ориентироваться на реализацию конкретных проектов в курируемых областях, заложить принципы оперативного реагирования на условия развития (мониторинг условий и реконфигурация компетенций). Для совершенствования системы разработки управленческих решений необходимо шире привлекать непосредственных участников внешнеэкономического сотрудничества.

Требуют совершенствования институты, ответственные за привлечение иностранных инвестиций, необходима большая скоординированность и централизация. Существует дисбаланс полномочий и ресурсов министерств и ведомств, отвечающих за инвестиционную политику, имеются тенденции к дублированию функций, отдельные функции не подкреплены соответствующими ресурсами.

Требует актуализации статья 10 закона № 4-ФЗ, регламентирующая порядок открытия представительств субъектов Российской Федерации на территориях иностранных государств. В этом механизме необходимо определить оптимальные сроки согласования. Кроме того, нужно доработать общий порядок открытия российскими регионами зарубежных представительств. В настоящее время основанием для открытия представительства является соглашение субъекта федерации и соответствующего административно-территориального образования в составе иностранного государства. Требование, введённое данной статьёй, может оказаться невыполнимым вследствие противоречия нормам национального права иностранного партнёра. Действительно, не все регионы иностранных государств вправе подписывать подобные документы, что ведёт к невозможности открытия в таком регионе представительства с целью стимулирования межрегионального сотрудничества. Кроме того, открывая представительство в целях реализации межрегионального соглашения, субъект федерации фактически должен ограничить географически сферу его деятельности только тем регионом, с которым подписано соглашение. Для распространения сотрудничества на другой регион иностранного государства формально требуется подписание каждый раз нового соглашения.

Важно отметить, что богатейший опыт соседних с Владимирской областью субъектов федерации в части развития внешних связей и наличие сформировавшейся научной школы по изучению проблем федерализма и международного сотрудничества создают хорошие предпосылки для создания во Владимирской области центра теоретико-прикладных исследований внешних связей регионального уровня. Это послужило бы изучению передового отечественного опыта в сравнении с опытом субъектов зарубежных федеративных государств, выработке практических рекомендаций по повышению эффективности внешних связей органов власти и управления Владимирской области.

Кроме того, на базе такого центра теоретико-прикладных исследований целесообразно было бы разработать проект, задачей которого являлась бы разработка нормативной модели российского федерализма и рекомендаций для ее практической реализации на основе анализа позиций регионов и процессов, происходящих в публичном пространстве, где реализуются отношения между гражданским обществом и политической властью.

Считаем важным подчеркнуть тот факт, что в связи со значительной дифференциацией показателей социально-экономического развития российских регионов, усилившейся в ходе финансово-экономического кризиса 2008 г., проблема создания эффективной системы управления приобрела в последнее время еще большую актуальность.

Глубокая дифференциация макроэкономических параметров регионов современной России стала одной из основных характеристик ее экономики, что неизбежно приводит к росту числа проблемных территорий. Задача снижения уровня негативных последствий отставания в социально-экономическом развитии обуславливает необходимость совершенствования региональной политики государства.

Одна из целей региональной политики – стимулирование экономических реформ в регионах, сокращение экономических и социально неэффективных дотаций различным отраслям экономики. Сокращение федеральных субвенций – стимул для регионов снижать уровень субсидирования отраслей. Стимулирование региональных властей снижать уровень ее дотационности может осуществляться федеральным правительством через механизм межбюджетных трансфертов.

Безусловно, нельзя забывать о том, что важнейшая составная часть системы регионального самоуправления – это региональная социально-экономическая политика. Ее можно определить как взаимосогласованную совокупность социальных, экономических, экологических установок (ориентиров), а также способов их достижения, разработка и практическая реализация которых осуществляется региональным сообществом и региональными органами власти.

Государственное регулирование распределительного процесса в условиях реформирования экономической системы предполагает реформирование как отношений собственности, так и самой системы управления экономикой в целом.

Главная цель региональной политики в экономической сфере – это рациональное использование природно-экологических возможностей регионов, преимуществ территориального разделения труда и экономических связей регионов. Главная цель региональной политики в социальной сфере – обеспечение достойного уровня благосостояния в каждом регионе. Региональная политика направлена на ослабление внутреннего социального напряжения, сохранение целостности и единства страны. Социальная политика государства – это комплекс организационных, экономических и др. мероприятий по улучшению материального благосостояния, духовному и физическому развитию населения, оказанию поддержки инвалидам и малообеспеченным гражданам.

Основой социально-экономического развития регионов является вовлечение в процесс воспроизводства всех видов ресурсов региона – от трудовых, финансовых и природных до интеллектуальных и духовно-культурных. Но для того, чтобы воспроизводственный процесс осуществлялся полноценно, важно своевременно решать возникающие в регионах проблемы, а это требует обоснованного распределения полномочий между федеральным центром и регионами[4].

