В толковом словаре В.И. Даля цель определяется как конечное желание, стремление, намеренье, чего кто силится достигнуть. Цель - начало или корень дела[1]. Словарь русского языка С.И. Ожегова толкует цель как предмет стремления, то, что надо, желательно осуществить[2].

С точки зрения философии, «цель - представляемое и желаемое будущее событие или состояние, осуществление которых является промежуточным причинным членом на пути к цели, которая есть антиципированное представление результата нашего действия[3]». В диалектике цель представляется как идеальное предвосхищение результата деятельности, а сама деятельность - как сложный процесс выдвижения и осуществления цели[4].

С позиции теории права, юридическая (правовая) цель рассматривается как идеально предполагаемая и гарантированная государством модель какого-либо социального явления, состояния или процесса, к достижению которой с помощью юридических средств стремятся субъекты правотворческой и правореализационной деятельности[5].

Как отмечает Б.В. Коробейников, цели прокурорского надзора - результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция - прокурорский надзор. Цели прокурорского надзора определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государстве[6]. Названный автор пишет, что наиболее четко цели прокуратуры определены в ст. 1 Закона о прокуратуре. Пункт 2 этой статьи определяет, что целями прокуратуры являются: 1) обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства[7].

По мнению Б.В. Коробейникова, так как употребляемые в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре термины «обеспечение» и «укрепление» одновременно означают вид деятельности органов прокуратуры, то представляется более правильным в качестве целей прокуратуры определить: «верховенство закона», «единство и высокий уровень законности», «защищенность прав и свобод человека и гражданина», «защищенность охраняемых законом интересов общества и государства»[8].

Занимая аналогичную позицию, Н.Н. Карпов пишет, что целями деятельности прокуратуры России являются обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защита прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Установленные федеральным законодательством цели деятельности прокуратуры Российской Федерации, как отмечает Н.Н. Карпов, в полном объеме отвечают интересам, как государства, так и граждан Российской Федерации[9].

Тождественных взглядов на цели прокурорского надзора придерживаются и другие исследователи[10].

Главной же целью прокурорского надзора, по мнению А.Ф. Смирнова, является обеспечение единства понимания и укрепления законов (обеспечение режима законности)[11].

А.Ю. Винокуров и Ю.Е. Винокуров уже применительно к прокурорскому надзору за исполнением законов (общему надзору) также отмечают, что он был учрежден с целью обеспечения единообразного понимания и точного исполнения законов... Он направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам и чтобы законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности), должностными лицами и гражданами. Именно в этом, по их мнению, заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов[12].

Поскольку прокурорский надзор за исполнением законодательства об отходах является частью прокурорского надзора, его целями можно определить:

обеспечение верховенства закона,

обеспечение единства и укрепления законности,

защиту прав и свобод человека и гражданина,

защиту охраняемых законом интересов общества и государства.

Обеспечение верховенства закона. Статья 4 Конституции Российской

Федерации[13] устанавливает, что Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации.

В правовой доктрине верховенство закона признается одним из основных принципов законности[14]. Также необходимо отметить, что верховенство закона является одним из признаков правового государства. Еще Цицероном был провозглашен принцип, по которому «под действие закона должны попадать все», а не только некоторые, «избранные граждане» (Цицерон «О законах», «О государстве»)[15].

По выражению В.Ф. Яковлева, правовое государство, как известно, прежде всего верховенство закона[16].

Современной теорией государства сформулированы основные постулаты этого принципа. Прежде всего, он выражается в том, что ни один государственный орган, ни одно должностное лицо, никакие коллектив, государственная или общественная организация, ни один человек не освобождается от обязанности подчинятся закону. Подчеркивается, что формирование и существование правового государства предполагают установление не только формального, но и реального господства закона во всех сферах жизни общества, расширение сферы его прямого воздействия на общественные отношения[17].

Кроме того, закон, принятый верховным органом власти при строгом соблюдении всех конституционных процедур, не может быть отменен, изменен или приостановлен актами исполнительной власти. Закон принимается либо самим народом, либо депутатами, которые являются представителями всего народа и выражают соответственно общественные интересы в отличие от инструкций и приказов, издаваемых министерствами и ведомствами в своих узкоотраслевых или даже корпоративных интересах. Поэтому при расхождении ведомственных распоряжений с законом должен действовать за- кон[18].

Легальное закрепление этого постулата можно найти и в ряде законодательных актов. Например, согласно ч. 3 ст. 22 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[19] акты высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

В соответствии с частью 4 ст. 7 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[20] муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, настоящему Федеральному закону, другим федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Применительно к целям прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления верховенство закона выражается особенно в обеспечении органами прокуратуры соответствия законам актов органов государственной исполнительной власти и местного самоуправления.

Обеспечение единства и укрепления законности. Единство - один из принципов законности, которая выступает как режим строгого, неуклонного соблюдения, исполнения норм права всеми участниками общественных отношений (государством, его органами, общественными и иными организациями, трудовыми коллективами, должностными лицами, гражданами - всеми без исключения)[21].

