Служба в местных органах власти существовала в России в течение нескольких столетий и имеет свою историю.

Начало российского опыта становления и формирования муниципальной службы можно проследить со времен Киевской Руси. К числу первых служащих на местах следует отнести посадника и тысяцкого. Это два высших должностных лица, основной задачей которых было ведение текущих дел управления и суда в столичных городах. Пока они занимали свои должности, их называли степенными, то есть стоящими на степени, а закончив степенную службу, они получали звание старых посадников и тысяцких.

Помимо посадника и тысяцкого в древнерусском государстве на местах существовали и другие должностные лица. Например, сотский – глава сотни (административная часть города с численностью жителей в 100 человек). Он представлял свое общество, которое пользовалось долей самоуправления, имело свой сход и свое вече. Сотни подразделялись на более мелкие части города – улицы, каждая из которых возглавлялась выборным улицким старостой.

Относительно сотников следует заметить, что эти представители и начальники каждой общины управляли всеми делами и судом. Также они собирали и заведовали вкладами, полученными ими от всякого нового члена, поступающего в общину.

В XIII веке происходят существенные структурные изменения в Русском государстве, которые затронули взаимоотношения местного управления и центральной власти. Причиной тому стали усиление Московского княжества, с одной стороны, и монголо-татарское нашествие, ставшее причиной централизации государства для противостояния игу, с другой стороны.

К XV веку, как отмечает в своем исследовании Т.Н. Михеева, "власть на местах постепенно перешла в руки наместников (в городах) и волостелей (в сельских местностях – волостях). В отличие от посадников и тысяцких эти должностные лица получали свои полномочия от князя путем специального назначения – пожертвования. Они являлись представителями верховной власти и несли службу великому князю. Поэтому наместники и волостели были государственными служащими и состояли на государственной (государевой) службе".[1]

В то же время постоянная угроза извне требовала проведения жесткой централизации местного аппарата. Однако система кормлений явилась препятствием. Поэтому во второй половине XV века в Московском государстве началась реформа системы местного управления. Во-первых, появились новые должностные лица – городовые приказчики. Они назначались великим князем и подчинялись только ему. Городовые приказчики оттеснили наместников и волостелей от военного, административного, а потом земельного, финансового и судебного управления. Они заведовали строительством и укреплением городов, мостов, дорог, надзирали за хранением боеприпасов, оружия, продовольствия, производством пороха, сбором народного пополнения и т.д. Таким образом, их функции носили преимущественно военно-снабженческий характер. Во-вторых, в конце XV – начале XVI века усиливается подчинение наместников и волостелей центральной власти. Сроки кормлений сокращаются до одного года. Судебные полномочия кормленщиков ограничиваются, поскольку злоупотребления в этой сфере были наиболее существенными.

Следующим этапом процесса реформирования было создание на местах губных учреждений (вторая треть XVI века). Заметим, что губная реформа осуществлялась не путем слома кормлений, а параллельно им и была направлена на постепенное вытеснение наместничьего и волостного управления.

Губной староста и губной дьяк избирались местным населением путем принятия единогласного решения. Если возникали разногласия, то они назначались лично государем. Вначале губные власти назначались бессрочно, а с конца XVI века – на один год.

Дальнейшим шагом по пути ликвидации системы кормлений была земская реформа 1555-1556 годов, также проведенная Иваном IV. С этого времени в уездах и волостях повсеместно учреждаются земские власти. Таковыми являются "излюбленные головы" (старосты), "лучшие люди" (целовальники или земские судьи) и земской дьяк (для записи судебных дел). Эти лица составляли земскую избу. Они избирались всеми земскими сословиями, кроме служилого, так как оно не подчинялось ни наместничьей, ни земской власти. Избрание совершалось на неопределенный срок, но население всегда могло переменить выборных. Позже для них были введены ежегодные выборы. Земские органы осуществляли финансово-хозяйственные и судебные функции. В их ведении находился сбор подати, также они заведовали доставкой в Москву всех прямых налогов. Объем судебной власти земской избы был равен объему прежней власти наместников с боярским судом и даже был выше ее, потому что земские власти могли неограниченно решать даже дела о холопстве и дела, ведущие к смертной казни.

Своеобразие реформы, проведенной в годы царствования Ивана Грозного, заключалось в централизации через самоуправление. Результатом реформирования местного управления стала полная ликвидация в середине XVI века системы кормлений. Теперь власть на местах сосредоточилась в руках губных и земских старост, которые не назначались князем, как наместники и волостели, а выбирались из местного населения.

Оценивая сущность проведенных правительством Ивана Грозного реформ местного управления, можно прийти к выводу, что центральная власть, упраздняя наместников и волостелей, использовала при учреждении новой системы местного самоуправления некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг властей и возложив на них выполнение новых обязанностей. Преобразования Ивана IV значительно усилили централизацию государственной власти.

