Российский земельный фонд весьма неоднороден, так как в него входят различные виды земель, имеющие определенное хозяйственное и экономическое назначение, другими словами целевое назначение земель, что является основным признаком для классификации единого земельного фонда РФ. Не случайно в качестве основного принципа земельного законодательства в подп. 8 п. 1 ст. 1 ЗК РФ обозначены правила деления территорий в зависимости от их категорий и целевого назначения, которые неразрывно связаны друг с другом. Категория земель объединяет земли, земельные угодья по юридически значимому признаку. Таким признаком законодатель называет целевое назначение земель

Земля является местом обитания всех человеческих поколений. Земля – это базис для размещения производительных сил, что и отличает его от любого другого материального объекта.

В силу собственных естественных качеств земля выступает общей основой для размещения предметов, требуемых для обеспечения жизнедеятельности общества (населенных пунктов, индустриальных, историко-культурных предметов и т.д.). Благодаря плодородному почвенному покрову, земля считается основным средством производства в сельском и лесном хозяйствах. Данные качества земли получили собственное отражение в законных нормах конкретных категорий территорий в согласовании с их целевым направлением. Значимость территории как ресурса состоит в том, что территория может выступать как инструмент производства (посевные площади, сады и пр.), как предмет отраслевого законодательства, как предмет сделок с недвижимостью, как основа жизни и работы народов, живущих на надлежащей территории (ст. 9 Конституции РФ), как конкретная территория и в иных качествах.

В согласовании с ст. 7 Земельного Кодекса РФ территории в Российской Федерации по целевому предназначению разделяются на последующие группы:

1) территории сельскохозяйственного направления; 2) территории поселений;

территории индустрии, энергетики, транспорта, связи, вещания, телевидения, информатики, территории для обеспечения космической работы, территории обороны, защищенности и территории другого особого направления; 4) территории особенно оберегаемых земель и объектов; 5) территории лесного фонда; 6) территории водного фонда; 7) территории запаса.

Земли сельскохозяйственного направления в РФ в настоящий период составляет 23.6% от общего объема угодий и служит с целью изготовления товаров кормления. Отталкиваясь из значимого целевого значимости данной группы территорий, они причисляются к особенно оберегаемым объектам, с целью сохранения участка.

К категории территорий для поселений земельного фонда РФ причисляются территории, применяемые и назначенные с целью застройки и формирования муниципальных и аграрных поселений. В настоящий период их область составляет 1.1%. Эта группа территорий располагается в ведомстве федеральных, областных и городских администраций.

На настоящий период к территориям индустрии относится 1% от Земельного фонда РФ.

Земли лесного фонда содержат в себе территории, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, однако назначенные для её восстановления

– вырубки, гари, редины, прогалины, а кроме того зоны для ведения лесного хозяйства (нелесные территории: просеки, пути, болота и прочие). Это наиболее огромный по площади земельный актив, содержащий в себе 64.6% от Земельного фонда РФ.

Земли водного фонда содержат территории, укрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах, а кроме того занимающиеся гидротехническими и другими сооружениями, размещенными на объектах. Земельный фонд РФ является 1.6% территорий водного фонда.

Земли особенно оберегаемых территорий представлены зонами, которые имеют особенное природозащитное, академическое, историко-культурное, эстетическое, рекреационное, оздоровительное и другое ценное значение. В связи с этим особенно оберегаемые территории полностью либо отчасти изъяты из хозяйственного применения и оборота, а кроме того для них определен особый правовой режим. На территории нашей страны подобные объекты занимают 2% от единой площади.

К части земель запаса земельного фонда относятся земли, находящиеся в собственности федеральных или муниципальных органов власти, которые не предоставляются частным или юридическим лицам в пользование, поскольку их целевое назначение еще не определено. К этой категории относятся 6.1% федеральных земель.

Базовым правовым средством земельного права, применяемым как в советский, так и в постсоветские периоды, является деление земель на категории по их целевому назначению и дифференциация правового режима земель в зависимости от принадлежности к соответствующей категории.

Однако в последние годы целесообразность деления земель на категории стала подвергаться сомнению, что, в конечном счете, привело к разработке законопроектов, связанных с отказом от деления земель на категории.

Министерство экономического развития России подготовило законопроект, предусматривающий переход от деления земель на категории к территориальному зонированию. Документ внесен Правительством РФ на рассмотрение Госдумы.

Законопроект предлагает изменить, в данный момент существующий порядок установления правового режима земель, которые опираются на институт категорий земель. Предлагается исключение из действующего законодательства понятие «категория земель», а также процедуры перевода земель отнесенной к определенной категории. Для создания условий устойчивого развития муниципальных образований, сохранение окружающей среды и многое другое, данным документом предлагается осуществить зонирование территорий муниципальных образований, исключением лишь составляет лесной фонд, водный фонд и особо охраняемые территории.

Планируется разделить земли на территориальные зоны. Перечислим эти зоны: жилые, общественно-деловые, производственные, зоны с/х назначения, огородничества и садоводства, зоны рекреационного назначения, энергетики, связи, транспорта, запаса, специального назначения, зоны коммунально-инженерной инфраструктуры, зоны обеспечения космической деятельности, обеспечение обороны, безопасности и правопорядка.

Также законом предлагается усилить защиту земель сельскохозяйственного назначения от застройки, так как эти земли являются стратегическим ресурсом, который обеспечивает продовольственную безопасность государства. В проекте предусматривается утвержденные муниципалитетом по согласованию с субъектом РФ отражение с/х земель на карте сельскохозяйственного зонирования.