Согласно принципу единства, законность, как строгое соблюдение норм права всеми, должна быть единой и одинаковой для всех и на всей территории страны[22]. Еще в самом начале советского периода российской истории при обсуждении вопроса о прокуратуре В.И. Ленин писал, что законность не может быть калужская и казанская, а должна быть единая всерос- сийская[23].

В практике исполнения законодательства об отходах этот принцип выражается, например, в недопустимости требования территориальными органами Росприроднадзора от любых субъектов малого и среднего предпринимательства на всей территории России разработки проектов нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ч. 3 ст. 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[24]).

Цель прокурорского надзора в данном случае выражается в обеспечении единства соблюдения данного требования закона всеми уполномоченными государственными органами, в отношении всех субъектов малого и среднего предпринимательства, во всех субъектах Российской Федерации.

Защита прав и свобод человека и гражданина. В силу ст. 2 Конституции Российской Федерации[25] человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства.

В доктринальных источниках под основными правами и свободами человека и гражданина понимаются его неотъемлемые права и свободы, принадлежащие ему от рождения (в надлежащих случаях в силу его гражданства), защищаемые государством и составляющие ядро правового статуса личности[26].

Понятия «право» и «свобода» имеют, во многом, схожие черты. Так, Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин отмечают, что и то и другое означает юридически признанную возможность каждого избирать вид и меру поведения как человека, как гражданина государства. Вместе с тем понятие «свобода» в большей мере увязано с такими правомочиями личности, которые очерчивают сферу ее самостоятельности, защищают от вмешательства в ее внутренний мир (свобода совести, вероисповедания и др.). Понятие «право» в большей мере предполагает какие-то положительные действия, услуги со стороны государства или правомочия на участие в деятельности определенных общественно-политических, хозяйственных структур[27].

Согласно ст. 18 Конституции Российской Федерации[28] права и свободы человека и гражданина являются непосредственно действующими. Они определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Совершенно справедливо юридической наукой принцип защиты прав и свобод человека провозглашен одним из основополагающих принципов законности. Данный принцип означает, что главное в содержании законности, деятельности госаппарата, всех его органов и должностных лиц - это уважение и всемерная защита прав граждан, борьба с нарушениями этих прав[29].

Под защитой субъективного права в наиболее общем виде понимается правомерная деятельность управомоченных лиц и органов по реализации субъективных прав и охраняемых законом интересов в случаях, когда последние оспариваются кем-либо или нарушаются[30].

Основополагающим правом человека и гражданина в экологической сфере, как уже указывалось более подробно ранее, является закрепленное ст. 42 Конституции Российской Федерации право каждого на благоприятную окружающую среду. В результате обращения с отходами природопользователями, а также деятельности, в том числе принятии решений, органами власти это право не должно нарушаться.

Именно цели защиты права граждан на благоприятную окружающую среду должна быть подчинена деятельность органов прокуратуры, особенно природоохранных прокуратур, по надзору за исполнением законов об отходах производства и потребления.

Защита охраняемых законом интересов общества и государства. В литературе категории «охраняемые законом интересы» или «законные интересы» даются различные дефиниции. В качестве примера можно привести определение, предлагаемое А.В. Малько: Законный интерес — это отраженное в объективном праве либо вытекающее из его общего смысла и в определенной степени гарантированное государством простое юридическое дозволение, выражающееся в стремлениях субъекта пользоваться конкретным социальным благом, а также в некоторых случаях обращаться за защитой к компетентным органам — в целях удовлетворения своих потребностей, не противоречащих общественным[31].

В сфере обращения с отходами общественный интерес, например, может заключаться в том, чтобы строящийся мусороперерабатывающий завод в дальнейшем не оказывал негативного воздействия на население близлежащего города. В этом смысле общественный интерес защищен презумпцией экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности (ст. 3 Федерального закона «Об охране окружающей среды»[32]), а также обязательностью проведения государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, используемых для размещения и (или) обезвреживанием отходов I - V класса опасности (п. 7.2 ст. 11 Федерального закона «Об экологической экспертизе»[33]).

Задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления. По словарю русского языка С.И. Ожегова, задача - то, что требует исполнения, разрешения[34]. Большая советская энциклопедия определяет задачу в нескольких смыслах: как поставленную цель, которую стремятся достигнуть; поручение, задание; вопрос, требующий решения на основании определенных знаний и размышления[35].

В юридической литературе по поводу задач прокурорского надзора высказываются различные мнения.

Так, В.И. Басков отмечал, что перед Генеральным прокурором Российской Федерации и подчиненными ему прокурорами поставлена задача основополагающего характера: осуществление надзора за точным и единообразным исполнением действующих на территории Российской Федерации законов... Органы прокуратуры имеют задачей обеспечить верховенство закона, единство и укрепление законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также интересов общества и государства[36].

Как полагала С.Г. Березовская, в осуществлении надзора за исполнением законов и состоит специальная государственная задача органов прокура- туры[37].