Основная цель поддержки регионов страны – ускорение структурной перестройки экономики России, смягчение ее неблагоприятных последствий для населения регионов и содействие им в структурных преобразованиях. Она может быть реализована в статусе федеральной или совместной федерально-региональной программы. Второй вариант программы является новой формой сотрудничества федеральных и региональных властей при проведении структурно-инвестиционной политики. При ее разработке необходимо будет провести полную инвентаризацию такого рода механизмов, оценить эффективность их действия и определить возможности их применения в регионах.

Таким образом, главной целью экономической политики российских регионов является восстановление и преумножение своего экономического потенциала. Приоритетные направления социальной политики – обеспечение занятости экономически активного населения, поддержка работающего человека, защита его законных интересов, адресная поддержка малоимущих слоев населения, государственная поддержка здравоохранения, образования и культуры.

В условиях экономического кризиса определить регионы, которые нуждаются в целевой государственной поддержке, очень сложно. Для этого органами власти, как на федеральном уровне, так и на региональном необходима максимально достоверная информация о социально-экономической ситуации в регионах. Западные специалисты по статистике считают, что в директивной плановой экономике более достоверны микроэкономические и макроэкономические показатели, а в рыночной – наоборот.

Однако российский опыт свидетельствует, что в период реформ как макро-, так и микроэкономические показатели официальной статистики не полностью отражают реальную ситуацию. Количественные оценки социально-экономического состояния региона оказываются недостаточными, ибо искаженная информация о потенциале территорий, объемах производства в денежном выражении, реальной налоговой базе, расходах предприятий, уровне жизни населения и т.п. не позволяет принимать адекватные решения. Для объективного и полноценного анализа требуются качественные, экспертные, логически осмысленные оценки.

Стабильное территориальное неравенство в такой богатой и огромной стране, как Россия, не может быть оправдано временными трудностями, инвестиционными ограничениями, упущенными когда-то и кем-то возможностями, ссылками на объективные и субъективные факторы. Такое положение предопределяет трудности в процессе реализации долгосрочных национальных стратегических задач в условиях усложняющихся интеграционных процессов глобального характера. С учетом этого обстоятельства можно утверждать, что научные исследования актуальных вопросов развития регионов, разработка прогнозных ориентиров в долгосрочном периоде могут быть более плодотворными и результативными только с позиции ослабления сложившейся территориальной асимметричности и укрепления экономической базы территорий.

Для преодоления имеющейся большой амплитуды колебаний в уровнях социально-экономического развития регионов необходимо создание взаимосвязанной совокупности механизмов, которые необходимо разрабатывать в целях эффективного воздействия федеральных, региональных и муниципальных органов на процесс производства, распределения и использования продукции и ресурсов в регионе. Только при правильном государственном регулировании процессы регионального развития активизируются, приобретут положительные тенденции и в итоге повысится самостоятельность регионов и возможность их самоуправляемости.

Перспективными направлениями совершенствования системы регулирования регионального развития могут стать формирование и отработка практики предоставления системных трансфертов регионам, отстающим в социально-экономическом развитии, формирование специальных инструментов регулирования регионального развития. Усилия органов исполнительной и законодательной власти на федеральном и региональном уровнях управления целесообразно, на наш взгляд, концентрировать на увеличении децентрализованных ресурсов финансирования развития территорий. И как нам представляется, абсолютно справедливую мысль высказывает в этой связи доктор экономических наук Г.Ф. Балакина, которая считает, что «…процесс формирования децентрализованных источников реализации перспективных направлений развития регионов повышает эффективность регионального развития сразу в нескольких направлениях: во-первых, создается среда для формирования системы инвестиционных проектов, способных вывести регион из состояния депрессивности; во-вторых, формируются условия эффективного освоения значительных федеральных инвестиционных вливаний, создается кадровый резерв за счет реализации глобальных проектов, расширяется проектная основа стратегического развития путем увеличения числа разработанных и прошедших экспертизу проектов технического перевооружения предприятий и структурной перестройки хозяйства региона, а также накапливаются финансовые ресурсы для модернизации банковской системы региона в целях увеличения доли долгосрочных кредитов и включения региональных банков в систему реализации крупных инвестиционных проектов, способных вывести производительные силы региона на качественно новый уровень развития»[5].

