В связи со вступлением в законную силу поправок в законодательство Российской Федерации, регулирующее противодействие коррупции[1], в научной и учебной литературе появилось множество публикаций о проблеме привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих за коррупционные правонарушения[2],[3],[4].

Стоит отметить тот факт, что меры дисциплинарной ответственности государственных служащих являются одной из важнейших составляющих процесса противодействия коррупции.

Прежде чем проанализировать мнения ученых по данному вопросу, логично, на наш взгляд, обратиться к законодательству, регулирующему порядок привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности.

В частности, ч.1 ст.13 Федерального закона от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» определяет, что: «Граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации».

Часть 2 данной статьи указывает на то, что физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, по решению суда может быть лишено права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы.
Статья 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации»[5] устанавливает, что дисциплинарные взыскания применяются за совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей. В данной статье законодатель устанавливает права представителя нанимателя по применению следующих дисциплинарных взысканий: замечание, выговор, предупреждение о неполном должностном соответствии, увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п.2, подпункты «а» - «г» п.3, пп.5 и 6 ч.1 ст.37 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». Перечисленные основания для увольнения с гражданской службы не относятся к противодействию коррупции, т.к. увольнение за коррупционный проступок предусмотрено п.1.1 ч.1 ст.37, и пункты 13 и 14 ст. 33 указанного Закона. Кроме того, нормы статей 59.1 и 59.2 отдельно оговаривают взыскания за несоблюдение ограничений и запретов в целях противодействия коррупции и порядок увольнения с государственной службы в связи с утратой доверия.

Таким образом, Федеральным законом «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусмотрены случаи привлечения государственных гражданских служащих к дисциплинарной ответственности за совершенные дисциплинарные проступки, и отдельно Закон устанавливает случаи привлечения государственного гражданского служащего к ответственности за коррупционный проступок, не называя данный проступок дисциплинарным.

Анализируя мнения ученых по вопросу привлечения государственных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение проступка коррупционной направленности, выявлены различные мнения по данному вопросу.

Так, по мнению В.М. Грибовского: «... в России дисциплинарные меры ответственности виновных в совершении коррупционных правонарушений чиновников издавна характеризовались разнообразием и бескомпромиссностью. Среди них: вычеты из жалованья, перемещение с высшей должности на низшую, удаление от службы без объяснения причин, если служащий подозревается, а его вина не может быть доказана фактами. При этом применение подобных мер не могло быть обжаловано привлеченными к ответственности лицами»[6].

В.В. Астанин, рассуждая о видах ответственности за коррупционные правонарушения, пишет: «Соответственно, на национальном уровне задачи определения вида юридической ответственности предполагается решать по собственному усмотрению. Однако здесь может возникать проблема, связанная с определением такого вида юридической ответственности, который может быть действенен в тех случаях, когда исключается возможность запрета деятельности юридического лица. В таких случаях необходимо использовать комбинированный механизм противодействия коррупции, который позволяет раздельно привлекать к ответственности как юридическое, так и физическое лицо»[7].

В юридической науке появилось суждение о том, что за правонарушения коррупционной направленности для государственных служащих законодатель установил особый вид ответственности, не являющийся дисциплинарной, поскольку она предусмотрена отдельными (самостоятельными) нормативными правовыми актами[8].

Э.Р. Исламова, считает, что «в настоящее время достаточных оснований выделять самостоятельный вид ответственности за коррупционные правонарушения государственных и муниципальных служащих не имеется и таковая должна признаваться дисциплинарной»[9].

Правовую основу ответственности за дисциплинарные коррупционные правонарушения государственных и муниципальных служащих составляют положения Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»[10]. Дисциплинарная ответственность предусмотрена за несоблюдение:

- запрета открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами (пункт 3 части 1 статьи 7.1);

- обязанности представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (пункт 1 и 4 части 1 статьи 8);

- обязанности представлять сведения о своих расходах (часть 1 статьи 8.1);

- обязанности уведомлять о склонении к совершению коррупционных правонарушений (часть 1 статьи 9);

- обязанности принимать меры по недопущению любой возможности возникновения конфликта интересов, в письменной форме уведомить своего непосредственного начальника о возникшем конфликте или о возможности его возникновения, как только станет об этом известно (часть 1 и 2 статьи 11);

- обязанности в целях предотвращения конфликта интересов передать принадлежащие ценные бумаги, акции (доли участия, паи в уставных (складочных) капиталах организаций) в доверительное управление в соответствии с законодательством Российской Федерации (часть 6 статьи 11).