Приказно-воеводское управление имело свои достоинства и недостатки. Первым является то, что оно не уничтожило самоуправление, так как в некоторых областных губные и земские учреждения продолжали существовать и при воеводах. Недостатком стала резкая бюрократизация местного управления.

До реформ Петра I местные дела решались воеводами, назначаемыми Москвой. В конце XVII – начале XVIII века Петром I были проведены три реформы местного управления. Их цель заключалась в усилении централизации местного аппарата.

В первую очередь, в 1699 году он реформировал городское самоуправление. Теперь в городах было отменено приказно-воеводское управление, а власть перешла к Бурмистерской палате с бурмистрами (в Москве) и земским избам – ратушам (в других городах). По месту нахождения земские избы считались органами городского управления. Однако по компетенции они были государственными учреждениями, формируемыми путем выборов. Состав Бурмистерской палаты и земских изб был выборным.

Таким образом, в результате реформы 1699 года воеводы практически исчезли в качестве института местного управления, и страна перешла на бурмистерское управление. В тех же местах, где воеводы продолжали осуществлять свои полномочия, Петр I поставил их под контроль: при них были учреждены дворянские советы, которые управляли совместно с воеводами. В переходе на бурмистерское управление явно прослеживается тенденция на децентрализацию власти.

Вторая реформа местного аппарата 1708-1715 годов разделила Россию на губернии, во главе которых стояли губернаторы, назначаемые царем. Каждый из них не только имел административные, финансовые, полицейские, судебные функции, но и являлся командующим всех войск, расположенных в подведомственной ему губернии.

Эта реформа не устранила многообразия в местном управлении. Более того, она превратила всех местных должностных лиц в чиновников абсолютной монархии. За свою службу они стали получать жалованье из бюджета страны с тем, чтобы у управителей не было собственных материальных интересов на подвластной территории. Это было сделано с целью укрепления влияния центральной власти на местах.

Третья реформа 1719-1720 годов явилась продолжением первых двух. По ней губерния делилась на провинции, а последние – на дистрикты. Во главе провинций поставили воевод. Они выполняли функции в финансовой, полицейской и хозяйственной сферах. Дистрикты возглавлял земский комиссар. К его полномочиям были отнесены разнообразные управленческие и нравственно-просветительные обязанности. Но его основной должностной прерогативой был сбор налогов.

Реформа городского управления была завершена в 1723-1724 годах. В итоге Бурмистерская палата была заменена Главным магистратом, а земские избы – городскими магистратами, которые состояли из президента, бургомистров и ратманов (советников).

Круг полномочий городского магистрата был существенно расширен по сравнению с тем, что были вправе до этого осуществлять ратуши. Магистраты наделялись судебной властью по гражданским и уголовным делам, ведали городской полицией и городским хозяйством, были обязаны способствовать развитию ремесел и мануфактур, ведали городским начальным образованием, свалками, приютами, сиротскими домами и т.д. Магистраты были коллегиальными выборными учреждениями.

Следует подчеркнуть, что члены магистратов (президенты, бургомистры и ратманы) стали государственными чиновниками: они считались состоящими на государственной службе и в соответствии с этим получали государственные чины.

Таким образом, реформы Петра I привели к созданию единой централизованной системы местного управления. Эта система с небольшими изменениями просуществовала до Екатерины II, которая провела свою местную реформу. По ее мнению недостатком прежней системы управления на местах была чрезмерная централизация. Поэтому основная цель преобразований царицы состояла в расширении прав местных органов власти, в децентрализации государственного управления. Число губерний увеличилось, они стали подразделяться на уезды. Во главе губерний были поставлены наместники, генерал-губернаторы или губернаторы, назначаемые центральной властью. В помощь генерал-губернатору было введено губернское правление, которое состояло из губернатора, двух губернских советников, назначаемых центральным правительством, и губернского прокурора (статья 4 Учреждения о губерниях 1775 года).

Т.Н. Михеева проведя полноценный анализ муниципальной службы в период до Революции 1917 года, весьма справедливо, на наш взгляд, замечает, что "…практически с момента появления Русского государства и до середины XIX века в нашей стране постепенно, порою скачкообразно, появляется и начинает развиваться прообраз муниципальной службы, который выкристаллизуется в некое подобие муниципальной службы в современном понятии этого словосочетания только после реформ Александра II. В результате его преобразований в России с середины XIX века на местном уровне начали действовать самостоятельные органы местного самоуправления, обладавшие всей полнотой публичной власти".[2]

Согласно Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года в стране была введена новая система земских учреждений. В эту систему входили губернские и уездные земские собрания (представительные органы) и губернские и уездные земские управы (исполнительные органы).