Земельный кодекс Российской Федерации 2001 года, развивая правовую конструкцию деления земель на категории, в формате принципа земельного законодательства определил, что правовой режим земель следует определять в зависимости от их причастности к конкретной категории и разрешенного использования. Тем самым ЗК РФ положил начало определения правового режима земельных участков не только на базе целевого назначения, но и разрешенного использования. Однако, отсутствие правового регулирования, порядка установления разрешенного использования земельных участков и нормативно установленного соотношения целевого назначения и разрешенного использования, привело к возникновению значительного числа пробелов, которые лишь отчасти были восполнены Градостроительным кодексом Российской Федерации.

Считается, что деление земель на категории по целевому назначению необходимо исследовать как с позиции определения места этой правовой конструкции в механизме нормативного правового регулирования земельных отношений, так и с точки зрения выявления его юридического значения для определения содержания конкретного земельного правоотношения. Отдельного внимания требует установление соотношение между целевым назначением и принадлежностью земельного участка к категории земель.

В земельном правоотношении целевое назначение земельного участка, определяемое принадлежностью его к категории земель, следует рассматривать как способ правового воздействия в отношении участников земельных правоотношений. Впервые такой подход к исследованию юридической природы целевого назначения был предложен Л.Е. Бандориным. Он полагает, что целевое назначение сочетает в себе общее позитивное обязывание и конкретный запрет.

Представляется, что в концепции действующего законодательства, предусматривающего установление не только целевого назначения, но и разрешенного использования, которое является конкретным видом использования земельного участка, целевое назначение является способом правового воздействия не только в отношении лица, которое использует земельный участок, сколько в отношении органа муниципальной власти, либо учреждением местного самоуправления, которые уполномочены устанавливать разрешенное использование земельных участков.

Так, используемые законодателем формулировки целевого назначения (для земель населенных пунктов – застройка и развитие населенных пунктов, для земель сельскохозяйственного назначения – нужды сельского хозяйства и т.д.) слишком широки для того, чтобы определять конкретный объем прав и обязанностей правообладателя земельного участка в сфере его использования, поскольку целевое назначение земель, например, населенных пунктов предполагает как строительство завода, так и детского сада, а целевое назначение земель сельскохозяйственного назначения допускает как использование земли в качестве пашни, так и строительстве фермы.

В юридической литературе справедливо отмечается, что разрешенное использование устанавливается для земельных участков из состава не всех земель. В частности, имеются в виду земли, в отношении которых не осуществляется градостроительное зонирование. Такая ситуация свидетельствует не столько о последовательной позиции законодателя, заключающейся в отказе от установления разрешенного использования земельных участков из состава отдельных видов земель, сколько в том, что земельное законодательство находится в стадии реформирования.

При анализе деления земель на категории по целевому назначению возникает закономерный вопрос о соотношении юридического значения принадлежности земельного участка к категории земель и целевого назначения. По этому вопросу нет единообразного суждения.

Так, по мнению М.Г. Звягинцева, термин «целевое назначение» по смыслу, придаваемому ему законом, является тождественным понятием по отношению к термину «категории земель».

А вот В.А. Буров полагает, что «категории земель» и «целевого назначения земель» соотносятся как форма и содержание. В том смысле, что принадлежность к категории земель определяет целевое назначение земельного участка, последнее утверждение является бесспорным. Однако анализ правового регулирования земельных отношений свидетельствует о том, что юридическое значение принадлежности земельного участка к категории земель шире, нежели определение его целевого назначения.

А.К. Голиченков указывает, что целевое назначение земель является критерием подразделения земель в Российской Федерации на категории земель. Несомненно, изначально целевое назначение земель, определяемое исходя из природно-экономических характеристик земель, а также сложившейся системы использования земель, являлось критерием деления земель на категории. Но разграничение земель на категории и придание этому юридического значения диалектически изменило причину и следствие: уже принадлежность земельного участка к категории определяет его целевое назначение.

Тенденцией развития земельного законодательства является расширение случаев, при которых допускаются определенные виды использования земельных участков из состава отдельных категорий земель, которые не коррелируются ни с целевым назначением категории, ни с наименованием самой категории. Традиционными примерами таких видов использования является дачное строительство на землях сельскохозяйственного назначения (ст.81 ЗК РФ), сельское хозяйство на землях лесного фонда (ст. 25 Лесного кодекса Российской Федерации) и так далее.

Законодательство, допустив виды использования земельных участков, не соответствующие целевому назначению категории земель, нарушило первоначальную логику деления земель на категории по целевому назначению. Однако такое исключение из общего правила означает, что в отношении земельного участка из состава определенной категории допускается установление конкретного вида использования, не соответствующего целевому назначению.

В конкретном земельном правоотношении для правообладателя земельного участка принадлежность его к категории земель служит правовым средством определения содержания земельного правоотношения, такие как объем прав и пределов их осуществления, порядок реализации прав, объем и содержание обязанностей, определение правовых последствий использования

Таким образом, выделение категорий земель – результат научного познания свойств земли и имеет определяющее значение при обеспечении рационального использования земель. Потребности общественного развития диктуют необходимость установления в законодательстве общего и специального правовых режимов земель. Общий правовой режим земель, входящих в состав земельного фонда страны, определяется посредством деления земельного фонда на категории. Специальный правовой режим предполагает установление особенностей использования и охраны земельных участков из той или иной категории земель в рамках дополнительного правового регулирования, в том числе нормами специальных федеральных законов и иных правовых актов.

Зонирование территорий необходимо рассматривать как специальный способ определения правового режима земель, как одну из функций управления земельным фондом, которая позволяет решать важные задачи, в частности градостроительные, экологические, экономические и другие.

Институт отнесения земель к категориям и институт зонирования территорий – взаимосвязанные юридические механизмы, посредством которых осуществляется регулирование земельных отношений.