При исследовании любого направления прокурорского надзора за исполнением законов вопрос о пределах надзора является не менее важным, чем вопрос о его предмете. Как точно заметил А.Ю. Винокуров, категория «пределы прокурорского надзора» выступает «одним из краеугольных камней теории и практики прокурорского надзора»[1].

Данный вопрос становится особенно значимым в современных условиях пристального внимания Г енеральной прокуратуры Российской Федерации к проблемам подмены органами прокуратуры иных государственных орга-

нов[2].

Толковый словарь В.И. Даля определяет «предел» как «начало или конец, грань, край, рубеж или границу. Предел власти - мера, степень, которую не должно нарушать»[3]. В словаре русского языка С.И. Ожегова под «пределом» понимается «пространственная или временная граница чего-нибудь, то, что ограничивает собой что-нибудь. Действовать в пределах допустимого законом»[4].

Энциклопедические источники рассматривают предел как одно из основных понятий математики, означающее, что некоторая переменная в рассматриваемом процессе её изменения неограниченно приближается к какому-то постоянному значению[5].

В юридической литературе большинство авторов определяют пределы прокурорского надзора как его ограничители, границы. Так, В.Г. Бессарабов отмечает, что решение вопроса о пределах надзора тесно связано с содержанием предмета надзора за исполнением законов и имеет цель определить границы прокурорского надзора и обеспечить единые подходы прокуроров к работе по надзору за исполнением законов, в чем, собственно, и заключается смысл обозначения пределов (границ) прокурорского надзора. Названным автором формулируются следующие выводы относительно пределов прокурорского надзора за исполнением законов:

Прокурор полномочен осуществлять надзор только за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов. Следовательно, надзор за исполнением иных нормативных актов поднадзорными объектами не входит в его компетенцию.

Пределы данного элемента предмета надзора выражаются в исчерпывающем круге названных законодателем в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органов и должностных лиц. В круг объектов прокурорского надзора не входят граждане, а также Президент Российской Федерации, Правительство, Федеральное Собрание, суды.

Пунктом 3 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» установлены также пределы этого элемента предмета надзора с позиции реализации организационных форм деятельности прокуратуры. Заключается это в том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора за исполнением законов не подменяют иные государственные органы, а проверки исполнения законов проводят на основании поступающей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих принятия мер прокурорского реагирования.

Кроме того, В.Г. Бессарабов указывает, что невмешательство органов прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность предполагает уяснение границ, отделяющих правовые ситуации от оперативно-хозяйственной деятельности[6].

В теории прокурорского надзора, пишет Б.В. Коробейников, вопрос о пределах общего надзора рассматривается в нескольких плоскостях: относительно круга объектов надзора, актов, надзор за исполнением которых осуществляют прокуроры, характера прокурорского надзора и характера мероприятий, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений закона, их причин и способствующих им условий, и др[7].

По мнению А.Х. Казариной, пределы прокурорского надзора, как правовая категория, определяют границы должного, возможного и запрещенного при выборе прокурором объектов предстоящей проверки, применении полномочий и средств прокурорского реагирования на выявленные факты нарушения закона[8].

К указываемым в литературе[9] в качестве пределов прокурорского надзора круге актов, надзор за исполнением которых должен осуществлять прокурор; круге объектов, надзор за законностью в деятельности которых призван осуществлять прокурор; полномочиям прокурора А.Х. Казарина добавляет прямые указания законодателя (ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), где к трем названным присоединяются еще три ограничителя: а) запрет на вмешательство прокуратуры в оперативно-хозяйственную деятельность хозяйствующих субъектов; б) проведение проверок только по поступившей в органы прокуратуры информации о допущенных нарушениях закона; в) запрет подменять иные государственные органы в рамках отведенных им полномочий и предмета ведения[10].

А.Ю. Винокуров, характеризуя пределы (границы) прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды, говорит о них как об основаниях и объеме применения прокурорских полномочий или об основаниях и границах вмешательства прокуроров в ту или иную сферу деятельности других органов[11].

Как и указанные исследователи, Н.Н. Карпов под пределами прокурорского надзора понимает установленные законодательством ограничители надзорной деятельности прокурора[12]. В первую очередь к таким пределам он относит как объекты надзора, так и поводы для его осуществления, отмечая при этом, что теоретически же этот перечень можно значительно расширить. Н.Н. Карпов указывает, что исчерпывающий перечень объектов прокурорского надзора изложен в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а поводом для проведения проверки является не только поступившая в органы прокуратуры информация о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (абз. 2 п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»), но и материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195)[13].

Таким образом, применительно к настоящему диссертационному исследованию пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления можно определить как установленные законодательством границы, ограничители осуществления прокурором надзорной деятельности в сфере обращения с отходами производства и потребления1.