В силу Федерального закона о противодействии коррупции за указанные коррупционные правонарушения установлен единственный вид дисциплинарного воздействия - увольнение государственного и муниципального служащего с государственной или муниципальной службы (часть 9 статьи 8, часть 3 статьи 8.1, часть 3 статьи 9, часть 5.1 статьи 11). Аналогичные нормы содержатся в Федеральном законе от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе».

Однако анализ ст. 59.1, 59.2 и 59.3 Федерального закона от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе» позволяет сделать вывод, что законодатель разделил все правонарушения коррупционного характера, совершаемые гражданскими служащими, на две группы: тяжкие, которые влекут увольнение с гражданской службы в связи с утратой доверия, и прочие, за которые могут быть применены взыскания, не связанные с прекращением служебных отношений. Данная позиция законодателя представляется правильной, поскольку не каждое нарушение требований законодательства о противодействии коррупции должно влечь увольнение государственного или муниципального служащего в связи с утратой доверия.

Вместе с тем, приведенные нормативные коллизии требуют законодательного регулирования, поскольку влекут их неоднозначное толкование правоприменителем.

При применении мер дисциплинарного воздействия работодатель должен учитывать требования, предусмотренные ст.59.3 Федерального закона о государственной гражданской службе: характер совершенного гражданским служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение гражданским служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Данные обстоятельства необходимо принимать во внимание и прокурорам при применении в целях устранения нарушений антикоррупционного законодательства одной из наиболее эффективных мер прокурорского реагирования - заявлений в суд в порядке ст. 45 ГПК РФ в защиту интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований с требованием о понуждении органов исполнительной власти и органов местного самоуправления расторгнуть трудовые договоры с государственными или муниципальными служащими либо изменить основания их увольнения за совершение коррупционного правонарушения, влекущего применение института утраты доверия. При решении вопроса о применении данной меры реагирования следует иметь в виду, что приоритетна защита трудовых прав граждан и необходимы достаточные доказательства умышленного совершения служащим коррупционного правонарушения, влекущего увольнение в связи с утратой доверия.

Прокурорские проверки показывают, что наибольшее количество нарушений законодательства о противодействии коррупции совершается при предоставлении сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Это связано, во-первых, с небрежностью заполнения справок о данных сведениях, незнанием и непониманием требований к их заполнению.

Во-вторых, с недостаточным объемом полномочий кадровых служб по проведению самостоятельной проверки предоставляемых сведений.

В-третьих, с тем, что в соответствии с действующим законодательством привлечение к дисциплинарной ответственности должностного лица является правом, а не обязанностью представителя нанимателя (работодателя), а это, с свою очередь, приводит к безнаказанности государственных и муниципальных служащих, недобросовестно исполняющих обязанность свое- временно и в полном объеме предоставлять требуемые законом сведения.

Одним из эффективных методов предотвращения коррупционных правонарушений является обеспечение неотвратимости ответственности за совершенное коррупционное правонарушение.

Дисциплинарная ответственность государственных служащих за коррупционные правонарушения имеет ряд особенностей. Среди них можно выделить:

1) ограниченный круг правонарушений;

2) сферу применения дисциплинарной ответственности;

3) унифицированный подход, применяемый законодателем к порядку привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения государственных служащих.

Л.А. Чернышева в своем исследовании приводит достаточно полноценное, на наш взгляд, определение понятия «дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции». Итак, по мнению указанного автора, - «дисциплинарную ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции, в том числе и за предоставление недостоверных или неполных сведений о доходах и расходах, можно определить как ответственность, наступающую вследствие нарушения норм Федерального закона «О противодействии коррупции», антикоррупционных положений иных федеральных законов и подзаконных нормативных актов, регламентирующих порядок прохождения государственной службы и статус лиц, замещающих отдельных должности, применяемую уполномоченным субъектом к правонарушителю, на которого возлагается обязанность претерпевать неблагоприятные последствия в виде дисциплинарного взыскания»[11].