В.Г. Бессарабовым и К.А. Кашаевым замечено, что задачи любого направления и вида деятельности прокуратуры - это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная и ограниченная. Как правило, задачи более многочисленны по сравнению с целями. Чаще всего они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов - органов прокуратуры, ставящих и решающих эти зада- чи[38].

Помимо этого, В.Г. Бессарабов указывает, что задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов не являются раз и навсегда определенными, они изменяются сообразно развитию экономических и социально-политических процессов, происходящих в государстве и обществе. Он выделяет следующие основные задачи:

- использование прокурорами всех уровней всего арсенала полномочий при осуществлении надзора за исполнением законов по выявлению нарушений закона, их причин и способствующих им условий, по устранению и по предупреждению нарушений закона;

обеспечение единой конституционной законности на территории всей Российской Федерации, в том числе путем проведения работы по приведению в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством конституций, уставов, и законов субъектов Федерации, а также иных нормативных правовых актов регионального уровня;

приведение в соответствие с федеральным законодательством договоров о разграничении предметов ведения и соглашений к ним, заключенными федеральным центром и субъектами Федерации;

определение, нормативное закрепление, своевременное доведение до исполнителей наиболее важных и значимых в определенный период направлений деятельности для принятия мер прокурорского воздействия и обязательного достижения общественно значимых результатов проведенных мероприятий; организация действенного взаимодействия, взаимного информирования с органами законодательной (представительной), исполнительной власти, органами местного самоуправления при проведении мероприятий по надзору за исполнением законов;

обеспечение планомерной работы по сбору информации о состоянии законности и правопорядка для разработки комплекса мероприятий по их устранению; исключение фактов необоснованного вмешательства прокуроров в разрешение хозяйственных споров между коммерческими структурами и предпринимателями, расценивая такие случаи как злоупотребление служебными полномочиями;

последовательное проведение в практике своей деятельности принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений граждан вне зависимости от их должностного, имущественного положения, воспитании у должностных лиц уважения к закону и предупреждении совершения этими лицами нарушений законов;

привлечение к осуществлению проверочных мероприятий органов межведомственного контроля (надзора); постоянное осуществление проверок законности, полноты и достоверности принимаемых этими органами мер к устранению вскрытых нарушений и привлечению виновных лиц к ответственности;

незамедлительное и своевременное реагирование на издание незаконных правовых актов, добиваясь их изменения или отмены, восстановления нарушенных ими прав человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства;

обеспечение действенного контроля за рассмотрением должностными лицами актов прокурорского реагирования и реальным восстановлением законности;

использование предоставленного законом права привлечения должностных лиц к предусмотренной законом ответственности за невыполнение законных требований прокурора, вытекающих из его полномочий;

своевременное и полное информирование населения, широких кругов общественности, общественных объединений, других институтов гражданского общества о проводимой органами прокуратуры работе по организации и проведению надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории России, через средства массовой информации, а также в ходе встреч и докладов о результатах этой работы в трудовых коллективах и с гражданами[39].

Авторы учебника «Прокурорский надзор: курс лекций и практикум» под редакцией Ю.Е. Винокурова к задачам прокуратуры относят: принятие мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; предупреждение правонарушений и, в первую очередь, преступлений; укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок; принятие мер к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц и ряд других[40].

Подробно рассматриваемый вопрос также затрагивает Б.В. Коробейников, указывая, что задачи прокурорского надзора - это категория по сравнению с целями более частная, более конкретная, ограниченная. Задачи надзора более многочисленны по сравнению с целями. Они существенно различаются между собой по содержанию, по средствам их решения, по кругу субъектов - органов прокуратуры, ставящих и решающих эти задачи. Задачи прокурорского надзора могут быть условно разделены на 3 вида, или уровня, а именно: общие, специальные и частные.

По его мнению, общие задачи прокурорского надзора определяются Конституцией Российской Федерации, Законом о прокуратуре, а также рядом других нормативных актов, например УПК, ГПК. Они заключаются в укреплении законности и охране от всяких посягательств:

а) закрепленного в Конституции Российской Федерации, конституциях и уставах субъектов Российской Федерации общественного и государственного строя;

б) политических, трудовых, жилищных и других личных и имущественных прав и охраняемых законом интересов граждан России, гарантированных Конституцией Российской Федерации, конституциями и уставами субъектов Российской Федерации;

в) прав и охраняемых законом интересов предприятий и организаций, независимо от форм собственности.

Каждое направление (отрасль) единого прокурорского надзора вносит свой «вклад» в решение общих задач. Объем и содержание этого вклада определяется специальными задачами, стоящими только перед данным направлением (отраслью) прокурорского надзора. Их суть вытекает из общих задач и определяется компетенцией прокурора в каждом из направлений прокурорского надзора.

В качестве примера специальных задач Б.В. Коробейников называет такие, как: 1) обеспечение законности актов, издаваемых перечисленными в ст. 21 Закона о прокуратуре субъектами; 2) обеспечение точного исполнения законов теми же субъектами.

