Предмет, как и пределы, являются основополагающими началами для уяснения сути любой отрасли (подотрасли либо отдельного ее направления) прокурорского надзора. Как справедливо заметила А.Х. Казарина, определение предмета прокурорского надзора - стержневой, выполняющий роль опоры в конструкции прокурорского надзора вопрос[1]. Он активно разрабатывался еще в трудах советских ученых[2].

В современной доктрине прокурорского надзора на само понятие предмета надзора существуют различные точки зрения. Так, по мнению профессора В.П. Рябцева, предметом прокурорского надзора в общем виде является состояние соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов, действующих на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина, законности правовых актов, принимаемых органами и должностными лицами, на которые распространяется надзорная компетенция прокуроров. В зависимости от сферы деятельности и возникающих при этом правоотношений, в том числе и с участием прокуроров, предмет надзора еще более детализируется[3].

При этом В.П. Рябцевым отмечается, что в нормативной обобщенной форме предмет надзора за исполнением законов определяется в Законе о прокуратуре (ст. 21). Он состоит из двух взаимосвязанных, но четко разделяющихся аспектов. Первый из них заключается в том, что предметом этого вида надзора является соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации. Предметом надзора является законность в деятельности органов и должностных лиц, составляющих определенный круг правоприменителей. К ним отнесены федеральные министерства, службы, агентства и иные федеральные органы исполнительной власти, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, органы военного управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций[4].

Самостоятельным аспектом предмета этого вида прокурорского надзора за исполнением законов является соответствие законам правовых актов, издаваемых названными органами и должностными лицами[5].

Другим критерием, или параметром, по мнению В.П. Рябцева характеризующим предмет и пределы прокурорского надзора, является круг и иерархичность законов, за исполнением (соблюдением) которых осуществляется прокурорский надзор[6]. К ним указанный автор относит Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные и иные федеральные законы, конституции и уставы (основные законы), иные законы субъектов Федерации, договоры между Федерацией и ее субъектами, соответствующие Конституции Российской Федерации, конституциям (уставам) субъектов Федерации; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации[7].

В целом, аналогичную позицию занимает А.Х. Казарина, указывая, что предметом прокурорского надзора является законность действий и правовых актов управомоченных органов и лиц[8]. Законность - сложное социальное явление, зависящее от целенаправленной деятельности государства, институтов гражданского общества, от укорененной в сознании граждан привычки к за- конопослушанию[9]. При этом, по мнению А.Х. Казариной, «определение предмета прокурорского надзора сквозь призму состояния законности неверно с методологической точки зрения, и контрпродуктивно - с практической. Законность - это результирующая деятельность все органов государства, общества в целом, где прокурорскому надзору принадлежит далеко не ведущее место. Жесткая привязка результативности надзорных мероприятий к состоянию законности порождает завышенные ожидания общественности и толкает прокуроров на выполнение несвойственных функций»[10].

Обосновывая свой вывод о понятии предмета прокурорского надзора, А.Х. Казарина подчеркивает, что определение предмета только через законность действий и актов дает ключ к выделению специфической государственной деятельности в виде прокурорского надзора, позволяет более точно определить его пределы и оценить выполнение функциональных обязанностей прокурора, т.е. реальный вклад прокуратуры в общее дело укрепления законности[11].

Особенностью взгляда А.Х. Казариной на предмет прокурорского надзора является введение в науку прокурорского надзора термина «квазизаконы», к которым она относит подзаконные нормативные правовые акты, равные по юридической силе закону (нормативные указы Президента Российской Федерации, международно-правовые договоры и государственноправовые договоры о разграничении предметов ведения по совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов)[12].

Как пишет М.С. Шалумов, «предметом надзора на каждом направлении является исполнение определенной группы законов, регулирующих относительно обособленные сферы общественных отношений, соответствующими группами органов. Что же касается соответствия закону издаваемых ими правовых актов, соблюдения ими прав и свобод человека и гражданина, соблюдения того или иного порядка, законности действий или решений, то речь, по существу, во всех перечисленных случаях идет, опять-таки, об исполнении требований законов.»[13].

Исполнение законов как предмет прокурорского надзора также определяет В.В. Гаврилов[14].

Н.Н. Карпов отмечает, что, в соответствии со статьей 21 Закона о прокуратуре, предмет прокурорского надзора за исполнением законов - соблюдение Конституции Российской Федерации и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также надзор за соответствием законам правовых актов, издаваемых указанными органами и их должностными лицами[15]. По существу Н.Н. Карпов в соответствии с Законом о прокуратуре определяет предмет прокурорского надзора через родовые категории «соблюдение» (применительно к

Конституции Российской Федерации), «исполнение» (применительно к иным законам) и «соответствие» (применительно к правовым актам), не используя при этом категорию «законность».

В содержание предмета деятельности прокурора по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов он включает также положения об осуществлении прокурором надзора за исполнением принятых в порядке опережающего нормотворчества нормативных указов Президента Российской Федерации, учитывая особую общественную важность издаваемых главой государства указов по социально значимым вопросам[16].

