Прежде всего, необходимо отметить тот факт, что вопросы местного самоуправления и гражданского общества стали ключевыми в Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина от 12 декабря 2013 года: «Считаю важнейшей задачей уточнение общих принципов организации местного самоуправления, развитие сильной, независимой, финансово состоятельной власти на местах. И такую работу мы должны начать и в основном законодательно обеспечить уже в следующем, 2014 году - в год 150-летия знаменитой Земской реформы. Кстати, именно развитие земств, местного самоуправления в своё время позволило России совершить рывок, найти грамотные кадры для проведения крупных прогрессивных преобразований. В том числе для аграрной реформы Столыпина и переустройства промышленности в годы Первой мировой войны»[1].

Согласно нормам федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ, местное самоуправление определяется как «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций»[2].

Местное самоуправление (МСУ) является первичной практикой социального регулирования и может быть основано на формальном (институциональном) управлении и неформальной (социальной) власти локальных элит. Обобщение исторических форм местного самоуправления в России позволяет выделить два идеальных типа формальной (институциональной) власти местного уровня: распределительно-демократический и централистско-авторитарный.

Местное самоуправление может являться одной из эффективных форм социального регулирования, социального управления и приобретает все большую значимость в условиях динамичной социальной среды.

Как верно заметил С.Е. Чаннов, - «Наличие выборных органов местного самоуправления, в муниципальном образовании, является обязательным согласно действующему российскому законодательству. Органы и должностные лица местного самоуправления издают правовые акты. Наименование и виды правовых актов органов, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию этих актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования»[3]. Логично придти к выводу о том, что муниципальное управление являет собой целенаправленное воздействие органов местного самоуправления на муниципальное образование, и цель этого воздействия заключается в повышении качества и уровня жизни населения.

Представляется целесообразным рассмотреть вопрос о взаимосвязи местного самоуправления и муниципального управления. Итак, по мнению А.А. Васильева, - «…место и роль муниципального управления в местном самоуправлении определяется следующими характеристиками:

- муниципальное управление - определенный вид деятельности по осуществлению местного самоуправления, имеющий свои функции и компетенцию;

- муниципальное управление - деятельность специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как органы муниципального управления (в законодательстве - местного самоуправления);

- муниципальное управление - в основном исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного непосредственного руководства экономической, социальной, политической и духовной сферами муниципального образования;

- муниципальное управление - подзаконная деятельность, регламентируемая муниципальным правом»[4].

Принимая во внимание указанные выше характеристики, А.А. Васильев приходит к выводу о том, что «Муниципальное управление осуществляют только органы муниципального управления, наделенные для этого соответствующими полномочиями, и соответственно выходит, что понятие «муниципальное управление» не тождественно понятию «местное самоуправление». Понятие «местное самоуправление» гораздо шире по своему содержанию, т.к. включает в себя все формы реализации местного самоуправления (непосредственной демократии, органы местного самоуправления), а муниципальное управление является только его частью, которая реализуется органами муниципального управления»[5].

В России склонность правящей бюрократии регламентировать «сверху» социальные процессы всегда сочетается с желанием чрезмерного законотворчества. Законодательных актов по земскому самоуправлению в России было принято в несколько раз больше, чем в странах Западной Европы - в отношении муниципального управления. Аналогичная тенденция по активному совершенствованию законодательной базы местного самоуправления наблюдается и в современной России. Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[6], принятый в 2003 году, с самого момента его принятия подвергался непрерывным корректировкам.

Однако принятый 27 мая 2014 года комплекс поправок[7] по масштабам предлагаемых преобразований в системе местного самоуправления превысил все остальные, вместе взятые.

В основу постсоветской модернизации местного самоуправления (МСУ) было заложено критическое отношение к собственным возможностям и потенциалу, что содействовало распространению иллюзорного представления об универсальности западного опыта и культуры. Целью реформы местного самоуправления стало осуществление в сжатые сроки приватизации и освобождение экономики от решения острых социальных проблем путем перераспределения полномочий на местном уровне. Непосредственное участие населения в самоуправлении не было приоритетной и первостепенной задачей, ввиду отсутствия готовности и мотивации муниципального сообщества. В действительности, местная власть оказалась в руках финансово-промышленных кругов, получивших в результате приватизации доступ к муниципальной и другой общественной собственности. В результате постсоветской модернизации местное самоуправление не изменило своего характера формального сервильного института. Это отразилось, прежде всего, в следующих моментах: 1) суть МСУ была фальсифицирована и заменена формализированными процедурами; 2) административное давление полностью игнорировало естественные темпы становления данного социального института; 3) стремление к унификации в местном самоуправлении на огромной российской территории было неоправданно и приводило к отрицательным результатам.

К сравнению, в дореволюционной практике модернизации МСУ тотальная унификация отсутствовала: функционировало 26 различных систем местного самоуправления. Существующий бюрократический, унифицированный, формальный подход к организации деятельности МСУ, игнорирование значимости локальных факторов, в том числе неформальной (социальной) власти локальных элит, не способствует социальной эффективности данного значимого института.

Современный этап модернизационных процессов МСУ предполагает понимание специфичности и уникальности каждого локального социума. Особое значение в плане интеллектуализации социальных систем имеют подбор и расстановка кадров, подбор талантов, определение места и роли каждого индивидуального интеллекта (каждой личности) в системе. Несмотря на то, что информатизация социальной среды набирает все большие обороты, становление информационного общества имеет противоречивый характер и требует дальнейшего теоретического осмысления. Формирование такого общества находится на начальном этапе развития, его контуры и перспективы зависят от многих социальных факторов.