Сформулируем такие пределы прокурорского надзора.

Законодатель в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»2 закрепляет перечень объектов прокурорского надзора - органов и должностных лиц.

В области обращения с отходами производства и потребления к объектам прокурорского надзора относятся следующие органы и должностные лица:

1. Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации3 (далее Министерство), которое является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся обращения с отходами производства и потребления. Министерство, в том числе, наделено полномочиями по принятию следующих нормативных правовых актов:

а) методических указаний по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

б) требования к объектам размещения отходов;

в) критериев и порядка отнесения опасных отходов к классам опасности по степени воздействия на окружающую среду, а также порядка паспортизации опасных отходов; [14] [15] [16]

г) порядка учета в области обращения с отходами, порядка ведения государственного реестра объектов размещения отходов, а также порядка ведения государственного кадастра отходов;

д) порядка проведения собственниками объектов размещения отходов, а также лицами, во владении или в пользовании которых находятся объекты размещения отходов, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов по размещению отходов;

е) порядка разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, представления и контроля отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании и размещении отходов (за исключением статистической отчетности).

Помимо этого, Министерство согласовывает в пределах своей компетенции порядок и сроки представления отчетности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами, осуществляющими деятельность в области обращения с отходами; определяет срок хранения названными лицами материалов учета, а также выполняет иные полномочия в области обращения с отходами.

2. Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Ро- сприроднадзор)1, являющаяся федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в области обращения с отходами (за исключением радиоактивных отходов). Она осуществляет свою деятельность как непосредственно, так и через свои территориальные органы, функционирующие на уровнях федеральных округов2 и субъектов Российской Федерации3. [17] [18] [19]

Росприроднадзор также в установленном порядке:

а) осуществляет лицензирование деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности;

б) согласовывает через свои территориальные органы региональные программы в области обращения с отходами, а также территориальные схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами;

в) утверждает нормативы образования отходов и лимиты на их размещение;

г) осуществляет прием отчетности об образовании, утилизации, обезвреживании и размещении отходов, представляемой в уведомительном порядке субъектами малого и среднего предпринимательства, в результате хозяйственной и иной деятельности которых образуются отходы;

д) ведет государственный кадастр отходов, а также выполняет иные возложенные на нее полномочия.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор)1, являясь уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по организации и осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

В этой связи Роспотребнадзор следует отнести к объектам прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, поскольку многие требования к обращению с отходами урегулированы именно санитарным законодательством. Так, ст. 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» определяет санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления. Такие требования детализированы в ряде санитарных правил и норм, например, в СанПиН 42-128-4690-88. Санитарные правила [20] содержания территорий населенных мест, утв. Главным государственным санитарным врачом СССР 05.08.1988 № 4690-881, Санитарных правилах 2.1.7.1038-01 Гигиенические требования к устройству и содержанию полигонов для твердых бытовых отходов, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.05.2001 № 16[21] [22], СанПиН 2.1.7.1322-03 Г игиенические требования к размещению и обезвреживанию отходов производства и потребления, утв. постановлением Главного государственного санитарного врача РФ от 30.04.2003 № 80[23].

В отличие от Росприроднадзора, Роспотребнадзор имеет в составе его управлений по субъектам Российской Федерации территориальные отделы[24], которые осуществляют свою деятельность в городах и районах и являются поднадзорными объектами горрайпрокуроров[25].

4. Представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В области обращения с отходами субъекты Российской Федерации наделены рядом полномочий, например, принятие в соответствии с законодательством Российской Федерации законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, контроль за их исполнением; проведение мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, возникших при осуществлении обращения с отходами; разработка и реализация региональных программ в области обращения с отходами; осуществление государственного надзора в области обращения с отходами на объектах хозяйственной и иной деятельности, подлежащих региональному государственному экологическому надзору; установление нормативов образования отходов и лимитов на их размещение, порядка их разработки и утверждения применительно к хозяйственной и (или) иной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (за исключением субъектов малого и среднего предпринимательства), в процессе которой образуются отходы на объектах, подлежащих региональному государственному экологическому надзору; организация деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов; утверждение порядка сбора таких отходов; разработка и утверждение территориальной схемы обращения с отходами, в том числе с твердыми коммунальными отходами и т.д. (ст. 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[26]).

Одним из основных полномочий представительных (законодательных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации является законодательное регулирование, в том числе, по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (пп. «б» п. 1 ст. 5 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[27]), к каковым относится сфера охраны окружающей среды и обращение с отходами, в частности.

В этой связи, прокурорским надзором охватываются, прежде всего, нормативные правовые акты уровня закона, издаваемые региональными представительными (законодательными) органами государственной власти по вопросам обращения с отходами производства и потребления.

К исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации, наделенными полномочиями в сфере обращения с отходами производства и потребления, относятся:

- Высший исполнительный орган государственной власти (например, правительство, администрация субъекта Российской Федерации), к полномочиям которого отнесены, в частности, осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, включая право на благоприятную окружающую среду; разработка проекта бюджета субъекта Российской Федерации, а также проектов программ его социально-экономического развития;

- органы специальной компетенции (региональные министерства, комитеты, департаменты природных ресурсов, экологии и т.п.), которые наделяются полномочиями в сфере обращения с отходами производства и потребления, в частности, по осуществлению соответствующего государственного надзора, реализации региональных целевых программ и пр.

5. Органы местного самоуправления наделены рядом полномочий в области обращения с отходами. Согласно ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[28], ст.ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Фе- дерации»[29] к полномочиям органов местного самоуправления городских поселений отнесены участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений; к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов - участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на их территории.

При этом органы местного самоуправления муниципального района осуществляют полномочия по участию в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов, на территориях сельских поселений, если иное не установлено законом субъекта Российской Федерации, а также на межселенной территории.

Участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов возложено также на органы местного самоуправления городских округов.

Помимо этого, муниципалитеты наделены полномочиями по нормативно-правовому регулированию названных вопросов.

6. Органы государственного контроля (надзора) в области обращения с отходами образуют двухуровневую систему федерального и регионального государственного контроля. На федеральном уровне надзор осуществляется Росприроднадзором, на региональном - соответствующими органами государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации (региональными министерствами, комитетами, инспекциями и пр.).

Отдельно в качестве объекта рассматриваемого прокурорского надзора следует выделить уже упоминавшуюся систему органов государственного санитарно-эпидемиологического надзора.

Органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций как объектов прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах по объему правоспособности можно разделить на две группы:

- в организациях, являющихся только природопользователями, передающими свои отходы специализированным организациям для сбора, дальнейшего транспортирования, обработки, размещения или обезвреживания;

- в организациях, имеющих лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, которые являются профессиональными участниками сферы обращения с отходами.

Деятельность последних, помимо норм экологического права, также регулируется законодательством о лицензировании.

Представляется, что существующая в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» формулировка объекта прокурорского надзора за исполнением законов «органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций» не позволяет в полной мере охватить прокурорским надзором организации как участника, в том числе экологических, правоотношений.

Так, ведущими российскими исследователями экологического права подчеркивается особое положение юридических лиц, как участников экологических отношений.

По мнению О.И. Крассова, именно к ним в первую очередь адресованы требования законодательства об охране окружающей среды[30]. С.А. Боголюбов называет юридические лица, наряду с гражданами, наиболее массовыми и главными участниками данных отношений[31]. О.Л. Дубовик отмечает, что экологическое законодательство ... всем своим содержанием предназначено для:... юридических лиц как коллективного субъекта, принимающего и реализующего экологически значимые решения и действия, несущего ответственность (гражданско-правовую, административную) за экологические правонарушения. . в ряде случаев нужно принимать во внимание именно специфику статуса и поведения коллективного субъекта эколого-правовых отношений[32].

Более того, юридические лица (организации) также выступают участниками гражданских (ст. 48 Гражданского кодекса Российской Федерации[33]), налоговых (ст. 9 Налогового кодекса Российской Федерации[34]), земельных (ст. 5 Земельного кодекса Российской Федерации[35]), градостроительных (ст. 5 Градостроительного кодекса Российской Федерации[36]), трудовых (ст. 20 Трудового кодекса Российской Федерации[37]) отношений и т.д.

В теории права и государства законность определяется как принцип, метод и режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми (выделено мною - В.Д.) участниками общественных отношений (государством, его органами, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами)[38]. В этой связи важно обеспечение законности как в деятельности индивидуальных, так и коллективных участников таких отношений.

Помимо этого, законодательство об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность юридических лиц, в том числе за совершение большинства административных правонарушений в области охраны окружающей среды и природопользования (ст. 2.10, гл. 8 Кодекса РФ об административных правонарушениях[39]).

На практике прокурорами зачастую возбуждаются дела об административных правонарушениях не только в отношении должностных, но и юридических лиц.

Поэтому фактически прокурор осуществляет надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов действующих на территории Российской Федерации не только органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, но и самими

организациями, в частности юридическими лицами, как самостоятельными участниками правоотношений.

В этой связи видится целесообразным внесение изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» путем замены в абзаце 1 ст. 21 слов «органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» словами «коммерческими и некоммерческими организациями, их органами управления и руководителями».

Все перечисленные объекты прокурорского надзора помимо прочего являются природопользователями. В результате деятельности органов государственной власти и местного самоуправления образуются отходы (от I класса опасности - лампы люминесцентные, до V-го - отходы бумаги и картона от канцелярской деятельности и делопроизводства[40]), в связи с чем, на данные органы распространяются нормы законодательства, регулирующие накопление, сбор, вывоз, использование, размещение, обезвреживание отходов.

