В настоящее время правоприменительная практика исполнительного производства указывает на острую необходимость изменения многих норм и юридических процедур принудительного исполнения судебных решений. Необходимы разработка и принятие полноценного Исполнительного кодекса Российской Федерации как кодифицированного правового акта, объединяющего в единое целое организацию и процедуры принудительного исполнения, детально регулирующего отдельные виды исполнительных действий в зависимости от вида исполнительного документа и характера мер принудительного исполнения.

Исполнительное производство возбуждается предъявлением исполнительных документов к взысканию. Возбуждение исполнительного производства является его самостоятельной стадией, задачей которой является определение правомерности применения мер принудительного характера по исполнению судебных актов и актов иных юрисдикционных органов.

Можно сделать вывод, что установленного пятидневного срока для добровольного исполнения явно недостаточно для исполнения требований исполнительного документа. В целях поощрения добровольного исполнения судебных актов и актов иных органов необходимо закрепить правовую модель, по которой срок для добровольного исполнения, кроме случаев немедленного исполнения, составляет десять дней со дня получения должником постановления о возбуждении исполнительного производства. Это могло бы увеличить количество исполненных добровольно, без участия государственных органов принудительного исполнения, исполнительных документов.

Кроме того, нередки случаи, когда к взысканию в ФССП предъявляются заведомо «безнадежные» исполнительные документы, соответственно затраты на их исполнение во много раз превышают те суммы, которые государством были бы получены, в том числе при взыскании исполнительского сбора (должник нигде не работает, денежные средства, имущество, на которое возможно обратить взыскание, отсутствуют, и т.д.).

Следует подчеркнуть, что в рамках исполнительного производства необходимо установить требование об уплате взыскателем при подаче исполнительного документа для принудительного исполнения установленного тарифа, за счет которого подлежит компенсации часть расходов на осуществление исполнительного производства, что станет стимулом для оценки взыскателем соответствующих экономических рисков. Уплата тарифа должна стать условием для возбуждения исполнительного производства по аналогии со ст. 132 ГПК РФ. Подобный механизм существует в законодательстве многих стран мира, в том числе Армении, Казахстана, Германии, Израиля, Финляндии.

Применяя меры принудительного исполнения, судебный пристав-исполнитель всегда совершает исполнительные действия, но совершая их, не всегда применяет меры принудительного исполнения, т. е. исполнительные действия могут совершаться и до наступления указанных условий.27 Без возбуждения исполнительного производства судебный пристав-исполнитель может осуществить проверку правильности удержания и перечисления денежных средств по исполнительному документу по заявлению взыскателя или по собственной инициативе. Кроме того, в случаях, когда по исполнительному производству меры принудительного исполнения применены быть не могут, исполнительные действия могут совершаться. Так, согласно ч. 6 ст. 45 ФЗ № 229 "Об исполнительном производстве" по приостановленному исполнительному производству до его возобновления применение мер принудительного исполнения не допускается.

Характер и последовательность действий по принудительному исполнению исполнительных документов определяются содержанием исполнительного документа, подлежащего исполнению. Стоит отметить, что общие условия принудительного исполнения не могут охватить все практические ситуации, требующие быстрого реагирования судебного пристава-исполнителя, органов судебной власти, и явно нуждаются в системной доработке, о чем уже неоднократно указывалось в литературе. Повышение качества принудительного исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц невозможно без законодательного закрепления обязанности должника содействовать судебному приставу-исполнителю в осуществлении исполнительных действий и мер принудительного исполнения. В частности, в законодательстве об исполнительном производстве необходимо предусмотреть обязанность должника предоставлять судебному приставу-исполнителю декларацию о своем имущественном положении, закрепить право продажи должником недвижимого имущества под контролем судебного пристава-исполнителя и т. д.

Необходимость правовой модели, позволяет признать за медиативным соглашением юридической силы исполнительного документа при условии его утверждения (удостоверения) судебным приставом-исполнителем либо нотариусом. Кроме того, можно предусмотреть обязательность проведения процедур медиации по делам, затрагивающим сферу семейных и родительских отношений, в первую очередь при исполнении решений о передаче ребенка от одного лица к другому.

