Деятельность по благоустройству и охране окружающей среды муниципального образования необходимо рассматривать комплексно, так как данные сферы тесно связаны между собой. Правовое регулирование вопросов благоустройства происходит на федеральном, региональном и местном уровнях. Конституцией Российской Федерацией (далее − РФ) от 12 декабря 1993 года гарантированы экологические права граждан. Статья 42 Конституции РФ предусматривает право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о её состоянии и возмещение ущерба, причинённого его здоровью или имуществу экологическим правонарушением, статьей 58 Конституции РФ предусматривается также обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду.

Помимо Конституции РФ вопросы благоустройства находят своё отражение в ряде нормативно-правовых актов таких как: Кодексы, Федеральные законы, нормативные документы. Природоохранные статьи отражены в Гражданском кодексе РФ, Административном кодексе РФ, Уголовном кодексе РФ, Земельном кодексе РФ, Градостроительном кодексе РФ, Бюджетном кодексе РФ, Налоговом кодексе РФ. Рассмотрим некоторые из них более подробно.

Так Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях в статье 8.28 и Уголовным кодексом Российской Федерации статьей 260 установлена ответственность за незаконную вырубку или повреждение насаждений.

Между тем на региональном уровне отсутствует единый подход в вопросах, связанных с установлением административной ответственности за правонарушения, связанные с нарушением требований правил благоустройства муниципальных образований.

Существует проблема определения городской территории как объекта недвижимости. В качестве основного признака недвижимого имущества определяется неразрывная связь с землёй и невозможность перемещения без ущерба для данной территории. К недвижимому имуществу относятся земельные участки, участки недр и всё, что прочно связано с землёй, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе здания, сооружения, объекты незавершенного строительства (пункт 1 статьи 130 Гражданского кодекса Российской Федерации). Можно сделать вывод о том, что административные правонарушения в сфере благоустройства относятся к особой категории правонарушений в сфере недвижимости.[1]

Приведём примеры судебной практики в отношении некоторых составов административных правонарушений в сфере благоустройства территорий: нарушение порядка ведения земляных работ; загромождение и/или захламление придомовой территории, территории общего пользования (строительным материалом, углём, дровами, мусором, грунтом и иными предметами); мойка автомобилей и иных транспортных средств, слив горюче-смазочных материалов на придомовой территории, территории общего пользования; размещение плакатов, объявлений, листовок в местах, которые не были выделены органами местного самоуправления; выгул собак и иных животных в непредназначенных на то местах, а также несоблюдение владельцами обязанностей по содержанию домашних животных; оставление открытых люков смотровых колодцев на инженерных подземных сооружениях.

Согласно статье 41 Бюджетного кодекса Российской Федерации средства, полученные в результате применения мер гражданско-правовой, административной и уголовной ответственности, в том числе штрафы, конфискации, компенсации, а также средства, полученные в возмещение вреда, причинённого Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям, и иные суммы принудительного изъятия, относятся к неналоговым доходам бюджетов.

Лесной кодекс Российской Федерации от 04.12.2006 № 200-ФЗ играет не малую роль в сфере благоустройства. Согласно статье 41 Лесного кодекса РФ леса могут использоваться для осуществления рекреационной деятельности в целях организации отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительной и спортивной деятельности.

Для обеспечения благоприятных условий проживания населения и охраны зелёных насаждений приняты Федеральные законы. Федеральный закон «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» от 30 марта 1999 года № 52-ФЗ содержит нормы, касающиеся планировки и застройки городских и сельских поселений (статья 12).

Деятельность по благоустройству территории неразрывно связана с её уборкой и содержанием. Так в статьях 5, 6, 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» от 24 июня 1998 года № 89-ФЗ определены полномочия Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, а также полномочия органов местного самоуправления в данной сфере.

Основные требования к охране окружающей среды, а также экономические отношения, возникающие вследствие негативного воздействия на окружающую среду, отражены в Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ.