Далее названный автор указывает, что решение общих и специальных задач прокурорского надзора осуществляется в процессе надзорной деятельности прокурора путем применения правовых средств прокурорского надзора. В ходе применения этих средств прокурор ставит определенные конкретные задачи и решает их. Такие задачи называются частными задачами прокурорского надзора. Они значительно более разнообразны и многочисленны, чем общие и специальные. Частные задачи различаются в зависимости от направления (отрасли) прокурорского надзора и от вида применяемого правового средства.

В числе частных задач в качестве примера Б.В. Коробейников называет такие, как получение полной информации о нарушениях конкретного закона, истребование правовых актов для проверки их соответствия закону или получение незаконного акта в кратчайшие сроки после его издания[41].

Н.Н. Карпов, анализируя, в том числе положения ряда организационнораспорядительных документов Г енерального прокурора Российской Федерации (приказ от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина», приказ от 19.01.2007 № 11 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства при реализации приоритетных национальных проектов», приказ от 10.09.2007 № 140 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия», приказ от 31.03.2008 № 53 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов предпринимательской деятельности», указание Генерального прокурора Российской Федерации от 12.05.2009 № 155/7 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов судебными приставами», приказ от 09.06.2009 № 193 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о налогах и сборах», указание Г е- нерального прокурора Российской Федерации от 13.08.2009 № 260/7 «Об усилении прокурорского надзора за соблюдением прав субъектов малого и среднего предпринимательства, устранением административных барьеров предпринимательской деятельности, исполнением законов органами исполнительной власти», приказ от 22.10.2009 № 339 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии терроризму», приказ от 19.11.2009 № 362 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законодательства о противодействии экстремистской деятельности», приказ от 15.05.2010 № 208 «Об усилении прокурорского надзора в свете реализации Национальной стратегии противодействия коррупции», приказ от 11.12.2010 № 445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 г. № 1535 “О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»), к главным задачам деятельности прокуратуры относит: своевременное выявление правонарушений и их пресечение, предупреждение нарушений закона; установление лиц, виновных в совершении нарушений закона и привлечение их к установленной законом ответственности; восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства[42].

Первоочередные задачи прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства на переходный период[43], с позиции А.Ю. Винокурова, вытекают из основной задачи прокуратуры - осуществления надзора за соблюдением Конституции и исполнением действующих на территории России законов юридическими и должностными лицами, перечисленными в ст.ст. 1 и 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», а также из фактического состояния окружающей природной среды в регионах и в целом в стране, отражающего в немалой степени уровень исполнения экологического законодательства. Главной приоритетной задачей прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства является снижение числа экологических правонарушений. Особо актуальной является задача активизации и совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов природоохранными органами, органами санитарного надзора[44].

Автору настоящей диссертационной работы более близкой кажется позиция Н.Н. Карпова. Думается, что именно решив задачи своевременного выявления, предупреждения и пресечения, нарушений закона; установления лиц, виновных в совершении нарушений закона и привлечения их к установленной законом ответственности; восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов государства можно достичь целей деятельности прокуратуры, определенным в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Названные задачи в полной мере являются задачами прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.

Представляется, что задачи прокурорского надзора в зависимости от сферы общественных отношений, в которой осуществляется надзор, можно классифицировать на общие (характерные для любой отрасли прокурорского надзора) и специальные задачи (конкретные для каждой сферы общественных отношений, а также для конкретного временного периода и региона страны; ставятся вышестоящими прокуратурами нижестоящим на основании анализа состояния законности либо определяются прокуратурами самостоятельно).

С позиции такой классификации, указанные выше задачи относятся к общим задачам прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.

К его специальным задачам[45] в настоящее время можно отнести следующие.

1. Постоянный мониторинг нормативной правовой базы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и принятие мер по приведению ее в соответствие с федеральным законодательством, а также по обязанию названных органов обеспечить правовое регулирование отношений в сфере обращения с отходами.

Так, С.Н. Гаджикурбанов указывает, что среди нарушений законодательства в сфере обращения с отходами наибольшее распространение среди прочих имеет «принятие органами местного самоуправления не соответствующих федеральному законодательству правовых актов[46]». По данным статистики за 2015 год, органами прокуратуры оспорено 2332 незаконных правовых акта, из которых в соответствие с федеральным законодательством приведено 2037 актов.[47]

Согласно ч. 1 ст. 2 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[48], правовое регулирование в области обращения с отходами осуществляется, в том числе, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, а также муниципальными нормативными правовыми актами. При этом участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов отнесено законодателем в том или ином объеме к вопросам местного значения различных видов муниципальных образований (ст.ст. 14, 15, 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»[49]). В силу п. 1 ч. 1 ст. 17 названного закона[50] в целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления обладают правом издания муниципальных правовых актов.

Непринятие, например в городском поселении, правил сбора и вывоза бытовых отходов и мусора, как правило, влечет бессистемность в обращении с такими отходами, является условием образования несанкционированных свалок. Нарушение муниципалитетами компетенции при издании правовых актов (регулирование, в частности поселением сферы, относящихся к вопросам местного значения муниципального района) создает предпосылки двойного правового регулирования одних и тех же общественных отношений, возникновения противоречий в деятельности органов местного самоуправления различных муниципальных образований.

