Международный опыт борьбы с коррупцией свидетельствует об активном развитии в национальных законодательствах норм, устанавливающих административную ответственность за административные правонарушения коррупционного характера, о приоритете профилактических мер перед мерами уголовной ответственности. Однако нормам административного законодательства Российской Федерации как действенному механизму борьбы с коррупцией уделяется пока еще недостаточно внимания, тогда как в целом ряде зарубежных государств указанными нормами достаточно детально прописаны механизмы привлечения должностных лиц к административной ответственности за совершение коррупционных правонарушений. К примеру, французское законодательство уделяет больше внимания административным, а не уголовным мерам наказания. При этом преследуется главная цель - предотвращение «недолжного соединения личных финансовых интересов и исполнения должностных функций государственного служащего». По нашему мнению, перспективы совершенствования российского административного законодательства должны состоять в оптимизации международного опыта борьбы с коррупцией и внедрении новых составов административных правонарушений.

Вместе с тем действующим административным законодательством за коррупционные правонарушения предусмотрена ответственность не только физических лиц, но и ответственность для юридических лиц. По смыслу ст. 2.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), административным правонарушением признается противоправное, виновное действие (бездействие) физического или юридического лица, за совершение которого настоящим Кодексом или законами субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность. Однако следует заметить, что по вопросам административной ответственности юридических лиц в научной литературе отсутствует единство теоретических подходов.

Анализ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ) позволяет сделать вывод, что в нем содержится более 20 составов административных правонарушений коррупционного характера, однако норм, предусматривающих административную ответственность непосредственно самих государственных служащих, в указанном нормативно - правовом акте либо в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях практически не содержится. Исключение составляют составы ст. 5.59 КоАП РФ «Нарушение порядка рассмотрения обращений граждан» и ст. 19.9 КоАП РФ «Нарушение порядка предоставления земельных или лесных участков, либо водных объектов», предусматривающие, как правило, административное наказание для государственных служащих в виде административного штрафа.

Кроме того, считаем крайне важным подчеркнуть, что анализ содержащихся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях норм, предусматривающих ответственность за правонарушения коррупционного характера, позволяет сделать вывод о том, что включенные в него составы коррупционных правонарушений размещены в различных главах Особенной части КоАП РФ, чем затрудняется возможность их правоприменения.

По нашему убеждению, в рамках процесса повышения эффективности борьбы с коррупцией в Российской Федерации необходимо предусмотреть в Особенной части КоАП РФ самостоятельную главу «Коррупционные правонарушения», включив в нее имеющиеся составы административных правонарушений коррупционной направленности, за которые предусмотрена ответственность государственных и муниципальных служащих.

В свою очередь, закрепление составов административных правонарушений коррупционного характера в КоАП РФ является одним из перспективных направлений совершенствования правового регулирования в области борьбы с коррупцией, в связи, с чем у законодателя появится возможность усилить защиту интересов государственной власти и государственной службы от коррупционных проявлений со стороны недобросовестных граждан.

На наш взгляд, несмотря на обширное определение посредничества во взяточничестве в ст.291.1 УК РФ, проблема его отграничения от пособничества, а также иных видов соучастия во взяточничестве существует. В частности, возникает проблема квалификации действий посредника в получении и даче взятки в незначительном размере, действий лица, заранее обещавшего скрыть лиц, участвовавших во взяточничестве, средства или орудия совершения взяточничества, следы взяточничества, предмет взятки, а также действий лица, заранее обещавшего приобрести или сбыть такой предмет. По нашему мнению, эти действия являются пособничеством в получении или даче взятки и охватываются ч.5 ст.33 УК РФ и ст.290 или ст.291 УК РФ. Возникает также проблема отграничения обещания или предложения посредничества во взяточничестве от подстрекательства, так как они пособничеством не охватываются (ч.5 ст. 33 УК РФ) и могут быть способом склонения к получению или даче взятки, т.е. образовывать действия подстрекателя (ч.4 ст.33 УК РФ).

Кроме того, излишняя криминализация пособничества совершению взяточничества необоснованно, с одной стороны, смягчила уголовную ответственность за такое соучастие, с другой стороны, утяжелила ее. В частности, санкция, предусмотренная ч. 1 ст. 291.1 УК РФ (максимальный размер наказания - до пяти лет лишения свободы со штрафом в размере двадцатикратной суммы взятки), мягче, чем санкция, предусмотренная ч. 2 ст. 290 УК РФ (максимальный размер наказания - до шести лет лишения свободы со штрафом в размере тридцатикратной суммы взятки) за получение взятки в значительном размере, в соответствии с которой могло быть наказано пособничество в этом преступлении. Напротив, санкция, предусмотренная ч. 1 ст. 291.1 УК РФ, строже санкции, предусмотренной ч. 2 ст. 291 УК РФ за дачу взятки в значительном размере (максимальный размер наказания - до трех лет лишения свободы со штрафом в размере пятнадцатикратной суммы взятки). Получается, что законодатель посредничество во взяточничестве, при котором виновный действует в интересах дающего или берущего взятку, оценивает как более опасное преступление, чем дача взятки.