Следует подчеркнуть, что за последние несколько лет законодатель внес дополнения в ряд федеральных законов, регламентирующих особенности прохождения государственной службы в различных органах государственной власти[12]. Предусмотрен общий перечень составов коррупционных дисциплинарных проступков; введена категория «утрата доверия»; установлен общий порядок дисциплинарного производства (порядок наложения взыскания, сроки наложения взыскания и др.).

Рассматривая вопрос об особенностях привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих, необходимо отметить, что виды дисциплинарных взысканий достаточно разнообразны и регламентированы значительным количеством нормативных правовых актов, регулирующих порядок прохождения государственной службы.

Итак, по результатам изучения основ правового регулирования привлечения к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности, можно сделать выводы следующего характера:

1. За дисциплинарные проступки государственные служащие подлежат дисциплинарной ответственности. Порядок привлечения к данной ответственности установлен законодательством.

2. За правонарушения коррупционной направленности законодатель установил ответственность для государственных служащих, однако данная ответственность не может рассматриваться как дисциплинарная, поскольку установлена отдельными (самостоятельными) нормативными правовыми актами.
Это означает, что руководитель, привлекающий сотрудника к ответственности за проступки коррупционной направленности, применяет не дисциплинарное взыскание: «увольнение с гражданской службы», а взыскание за коррупционное правонарушение в порядке, установленном статьями 59.1, 59.2, 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

3. Можно отметить, что на сегодняшний день в целом сформировалась правовая основа, ориентированная на профилактику коррупции, в том числе и по вопросам привлечения к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения.

В соответствии со ст. 13 Федерального закона от 19.12.2008 г. № 273 граждане Российской Федерации, иностранные граждане и лица без гражданства за совершение коррупционных правонарушений несут уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

К административным коррупционным правонарушениям следует относить противоправные, виновные действия (или же бездействие), за которые предусмотрена административная ответственность в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

К гражданским коррупционным правонарушениям относятся обладающие признаками коррупции и не являющиеся преступлениями нарушения правил дарения, а также нарушения порядка предоставления услуг, предусмотренных Гражданским кодексом Российской Федерации (ГК РФ).

К преступлениям, связанным с коррупцией, относятся любые общественно опасные деяния, совершенные в соучастии с лицами, которые могут быть признаны виновными в совершении коррупционных преступлений, содержащие признаки состава преступлений, предусмотренных УК РФ.

Отметим, что уголовная ответственность применяется в судебном порядке к лицу, виновному в совершении преступления.

Виды дисциплинарных взысканий достаточно разнообразны и регламентированы значительным количеством нормативных правовых актов, регулирующих порядок прохождения государственной службы.

[1] Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. Федерального закона от 11 июля 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52. Ст. 6228.

[2] Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих: учеб. пособие. - М.: Европ. учеб. ин-т МГИМО (У) МИД России, 2011.

[3] Комментарий к законодательству о службе в таможенных органах Российской Федерации / Под общ. ред. А.В. Зубача. - М.: Деловой двор, 2014.

[4] Чаннов С.Е. Дисциплинарная ответственность за нарушения антикоррупционного законодательства // Кадровик. - 2009. - № 8. – С. 49-54.

[5] Федеральный закон от 27.07.2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 31. Ст. 3215.

[6] Грибовский В.М. Государственное устройство и управление Российской империи (из лекций по русскому государственному и административному праву). - Одесса: Типография «Техник», 1912.

[7] Астанин В.В. Противодействие коррупции и предупреждение коррупционных рисков в деятельности государственных служащих: учеб. пособие. - М.: Европ. учеб. ин-т МГИМО (У) МИД России, 2011. - С. 121.

[8] Туганов Ю.Н., Журавлев С.И. К вопросу о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих за правонарушения коррупционной направленности // Российская юстиция. - 2014. - № 4. - С. 57.

[9] Исламова Э.Р. Проблемы, возникающие при привлечении государственных и муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за коррупционные правонарушения // Таврический научный обозреватель . – 2015. - № 2. – С. 44.

[10] Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (в ред. Федерального закона от 11 июля 2011 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52. Ст. 6228.

[11] Чернышева Л.А. Дисциплинарная ответственность государственных служащих за предоставление недостоверных или неполных сведений о доходах и расходах // Криминалистъ. - 2015. - № 2 (17). - С. 45.

[12] Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 329-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции».