Прямого финансирования программ, способствующих развитию территориальных кластеров, недостаточно, особенно на этапе формирования кластерной системы. Поэтому государство также использует косвенные способы финансирования. Чаще всего такая поддержка направлена на создание и поддержание функционирования инфраструктуры на территориях, где находятся кластеры. Косвенная финансовая поддержка существует в виде бюджетных кредитов и финансирования неправительственными венчурными фондами.

Бюджетные кредиты выдаются территориальным кластерам под низкий процент. Основываясь на данных из Распоряжения Правительства РФ от 21.06.2014 №1099-р «Об утверждении программы развития угольной промышленности России на период до 2030 года», кредитование государственные кредиты являются практически половиной всех государственных инвестиций. Выплата долга по кредиту начинается с момента старта фактического функционирования кластера. Кредитование зачастую осуществляется Внешэкономбанком[1]. Гарантом по кредитам выступает Российская Федерация или её субъекты[2].

Стоит отметить, что существует широкая сеть кредитования территориальных кластеров множеством различных банков и фондов. Входящий в группу Внешэкономбанка Фонд «ВЭБ-инновации осуществляет финансовое содействие развитию инновационных проектов через вклад в уставной капитал инновационных компаний или в форме заемного финансирования на льготных условиях. ПАО «Связь-Банк» предоставляет кредиты по программе «Господдержка малого и среднего предпринимательства на цели Инноваций, Модернизации и Энергоэффективности в рамках предоставляемого ОАО «МСП Банк» финансирования». ВТБ Капитал предлагает инвестиционные кредиты на разные сроки с условием наличия у проекта собственных средств и разрешительной документации.

Косвенную финансовую поддержку кластеров государство также осуществляет через некоторые неправительственные венчурные фонды, для которых кластеры являются краткосрочноокупаемыми объектами инвестиций. Кроме того, косвенную поддержку также оказывает АО «Российская венчурная компания». Данная компания взаимодействует с органами государственной власти, финансируя территориальные кластеров и иные инновационные проекты. Развитие системы венчурных фондов является одной из важнейших задач, закрепленных в Стратегии инновационного развития РФ на период до 2020 года[3].

Таким образом, подобно прямому финансированию, косвенная государственная поддержка кластеров в Российской Федерации набирает обороты. Существующие механизмы способствуют формированию кластеров на территориях многих субъектов РФ, однако для устойчивого развития данной сферы необходимо как совершенствование этих механизмов, так и разработка новых.

Главным недостатком сферы косвенного финансирования по сравнению с прямым, является отсутствие сколько-нибудь подробного правового механизма оказания такой поддержки непосредственно проектам по развитию территориальных кластеров. Кредиты на проекты, связанные с развитием территориальных кластеров, выдаются множеством различных организаций при непосредственном участии государства в качестве поручителя, но осуществляется в подавляющем большинстве случаев на основе внутренних документов организации, а не основании норм законодательства, указов Президента РФ или постановлений министерств и ведомств.

Уже из анализа правового регулирования финансовой поддержки можно сделать вывод, что наиболее существенной проблемой правового регулирования государственной поддержки кластеров является его недостаточность. Выражается она как в уже отмеченном отсутствии специальных федеральных законов, регулирующих эту сферу, так и в отсутствии актов, регулирующих деятельность критически необходимых элементов. Например, отсутствует единое регулирование и порядок проведения контрольных мероприятий за расходованием бюджетных средств для реализации кластерных проектов. Слабость правового регулирования этого аспекта порождает отсутствие четкой координации между профильными министерствами в регионах и компаниями, которые осуществляют реализацию кластерных проектов, на что в начале 2017 года на заседание Президиума парламента республики Удмуртия и Государственного контрольного комитета республики Удмуртия указал Председатель Государственного контрольного комитета УР Борис Сарнаев[4].

Причины отсутствия внимания законодателя к сфере государственной поддержке кластеров могут состоять в убежденности, что к сфере кластеров можно по умолчанию (пока не предписано иное) применять положения, касающиеся иных субъектов хозяйственной (или инновационной) деятельности. Однако, осуществляя правовое регулирование деятельности любого субъекта, тем более сложных отношений и взаимодействий множества субъектов, необходимо учитывать их специфику.

Правовое регулирование государственной поддержки кластеров в настоящее время опирается на интерпретацию кластера в виде суммы нескольких субъектов малого или среднего предпринимательства, особых экономических зон или субъектов деятельности в сфере промышленности. Положения, регулирующие государственную поддержку субъектов малого, среднего предпринимательства, особых экономических зон и субъектов деятельности в сфере промышленности, по аналогии, за некоторыми исключениями, регулируют государственную поддержку кластеров. Исключения касаются специальных механизмов отбора кластеров для финансирования и некоторых положений о косвенной финансовой поддержке, которые направлены на установку правил именно для кластеров[5].