В конечном итоге указанные действия (бездействие) муниципальных властей ведут к нарушению права граждан на благоприятную окружающую среду.

Стоит отметить, что в условиях внесения в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» существенных изменений, вступивших в силу с 1 января 2016 года и касающихся правового статуса муниципалитетов[51], прокурорам городов и районов, природоохранным прокурорам необходимо силами прокурорского реагирования обеспечить своевременную корректировку муниципальной нормативной правовой базы в рассматриваемой сфере.

Кроме того, как ранее указывалось, что названный закон существенно расширил полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами, в частности возложив на них организацию деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и захоронению твердых коммунальных отходов (Федеральный закон от 29.12.2014 № 458- ФЗ[52]). Поэтому, по мере принятия во исполнение данного закона федеральных подзаконных нормативных правовых актов, прокуратурам субъектов Российской Федерации, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуре, природоохранным прокурорам (в пределах компетенции[53]) необходимо уделить пристальное внимание законности действующих региональных нормативных правовых актов, а также мерами прокурорского реагирования добиваться от соответствующих органов власти установления необходимого правового регулирования.

Например, прокурором Пермского края в правительство региона в порядке ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» внесено предложение о разработке и принятии программы обращения с от- ходами[54]. В Курганской области природоохранным прокурором руководителю регионального департамента природных ресурсов объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона ввиду возможности несвоевременного принятия территориальной схемы обращения с отходами[55]. В обоих случаях органами власти приняты необходимые меры. Факты бездействия уполномоченных органов власти в данной сфере выявлены в большинстве регионов Южного федерального округа[56].

Понуждение силами прокурорского надзора органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к надлежащему исполнению обязанностей по организации сбора, вывоза, утилизации и переработки отходов.

Анализ изученной практики прокурорского надзора показывает, что невыполнение данных полномочий муниципалитетами приводит к антисанитарному состоянию мест сбора твердых бытовых отходов в населенных пунктах, вывозу отходов в неустановленные места (лесные массивы, пустыри, овраги и пр.)[57]. Непринятие организационных мер по утилизации и переработке отходов влечет переполненность специализированных полигонов, занятие новых земель под складирование отходов и в целом приводит к нерациональному природопользованию.

Далеко не во всех муниципалитетах системный подход к сфере обращения с отходами находит отражение в муниципальных целевых программах.

Аналогичные, хотя, вероятно, и в меньшей степени[58], нарушения закона можно прогнозировать и в деятельности органов региональной власти в связи с упомянутой передачей им ключевых полномочий в области обращения с отходами, что требует усиления надзорной деятельности от аппаратов прокуратур субъектов Российской Федерации.

Периодическая оценка прокурорами полноты мер, принимаемых органами государственного экологического и федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора по выявлению и пресечению правонарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления.

Как справедливо отмечено Е.Ю. Лихачевой и С.И. Баскаковой, прокурорские проверки свидетельствуют о многочисленных недостатках и нарушениях в деятельности контролирующих органов, которые зачастую проявляют формализм и незаинтересованность в выявлении и пресечении экологи-

ческих правонарушений, пассивность и беспринципность при решении вопросов о привлечении виновных к ответственности[59]. По мнению В.В. Ерохо- ва контрольно-надзорная деятельность в области обращения с отходами производства и потребления является эпизодической и направлена на решение частных задач[60].

Должностными лицами подразделений Росприроднадзора и Роспотребнадзора, а также региональных контролирующих органов допускаются случаи невыдачи предписаний об устранении выявленных правонарушений, не всегда контролируется исполнение выданных предписаний, не во всех случаях дается оценка правонарушениям с позиции административной ответственности, а материалы, содержащие признаки состава преступления, направляются в правоохранительные органы. Единичны случаи обращения контролеров в суд для понуждения виновных к устранению выявленных нарушений.

Применительно к рассмотренным задачам 2 и 3, следует также отметить, что Генеральный прокурор Российской Федерации прямо указывает подчиненным прокурорам добиваться от органов государственной власти, местного самоуправления, органов государственного надзора принятия мер по обеспечению экологической безопасности обращения с отходами, предотвращения вредного воздействия отходов производства и потребления на здоровье человека и окружающую среду[61].

Постоянный мониторинг состояния законности в сфере обращения с отходами высоких классов опасности промышленными предприятиями.

В зависимости от степени негативного воздействия на окружающую среду федеральный законодатель подразделяет отходы на 5 классов опасности (ст. 4.1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» !). Например, к 1-му (самому высокому) классу опасности относятся ртутные лампы, отходы солей мышьяка, асбестовая пыль и др [62] [63].

Во 2-й класс опасности входят, например, кислота аккумуляторная серная отработанная, отходы хлорида меди в твердом виде, пыль газоочистки свинца незагрязненная.

Представляется очевидным, что загрязнение окружающей среды перечисленными опасными отходами причиняет ей более серьезный вред, чем, например, крупногабаритными отходами из жилищ 5-го класса опасности, при воздействии которых экологическая система практически не нарушается.