Полагаем, что возникшие проблемы можно решить, исключив из УК РФ ст. 291.1, так как правовые основания для привлечения к уголовной ответственности соучастников взяточничества определены в ст. 33 УК РФ.

Кроме того, считаем крайне важным отметить, что расширительное толкование функций должностных лиц в п. 4 постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий»[1], в результате которого к таковым отнесены учителя и врачи в случаях, когда они принимают решения, имеющие юридическое значение и влекущие определенные юридические последствия (выдают листки временной нетрудоспособности, принимают экзамены и т.д.). Такие действия, по сути, может совершать любой служащий, однако они далеко не всегда являются реализацией властных полномочий. Представляется, что активизация применения норм УК РФ в соответствии с таким толкованием будет ничем иным, как имитацией усиления борьбы с коррупцией уголовно-правовыми средствами.

Е.И. Спектор, весьма справедливо, на наш взгляд, отмечает следующее: «…Примечательно, но Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. № 273‑ФЗ «О противодействии коррупции» (Закон № 273‑ФЗ) не предусматривает и легального определения термина «правонарушение, создающее условие для коррупции», одновременно устанавливая ответственность юридических лиц за его совершение (ч.1 ст. 14 Закона № 273‑ФЗ). Вместе с тем системное толкование составов административных правонарушений ст. 19.28 и 19.29 КоАП РФ[2] подтверждает факт установления административной ответственности юридических лиц именно за совершение коррупционных правонарушений[3], а не «правонарушений, создающих условия для коррупции», что соответствует пониманию подходов к криминализации коррупционных деяний юридических лиц и коррелирует определенным международным обязательствам России»[4].

Судя по всему, логика законодателя исходит из того, что если правонарушение препятствует формированию в обществе нетерпимости и негативного отношения к коррупционному поведению (п. 3 ст. 7, п. 1 ст. 6 Закона № 273‑ФЗ), то оно тем самым создает предпосылки для совершения непосредственно коррупционного правонарушения, обладающего всеми признаками, которые определены в п. 1 ст. 1 Закона № 273‑ФЗ.

Полагаем, что заложенная законодателем возможность расширительного толкования правоприменителем действительного смысла и содержания понятия «правонарушение, создающее условие для коррупции», равно как и его квалифицирующих признаков относительно своего словесного выражения, является, во-первых, незаконной и, во-вторых, недопустимой в части применения принципа аналогии в «наказательном праве». Любое расширение состава преступления (правонарушения) и его квалификация (установление и юридическое закрепление точного соответствия между признаками совершенного противоправного деяния и признаками состава правонарушения, предусмотренного правовой нормой) являются исключительной прерогативой законодателя. Правоприменитель аналогичными полномочиями не обладает.

Предусмотренная законодателем понятийная неопределенность и двусмысленность правовой конструкции не только негативно сказывается на правоприменительной практике, позволяющей формироваться на злоупотреблениях и усмотрении, неправомерных решениях судов и должностных лиц, но и идет вразрез как с принципом согласованности с системой действующего правового регулирования, так и с принципом формальной определенности закона, предполагающим точность и ясность законодательных предписаний, выступающим в качестве необходимой гарантии обеспечения верховенства права. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях неоднократно формулировал критерии определенности, ясности, недвусмысленности правовой нормы, вытекающие из конституционного принципа равенства всех перед законом и судом, поскольку такое равенство может быть обеспечено лишь при условии единообразного понимания и толкования нормы всеми правоприменителями[5].

Сложившаяся нормативная неоднозначность подлежит устранению. Иными словами, понятие «правонарушение, создающее условие для коррупции», не позволяющее сделать однозначный вывод о своем содержании, должно быть либо исключено из законодательства, либо надлежащим образом раскрыто и пояснено.

Считаем крайне полезными для нашего исследования и юридически грамотными умозаключения, к которым приходит в своем исследовании А.Л. Юсупов, где речь идет о следующих выводах и предложениях в адрес законодательной власти России:

1) «…о необоснованности использования законодателем для обозначения дисциплинарных санкций за нарушения законодательства о противодействии коррупции термина «взыскание» без указания на его принадлежность к дисциплинарной ответственности, в связи с чем, по мнению А.Л. Юсупова, необходимо рекомендовать законодателю заменить термин «взыскание» на «дисциплинарное взыскание» в статьях 59.1 и 59.3 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и аналогичных по содержанию нормах иных федеральных законов, регулирующих государственно-служебные отношения;

2) в целях обеспечения реализации предусмотренного Федеральным законом «О противодействии коррупции» принципа неотвратимости ответственности необходимо законодательно устранить возможность субъекта дисциплинарной власти решать вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности на основе собственного усмотрения и установить его обязанность назначить дисциплинарное взыскание государственному служащему, виновному в нарушении антикоррупционных правил. В качестве юридического средства обеспечения выполнения данной обязанности необходимо предусмотреть утрату доверия к самому руководителю и применение к нему дисциплинарной ответственности за непринятие мер по возбуждению дисциплинарного производства.