К.Ф. Скворцов также предлагает включить в предмет прокурорского надзора исполнение не только законов, но и указов Президента Российской Федерации общенормативного характера, сделав соответствующее дополнение в Конституции Российской Федерации[17].

По мнению Е.Р. Ергашева предметом прокурорского надзора является специфическая деятельность органов прокуратуры Российской Федерации, направленная на исполнение поднадзорными субъектами определенного вида законодательства[18].

М.Б. Смоленский и И.А. Жильцов под предметом прокурорского надзора (как вида государственной деятельности) понимают сферу общественных отношений, на регулирование которой направлена деятельность прокурора[19].

Представляется, что названное определение не вполне удачно сконструировано с точки зрения использования термина «регулирование» применительно к общественным отношениям. Из общей теории права следует, что именно оно, наряду с другими социальными, а также техническими нормами, является регулятором общественных отношений[20]. Прокурорский же надзор (как деятельность) направлен, прежде всего, на приведение общественных отношений в соответствие с законом (в рамки закона), и в меньшей степени - на их регулирование.

Подтверждение этому тезису можно найти как в нормативных документах, так и в литературе. В частности, в силу п. 13 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» акты реагирования должны быть направлены не на разрушение существующих правоотношений, а на их корректировку и приведение в соответствие с действующим законодательством[21]. В доктринальных источниках прокуратура характеризуется как форпост надзора общества за конституционностью общественных отношений[22].

В этой связи с позиции определения предмета прокурорского надзора через родовое понятие «общественные отношения» более приемлемой представляется дефиниция, сформулированная Б.В. Коробейниковым: под предметом прокурорского надзора понимается то, на что направлена данная деятельность органов прокуратуры, а именно, сфера общественных отношений, регулируемых Конституцией Российской Федерации и действующими на территории России законами. Эта сфера общественных отношений в рассматриваемом аспекте характеризуется соблюдением и исполнением Конституции Российской Федерации и законов, что и является предметом прокурорского надзора[23].

Как сферу общественных отношений, на надзор за законностью которой направлена деятельность прокуратуры, предмет прокурорского надзора определяют и другие исследователи[24].

Анализ изложенного показывает, что в юридической литературе существует многообразие точек зрения на понятие предмета прокурорского надзора, что свидетельствует об актуальности вопроса исследования ученых.

При этом неоспоримым остается факт того, что предметом надзора за исполнением законов по смыслу п. 1 ст. 21 Закона о прокуратуре[25] являются соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, объектами прокурорского надзора (включая должностных лиц), а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Эти элементы предмета надзора будут нами исследованы в разрезе прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, как составной части отрасли прокурорского надзора за исполнением законов.

Конституция Российской Федерации[26] закрепляет право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением (ст. 42).

Благоприятная окружающая среда определена в ст. 1 Федерального закона от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[27] как окружающая среда, качество которой обеспечивает устойчивое функционирование естественных экологических систем, природных и природно-антропогенных объектов.

При этом, по мнению специалистов по экологическому праву, право на благоприятную окружающую среду является субъективным основополагающим правом в области охраны окружающей среды. Иные экологические права и обязанности призваны способствовать его реализации[28].

Как верно заметил А.Ю. Винокуров, право на благоприятную окружающую среду, по своей сути, является естественным правом человека, принадлежащим ему от рождения. ... надлежащая реализация данного права фактически не зависит от самой личности, а напрямую связана с финансовыми, материальными, организационными и иными возможностями органов публичной власти обеспечить благоприятное для человека состояние окружающей среды[29]. Он также подчеркивает, что право на благоприятную окружающую среду близко по своему содержанию к праву на жизнь. Это связано с тем, что реализация права на жизнь предполагает и реализацию права на сохранение и улучшение качества окружающей природной среды, т.е. ее оздоровление[30].

Анализ федерального законодательства об охране окружающей среды и природопользовании показывает, что законодатель, регулируя общественные отношения в данной области, обособляет их, например, по компонентам природной среды (атмосферный воздух, недра, воды, животный мир и пр.), по природным комплексам (особо охраняемые природные территории), по различным вопросам охраны окружающей среды и т.д.

При этом право на благоприятную окружающую среду распространяется на отдельные компоненты природной среды, их совокупность, природные комплексы, различные аспекты охраны окружающей среды, деятельность человека, включая обращение с отходами производства и потребления.

В этой связи, деятельность, связанная с образованием отходов, а также по обращению с ними, а именно деятельность по сбору, накоплению, использованию, обезвреживанию, транспортированию, размещению отходов, должна осуществляться с соблюдением конституционно гарантированного права каждого на благоприятную окружающую среду.

Между тем в литературе отмечается, что сложившаяся в стране ситуация в области образования, использования, обезвреживания, хранения и захоронения отходов ведет к опасному загрязнению окружающей среды, нерациональному использованию природных ресурсов, значительному экономическому ущербу и представляет реальную угрозу здоровью современных и будущих поколений страны[31].