Среди основных проблем, влияющих на эффективность принудительного исполнения требований судебных исполнительных документов или их несвоевременное исполнение, выделяются:

недостаточно эффективная система применения сторонами судебного разбирательства мер обеспечительного характера;

приостановление исполнительных производств, а также отложение исполнительных действий на длительные сроки;

отсутствие у должника имущества, подлежащего описи и аресту;

недостаточно эффективная система принудительного исполнения судебных исполнительных документов по делам, возникающим из семейных правоотношений;

недостаточно эффективная система реализации арестованного имущества, в частности заложенного имущества, недостаточно высокий уровень взаимодействия территориальных органов ФССП России с органами власти, внебюджетными фондами и иными организациями и учреждениями по предоставлению информации о должнике и его имуществе, ежегодный рост нагрузки судебных приставов исполнителей и др.

Таким образом, для решения проблем, связанных с исполнением судебных исполнительных документов, требуются комплекс мер как законодательного, так и организационного характера, модернизация законодательства об исполнительном производстве.

Можно сделать выводы, о необходимости совершенствования действующего гражданского процессуального законодательства в части введения в него норм о возможности обеспечения требований при подаче заявления о выдаче судебного приказа, что, в конечном счете, окажет влияние и на эффективность последующего исполнительного производства. Аналогичное предложение выдвигается и в отношении совершенствования норм АПК, регламентирующих процедуру рассмотрения дел в порядке упрощенного производства и в отношении судебного приказа, вводимого в АПК.

Можно отметить, что действующее процессуальное законодательство существенных санкций за неисполнение обеспечительных мер не предусматривает. Анализ судебной практики за последние годы показывает, что суды неохотно применяют обеспечительные меры. Может быть, именно по этой причине на практике целесообразно шире использовать встречное обеспечение - суд, допуская обеспечение иска, по ходатайству ответчика может потребовать от обратившегося с заявлением об обеспечении иска лица или предложить ему по собственной инициативе предоставить обеспечение возмещения возможных для ответчика убытков путем внесения на депозитный счет суда денежных средств.

В случае возбуждения в отношении должника процедуры банкротства повышение эффективности исполнения судебных актов, актов других органов и должностных лиц невозможно без выработки правовой модели, связывающей процедуры исполнительного производства и несостоятельности (банкротства), без разграничения полномочий судебного пристава-исполнителя и арбитражного управляющего по контролю за исполнением судебных актов после возбуждения процедуры банкротства (это касается, прежде всего, исполнения требований социального характера: о взыскании заработной платы, взыскании задолженности по текущим платежам и др.). Ведь арбитражный управляющий - это своего рода предприниматель, в связи с чем, в рамках процедур банкротства игнорируются публичный интерес и необходимость социальных взысканий, все требования погашаются с учетом установленной Федеральным законом "О несостоятельности (банкротстве) " очередностью, судебный пристав-исполнитель никаких «рычагов воздействия» на арбитражного управляющего по исполнению требований направленных им исполнительных документов не имеет, никакого дополнительного контроля со стороны ФССП законодатель не предусмотрел.

В связи с этим целесообразно закрепить правовую модель взаимодействия органов принудительного исполнения и арбитражного управляющего, в рамках которой судебный пристав-исполнитель мог бы осуществлять дополнительный контроль за исполнением направленных арбитражному управляющему исполнительных документов. Необходимо законодательно закрепить право судебного пристава-исполнителя на участие в собраниях кредиторов должника без права голоса, на получение информации о той или иной процедуре банкротства, право на участие в арбитражном процессе по делу о банкротстве при рассмотрении вопросов, связанных с нарушением прав кредиторов (взыскателей) по исполнительным документам, ранее направленных арбитражному управляющему судебным приставом-исполнителем на исполнение, и т. д.

Например, одной из проблем, препятствующих качественному повышению эффективности принудительного исполнения судебных актов, является загруженность судебных приставов-исполнителей исполнением актов административных и фискальных органов на малозначительные суммы.