Кроме того, как отмечает в воем исследовании А.Н. Глебова, - «модернизация МСУ в условиях постиндустриального общества основывается на новом ключевом факторе - человеческом капитале. Усовершенствование практик социального регулирования происходит на основе усиления роли локальных сообществ и их неформальных лидеров. В результате подобного усовершенствования «снизу» возникают качественно новые социальные практики, состояния и процессы. Подобные трансформации катализируются информатизацией социальной среды. Информатизация социальной среды локальных сообществ - процесс инфраструктурного обновления посредством внедрения информационных технологий в системы институциональных и внеинституциональных социальных взаимодействий. Современные информационные технологии и средства связи позволяют осуществлять взаимодействие местных элит с центральной властью непосредственно - в on-line формате, что делает избыточным содержание «раздутого» бюрократического аппарата»[8].

Правовое и организационное реформирование бюрократических форм государственной и местной власти, использование компьютерных технологий, развитие информационно-коммуникативных процессов подразумевает сокращение расходов на содержание и обслуживание бюрократической машины.

Существует два пути модернизации бюрократического аппарата. Они соответствуют двум типам построения систем управления. Первая система адаптивная, приспосабливающаяся к изменениям и требованиям внешней среды; вторая система реактивная – формирующаяся в соответствии с представлениями, идеями и целями, задаваемыми сверху.

Первое направление модернизации бюрократического аппарата отображает в системе функционирования профессиональной бюрократии - потребности и предпочтения местных сообществ, учитывает требования локальных неформальных лидеров в рамках конкретных муниципальных образований. Это схема нижнего уровня модернизации, эффективная и органичная по своей природе, опирающаяся на существование сильного местного социума. Модернизация бюрократического аппарата «снизу» адекватно воспринимается и поддерживается в местном сообществе. Подобный тип модернизации МСУ предполагает повышение интеллектуального потенциала местного сообщества, активное использование как традиционных, так и инновационных средств связи на локальном уровне.

Второе направление предполагает ретрансляцию профессиональной бюрократией - идей и представлений спускаемых «сверху». Модернизация бюрократического аппарата «сверху» - это технологичный путь, предполагающий повышение профессионального и образовательного уровня новой государственной бюрократии. Данное направление модернизации МСУ основано на процессах медиатизации и компьютеризации деятельности МСУ. Повышение профессионального уровня государственной бюрократии связано как с совершенствованием средств сбора, хранения и распространения информации, так и с развитием современных средств поиска и обработки информации.

Выбор оптимального пути модернизации (профессионализации) формальных управленческих структур, по-прежнему, зависит от локального контекста. Для сильных, сплоченных местных сообществ больше подходит первый путь модернизации, в неоднородных социальных условиях больших городов (например) - второй.

В любом случае, для осуществления модернизации бюрократической деятельности «сверху» или «снизу» важнейшим аспектом остается учет потребностей и предпочтений населения.

Модернизация местного самоуправления в условиях постиндустриального социума предполагает систему усилий профессиональной государственной и муниципальной бюрократии по выстраиванию эффективного взаимодействия, в том числе on-line взаимодействия, с локальными элитами. Успех модернизационных процессов МСУ находится в прямой зависимости от степени корреляции между макроуровнем принятия абстрактных государственных решений и микроуровнем конкретных локальных взаимодействий: воплощения идей на практике, поэтапной реализации проектов, учета специфических потребностей и предпочтений местного населения.

Модернизация МСУ направлена на следующую основную цель: повышение эффективности социального регулирования. Ряд ученых считает, что местное самоуправление по своей природе ближе к менеджменту, чем к организационному управлению[9].

Эффективности местного самоуправления способствует тесное взаимодействие объединений муниципальных образований с экспертными сообществами на основе взаимовыгодного сотрудничества путем внедрения новых технологий и инновационных процессов в реальную муниципальную практику. Конструктивное взаимодействие между местными органами власти, бизнесом и некоммерческими организациями обеспечивает решение социально-значимых проблем, осуществление конкретных проектов, развитие соответствующей территории посредством реальных механизмов социального партнерства, которые могут быть реализованы путем создания специальных органов в системе МСУ.

Значительную роль в правовом обеспечении организации местного самоуправления играют юридические нормы, регулирующие основные организационно-правовые формы муниципальной демократии [15,С. 183] (местный референдум, муниципальные выборы, сходы граждан, правотворческая инициатива, территориальное общественное самоуправление, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опросы, обращения жителей в органы местного самоуправления с жалобами, заявлениями и предложениями и т.д.)[10].

[1] Послание Президента Федеральному Собранию от 12 декабря 2013 года. – [Электронный ресурс].

[2] Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231.

[3] Чаннов С.Е. Муниципальные органы и органы местного самоуправления: общее и особенное / С.Е. Чаннов, Д.Г. Правдин // Конституционное и муниципальное право. – 2012. - № 9. – С. 69.

[4] Васильев А.А. Система муниципального управления: учебник.- 2-е изд., испр. и доп. - М.: КНОРУС, 2013. – С. 114.

[5] Там же. – С. 115.

[6] Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ (ред. 03.07.2016 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822; СЗ РФ. 2016. № 27. Ст. 4231.

[7] Федеральный закон Российской Федерации от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 263 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации. 2014. № 22. Ст. 2770.

[8] Глебова А.Н. Местное самоуправление как субъект модернизации российского общества: автореферат диссертации ... кандидата социологических наук: 22.00.08. - Москва, 2015. - С. 14.

[9] См.: Адизес И. Стили менеджмента. Эффективные и неэффективные = англ. Leading Management/Mismanagement Styles: How to Identify a Style and What to Do about It. - М.: «Альпина Паблишер», 2015. - С. 167.

[10] Малявкина Н.В. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления по вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации // Ученые записки Орловского государственного университета. – 2013. - №4 (54). – С. 30.