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации также указывается: «то, как в стране в настоящее время осуществляется управление отходами, имеет значительные долгосрочные последствия для здоровья населения, экономики и окружающей среды»[32].

В этой связи, реализация органами прокуратуры правозащитных надзорных полномочий в отношении права граждан на благоприятную окружающую среду в разрезе проблем загрязнения последней отходами является чрезвычайно важной.

Именно в защиту названного права в большинстве случаев применяется «исковой» прокурорский арсенал. Так, в Индустриальном районе г. Перми расположена промышленная площадка ООО «ЛУКОЙЛ - Пермнефтеоргсин- тез», под которой в результате деятельности предприятия сформировалось пространство из жидкой смеси отходов углеводородов бензиново-дизельного состава.

Под воздействием атмосферных осадков повышался уровень грунтовых вод и названные отходы неоднократно выдавливались на земную поверхность, загрязняя почву и водный объект, что поставило под угрозу право жителей города на благоприятную окружающую среду.

В защиту названного права граждан Пермской межрайонной природоохранной прокуратурой в суд был предъявлен иск к ООО «ЛУКОЙЛ - Перм- нефтеоргсинтез» с требованиями принять меры по недопущению дальнейшего загрязнения окружающей среды нефтесодержащей жидкостью.

Иск прокурора в августе 2014 года был удовлетворен, решение суда вступило в законную силу[33].

Хабаровским межрайонным природоохранным прокурором также в связи с выявленным нарушением ст. 42 Конституции Российской Федерации предъявлен иск к администрации сельского поселения «Село Ильинка» Хабаровского муниципального района Хабаровского края о возложении обязанности устранить нарушения действующего законодательства - организовать сбор и вывоз несанкционированной свалки бытовых отходов площадью 100 кв.м на земельном участке, расположенном в 100 м в юго-восточном направлении от комплекса по обезвреживанию отходов производства и потребления.

Исковые требования прокурора в октябре 2015 года судом удовлетво- рены[34].

Таким образом, следует констатировать, что органами прокуратуры осуществляется надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации в части обеспечения, в том числе публичными образованиями, права граждан на благоприятную окружающую среду в сфере обращения с отходами производства и потребления. Соответственно одним из элементов предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления является соблюдение Конституции Российской Федерации.

В качестве другого элемента предмета рассматриваемого надзора следует назвать исполнение законов в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Одной из особенностей законодательной базы в названной сфере являются ее двухуровневая структура. Согласно п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации[35] охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности находятся в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов.

Соответственно органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением как федеральных законов, регулирующих вопросы обращения с отходами, так и региональных законов (например, Закон г. Москвы от 30.11.2005 № 68 «Об отходах производства и потребления в городе Москве»[36], Закон Санкт-Петербурга от 06.05.2008 № 254-41 «О разграничении полномочий органов государственной власти Санкт-Петербурга в области обращения с отходами производства и потребления в Санкт-Петербурге»[37], Закон Республики Башкортостан от 30.11.1998 № 195-з «Об отходах производства и потребления»[38]).

Другой особенностью является то, что правовые нормы об отходах содержатся не только в специальном законе, но и в большинстве актов экологического законодательства, а также в санитарном законодательстве.

К законам в сфере обращения с отходами производства и потребления необходимо отнести следующие нормативные правовые акты, содержащие нормы права, и законы, устанавливающие ответственность за нарушение таких норм:

- Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[39] является базовым законом, регулирующим экологические отношения, по выражению М.М. Бринчука, «головным актом экологического законодательства»[40]. Названный закон устанавливает общие понятия в сфере охраны окружающей среды, основные ее принципы, полномочия органов государственной власти и местного самоуправления, права и обязанности граждан и организаций, основы нормирования, требования к осуществлению хозяйственной деятельности, включая требования к обращению с отходами производства и потребления, особенности возмещения вреда, причиненного окружающей среде и др.

В частности согласно ст. 51 названного закона[41] отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, утилизации, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для окружающей среды и регулироваться законодательством Российской Федерации.

Закон также содержит важные для природопользователей, а, соответственно, и для органов государственного контроля (надзора), прокуроров нормы о запрете:

сброса отходов производства и потребления, в том числе радиоактивных отходов, в поверхностные и подземные водные объекты, на водосборные площади, в недра и на почву;

размещения опасных отходов и радиоактивных отходов на территориях, прилегающих к городским и сельским поселениям, в лесопарковых, курортных, лечебно-оздоровительных, рекреационных зонах, на путях миграции животных, вблизи нерестилищ и в иных местах, в которых может быть создана опасность для окружающей среды, естественных экологических систем и здоровья человека;

захоронения опасных отходов и радиоактивных отходов на водосборных площадях подземных водных объектов, используемых в качестве источников водоснабжения, в бальнеологических целях, для извлечения ценных минеральных ресурсов;

ввоза опасных отходов и радиоактивных отходов в Российскую Федерацию в целях их захоронения и обезвреживания и т.д.

- Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»[42], согласно преамбуле, определяет правовые основы обращения с отходами производства и потребления в целях предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду, а также вовлечения таких отходов в хозяйственный оборот в качестве дополнительных источников сырья.

Закон устанавливает основные понятия в сфере регулируемых правоотношений, положения о праве собственности на отходы производства и потребления, классификацию опасных отходов, полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в области обращения с отходами, требования к обращению с отходами, правила нормирования, учета и отчетности, принципы экономического регулирования в области обращения с отходами, содержит нормы о государственном надзоре в сфере обращения с отходами, производственном и общественном контроле и др.

Между тем в литературе высказываются критические замечания в адрес указанного закона; указывается, что принятый более 15 лет назад, он изначально был рассчитан на неоправданно широкую область правоприменения, поскольку распространял свое действие на все виды отходов, включая бытовые, радиоактивные, химические и пр. Безусловно, такая «универсальность» закона не способствовала реализации в полном объеме предусмотренных законодателем целей и задач, одной из которых являлось предотвращение вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду[43].

Необходимо отметить, что за период подготовки настоящего диссертационного исследования в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» неоднократно вносились изменения. Последние существенные поправки внесены в него Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ[44], большинство из них вступило в силу с 1 января 2016 года.

В частности, изменение претерпел категориальный аппарат законодательства об отходах производства и потребления, в том числе само понятие отходов. Полномочия по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов с муниципального уровня переданы субъектам Российской Федерации, при этом у органов местного самоуправления, в зависимости от их уровня, остались полномочия по участию в организации такой деятельности.

В литературе отмечается, что это в итоге должно улучшить ситуацию в рассматриваемой сфере[45]. Добрецов В.Г. и Какителашвили М.М. также поддерживая внесенные в этой части изменения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» вообще указывают, что установление в федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» полномочий органов местного самоуправления в сфере отходов есть перекладывание ответственности за решение по су-

ти государственной задачи с органов государственной власти на органы местного самоуправления[46].

Закон конкретизировал требования к разработке и реализации региональных программ в области обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами, установил регулирование в области обращения с отходами от использования товаров, ввел институт регионального оператора по обращению с твердыми коммунальными отходами и т.д.

Однако, несмотря на вступление в силу названных изменений с 1 января 2016 года, их реализация на практике является затруднительной, поскольку ряд необходимых для этого подзаконных нормативных правовых актов принят Правительством Российской Федерации только осенью текущего года (например, Правила проведения уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации конкурсного отбора региональных операторов по обращению с твердыми коммунальными отходами[47] утверждены 5 сентября 2016 года, а Правила обращения с твердыми коммунальными отходами[48], Типовая форма договора на оказание услуг по обращению с твердыми коммунальными отходами[49] - 12 ноября 2016 года).

В этой связи в настоящей работе практика прокурорского надзора за исполнением указанных норм Федерального закона «Об отходах производства и потребления» детально не анализируется.

Между тем названные поправки очевидно внесут коррективы в организацию и осуществление прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления. Вектор реализации органами прокуратуры надзорных полномочий несколько сместится в сторону прокуратур субъектов Российской Федерации, поскольку именно на регионы законодатель возложил полномочия по организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов (ст. 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»)[50].

В аппаратах прокуратур субъектов Российской Федерации необходимо установить постоянный мониторинг состояния законности в деятельности региональных органов государственной исполнительной власти, уполномоченных в сфере обращения с отходами производства и потребления. Пристального прокурорского внимания потребуют к себе полнота и своевременность контроля со стороны данных органов за региональными операторами по обращению с твердыми коммунальными отходами.

Действенный надзор за исполнением законов последними должен быть организован природоохранными прокурорами, а также прокурорами городов и районов. Предполагается, что региональные операторы будут работать на всей территории конкретного субъекта Российской Федерации.

Наряду с этим законодатель допускает возможность, когда полномочия органов местного самоуправления и органов государственной власти субъекта Российской Федерации в области обращения с отходами могут быть перераспределены между ними (ст. 8.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[51], ч. 1.2 ст. 17 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[52]). Такое перераспределение полномочий допускается на срок не менее срока полномочий законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.

В этой связи полномочия органов местного самоуправления по участию в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору),

транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов могут быть переданы для осуществления на региональный уровень. Например, полномочия органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов в сфере утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов в Московской области осуществляют Правительство области или уполномоченные им центральные исполнительные органы государственной власти Московской области[53].

- Федеральный закон от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[54] помимо регулирования собственно вопросов лицензирования (права и обязанности соискателей лицензии, лицензиатов и должностных лиц лицензирующего органа, порядок лицензирования, организации и осуществления лицензионного контроля, порядок приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и аннулирования лицензии и пр.), устанавливает, что деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности подлежит лицензированию.

Следует отметить, что до 1 июля 2015 года лицензировалась только деятельность по обезвреживанию и размещению отходов; а еще ранее, до 25 июня 2012 года, кроме обезвреживания и размещения лицензированию подлежали также сбор и использование отходов I - IV классов опасности. Таким образом, на протяжении последних 4-х лет концепция лицензирования деятельности в сфере обращения с отходами уже дважды претерпевала изменения, причем кардинальные.

Вместе с тем Конституционный Суд Российской Федерации, разрешая вопрос о конституционности той или иной нормы законодательного акта, толкуя Конституцию Российской Федерации, неоднократно указывал на необходимость сохранения разумной стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему правовых норм, надлежащее гарантирование правового положения субъектов длящихся правоотношений[55].

Представляется, что такие «законодательные зигзаги» в области лицензирования не вполне способствуют укреплению законности и стабильности в рассматриваемых общественных отношениях, а также реализации прав природопользователей.

Следует также отметить, что в силу ст. 5.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[56] полномочия федеральных органов исполнительной власти по лицензированию деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности могут передаваться для осуществления органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

- Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»[57] содержит нормы о регулировании выбросов вредных (загрязняющих) веществ при хранении, захоронении, обезвреживании и сжигании отходов производства и потребления (ст. 18, абз. 9 ч. 1 ст. 30).

В частности, он устанавливает запрет на хранение, захоронение и обезвреживание на территориях организаций и населенных пунктов загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления, в том числе дурнопахнущих веществ, а также сжигание таких отходов без специальных установок, предусмотренных правилами, утвержденными федеральным органом исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

При этом юридические лица, отходы производства и потребления которых являются источниками загрязнения атмосферного воздуха, обязаны обеспечивать своевременный вывоз таких отходов на специализированные места их хранения или захоронения, а также на другие объекты хозяйственной или иной деятельности, использующие такие отходы в качестве сырья. Места хранения и захоронения загрязняющих атмосферный воздух отходов производства и потребления должны быть согласованы с территориальными органами федерального органа исполнительной власти в области охраны окружающей среды.

- Федеральный закон от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»[58] устанавливает обязательность государственной экологической экспертизы проектной документация объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживания отходов I - V классов опасности, в том числе проектной документации на строительство, реконструкцию объектов, используемых для обезвреживания и (или) размещения отходов I - V классов опасности, а также проектов вывода из эксплуатации указанных объектов, рекультивации земель, нарушенных при размещении отходов I - V классов опасности, и земель, используемых, но не предназначенных для размещения отходов I - V классов опасности. При этом такая документация относится к объектам государственной экологической экспертизы федерального уровня (п. 7.2 ст. 11).

Согласно Федеральному закону «Об отходах производства и потребления»[59], объект размещения отходов - специально оборудованные сооружения, предназначенные для размещения отходов (полигон, шламохранилище, в том числе шламовый амбар, хвостохранилище, отвал горных пород и другое) и включающие в себя объекты хранения отходов и объекты захоронения отходов.

Определение места строительства объектов размещения отходов осуществляется на основе специальных (геологических, гидрологических и иных) исследований.

Необходимо также отметить, что захоронение отходов запрещается в границах населенных пунктов, лесопарковых, курортных, лечебнооздоровительных, рекреационных зон, а также водоохранных зон, на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются в целях питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения.

- Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения»[60] помимо прочего формулирует санитарно-эпидемиологические требования к сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов производства и потребления (ст. 22).

В частности он определяет, что отходы производства и потребления подлежат сбору, накоплению, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Кроме того, в местах централизованных обработки, утилизации, обезвреживания, размещения отходов производства и потребления должен осуществляться радиационный контроль.

- Уголовный кодекс Российской Федерации[61] (далее УК РФ) устанавливает уголовную ответственность за нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов (ст. 247 УК РФ), загрязнение вод (ст. 250 УК РФ), порчу земли (ст. 254 УК РФ).

Названные составы преступлений расположены в 26-й главе УК РФ «Экологические преступления», преимущественно по своей конструкции являются материальными, предусматривают наступление тяжких последствий от совершенного деяния, в большинстве случаев выражающихся в причинении вреда компонентам окружающей среды.

Так, производство запрещенных видов опасных отходов, транспортировка, хранение, захоронение, использование или иное обращение радиоактивных, бактериологических, химических веществ и отходов с нарушением установленных правил будут только в том случае, образовывать состав преступления, если они создали угрозу причинения существенного вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 247 УК РФ) либо повлекли загрязнение, отравление или заражение окружающей среды, причинение вреда здоровью человека либо массовую гибель животных, а равно совершенные в зоне экологического бедствия или в зоне чрезвычайной экологической ситуации (ч. 2 ст. 247 УК РФ).

Тяжкими (с максимально возможным наказанием в виде лишения свободы на срок до восьми лет) указанные выше деяния будут в случае, если они повлекли по неосторожности смерть человека либо массовое заболевание людей (ч. 3 ст. 247 УК РФ).

Аналогичным образом уголовная ответственность наступает за загрязнение (например, отходами производства и потребления), засорение, истощение поверхностных или подземных вод, источников питьевого водоснабжения либо иное изменение их природных свойств, только в случае если эти деяния повлекли причинение существенного вреда животному или растительному миру, рыбным запасам, лесному или сельскому хозяйству (ч. 1 ст. 250 УК РФ).

За отравление, загрязнение или иную порчу земли вредными продуктами хозяйственной или иной деятельности вследствие нарушения правил обращения с удобрениями, стимуляторами роста растений, ядохимикатами и иными опасными химическими или биологическими веществами при их хранении, использовании и транспортировке уголовная ответственность наступит только в том случае, если они повлекли причинение вреда здоровью человека или окружающей среде (ч. 1 ст. 254 УК РФ).

Названные статьи УК РФ также содержат квалифицированные составы преступлений, которые образуются, например, при причинении вреда здоровью человека либо его смерти.

Земельный кодекс Российской Федерации[62] содержит правовые нормы, направленные на охрану земель от загрязнения отходами производства и потребления.

Он обязывает собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков проводить мероприятия по защите земель от загрязнения отходами производства и потребления (п. 2 ч. 2 ст. 13), устанавливает, что ограничиваются в обороте находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки, загрязненные опасными отходами (п. 12 ч. 5 ст. 27).

Кодекс Российской Федерации об административных правонаруше- ниях[63] устанавливает административную ответственность за

несоблюдение экологических и санитарно-эпидемиологических требований при обращении с отходами производства и потребления (ст. 8.2 КоАП

РФ);

уничтожение плодородного слоя почвы, а равно порчу земель в результате нарушения правил обращения с пестицидами и агрохимикатами или иными опасными для здоровья людей и окружающей среды веществами и отходами производства и потребления (ч. 2 ст. 8.6 КоАП РФ);

загрязнение ледников, снежников или ледяного покрова водных объектов либо загрязнение водных объектов, содержащих природные лечебные ресурсы или отнесенных к особо охраняемым водным объектам, местам туризма, спорта и массового отдыха, отходами производства и потребления и (или) вредными веществами, а равно захоронение вредных веществ (материалов) в водных объектах (ч. 5 ст. 8.13 КоАП РФ);

загрязнение лесов сточными водами, химическими, радиоактивными и другими вредными веществами, отходами производства и потребления и (или) иное негативное воздействие на леса (ч. 2 ст. 8.31 КоАП РФ).

- Водный кодекс Российской Федерации[64] формулирует основные требования по охране поверхностных водных объектов от их загрязнения отходами. Устанавливает запрет на:

сброс в водные объекты и захоронение в них отходов производства и потребления, в том числе выведенных из эксплуатации судов и иных плавучих средств (ч. 1 ст. 56 ВК РФ);

загрязнение и засорение болот отходами производства и потребления, загрязнение их нефтепродуктами, ядохимикатами и другими вредными веществами (ч. 1 ст. 57 ВК РФ);

размещение объектов размещения отходов производства и потребления, скотомогильников на водосборных площадях подземных водных объектов, которые используются или могут быть использованы для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения (ч. 2 ст. 59 ВК РФ);

размещение в границах водоохранных зон кладбищ, скотомогильников, объектов размещения отходов производства и потребления, пунктов захоронения радиоактивных отходов (п. 2 ч. 15 ст. 65 ВК РФ).

Региональное законодательство в сфере обращения с отходами производства и потребления, как правило, бывает представлено законами общеэкологической направленности, содержащими нормы об отходах (например, Закон Пермского края от 03.09.2009 № 483-ПК «Об охране окружающей среды Пермского края»[65]), специальными законами (например, Закон Московской области от 08.11.2001 № 171/2001-ОЗ «Об отходах производства и потребления в Московской области»[66]). Законы субъектов Российской Федерации также могут содержать нормы об ответственности за нарушение нормативных правовых актов об отходах (например, ст. 8.14 Закона Волгоградской области от 11.06.2008 № 1693-ОД «Кодекс Волгоградской области об административной ответственности»[67] предусматривает административные наказания за нарушение установленного органами местного самоуправления порядка обращения с бытовыми отходами на территории поселений).

Необходимо отметить, что, согласно ч. 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации[68], законы субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Поэтому региональные законы по вопросам обращения с отходами производства и потребления не должны противоречить федеральному экологическому законодательству. Законы субъектов Российской Федерации в этой связи являются, с одной стороны, нормативными актами на предмет соответствия которым прокурорами проверяются действия или акты поднадзорных объектов, с другой - сами подлежат проверке на соответствие федеральному законодательству.

Законность правовых актов как элемент предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления имеет особенность, заключающуюся в том, что многие объекты прокурорского надзора, перечисленные в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[69] вправе издавать правовые акты, включая нормативные, в названной области.

Так, среди федеральных органов исполнительной власти правомочием по нормативному правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления наделено Министерство природных ресурсов и экологии России[70]. Им, например, утверждены Критериев отнесения отходов к I - V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду[71] (далее Критерии), Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение[72] (далее Порядок) и др.