Глава II данного Федерального закона посвящена основам управления в области охраны окружающей среды. Главой VII определены требования в области охраны окружающей среды при осуществлении хозяйственной и иной деятельности.

Данные федеральные нормативные акты регулируют вопросы благоустройства, разграничивая полномочия между органами власти различных уровней.

Полномочия в сфере благоустройства предусмотрены также в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ.

Реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере благоустройства возможна в случае тесного взаимодействия с органами государственной власти.

Самостоятельность органов местного самоуправления скорее формальная, чем реальная. 26 мая 2014 года Президент Российской Федерации на Совете по развитию местного самоуправления для определения того «А как относились люди к муниципалитетам, относятся до сих пор?» привёл данные социологического опроса Фонда общественного мнения (май 2014 года). В. В. Путин сообщает, что «79 % жителей городов, население которых составляет более одного миллиона человек, вообще не знают депутатов, которые представляют их избирательный округ в представительном органе муниципального образования. Города, имеющие население от 250 тысяч до одного миллиона человек этот же показатель составляет 76%, а с населением от 100 до 250 тысяч человек − 73%. Президент также отметил, что это запредельная величина».[2]

Данные цифры наглядно показывают, что, несмотря на наличие для граждан Российской Федерации формального права осуществлять местное самоуправление через своё участие в местных референдумах и выборах, а также посредством органов местного самоуправления, большая часть населения от этого права вообще отказывается. Поэтому можно говорить, что в России самоуправление в сфере благоустройства скорее направлено на муниципальное административное управление, а «местное самоуправление» сводится лишь к соучастию муниципального сообщества в управлении.

Таким образом, чтобы решить возложенные на местное самоуправление вопросы благоустройства, требуется активно вовлекать население муниципального образования, чтобы реализация полномочий органов местного самоуправления в сфере благоустройства приобрела форму народовластия. Привлечение населения к вопросам благоустройства территории должно быть направлено на достижение целей: удовлетворение потребностей населения муниципального образования в формировании (улучшении, поддержании) комфортных условий жизнедеятельности в благоприятной среде обитания; активизация социальной активности и ответственности местного населения за решение вопросов местного значения; минимизация затрат муниципального образования, направление высвободившихся средств на решение проблемных вопросов местного значения в сфере благоустройства территории.

Местное самоуправление состоит не в идеальной модели, когда субъект и объект управления совпадают, а в способности объекта (путём воли и действий местного населения) оказывать влияние на субъект (в лице органов и должностных лиц местного самоуправления в части их действий и решений), обеспечивая соответствие процесса управления интересам местного населения, в том числе в сфере благоустройства территории.

Органы местного самоуправления, по мнению населения, «не способны» или «не готовы» решать данные вопросы самостоятельно и им требуется вмешательство государства. Эта позиция подкрепляется коррупцией именно в сфере муниципального благоустройства. Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ определяет понятие коррупция как «злоупотребление служебным положением, дача/получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства…».

Следует сказать, что законодательное определение коррупции носит собирательный характер, употребляется только в узком смысле и вообще не содержит точного определения признаков коррупции, и, как отмечают некоторые учёные, не охватывает многие преступные деяния, имеющие коррупционную сущность.

Коррупционная деятельность в сфере благоустройства имеет масштабный и долгосрочный характер, предполагает групповой характер совершения, наличие соратников и посредников, стойкие связи между должностным лицом − коррупционером и членами организованной преступной группировки. Число раскрытых коррупционных преступлений в сфере благоустройства незначительно, что свидетельствует о высокой скрытости и сложности в расследовании. Коррупцию в сфере благоустройства можно определить как самостоятельный вид преступной деятельности или как элемент организованной преступной деятельности. Решение такой задачи как борьба с коррупцией в сфере благоустройства предполагает совершенствование методического обеспечения расследования преступлений путём обобщения и систематизации следственной и судебной практики, а также разработка на их основе рекомендаций по повышению эффективности производства по делам о преступных деяниях рассматриваемого вида.

Помимо того, каждый субъект Российской Федерации имеет свои законы, которые регулируют сферу охраны окружающей среды. Например, в Томской и Московской области действуют законы об охране окружающей среды, в других − принимались экологические кодексы (Республика Башкортостан и Татарстан). Некоторые субъекты принимали законы, целью которых было решение отдельных проблем природоохранной деятельности. В одних случаях законодательство субъектов Российской Федерации детализирует федеральное законодательство, в других случаях дублирует, а в третьих − предпринимает попытки внедрения собственного законодательства путём решения экологических проблем.

В своей статье А.Ю. Хворостов «Источники права как нормативная основа российского экологического законодательства» указывает, что и в Новосибирской области действует закон об охране окружающей среды, однако, закон «Об охране окружающей среды и населения Новосибирской области от экологически вредного воздействия автотранспорта» от 29 декабря 2000 года № 138-ОЗ утратил свою силу с 1 января 2005 года на основании Закона НСО от 17 декабря 2004 года № 249-ОЗ «О признании утратившими силу некоторых законов Новосибирской области, регулирующих отношения в сфере природопользования и охраны окружающей среды». Законодательство Российской Федерации и её субъектов в сфере благоустройства и охраны окружающей среды территорий муниципальных образований рассеяно и недостаточно самостоятельно, наблюдается отсутствие целостного подхода к реализации полномочий органов местного самоуправления в данных сферах и комплексного подхода в правовом регулировании экологических отношений. [3]

По некоторым оценкам число документов закрепляющих нормы охраны природной среды превышает 2,5 тысячи.

Отношения в сфере благоустройства территории города и поселения на федеральном уровне практически не регламентированы. Определяется необходимость принятия Федерального закона «О благоустройстве территорий», который будет направлен на обеспечение комфортного и безопасного проживания граждан, формированию единого подхода при определении объектов благоустройства, утверждения порядка определения закупочных процедур и выбора подрядчиков для проведения благоустроительных работ муниципальных образований на основании Федерального закона «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ, формирования единого внешнего вида зданий и сооружений муниципалитетов, обеспечения сохранности объектов благоустройства и установление ответственности как физических, так и юридических лиц за нарушение закона.

По вопросам благоустройства, содержанию и уборке территорий действуют санитарно-эпидемиологичекие правила и нормативы, санитарные правила и нормы, государственные стандарты, которые получили своё отражение в Постановлении Главного государственного санитарного врача РФ от 25 сентября 2007 г. № 74 «О введении в действие новой редакции санитарно-эпидемиологических правил и нормативов СанПиН 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», также это «СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест» (утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 № 4690-88).

Эффективная деятельность органов местного самоуправления в сфере благоустройства и охраны окружающей среды возможна только при объединении уже принятых законов, что найдёт своё отражение в принятии Экологического кодекса Российской Федерации, в котором будут закреплены права и обязанности участников природоохранной деятельности, регламентированы и упорядочены данные сферы отношений, устранены дублирования основных положений, что, в конечном счёте приведёт к развитию и введению новых институтов права.

Отметим, что существует достаточное количество проблем правового характера в сфере благоустройства, но решение возможно лишь при совместном сотрудничестве органов государственной власти и органов местного самоуправления, вовлечения населения в процесс сохранения, изменения и преобразования окружающей среды.

[1] Васканьянц Ю.Ю. К вопросу о правовой характеристике административных правонарушениях в области благоустройства городской территории // Южно-Уральские научные чтения. − 2015. − №1 (1). − С. 89−92.

[2] Поездка в Иваново [Электронный ресурс] // Президент России [сайт]. URL: http://www.kremlin.ru/events/president/news/21097 (дата обращения 12.12.2016).

[3] Измайлова И.А. О совершенстве правового регулирования в сфере охраны окружающей среды и благоустройства территорий муниципального образования. − С.146.