Следует особо отметить тот факт, что до середины 90-х гг. XX века в нашей стране понятия "муниципальная служба" как такового не существовало. Функции муниципальных органов власти выполняли местные Советы народных депутатов и органы исполнительной власти при них.

После Революции 1917 года в стране складывается система управления, при которой каждый ранее существовавший орган муниципальной службы теперь входит в единую государственную систему управления.

В течение двух лет все земские учреждения были распущенны, а Конституцией СССР было закреплено положение о единстве всех советов, находящихся в стране, с жесткой иерархичной подчиненностью. С этого времени отдельные вопросы субъектов решали коммунальные хозяйства (коммуны). Намного позднее, уже во второй половине двадцатого века советская власть снова будет вынуждена вернуться к вопросам местного самоуправления.

Но после революционных событий и установления власти большевиков, в СССР постепенно утвердился административный институт государственной службы, хотя официально термина "государственная служба" не существовало. Государственный аппарат находился под жестким контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП (б) – КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах.

В условиях партийного диктата использовалась "трудовая модель" функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно – служебного, а трудового права. Все назначения на руководящие административные, хозяйственные, высшие военные и правоохранительные посты проводились через коммунистическую партию, что отражает номенклатурный принцип осуществления государственной кадровой политики в СССР. Номенклатура представляла собой перечень руководящих должностей, при замещении которых требовалась санкция соответствующего партийного комитета.

Особое внимание к проблемам самоуправления в России возросло во второй половине 80-х гг. XX века, когда была признана необходимость перехода от административных к преимущественно экономическим методам управления, а уже в начале 90-х годов активно пошел процесс формирования правовой базы местного самоуправления.

9 апреля 1990 г. в СССР был принят Закон №1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", который определил, что местное самоуправление в СССР является частью социалистического самоуправления народа и призвано обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Закон определил общие начала местного самоуправления и местного хозяйства в Союзе Советских Социалистических Республик. В Законе давалось понятие местного (территориального) самоуправления в СССР как "самоорганизации граждан для решения непосредственно или через избираемые ими органы всех вопросов местного значения, исходя из интересов населения и особенностей административно-территориальных единиц, на основе законов и соответствующей материальной и финансовой базы".[1]

Законом № 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" определялось, что "система местного самоуправления включает местные Советы народных депутатов, органы территориального общественного самоуправления (советы и комитеты микрорайонов, жилищных комплексов, домовые, уличные, квартальные, поселковые, сельские комитеты и другие органы), а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии".[2]

Хотя природа местных Советов как органов государственной власти не изменилась, значимость этого шага заключалась во введении в оборот понятия "местное самоуправление".

Однако первые Законы о местном самоуправлении – "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" и "О местном самоуправлении в РСФСР" не использовали понятия "муниципальная служба".

Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. "Государственный служащий" и "муниципальный служащий" рассматривались как равнозначные понятия.

Согласно такому взгляду, муниципальный служащий – это государственный служащий, работающий в органе местного самоуправления.

С реформой 24 мая 1991 г., когда в действовавшую тогда Конституцию были внесены дополнения, касающиеся реализации местного самоуправления, на смену исполкомам местных Советов пришло понятие "местная администрация". Местные администрации имели двойное подчинение: они были подотчетны местным Советам и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам государственной власти.

Начиная с 1990 г., недолгие периоды децентрализации регулятивных полномочий по нормативному правовому регулированию местного самоуправления в России и практика их реализации сменялись периодами централизации.

Итак, фактически в истории Российской Федерации местное самоуправление начало свое полноправное существование с появлением Конституции Российской Федерации в 1993 году. Полномочия советов были переданы органам местной администрации. В этот же период и появляется понятие муниципальной службы. Реализация положений Закона о местном самоуправлении 1995 года позволила создать систему местного самоуправления на большей части территории страны.[3]

Итак, Государственной Думой РФ 28 августа 1995 г. был принят Федеральный Закон № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[4], который и определил роль местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые, экономические и финансовые основы местного самоуправления и государственные гарантии его осуществления, устанавливал общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации. Под муниципальной службой в соответствии со ст. 21 указанного закона понималась служба на должностях в органах местного самоуправления по исполнению их полномочий.

Однако практика его применения выявила ряд проблем, препятствующих эффективному функционированию системы местного самоуправления, в числе которых эксперты отмечали нечеткость в определении компетенции муниципальных образований, неопределенность территориальной организации местного самоуправления, возможность формирования структуры органов местного самоуправления, несоответствующей решаемым задачам, несоответствие ресурсов исполняемым обязанностям, удаленность органов местного самоуправления от населения, не проработанность механизмов взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Все это привело к необходимости разработать новый базовый закон о местном самоуправлении, который был принят Государственной Думой 16 сентября 2003 года и подписан Президентом Российской Федерации 6 октября 2003 года.

Федеральный Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"[5] установил общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также определил государственные гарантии его осуществления.

То есть, за многовековую историю российского государства процесс формирования и реорганизации муниципальной службы никогда не останавливался. Прообразы муниципальных институтов имели место и на самых ранних этапах существования древнерусского государства. Таким образом, существующую на сегодняшний день муниципальную службу нельзя назвать новым социальным институтом. Однако даже в последние десятилетия в России происходят коренные преобразования государственной и муниципальной службы. Впрочем, как нам представляется, этот процесс является проявлением поисков оптимальной модели развития российского общества, которое затрагивает все сферы общественной жизни страны.

[1] Закон СССР № 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", "Свод законов СССР", т. 1, с. 267, 1990 г. Раздел I. Понятие, система и принципы местного самоуправления. – Ст. 1.

[2] Закон СССР № 1417-1 "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР", "Свод законов СССР", т. 1, с. 267, 1990 г. Раздел I. Понятие, система и принципы местного самоуправления. – Ст. 2.

[3] Войтович В.Ю. Государственная и муниципальная служба: учебное пособие. – Ижевск: Изд-во Института экономики и управления ФГБОУ ВПО "УдГУ", 2013 – С. 119.

[4] Федеральный Закон № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст.3506; 1997, № 12, ст.1378.

[5] Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф 3 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. – 2003. – № 50. – Ст. 4884.