Указанные выше Критерии предназначены для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в процессе деятельности которых образуются отходы, а также Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и ее территориальных органов. Министерство установило, что критериями отнесения отходов к I - V классам опасности по степени негативного воздействия на окружающую среду являются степень опасности отхода для окружающей среды, а также кратность разведения водной вытяжки из отхода, при которой вредное воздействие на гидробионты отсутствует.

Критерии устанавливают 5 степеней вредного воздействия опасных отходов на окружающую природную среду, которые соответствуют 5-ти классам опасности отходов.

Упомянутый Порядок устанавливает требования к подготовке и представлению документов и материалов для утверждения предельно допустимых количеств отходов конкретного вида, направляемых на размещение в конкретных объектах хранения отходов и объектах захоронения отходов с учетом экологической обстановки на территории, на которой расположены такие объекты.

Он предназначен для индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы, за исключением индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, отнесенных в соответствии с законодательством Российской Федерации к субъектам малого и среднего предпринимательства, и для территориальных органов Росприроднадзора.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Роспри- роднадзор) и ее территориальные органы вправе издавать правовые акты правоприменительного характера, например приказы (решения) об утверждении нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, заключений государственной экологической экспертизы проектов полигонов отходов и пр[73].

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации, как уже указывалось выше, также вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование сферы обращения с отходами. Помимо законов - актов органов региональной законодательной (представительной) власти, органы исполнительной власти (правительства и министерства субъектов Федерации, их департаменты, комитеты и т.п.) также принимают правовые акты. Например, Правительством Тюменской области издано постановление от 18.07.2008 № 197-П «О порядке ведения регионального кадастра отходов Тюменской области»[74], постановлением Правительства Пермского края от 02.11.2007 № 251- П[75] также утверждено положение по названному вопросу.

Федеральный законодатель наделил и органы местного самоуправления правом издания, в том числе нормативных правовых актов, в области обращения с отходами (ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» [76], ст.ст. 7, 14-16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[77]).

Органами местного самоуправления, в соответствии с указанными нормами закона, могут приниматься:

- нормативные правовые акты по вопросам участия в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов,

- правила внешнего благоустройства и содержания территории, в которых могут содержаться нормы об отходах.

Кроме того, во исполнение п. 1.2 СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила содержания территорий населенных мест, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 № 4690-88[78], органами местного самоуправления принимается Генеральная схема очистки населенного пункта.

Стоит подчеркнуть, что особую значимость законность правовых актов как элемент предмета прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления приобретает в условиях внесения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» существенных изменений, вступивших в силу с 1 января 2016 года[79].

Органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций также могут приниматься правовые акты в сфере обращения с отходами производства и потребления. Например, организациями, эксплуатирующими полигоны твердых бытовых отходов, разрабатываются инструкции по приему бытовых отходов (п. 2.3 Санитарные правила 2.1.7.1038- 01 Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача Российской Федерации от 30.05.2001 № 16[80]).

Таким образом, анализ приведенных мнений специалистов, нормативных правовых актов и эмпирического материала позволяет сделать вывод о том, что предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления составляют: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов в сфере обращения с отходами производства и потребления, а также законность правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[81].

Рассматривая вопрос о предмете прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах, нельзя не остановиться на самом понятии отходов производства и потребления. По русскому толковому словарю «отход - остатки производства или каких-нибудь использованных продуктов, ненужные или годные для иных целей[82]». Словарь русского языка С.И. Ожегова содержит два понятия: «отход - остатки производства, обычно годные для использования, переработки[83]» и «отбросы - негодные остатки чего- нибудь[84]».

Согласно ст. 2 Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением[85] «отходы» представляют собой вещества или предметы, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с положениями национального законодательства.

До недавнего времени в российском национальном законодательстве отходы производства и потребления определялись как остатки сырья, материалов, полуфабрикатов, иных изделий или продуктов, которые образовались в процессе производства или потребления, а также товары (продукция), утратившие свои потребительские свойства (ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[86] в редакции до 29.12.2014).

Представляется, что названное легальное определение не учитывало всех случаев образования отходов. Так, например, когда лицо «выбрасывает» нормально функционирующий, но, по мнению этого лица, морально устаревший телевизор, последний, безусловно, будет являться отходом. Однако в названное определение отхода, такой телевизор «не встраивался», поскольку является товаром, утратившим свои потребительские свойства только для конкретного указанного выше лица. В действительности же этот телевизор может быть использован по назначению.

Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ[87] определение отходов производства и потребления приведено в соответствие с нормами международного права. Законодатель ушел от использования терминов «предметы, которые образовались в процессе производства или потребления, а также утративших свои потребительские свойства» и сформулировал отходы как вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые удаляются, предназначены для удаления или подлежат удалению в соответствии с настоящим Федеральным законом.

Между тем, несмотря на внесенные изменения, в категориальном аппарате Федерального закона «Об отходах производства и потребления» осталась некоторая недосказанность, влияющая на его применение. В частности приведенное выше определение отходов производства и потребления использует понятие удаления (например, вещества и предметы удаляются, подлежат удалению и др.). Однако само понятие удаления закон не сформулировал.