В круг объектов прокурорского надзора законодатель не включает граждан.

В силу п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[41] при осуществлении надзора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы.

Однако законодатель не приводит четких критериев для выполнения названного запрета.

С «неподменой» законодательных (представительных) органов, а также органов государственной власти, осуществляющих функции по выработке государственной политики, нормативно-правовому регулированию и оказанию государственных услуг особых вопросов не видится: прокуроры явно не издают нормативные правовые акты и не выдают лицензий, например, на право обращения с отходами, санитарно-эпидемиологических заключений и т.п.

Более проблемным представляется вопрос о «неподмене» органами прокуратуры органов государственного контроля (надзора).

Так, среди объектов прокурорского надзора, перечисленных в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[42], помимо органов государственной власти и местного самоуправления указаны органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций. Применительно к теме настоящего исследования таковыми являются органы управления и руководители организаций-природопользователей и лицензиатов, осуществляющих деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности.

При этом государственный надзор в области обращения с отходами за юридическими лицами и их руководителями в порядке ст. 25 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[43] осуществляют Роспри- роднадзор и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В этой связи справедливо возникает вопрос, в каких случаях прокурор вправе проводить проверки исполнения законодательства об отходах производства и потребления юридическими лицами и это не будет являться подменой органов государственного экологического надзора?

В доктринальных источниках по данному вопросу, применительно в целом к прокурорскому надзору за исполнением законов или его отдельных направлений, высказаны следующие мнения.

Так, В.Г. Бессарабов полагает, что государственный контроль - это деятельность государства в лице уполномоченных им органов по проверке соблюдения законодательных и иных нормативных правовых актов, норм, стандартов и правил, использованию государственных средств и собственности, оценке целесообразности принятия управленческих решений, связанных с проведением государственной экономической, социальной и экологической политики и затрагивающих интересы граждан, юридических лиц, субъектов Российской Федерации и Российской Федерации в целом, а также по устранению и предупреждению различных правонарушений[44]. Автор указывает, что, в отличии от прокурорского надзора, задачи органов государственного контроля не исчерпываются проверкой законности тех или иных правовых актов управления, действий должностных лиц. Их задачи гораздо шире, так как касаются самого существа управленческой деятельности исполнения решений, выяснения реальных результатов исполнения, оценки используемых средств, их целесообразности. Контрольный орган может поставить вопрос о целесообразности действий органа управления даже при достижении им требуемого результата, даже если его действия совершены в пределах требований закона[45].

В настоящее время, отмечает В.Г. Бессарабов, все настойчивее проводится мысль о том, что контроль и надзор - это по существу синонимы, а прокурорский надзор является особым видом государственного контроля[46].

Применительно к сфере обращения с отходами подтверждение этой мысли можно найти во внесении изменений в ст. 25 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», которыми понятие государственного контроля за деятельностью в области обращения с отходами заменено государственным надзором в этой области[47].

Как полагает А.Х. Казарина, в общем виде контроль можно определить как совокупность приемов, способов, методов наблюдения за общественными отношениями с целью обнаружения несоответствия их заданному состоянию, в том числе отклонения от существующих в обществе правовых и других социальных норм и приведения в нормальное положение[48].

По ее мнению, поскольку основание проведения прокурорской проверки прямо указано в ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ее возможность связывается с поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, из надзорной практики плановые проверки хозяйствующих субъектов вообще исключаются. Это контролирующие органы, а не прокурор могут и должны обеспечить проверку деятельности всех предпринимателей с установленной законодателем очередностью и отреагировать на экстраординарные обстоятельства для предотвращения тяжких последствий. На прокуроре такой обязанности не лежит. Общий надзор прокуратуры - не основной, а вспомогательный инструмент поддержания правопорядка. Прокурор не может действовать вместо контролирующего органа, перелагая на себя обязанности специально созданных контролирующих служб. Освобождая их от ответственности перед государством и обществом. Прокурор не должен, наконец, становиться дублером контролирующего органа[49].

А.Х. Казарина обращает внимание на довольно распространенное и ошибочное, на ее взгляд, мнение о том, что органы контроля оценивают количественные и качественные результаты хозяйственной деятельности предприятий, целесообразность выбора средств и способов выполнения ими своих обязанностей. Внедрение общедозволительных начал в предпринимательство, по ее мнению, исключает саму возможность судить о целесообразности тех или иных действий хозяйствующего субъекта. Целесообразность его действий определяет конкуренция. Контроль соответствующих органов государства нацелен на выполнение нормативных предписаний[50].

Названный автор также указывает, что предприятия и организации непосредственно прокурором должны проверяться только по экстраординарным обстоятельствам; в иных случаях необходимо в полной мере использовать предоставленное прокурору право требовать от уполномоченных органов проверок и ревизии интересующих его объектов[51].

В работе «Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период)», анализируя практическую деятельность органов прокуратуры, ведущие российские правоведы называют ее «пожарной командой, «компенсатором» слабости всей системы контроля и надзора за состоянием законности»; отмечают, что прокурорам неоднократно давались указания о недопустимости вмешательства, если восстановление законности в конкретной ситуации является чьей-либо прямой обязанностью. Однако при нынешнем состоянии государственности и эта, правильная по существу, установка становится малоэффективной, ибо зачастую оказывается, что найти «ответственных и обязанных» не так просто, а зачастую просто невозможно. Отсылая к фактически неспособным устранить беззакония органам, прокуратура, во-первых, не достигает этой цели, и, во-вторых, создает впечатление о своей незаинтересованности, укрепляет свой отрицательный имидж[52].

Еще в преддверии внесения в 1999 году изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», включивших в круг объектов прокурорского надзора за исполнением законов органы управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, В.П. Рябцев писал, что одна из главных задач прокуратуры, особенно в сфере охраны прав и свобод граждан - осуществлять эту деятельность избирательно, приоритетно, не подменять органы контроля ... Вмешательство прокуратуры в этот процесс может быть и компенсаторным, когда возможности других органов исчерпаны или недостаточны, либо принятые решения не соответствуют закону, либо, в силу объективных особенностей переходного периода, когда ввиду упразднения или переориентации прежних государственных структур контроль за исполнением законов в той или иной сфере правовых отношений не обеспечен надлежащим образом[53].

В этой же работе К.Ф. Скворцов, применительно к прокурорскому надзору в экономической сфере, предлагая наделить прокурора правом проведения проверок на предприятиях, отмечал, что решение затронутой проблемы по предлагаемому варианту не может рассматриваться как неограниченное вмешательство прокурора в сферу экономики или подмена иных органов контроля, а свидетельствует лишь о создании прокурору законных оснований для выполнения в полном объеме своей конституционной обязанности по осуществлению надзора за исполнением законов[54].

Анализ приведенных мнений исследователей позволяет сделать вывод о том, что вмешательство органов прокуратуры в исполнение хозяйствующими субъектами законов в целом и законодательства об отходах в частности должно носить исключительный, экстраординарный характер. При этом критерии такой исключительности должны быть четко установлены.

Потребность в установлении этих критериев отмечается практическими работниками. Например, по мнению старшего помощника Уральского транспортного прокурора В. Васюшкина, императивный запрет на подмену прокуратурой иных государственных органов следует вообще отменить, поскольку при его наличии и формальном исполнении органы прокуратуры фактически будут лишены возможности принимать какие-либо меры, направленные на достижение целей своей деятельности, ... необходимо четко регламентировать случаи, когда вмешательство прокуратуры обоснованно. Он предлагает предоставить прокуратуре полномочия по проведению прокурорских проверок и принятию мер реагирования в случаях: поступления информации о нарушении законов органами власти и их должностными лицами, а также информации о нарушении избирательного законодательства, законодательства о противодействии коррупции, выявления незаконных либо коррупцио- генных норм в нормативных правовых актах, поступления информации об иных нарушениях законов, когда пострадавший по состоянию здоровья, возрасту или иным причинам не может лично отстаивать свои права и свободы или когда нарушены права и свободы значительного числа граждан либо в силу иных обстоятельств нарушение приобрело особое общественное значение[55].

Кроме того, в ходе анкетирования, проведенного автором настоящего диссертационного исследования в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2014 году среди ее слушателей - практикующих прокурорских работников[56], на вопрос «Как Вы считаете, необходимо ли в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» более конкретно сформулировать требования о неподмене органами прокуратуры деятельности других государственных органов (например, путем определения случаев, когда прокурор вправе вмешиваться в конкретный вопрос либо обязан направить материалы в контролирующий орган и т.п.)?» 81 % респондентов ответили «да» или «скорее да». Такого же мнения придерживаются 100 % проанкетированных в том же году в Пермском крае должностных лиц органов государственного экологического надзора (11 государственных инспекторов по охране природы).

Таким образом, остро ощущается необходимость законодательного установления критериев «неподмены» органами прокуратуры органов государственного контроля (надзора). Попробуем сформулировать такие критерии.

Первоначально следует обратиться к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которому прокуратура Российской Федерации осуществляет свою деятельность в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства[57].

Казалось бы, критерия достижения данных целей вполне достаточно для определения предела вмешательства органов прокуратуры. Так, применительно к теме настоящего исследования, возбуждая дело об административном правонарушении за незаконное размещение у офисного здания отходов от канцелярской деятельности, прокурор действует в защиту права граждан на благоприятную окружающую среду и в целях верховенства закона.

Между тем выявление подобного рода правонарушений является каждодневной работой различного рода муниципальных служб по благоустройству, а также инспекторов по охране природы. И наоборот, факты сброса промышленных ядовитых отходов в водоохранной зоне поверхностного водного объекта, к тому же являющегося местом рекреации и источником питьевого водоснабжения бесспорно должны получить оценку со сторон органов прокуратуры. В данном случае прокурор выступает в защиту прав и интересов жителей всего населенного пункта либо нескольких населенных пунктов, а также предотвращает угрозу целому биогеоценозу.

В некотором смысле здесь прокурор встает на защиту государственного интереса как возведенной в норму права осознанной потребности в достижении всеобщего блага государственно-организованного общества в целом[58].

Таким образом, один из критериев вмешательства прокурора, «неподмены» им органов государственного контроля (надзора) можно определить цель защиты общезначимых (государственных) интересов.

Другим таким критерием на наш взгляд может являться защита прав социально незащищенных групп населения и отдельных граждан. К таковым следует отнести инвалидов, пенсионеров, престарелых, экономически более слабых субъектов общественных отношений (например, коллектива работников крупного промышленного предприятия) и т.п.

Подтверждение этому тезису можно найти в нормах гражданского процессуального права. Так ст. 45 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурору предоставлено право обращения в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов гражданина только в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд.

К рассматриваемым нами критериям, безусловно, относится бездействие органов государственной власти и местного самоуправления.

Если вернуться к описанному ранее примеру с незаконным размещением отходов канцелярской деятельности, то прокурор обязан отреагировать непосредственно в отношении природопользователя, в случае непринятия мер уполномоченными государственными или местными органами. Допустимым будет, например, как внесение представления об устранении нарушении закона, так и возбуждение дела об административном правонарушении.

Применительно к последнему Е.Р. Ергашев точно заметил, что исходя из существа надзорной функции, прокурор обязан применять постановление о возбуждении административного производства как средство прокурорского реагирования на выявленные нарушения административного законодательства, и лишь в том случае, когда должностное лицо соответствующего органа административной юрисдикции по тем или иным причинам не инициировало процедуру административного преследования[59].

При этом прокурор обязан дать правовую оценку его бездействию.

Представляется также, что прокурор не может оставаться в стороне в случае выявления нарушения закона, за которое предусмотрена административная ответственность, и срок привлечения к которой истекает. При таких обстоятельства передача прокурором материала в орган, уполномоченный составить протокол об административном правонарушении, приведет к уходу правонарушителя от ответственности. В этой связи видится допустимым в целях, сформулированных ст. 3.1 КоАП РФ, возбуждение прокурором такого дела самостоятельно.

Аналогичным образом по нашему мнению должен решаться вопрос с возможностью пропуска срока исковой давности. Так, установив по жалобе гражданина факт неправомерного строительства на территории земель лесного фонда объекта недвижимости и незаконную регистрацию права собственности на него чуть менее 3-х лет назад, прокурор полномочен не передавать материалы представителю собственника земли - органу лесного хозяйства, а обратиться в суд.

И, разумеется, прокурор обязан принимать меры реагирования, когда это является его исключительной компетенцией. Например, в силу ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ прокурором возбуждаются дела об административных правонарушениях, предусмотренных ст.ст. 5.59 и 19.6.1 КоАП РФ. В этой связи он обязан вынести соответствующие постановления при выявлении, скажем, нарушения срока рассмотрения обращения гражданина должностным лицом подразделения Росприроднадзора или проведения им плановой проверки, не включенной в ежегодный план проведения плановых проверок.

Думается, что приведенные критерии позволяют полнее раскрыть требование о недопустимости подмены прокурором государственных органов, а их законодательное закрепление более четко сориентирует прокуроров в их надзорной деятельности.

С учетом изложенного, полагаем целесообразным внести в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» следующие изменения.

Пункт 2 ст. 21 дополнить третьим абзацем следующего содержания: «Проверки соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов коммерческими и некоммерческими организациями, их органами управления и руководителями проводятся органами прокуратуры исключительно:

в целях защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите;

при бездействии органов государственной власти и местного самоуправления либо недостаточности их полномочий;

во избежание пропуска срока давности привлечения к ответственности и исковой давности и в иных неотложных случаях;

в иных установленных федеральными законами случаях».

Правовым ограничителем прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах является указание законодателя о том, что проверки исполнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором (абз. 2 п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[60]).

Вместе с тем, как точно заметил Н.Н. Карпов, это требование закона отнюдь не означает, что прокурор должен сидеть на рабочем месте сложа руки и ждать поступления так называемых сигналов[61].

На первый взгляд, буквальное толкование данного законоположения действительно свидетельствует, что поводом для проведения прокурорской проверки является только поступившая информация - обращения граждан, должностных лиц, информации государственных и муниципальных органов, сообщения средств массовой информации и т.п.

Однако Генеральный прокурор Российской Федерации предписывает подчиненным прокурорам в качестве повода для прокурорских проверок рассматривать материалы уголовных, гражданских, арбитражных и административных дел, результаты анализа статистики, прокурорской и правоприменительной практики, а также другие материалы, содержащие достаточные данные о нарушениях закона (п. 6 приказа Г енерального прокурора Российской

Федерации от 07.12.07 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»)[62].

Такая позиция Генерального прокурора России полностью согласуется с п. 2 ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[63], согласно которой целями прокурорского надзора являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Представляется, что таких целей нельзя достичь, оставаясь «сторонним наблюдателем», не располагая сведениями о реальном состоянии законности, проводя проверки лишь по «сигналам», упуская из поля зрения пласт нарушений законов, не отраженных в таких «сигналах».

Кроме того, буквальное толкование абз. 2 п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» привело бы к исключению из практики прокурорского надзора плановых проверок исполнения законов, направление заданий вышестоящими прокурорами нижестоящим и т.д.

Приведенный перечень пределов прокурорского надзора за исполнением законов, безусловно, не является исчерпывающим. Исследователи прокурорской деятельности к таковым, в частности, относят, надзор органами прокуратуры исключительно за исполнением законов, а не подзаконных актов[64], запрет на вмешательство прокуроров в оперативно-хозяйственную деятельность организаций[65], отсутствие у прокурора административных полномочий (прокурор не вправе и не должен принимать меры по прямому устранению нарушений закона)[66].

Все они также могут быть отнесены к пределам прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления. В частности, осуществляя последний, прокурор, например, не вправе обязать хозяйствующий субъект использовать конкретную технологию обезвреживания отходов (за исключением прямого указания нормативных правовых актов) из нескольких аналогичных, если эффект применения каждой из таких технологий одинаков. Доказательством же того, что прокурор в сфере обращения с отходами не осуществляет надзор за исполнением указов Президента, может являться отсутствие в изученном нами эмпирическом материале (прежде всего актах прокурорского надзора) вообще ссылок на такие указы.

Таким образом, перечисленные пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления позволяют, с одной стороны, классифицировать его как часть надзора за исполнением законов, направление надзора за исполнением экологического законодательства, с другой - выделить его специфику.

[1] Винокуров А.Ю. Актуальные вопросы организации и деятельности прокуратуры: избранные статьи. М., 2012. с. 174.

[2] Например, приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями»; письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 04.06.2008 № 71/-14д-2008 «О недопустимости фактов необоснованного прокурорского вмешательства»; письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 14.01.2009 № 71-17д- 2009 «Об исключении фактов ненадлежащей организации прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства и необоснованного прокурорского вмешательства»; информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 13.04.2012 № 73/3-160-2012 «О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства о защите прав субъектов предпринимательства при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

[3] Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка: Современное написание. В 4-х томах / В.И. Даль - М.: ООО «Издательство АСТ»: ООО «Издательство Астрель»,

2001. т. 3. с. 637.

[4] Ожегов С.И. Словарь русского языка ... С. 578.

[5] Например, Большая российская энциклопедия // URL:

http://bigenc.ru/mathematics/text/3174415 (дата обращения 21.08.2016). Схожее определение содержит Большая советская энциклопедия // URL:

http://bse.slovaronline.com/%D0%9F/%D0%9F%D0%A0/32290-PREDEL (дата обращения 21.08.2016).

[6] Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. с. 190-193.

[7] Прокурорский надзор: учебник / Под ред. Сухарева А.Я. М.: Норма, 2009. с. 179.

[8] Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). ИПК РК Генпрокуратуры РФ. М., 2005. с. 99.

[9] Прокурорский надзор. М.: Юрайт, 2003. с. 114-124.

[10] Казарина А.Х. Указ. соч. с. 99-100.

[11] Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды: Учебное пособие. - М.: Изд-во МНЭПУ, 1996. с. 40.

[12] Карпов Н.Н. Теоретические вопросы деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов и законностью правовых актов // Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст.: [в 2 ч. ] / [под общ. ред. Н.Н. Карпова; науч. ред. И.В. Черепановой]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2011. с. 17.

[13] Там же. С. 18.

[14] См. также: Дымолазов B.C. Пределы прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления // Закон и право. 2014. № 2.

С. 91 - 93.

[15] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[16] Положение о Министерстве природных ресурсов и экологии Российской Федерации, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 11.11.2015 № 1219 // СЗ РФ. 2015. № 47. ст. 6586.