Так, в 2012 г. на исполнении в ФССП России находилось более 50,9 млн. исполнительных производств. В связи с изменениями налогового законодательства в части обращения налоговых органов в суды при накоплении задолженности физических лиц на сумму, превышающую 3 тыс. руб., более чем на 1 млн. снизилось поступление в ФССП России судебных актов о взыскании небольших сумм налоговых задолженностей граждан. В то же время в сравнении с 2011 г. на 2,8 млн. увеличилось число актов несудебных органов: только на 2,1 млн. выросло число постановлений о взыскании административных штрафов (преимущественно за счет внедрения способов видеофиксации нарушений правил дорожного движения). На 894,9 тыс. увеличилось число актов органов Пенсионного фонда Российской Федерации. При этом затраты государства на взыскание указанных платежей (оплата труда судебных приставов, почтовые и транспортные расходы и т. д.), которые в среднем составляют 518 руб. на одно производство, значительно превышают суммы взысканий, что делает указанную деятельность экономически нерентабельно.

В 2013 г. на исполнении в ФССП России находилось 54,6 млн. исполнительных производств. Из них 51,8 % (28,3 млн.) составили акты несудебных органов и должностных лиц (в сравнении с 2012 г. увеличение на 13,1 %, или 3,3 млн. исполнительных производств), на 615,9 тыс. (на 5,7 %) увеличилось количество исполнительных производств, возбужденных на основании постановлений органов Госавтоинспекции.

В связи с этим можно сделать вывод: в законодательстве об исполнительном производстве необходимо предусмотреть дополнительный критерий предъявления к принудительному исполнению административных исполнительных документов о денежных взысканиях - минимальный порог для обращения в определенном размере по аналогии со ст. 48 НК РФ. Это будет способствовать регулированию нагрузки на судебных приставов-исполнителей, обеспечению баланса между доходом бюджета и затратами на обслуживание исполнительного производства по взысканию соответствующих сумм.

К данной категории исполнительных документов законодательство об исполнительном производстве относит только нотариально удостоверенные соглашения об уплате алиментов или их нотариально удостоверенные копии, исполнительную надпись нотариуса при наличии соглашения о внесудебном порядке обращения взыскания на заложенное имущество, заключенного в виде отдельного договора или включенного в договор о залоге.

Если с первым исполнительным документом в теории и практике исполнительного производства почти проблем не возникает, то со вторым в связи с многочисленными изменениями законодательства в сфере обращения взыскания на заложенное имущество, дело обстоит иначе. Обращение взыскания на имущество, в том числе на предмет залога, в исполнительном производстве представляет собой одну из мер принудительного исполнения. Статья 78 ФЗ № 229 "Об исполнительном производстве", регламентирующая особенности обращения взыскания на заложенное имущество, с момента принятия претерпела существенные изменения, направленные в первую очередь на защиту прав взыскателя: включение нового вида исполнительного документа - исполнительной надписи нотариуса, удовлетворение требований взыскателя-залогодержателя без учета очередности распределения взысканных денежной сумм между взыскателями.

Одна из основных проблем принудительного исполнения исполнительных производств, возбужденных на основании исполнительной надписи нотариуса, - отсутствие единообразного толкования действующего законодательства, противоречивая судебная практика. Это касается в первую очередь вопросов, связанных с определением начальной продажной цены заложенного имущества, реализуемого в рамках исполнительного производства, возбужденного на основании исполнительной надписи нотариуса, реализации такого заложенного имущества и т. п., что не способствует эффективности принудительного исполнения, и как следствие, защита нарушенных прав, свобод, законных интересов граждан и организаций может оказаться недостижимыми.

В рамках исполнительного производства роль нотариата должна повышаться, в интересах граждан и иных участников гражданского оборота необходимо использовать потенциал института нотариата в полном объеме. В связи с этим следует расширить перечень нотариальных актов, имеющих силу исполнительных документов, и отнести к ним, в частности, исполнительные надписи в сфере гражданско-правовых обязательств (документы, по которым взыскание задолженности производится в бесспорном порядке на основании исполнительных надписей нотариуса, можно считать исполнительными документами, все исполнительные надписи имеют принудительную силу), а также иные нотариальные акты в случаях, установленных федеральным законом. Необходимо также законодательно решить вопрос о придании исполнительной силы соглашениям, достигнутым в ходе процедур медиации, по аналогии с нотариально удостоверенными соглашениями об уплате алиментов.

В настоящее время необходимы разработка и принятие полноценного Исполнительного кодекса Российской Федерации - кодифицированного правового акта, объединяющего в единое целое организацию и процедуры принудительного исполнения, детально регулирующего отдельные виды исполнительных действий в зависимости от вида исполнительного документа и характера мер принудительного исполнения.