В этой связи на практике возможно возникновение вопросов являются ли те или иные манипуляции с отходами их удалением, подлежат те или иные вещества и предметы удалению или нет и, соответственно, исполнен или нет закон. Указанное представляется важным и для прокурорского надзора в названной сфере.

Обратимся к международно-правовым источникам, регулирующим отношения в сфере отходов. Так согласно уже упоминавшейся Базельской конвенции о контроле за трансграничной перевозкой опасных отходов и их удалением[88] «удаление» означает любую операцию, определенную в приложении IV к настоящей Конвенции. Названное приложение содержит два вида операции: которые не ведут либо могут привести к возможной рекуперации, рециркуляции, утилизации, прямому повторному или альтернативному использованию.

К первому виду относятся, в частности, захоронение в земле или сброс на землю (например, на свалку и т.д.), обработка почвы (например, биохимическое разложение жидких или илистых отходов в почве и т.д.), впрыскивание на большую глубину (например, впрыскивание отходов соответствующей консистенции в скважины, соляные купола или естественные резервуары и т.д.), сброс в поверхностные водоемы и т.д.

Ко второму - использование в виде топлива (кроме прямого сжигания) или иным образом для получения энергии, утилизация/восстановление растворителей, рециркуляция/утилизация органических веществ, не используемых в виде растворителей, Рециркуляция/утилизация металлов и их соединений и т.д.

В силу ст. 3 Директивы Европейского Парламента и Совета Европейского Союза 2008/98/CE от 19 ноября 2008 года «Об отходах и об отмене некоторых директив»[89] под удалением понимается любая операция, которая не является использованием, даже если операция имеет в качестве вторичного последствия рекуперацию веществ или энергии. Приложение I к Директиве содержит не исчерпывающий перечень операций по удалению. Они схожи с операциями, установленными Базельской конвенцией, например, сброс в или на землю (например, свалка), обработка почвы, глубокие инъекции, сброс в поверхностные водоемы и др. В отличие от указанной конвенции, такие операции как использование в качестве топлива или других средств для получения энергии, переработка или утилизация органических веществ, которые не используются в качестве растворителей (включая компостирование и других процессов биологической трансформации), повторная переработка или утилизация металлов и их соединений и др. отнесены Директивой к операциям по использованию отходов.

Таким образом, международное право, определяя понятие удаления отходов, идет по пути формирования перечня операций, относящихся к удалению.

В российском праве определение отходов сформулировано на уровне государственных стандартов. В частности, ГОСТ 30772-2001. Межгосударственный стандарт. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Термины и определения содержит определение удаления опасных или других отходов, под которым понимается сбор, сортировка, транспортирование и переработка опасных или других отходов с уничтожением и/или захоронением их способом специального хранения (п. 6.32)[90].

В ГОСТ Р 53692-2009. Национальный стандарт Российской Федерации. Ресурсосбережение. Обращение с отходами. Этапы технологического цикла отходов удаление отходов определяется как последний этап технологического цикла отходов, на котором производят разложение, уничтожение и/или захоронение отходов I-IV классов опасности с обеспечением защиты окружающей среды (п. 3.1.26)[91].

Анализ названных определений показывает, что конечным результатом удаления отходов является их уничтожение либо захоронение. Если произвести синтез, может быть и несколько грубый, двух имеющихся легальных понятий «отходы» и «удаление отходов», то получается, что отходы - это вещества или предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления, которые уничтожаются и захораниваются, предназначены для этого или подлежат уничтожению и захоронению.

Таким образом, в целом нормы международного и национального права так или иначе определяют конечной целью удаления отходов их уничтожение или захоронение (изоляцию). Можно выделить два похода к формулированию понятия удаления отходов: через перечень операций по удалению и через традиционное определение понятия. При этом, следует отметить, что в европейском праве данное понятие закреплено на уровне, по сути, межгосударственной директивы.

Как справедливо замечено Конституционным судом Российской Федерации допускаемые законодателем отступления от принципа правовой определенности, расплывчатость используемых в законах понятий и определений, очевидная избыточность юридико-технической эксплуатации относительно определенных категорий также подрывают единство правоприменения. От точности терминов, которыми оперирует законодатель, не в последнюю очередь зависит адекватное понимание, толкование и реализация законодательного акта в конституционном смысле. Между тем многие законы, подвергнутые конституционной проверке, нуждаются в конкретизации, детализации, а иногда и в коренном обновлении используемых в них понятий[92].

В этой связи представляется необходимым в целях установления определенности в вопросе, подлежат те или иные вещества и предметы, которые образованы в процессе производства, выполнения работ, оказания услуг или в процессе потребления удалению или нет, совершенствования, в конечном итоге, прокурорского надзора в указанной сфере, законодательно закрепить понятие удаления отходов производства и потребления.

Детальная же его проработка, с учетом того, что настоящая диссертационная работа выполняется по специальности «Судебная деятельность, прокурорская деятельность, правозащитная и правоохранительная деятельность», является темой отдельного исследования на стыке экологического права и экологии как науки.