В этих целях формулировку ч.1 ст.57 Закона № 273‑ФЗ, актуальную и для дисциплинарного производства в целом, и для производства по делам о нарушениях законодательства о противодействии коррупции, следует изменить и изложить следующим образом: «За совершение дисциплинарного проступка, то есть за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей, представитель нанимателя применяет следующие дисциплинарные взыскания…». Статью 59.2 названного Федерального закона следует дополнить частью 3 следующего содержания: «Представитель нанимателя, которому стало известно о совершении гражданским служащим коррупциогенного правонарушения, предусмотренного пунктами 1-6 части 1 настоящей статьи, подлежит увольнению в связи с утратой доверия в случае непринятия представителем нанимателя мер по применению дисциплинарного взыскания к подчиненному ему гражданскому служащему»[6].

Сходным образом необходимо разрешить данную ситуацию и в законодательстве, определяющем статус военнослужащих, а также служащих правоохранительных органов, исключив дискреционные полномочия субъекта дисциплинарной власти по решению вопроса о привлечении или непривлечении к дисциплинарной ответственности.

Безусловен тот факт, что существующий механизм борьбы с коррупцией в Российской Федерации является ущербным и содержит ряд недостатков, а именно: большое отчуждение государства и его органов от общества и граждан; отсутствие действенной правовой базы; ненадлежащая работа контролирующих и правоохранительных органов; слабая правовая культура граждан.

Кроме того, опыт борьбы с коррупцией зарубежных стран указывает на то, что для борьбы с коррупцией необходима соответствующая антикоррупционная политика в системе государственной службы и действенный механизм ее реализации. К примеру, в США и ряде других стран, где давно действует контроль за расходами граждан, в случае выявления несоответствия расходов доходам гражданин должен доказать налоговому органу, что получал соответствующие доходы. В противном случае это квалифицируется как неуплата налогов с последующим несением ответственности, включая и уголовное преследование. Служащим категорически запрещается в какой бы то ни было форме поощрять подношения или принимать подарки от любых лиц или группы лиц, добивающихся от них совершения каких-либо официальных действий, имеющих вместе с ними какие-либо общие дела или осуществляющих деятельность, регулируемую органом, в котором работают эти служащие. Чиновники, назначаемые Президентом США, вообще не могут получать «какой бы то ни было доход в течение всего срока службы за услуги и деятельность, выходящую за рамки непосредственных служебных обязанностей»[7].

Безусловен тот факт, что низкий уровень правосознания граждан и иных участников правоотношений в немалой степени способствует распространению коррупции. Организация и проведение мероприятий по повышению уровня правосознания - сфера совместной деятельности государства и институтов гражданского общества.

Слабая обратная связь граждан с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления, в том числе в сфере защиты их прав - является еще одной причиной коррупции.

В процессе совершенствования механизмов профилактики и противодействия коррупции важно установить, в каком объеме необходим обществу институт неприкосновенности.

Анализ содержащихся в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях норм, предусматривающих ответственность за правонарушения коррупционного характера, позволяет сделать вывод о том, что включенные в него составы коррупционных правонарушений размещены в различных главах Особенной части КоАП РФ, чем затрудняется возможность их правоприменения.

Существующая на сегодняшний день понятийная неопределенность и двусмысленность правовых конструкций, довольно негативно сказывается на правоприменительной практике, позволяющей формироваться на злоупотреблениях и усмотрении, неправомерных решениях судов и должностных лиц, и, конечно же, такая неопределенность идет вразрез с принципом согласованности с системой действующего правового регулирования, с принципом формальной определенности закона, предполагающим точность и ясность законодательных предписаний, выступающим в качестве необходимой гарантии обеспечения верховенства права

[1] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 16 октября 2009 г. № 19 «О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий» // Российская газета. Выпуск от 30.10.2009 г.

[2] Незаконное вознаграждение от имени юридического лица, незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего).

[3] По мнению ряда ученых, к коррупционным правонарушениям относится и подкуп избирателей, участников референдума (ст. 5.16 КоАП РФ), нецелевое использование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов (ст. 15.14 КоАП РФ).

[4] Спектор Е.И. Коррупционные правонарушения: проблемные вопросы юридической квалификации // Журнал российского права. 2015. - № 8. - С. 42.

[5] См., например, постановления КС РФ от 6 апреля 2004 г. № 7-П, от 27 мая 2008 г. № 8-П, от 21 января 2010 г. № 1-П.

[6] Юсупов А.Л. Дисциплинарная ответственность за нарушения законодательства о противодействии коррупции: автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук: 12.00.14; [Саратовская государственная юридическая академия].- Саратов, 2014. – С. 10-11.

[7] Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (принята в г. Нью-Йорке 31.10.2003 г. Резолюцией 58/4 на 51-ом пленарном заседании 58-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН) // Собрание законодательства Российской Федерации. - №26 (26 июня 2006 г). - Ст. 2780. - С. 39-62.