[17] Положение о Федеральной службе по надзору в сфере природопользования, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.07.2004 № 400 // СЗ 2004. № 32. ст. 3347.

[18] Типовое положение о департаменте Федеральной службы по надзору в сфере природопользования по федеральному округу, утв. приказом Минприроды России от 28.03.2016 № 98 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2016. № 23.

[19] Типовое положение об управлении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, утв. приказом Минприроды России от 28.03.2016 № 98 // Там же.

[20] Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322 // Российская газета. 2004. 8 июля.

[21] Не публиковались.

[22] Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2001. № 33.

[23] Российская газета от 28.05.2003.

[24] П.п. 15-16 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, утв. приказом Мин- здравсоцразвития России от 24.04.2006 № 308 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 20.

[25] Приведенный перечень федеральных органов исполнительной власти как объектов прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления не является исчерпывающим. Например, Федеральное агентство по недропользованию наделено полномочиями по рассмотрению заявок на получение права пользования недрами для целей захоронения радиоактивных, токсичных и иных опасных отходов в глубоких горизонтах, обеспечивающих локализацию таких отходов (постановление Правительства Российской Федерации от 22.12.2004 № 827 // СЗ РФ. 2004. № 52 (часть 2). ст. 5495). Однако, поскольку Минприроды России, Росприроднадзор и Роспотребнадзор имеют более широкий круг прав и обязанностей в сфере обращения с отходами по сравнению с иными федеральными органами исполнительной власти, именно на них как на объекты прокурорского надзора делается акцент в настоящем исследовании.

[26] Российская газета.1998. 30 июня.

[27] СЗ РФ. 1999. № 42. ст. 5005.

[28] Российская газета.1998. 30 июня.

[29] СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822.

[30] Крассов О.И. Экологическое право: учебник / О.И. Крассов. - 2-е изд., пересмотр. - М.: Норма, 2008. с. 80.

[31] Боголюбов С.А. Актуальные проблемы экологического права: учебник для магистров / С.А. Боголюбов. - М.: Издательство Юрайт, 2011. с. 200.

[32] Дубовик О.Л. Экологическое право: учебник. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2011. с. 165.

[33] СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

[34] СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824.

[35] Российская газета. 2001. 30 октября.

[36] СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 16.

[37] СЗ РФ. 2002. № 1 (часть 1). Ст. 3.

[38] Теория права и государства: Учебник. Под ред. В.В. Лазарева, М.: Новый Юрист, 1997. с. 209.

[39] Российская газета. 2001. 31 декабря.

[40] Федеральный классификационный каталог отходов, утв. приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445 // Российская газета. 2014. 19 сентября.

[41] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[42] Там же.

[43] Российская газета. 1998. 30 июня.

[44] Бессарабов В.Г. Прокуратура России в системе государственного контроля. М., 1999. с. 49.

[45] Там же. С. 54.

[46] Там же. С. 55-56.

[47] Федеральный закон от 18.07.2011 № 242-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» // РГ от 25.07.2011.

[48] Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). ИПК РК Генпрокуратуры РФ. М., 2005. С. 124.

[49] Там же. С. 138-139.

[50] Казарина А. Общий надзор: возможности и пределы. Законность. 2003. № 7. С. 7-8.

[51] Там же. С. 9.

[52] Прокуратура Российской Федерации (Концепция развития на переходный период). М., 1994. с. 32-33.

[53] Проблемы развития правового статуса Российской прокуратуры (в условиях переходного периода). М., 1998. с. 33.

[54] Там же. с. 38.

[55] В. Васюшкин. Пределы прокурорского надзора // Законность. 2010. № 11. с. 19.

[56] В анкетировании участвовало 140 прокурорских работников (прокуроров городов, районов, специализированных прокуратур и их заместителей, работников аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации). Более подробно результаты анкетирования отражены в приложении 7 к настоящей работе.

[57] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[58] Маслакова Н.Ю. Государственный интерес // Вестник ЮУрГУ. Серия: Право. 2008. №

18. С. 14.

Ергашев Е.Р. О проблемах нормативного регулирования применения постановления о возбуждении административного производства как акта прокурорского реагирования // Бизнес, менеджмент и право. 2012. № 2. С. 53.

[60] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[61] Карпов Н. Хорошая теория - залог успешной практики // Законность. 2008. № 7. С. 15.

[62] Законность. 2008. № 3.

[63] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[64] Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. с. 191-192.

[65] Казарина А.Х. Предмет и пределы прокурорского надзора за исполнением законов (сфера предпринимательской и иной экономической деятельности). ИПК РК Генпрокуратуры РФ. М., 2005. с. 99-100.

[66] Прокурорский надзор: учебник / под ред. А.Я. Сухарева. - 3-е изд., перераб. и доп. - М.: Норма, 2009. С. 180.