Важное значение имеет определение правового статуса российского земства. Авторы Положения 1864 года исходили из негосударственной природы самоуправления. В связи с этим земские учреждения не были включены в систему государственных органов, а служба в них относилась к общественным обязанностям. Поэтому должностные лица земских управ (председатель и члены) не пользовались правами государственной службы (например, правом на получение государственной пенсии) и не считались государственными служащими. Они осуществляли свои полномочия возмездно: вознаграждение им выплачивалось из земских средств, а его размер определялся земским собранием. Городские органы местного самоуправления, также как и земские, не были включены в структуру государственных учреждений.

Земская и городская реформы 1864 и 1870 годов преследовали цель децентрализации управления, развития начал местного самоуправления в России и отделения местных служащих от правительственных чиновников. Однако чрезмерная самостоятельность земских и городских учреждений не устроила Александра III. По его инициативе были проведены контрреформы, в основу которых легли идеи государственной теории самоуправления, рассматривающие местное самоуправление как нижний уровень государственного управления. Причиной реформ был назван недостаток действующей системы из-за ее обособленности от государства, что приводило к разобщенности и несогласованности действий правительства и земских властей.[3]

Вышедшее в 1890 году Положение о губернских и уездных земских учреждениях внесло существенные изменения в положение земств.

1. Земские учреждении стали рассматриваться как часть государственных учреждений, земские должностные лица обрели статус государственных служащих, им начали присваиваться государственные чины и выплачиваться государственные пенсии.

2. Поскольку земская служба признавалась государственной службой, председателем управы не мог быть человек, не имевший права поступления на государственную службу. Это существенно ограничило круг лиц, которые могут занимать такую должность. В частности, данное обстоятельство негативно отразилось на окраинах, где ранее председателями управ были, как правило, купцы или крестьяне;

3. Отменялась выборность управ. Теперь порядок утверждения в должности применялся не только для председателя, но и в отношении других членов управ.

Городовое положение 1892 года также внесло существенные изменения в правовой статус должностных лиц городской управы, которые приравнивались к правительственным чиновникам, считались состоящими на государственной службе и стали получать государственные чины и награды.

Все это свидетельствует о том, что после реформ Александра III деятельность муниципальных служащих была подчинена жесткой опеке со стороны коронной администрации, земские и городские учреждения были включены в систему государственных учреждений, а их служащие стали рассматриваться как государственные служащие.

Вместе с тем, следует признать справедливым мнение известного ученого начала XX века Лазаревского Н.И., считавшего: "Выборные лица, занимающие должности в коллегиальных органах земского и городского самоуправления, в настоящее время считаются состоящими на государственной службе. При земской реформе 1890 г. и городской 1892 г. членам управ, председателям земских управ и городским головам были лишь предоставлены права государственной службы… При этом Сенат толкует служебное положение выборных лиц земского и городского самоуправления в том смысле, что они только "считаются" на государственной службе, но не состоят на ней, практически права государственной службы, предоставленные этим лицам сводятся к праву на чинопроизводство, на получение орденов и на ношение мундира".[4]

Этот факт дает нам основание полагать, что служба в земских и городских органах местного самоуправления представляла собой именно муниципальную службу.

Законы 80-90-х гг. XIX века по вопросам управления свернули реформаторскую "оттепель" 60-70-х гг., обнаружили слабость гарантий необратимости реформ, подавили наметившуюся реформаторскую тенденцию, столкнули Россию с пути реформ.[5]

В дореволюционное время временным правительством делались попытки поддержать местное самоуправление, а вместе с тем и муниципальную службу. Были приняты Декларация и другие нормативные акты, провозгласившие реформу местного самоуправления как одну из первостепенных задач новой власти. В качестве достижения Временного правительства является то, что земское самоуправление было введено на всей территории России. Была осуществлена реформа городского самоуправления. Однако вскоре на местах местного самоуправления образуются Советы.

[1] Михеева Т.Н. Становление и развитие муниципальной службы в дореволюционной России: исторический аспект // Марийский юридический вестник. – 2014. – Выпуск № 5. – С. 5.

[2] Михеева Т.Н. Становление и развитие муниципальной службы в дореволюционной России: исторический аспект // Марийский юридический вестник. – 2014. – Выпуск № 5. – С. 8.

[3] История государственного управления в России: в вопросах и ответах: учеб. пособие / отв. ред. Е.М. Трусова; М.: ТК Велби, Издательство Проспект, 2015. – С. 123.

[4] Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. – СПб, 2013. – Т.2, ч.1. – С. 87-88.

[5] Стеканова О.Ю. Совершенствование муниципальной службы в Российской Федерации // Электронный научный журнал "Регион: государственное и муниципальное управление". – 2015. – № 1. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: URL: http://regiongmu.ru/wp-content/uploads/2015/04/RegionGMU0101011.pdf