Обеспечение средствами прокурорского надзора реализации норм федерального законодательства, содержащих обязанность хозяйствующих субъектов внедрять малоотходные технологии.

Внедрять такие технологии на основе новейших научно-технических достижений при эксплуатации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, связанной с обращением с отходами, индивидуальным предпринимателям и юридическим лицам напрямую предписывает ст. 11 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» [64].

Аналогичные требования содержат и другие нормативные правовые акты, регулирующие иные области охраны окружающей среды и природопользования.

Так, например, обязанность внедрять малоотходные и безотходные технологии в целях снижения уровня загрязнения атмосферного воздуха предусматривает ст. 30 Федерального закона «Об охране атмосферного воздуха»[65] для юридических лиц, имеющих стационарные источники выбросов вредных (загрязняющих) веществ в атмосферный воздух.

Постановка перед органами прокуратуры рассматриваемой задачи корреспондирует с определенной Экологической доктриной Российской Федерации необходимостью внедрения безотходных технологий во всех сферах хозяйственной деятельности для снижения загрязнения окружающей среды[66].

Сформулированные выше специальные задачи прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления представляется целесообразным отразить в соответствующем указании Г ене- рального прокурора Российской Федерации об усилении прокурорского в рассматриваемой сфере.

Следует отметить, что в силу п. 1 ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[67] Г енеральный прокурор Российской Федерации издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятельности системы прокуратуры Российской Федерации.

В доктринальных источниках подчеркивается важная роль приказов Генерального прокурора Российской Федерации в защите прав и свобод человека и гражданина[68]. В силу Инструкции по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Г енераль- ного прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450 (Приложение 1)[69] приказом является правовой акт, издаваемый руководителем прокуратуры на основании и во исполнение законов по вопросам организации и деятельности органов прокуратуры, отдельным отраслям прокурорского надзора и личному составу.

Как уже отмечалось, приказ Г енерального прокурора Российской Федерации от 01.04.2014 № 165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании»[70] устанавливает основные положения прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления.

«Указание» же, согласно названной выше инструкции[71] - правовой акт, издаваемый руководителем прокуратуры по вопросам организации исполнения приказов, инструкций и других актов данной или вышестоящей прокуратуры, а также по вопросам информационно-методического характера.

В этой связи приведенный тезис о роли приказов Г енерального прокурора Российской Федерации в защите прав и свобод человека и гражданина возможно распространить и на указания Генерального прокурора Российской Федерации.

Справедливости ради стоит отметить, что при анкетировании, проведенном диссертантом, на вопрос «Имеется ли потребность в издании организационно-распорядительного документа Генерального прокурора Российской Федерации (например, указания) об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления?» положительно ответили только 38 % респондентов - прокурорских работников. Между тем от них же на вопрос «Имеется ли в Вашей прокуратуре потребность в методике прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления?» получен уже 61 % положительных ответов (приложение 7).

Представляется, что к приведенным результатам анкетирования следует отнестись критически, поскольку, по сути, на схожие вопросы (как отмечено выше, указание издается также по вопросам информационнометодического характера) респонденты ответили более чем на 20 % противоположно.

Поэтому учитывая доказанную в настоящем исследовании актуальность прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, в целях конкретизации требований названного выше приказа, издание соответствующего отраслевого указания Г енерально- го прокурора Российской Федерации видится необходимым.

С учетом проведенного исследования, по главе 1 настоящей работы необходимо прийти к следующим выводам.

Предмет прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления составляют: соблюдение Конституции Российской Федерации, исполнение законов в сфере обращения с отходами производства и потребления, а также законность правовых актов органов государственной власти, местного самоуправления, органов управления и руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, указанных в п. 1 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации».

Пределами прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления являются круг законов, регулирующих отношения в указанной сфере, органов и должностных лиц, поднадзорных прокуратуре (в частности, Минприроды России, Росприроднадзор, Роспотребнадзор и их территориальные органы, представительные (законодательные) и исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также органы управления и руководители коммерческих и некоммерческих организаций, особенно имеющих лицензию на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности), недопустимость подмены деятельности государственных органов, а также иные.

Целями прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства являются:

обеспечение верховенства закона,

обеспечение единства и укрепления законности,

защиту прав и свобод человека и гражданина,

защиту охраняемых законом интересов общества и государства.

К общим задачам прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления относятся:

своевременное предупреждение и полное выявление, а также пресечение нарушений закона;

установление лиц, виновных в их совершении, и привлечение их к установленной законом ответственности;

восстановление нарушенных прав и свобод человека и гражданина и охраняемых законом интересов общества и государства в сфере обращения с отходами производства и потребления, включая возмещение причиненного окружающей среде ущерба.