Прямая финансовая поддержка урегулирована значительно лучше косвенной, но пробелы можно встретить и в этой сфере. Отбор программ развития территориальных кластеров для предоставления субсидий из федерального бюджета страдает от некоторых пробелов оценки[6].

Нельзя не признать значительное улучшение механизма оценки по сравнению с правовым регулированием 2013 года. Однако некоторые аспекты остаются неполными. В частности, как отмечалось в пар. 2.1 настоящего исследования, оценка мероприятий, как в случае их отбора для финансирования, так и в случае отбора для учета при определении размера субсидий, на втором этапе осуществляется по 100-балльной шкале Размер шкалы позволяет учесть нюансы, но закрепленный правовой механизм не позволят учесть детали процесса начисления баллов. Порядок, установленный Приказом Минэкономразвития от 14.07.2015 № 472 «О реализации Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 316 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика", в 2015 году»[7] не дает четких указаний по определению количества баллов, которое заслуживает то или иное мероприятие, оставляя это на усмотрение членов Комиссии по оценке. Однако это открывает возможность злоупотреблений или банально способствует усилению субъективности оценки. Например, члены Комиссии имеют возможность выдать больше баллов проекту, в реализации которого по той или иной причине больше заинтересованы, не объясняя формально мотивов. Необходимо четко указать, в каких случаях, на каком уровне соответствия критерию, по которому проходит оценка, какое количество баллов следует давать мероприятию. Сделать это можно, дополнив уже существующий Приказ или же включить этот аспект при конструировании нового законодательного акта, регулирующего функционирование кластеров в РФ.

Косвенная финансовая поддержка, играя существенную роль в общей системе, и являясь набирающим обороты видом государственной поддержки, достаточно слабо урегулирована в правовом поле. Развитие систем венчурных фондов и дальнейшее стимулирование кредитования кластерных инициатив поощряется в стратегических документах[8], что, стоит признать, важно, полезно и разумно. При этом важнейший минус такого подхода – вера в то, что раз система, основанная на общих нормах в стратегиях, рекомендациях и поощрении организаций в отдельных частных случаях, работает сейчас, она будет способна функционировать без проблем и в отсутствии подробного правового регулирования и в дальнейшем. То есть недостаточно выделять направление деятельности (например, развитие венчурных фондов) в качестве приоритетного в Стратегии экономического развития России до 2020 года. Нужно незамедлительно закреплять механизмы, с помощью которых будут претворяться в жизнь отмеченные в стратегических документах цели, в отдельных подзаконных актах или специальном федеральном законе о кластерах, которого в России пока нет.

[1] Приказ Минпромторга РФ от 23.04.2010 №319 «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности РФ на период до 2020 года» // Доступ СПС «Консультант Плюс».

[2] Постановление Правительства РФ от 30 декабря 2012 года № 1487 «О предоставлении государственных гарантий субъектов Российской Федерации и муниципальных гарантий по кредитам либо облигационным займам» // Доступ СПС «Консультант Плюс».

[3] Распоряжение Правительства РФ от 08.12.2011 № 2227-р «Об утверждении Стратегии инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года» // Доступ СПС «Консультант Плюс».

[4] Владимир Невоструев: необходимо усилить парламентский контроль за эффективным расходованием бюджетных средств // URL: http://www.udmgossovet.ru/press/news/11699/ (дата обращения: 12.04.2017)

[5] см.например: Приказ Минфина России от 01.07.2013 № 65н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной классификации Российской Федерации» // "Финансовая газета", № 32, 05.09.2013; Постановление Правительства РФ от 25.05.2016 № 463 «Об утверждении Правил предоставления субсидий из федерального бюджета резидентам туристско-рекреационных особых экономических зон, объединенных решением Правительства Российской Федерации в кластер, на возмещение части затрат на уплату процентов по кредитам, привлеченным на финансовое обеспечение строительства (реконструкции, технического перевооружения) объектов капитального строительства, а также приобретение оборудования» // «Собрание законодательства РФ», 06.06.2016, № 23, ст. 3314.

[6] Приказ Минэкономразвития России от 14.07.2015 № 472 «О реализации Правил предоставления и распределения субсидий из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на реализацию комплексных инвестиционных проектов по развитию инновационных территориальных кластеров, утвержденных постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 316 "Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Экономическое развитие и инновационная экономика", в 2015 году» // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru, 29.07.2015.

[7] см. там же

[8] см. Приказ Минпромторга РФ от 23.04.2010 №319 «Об утверждении Стратегии развития автомобильной промышленности РФ на период до 2020 года» // Доступ из СПС «Консультант Плюс».