Далее следует сделать акцент на политико-правовых аспектах совершенствования взаимодействия органов власти всех уровней. Отметим, прежде всего, что в исследовании Е.М. Шашковой[6] подробно исследуются существующие механизмы согласования и учета мнения субъектов – это согласительные процедуры (ч. 1 ст. 85 Конституции РФ) и согласительная комиссия (ч. 4 ст. 105 Конституции РФ), которые, как показывает Е.М. Шашкова, далеки от совершенства как с точки зрения их формально юридического закрепления, так и с точки зрения их практической реализации. По нашему мнению, с целью повышения степени участия субъектов Российской Федерации в решении важнейших вопросов на федеральном уровне, гарантий учета их мнения, прозрачности принимаемых федеральным центром решений целесообразно в кратчайшие сроки усовершенствовать указанные процедуры и механизмы. К примеру, в сфере федерального законодательного процесса логично было бы установить, что в случае невозможности выработки согласительной комиссией взаимоприемлемого варианта федеральный закон в прежней редакции может быть принят только квалифицированным большинством голосов обеих палат Федерального Собрания Российской Федерации. Важно также расширить перечень вопросов и круг нормативных правовых актов, требующих согласования с субъектами Федерации, включив сюда не только проекты федеральных законов по предметам совместного ведения, но и акты Президента РФ и Правительства РФ нормативного характера, затрагивающие вопросы реформирования федеративных отношений, регионального развития, оказывающие влияние на доходы и расходы бюджетов субъектов РФ, и иные вопросы общефедерального значения, включая федеральные (целевые) программы, концепции, стратегии, доктрины. При этом при выработке механизма согласования следует учитывать, что мнение, выраженное органами государственной власти заинтересованных субъектов Федерации, должно быть доведено до сведения федерального государственного органа, ответственного за принятие властного решения. Неурегулированные разногласия должны рассматриваться в рамках федерального органа государственной власти, инициировавшего согласуемый проект нормативного акта, с привлечением органов власти субъектов РФ, имеющих разногласия.

Кроме того, считаем важным подчеркнуть необходимость регламентации института федерального вмешательства на уровне федеральной Конституции, так как в настоящее время соответствующей правовой базы не существует. На уровне Конституции необходимо, прежде всего, определить федеральный орган государственной власти, уполномоченный применять указанные меры, установить четкие правовые рамки, пределы федерального вмешательства, гарантии субъектов РФ против злоупотребления своим правом федеральных властей. Детальная регламентация рассматриваемого института должна осуществляться, на наш взгляд, в форме федерального конституционного закона.

Можно выделить общие направления совершенствования взаимоотношений федерального центра и регионов:

1) Проведение региональной экономической политики государства, основными принципами которой должны являться: пересмотр сложившихся отношений между субъектами вертикали органов власти различных уровней с учетом рыночной ситуации в регионах; обеспечение самостоятельности региональных и местных органов власти в управлении и расходами, и доходами; повышение роли инвестиционной составляющей доходов в региональных и местных бюджетах, что в целом характеризует процесс совершенствования принципов традиционного экономического федерализма.

2) Совершенствование механизма предоставления финансовой помощи регионам и муниципальным образованиям путем: выделения компонентов, предназначенных для текущей и инвестиционной, а также выравнивающей составляющих; ревизии и разумного сокращения количества федеральных целевых программ; повышения эффективности регулирования центра и регионов на основе улучшения качества управления территориальным развитием, что связано с усилением прозрачности территориальных федеральных расходов; улучшения механизма инвестиционной поддержки регионов.

Подчеркнем, что эффективная реализация перечисленных выше мер во многом зависит от согласованности действий всех уровней органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества, а, следовательно, требует принятия мер совершенствования отношений экономического федерализма.

[1] Маскатулин М.М. Правовые основы организации взаимодействия между федеральными и региональными органами государственной власти: повышение эффективности федеративных отношений // Научная сессия ГУАП 06-10 апреля 2015 г. Сборник докладов: в 3 частях. - Санкт-Петербург: Издательство: Санкт-Петербургский государственный университет аэрокосмического приборостроения, 2015. - С. 318-321.

[2] Столяров М.В. Теория и практика федерализма. Курс лекций о федеративном государстве: учебно-методический комплекс. М.: Изд-во РАГС, 2008. – С. 172.

[3] О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 24.06.1999 года № 119-ФЗ (в ред. от 20.05.2002 года)//«Собрание законодательства РФ», 28.06.1999, N 26, ст. 3176.

[4] Фетисов Г.Г. Орешин В.П. Региональная экономика и управление: учебное пособие. - М.: ИНФРА-М, 2010. - С. 42.

[5] Балакина Г.Ф. Инструменты регулирования социально-экономического развития регионов // Региональная экономика: теория и практика. – 2014. – № 39 (366). - С. 20.

[6] Шашкова Е.М. Конституционно-правовые проблемы взаимоотношений Российской Федерации и ее субъектов : диссертация ... кандидата юридических наук : 12.00.02 ; [Место защиты: Моск. гос. ун-т им. М.В Ломоносова. Москва, 2009. - 180 с.