Специальными задачами прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления являются:

постоянный мониторинг нормативной правовой базы органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и принятие мер по приведению ее в соответствие с федеральным законодательством, а также по обязанию названных органов обеспечить правовое регулирование отношений в области обращения с отходами;

понуждение силами прокурорского надзора органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления к надлежащему исполнению полномочий в области обращения с отходами;

периодическая оценка прокурорами полноты мер, принимаемых органами государственного экологического и федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора по выявлению и пресечению правонарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления;

постоянный мониторинг состояния законности в сфере обращения с отходами высоких классов опасности промышленными предприятиями;

обеспечение средствами прокурорского надзора реализации норм федерального законодательства, содержащих обязанность хозяйствующих субъектов внедрять малоотходные технологии.

Представляется целесообразным урегулировать деятельность органов прокуратуры в сфере надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления ведомственным актом Г енерального прокурора Российской Федерации, в котором будут закреплены основы организации данного направления прокурорского надзора, а также его задачи.

Представляется необходимым внесение изменений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» путем:

замены в абзаце 1 ст. 21 слов «органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» словами «коммерческими и некоммерческими организациями, их органами управления и руководителями»;

дополнения пункта 2 ст. 21 третьим абзацем следующего содержания: «Проверки соблюдения Конституции Российской Федерации и исполнения законов коммерческими и некоммерческими организациями, их органами управления и руководителями проводятся органами прокуратуры исключительно:

в целях защиты общезначимых или государственных интересов, прав и законных интересов трудовых коллективов, граждан, нуждающихся в особой социальной и правовой защите;

при бездействии органов государственной власти и местного самоуправления либо недостаточности их полномочий;

во избежание пропуска срока давности привлечения к ответственности и исковой давности и в иных неотложных случаях;

в иных установленных федеральными законами случаях».

Обоснована в целях совершенствования прокурорского надзора в исследуемой сфере необходимость внесения изменений в Федеральный закон «Об отходах производства и потребления» в части закрепления в нем понятия удаления отходов производства и потребления.

[1] Даль В.И. Толковый словарь живого великорусского языка ... т. 4. с. 948-949.

[2] Ожегов С.И. Словарь русского языка ... с. 870.

[3] Краткая философская энциклопедия. М., 1994. С. 506.

[4] Философский энциклопедический словарь. М., 1998. С. 763.

[5] Малько А.В., Шундиков К.В. Цели и средства в праве и правовой политике. Саратов, 2003. С. 44.

[6] Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Винокурова Ю.Е. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2011. С. 18.

[7] Там же. С. 18-19

[8] Там же. С. 19.

[9] Карпов Н.Н. Теоретические вопросы деятельности прокуратуры по надзору за исполнением законов

и законностью правовых актов // Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст.: [в 2 ч. ] / [под общ. ред. Н.Н. Карпова; науч. ред. И.В. Черепановой]; Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2011.

С. 3-4.

[10] Крюков В.Ф. Прокурорский надзор: учебник для вузов. М.: Норма, 2006. с. 46-47; Смоленский М.Б., Жильцов И.А. Прокурорский надзор: Учебник. М.: Дашков и К. Академцентр. 2010. С. 12; Григорьев В.Н., Победкин А.В., Яшин В.Н., Калинин В.Н. Прокурорский надзор: Учебное пособие. М.: ООО «Издательство «Элит». 2007. С. 15 и др.

[11] А.Ф. Смирнов. Современные проблемы теории и практики прокурорского надзора в Российской Федерации // Проблемы теории и практики прокурорского надзора в современных условиях: В 2 ч. Ч. 1. Тезисы науч.-практич. конф. / Ин-т повышения квалификации руковод. кадров Генпрокуратуры РФ. М., 2005. с. 6.

[12] Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Винокурова Ю.Е. с. 120-121.

[13] СЗ РФ. 2009. № 4. ст. 445.

[14] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юристъ, 2009. с. 432.

[15] Цит. по Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. М.: Издательство Проспект, 2007. с.418.

[16] Яковлев В.Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[17] Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. М.: Издательство Проспект, 2007. с. 434-435.

[18] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юристъ, 2009. с. 138.

[19] СЗ РФ. 1999. № 42. ст. 5005.

[20] СЗ РФ. 2003. № 40. ст. 3822.

[21] Теория права и государства: Учебник. Под ред. В.В. Лазарева, с. 209.

[22] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права, 2009. с. 429.

[23] Ленин В.И. О «двойном» подчинении и законности. Полное собрание сочинений, т. 45,

М. 1970. с. 198.

[24] Российская газета. 1998. 30 июня.

[25] СЗ РФ. 2009. № 4. ст. 445.

[26] Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. - 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2012. с. 209.

[27] Там же.

[28] СЗ РФ. 2009. № 4. ст. 445.

[29] Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. 2009. с. 433.

[30] Осипов Ю.К. Подведомственность юридических дел. Свердловск, 1973. с. 92.

[31] Малько А.В. Субъективное право и законный интерес // Правоведение. 1998. № 4. с. 62.

[32] Российская газета. 2002. 12 января.

[33] СЗ РФ. 1995. № 48. ст. 4556,

[34] Ожегов С.И. Словарь русского языка. с. 206.

[35] URL: http://bse.slovaronline.com/%D0%97/%D0%97%D0%90/14709-ZADACHA (дата обращения 21.08.2016). Следует отметить, что в названном источнике смешиваются понятия цели и задачи.

[36] Басков В.И. Курс прокурорского надзора: Учебник для вузов. - М.: Зерцало, 1998. с. 6364.

[37] Березовская С.Г. Прокурорский надзор за законностью правовых актов органов управления в СССР. М.: Гос. издат. юрид. лит., 1959. с. 15.

[38] Бессарабов В.Г., Катаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М.: Городец, 2007. с. 48.

[39] Бессарабов В.Г. Прокурорский надзор: учебник. М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2006. с. 189-190.

[40] Прокурорский надзор: курс лекций и практикум. М.: изд-во «Экзамен», 2004. С. 125-126.

[41] Прокурорский надзор: учебник / под общ. ред. Винокурова Ю.Е. 9-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2011. С. 19-21.

[42] Карпов Н.Н. Теоретические и прикладные проблемы деятельности прокуратуры по обеспечению законности в сфере прохождения военной службы. Дисс. ... д-ра юрид наук. М. Академия Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2012. С. 205-209.

[43] Отрезок времени, в течение которого по крайней мере произойдет становление регулируемой и, что особенно важно, социально ориентированной рыночной экономики, будет достигнут стабильный экономический рост, и повышение благосостояние всего населения, а не группы отдельно взятых лиц; гармонизация экологических и экономических интересов с приоритетом первых над вторыми, в полную меру начнут работать все государственно-правовые институты защиты прав и свобод граждан, в том числе и их экологических прав, и Россия приблизится к эталону правового государства (А.Ю. Винокуров. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999. С. 45).

[44] Там же. с. 45-46.

[45] Представляется, что данные задачи относятся, прежде всего, к надзорной деятельности прокуратур городского (районного) звена.

[46] Гаджикурбанов С.Н. Актуальные направления прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране окружающей среды и природопользовании // Актуальные проблемы прокурорского надзора за исполнением законов и законностью правовых актов: сб. ст.: [в 2 ч.] / [под общ. ред. Н.Н. Карпова, науч. ред. И.В. Черепановой]; Акад. Ген. Прокуратуры Рос. Федерации. - М., 2011. - Ч. I, с. 72.

[47] Сводный отчет по Российской Федерации «Надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» по форме «ОН» за 2015 год.

[48] Российская газета. 1998. 30 июня.

[49] СЗ РФ.2003. № 40. ст. 3822.

[50] Там же.

[51] См. подробнее § 1 главы 1.

[52] Российская газета. 2014. 31 декабря.

[53] Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 07 мая 2008 года № 84 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[54] Надзорное производство прокуратуры Пермского края № 7-14-12-2016.

[55] URL: http://oblast45.ru/publication/13190 (дата обращения 18.09.2016).

[56] Информационное письмо Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30.08.2016 № 74/3-42-2016 «Об изменениях законодательства об отходах производства и потребления».

[57] Изучено 360 докладных записок горрайспецпрокуратур прокуратуры Пермского края и других субъектов Российской Федерации за период 2006-2015 годов.

[58] Исследователями с положительной точки зрения оценивается усиление Федеральным законом от 29.12.2014 № 458-ФЗ полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области обращения с отходами. Например, Татаринов А.Е., Ян- чуркин О.В. Указ. соч. С. 19-22.

[59] Лихачева Е.Ю., Баскакова С.И. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об отходах производства и потребления // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 19 / отв. ред. А.Ю. Винокуров. - М.: Изд-во Моск. гуманит. унта, 2010. с. 56.

[60] Ерохов В.В. Некоторые вопросы совершенствования контрольно-надзорной деятельности в сфере обращения с отходами производства и потребления // Актуальные вопросы российского права: сборник научных статей. Вып. 5 / отв. ред. Ю.Е. Винокуров. - М.: Изд- во Моск. гуманит. ун-та, 2007. с. 49.

[61] Пункт 3.13. приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 01.04.2014 №

165 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов об охране окружающей среды и природопользовании».

[62] Российская газета. 1998. 30 июня.

[63] Здесь и далее в настоящем параграфе классы опасности отходов и критерии их отнесения к таковым указываются, соответственно, по Федеральному классификационному каталогу отходов, утв. приказом Росприроднадзора от 18.07.2014 № 445 // Российская газета. 2014. 19 сентября.

[64] Российская газета. 1998. 30 июня.

[65] Российская газета. 1999. 13 мая.

[66] Экологическая доктрина Российской Федерации, одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 31.08.2002 № 1225-р // СЗ РФ 2002. № 36. ст. 3510.

[67] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[68] Коробейников Б.В. Прокурорский надзор важное средство защиты прав человека и гражданина // Вестник КГУ им. Н.А. Некрасова. 2015. № 1. С. 198.

[69] Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[70] Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

[71] Инструкция по делопроизводству в органах и учреждениях прокуратуры Российской Федерации, утв. приказом Генерального прокурора Российской Федерации от 29.12.2011 № 450 (Приложение 1) // Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».