Анализ термина «методика» позволяет выделить его корень - слово «метод». В этой связи представляется целесообразным обратиться к его этимологии.

Словарь русского языка С.И. Ожегова дает толкование «метода» как способа теоретического исследования или практического осуществления чего-нибудь; способа действовать, поступать каким-нибудь образом, приема[1].

В философии под методом понимается система регулятивных принципов преобразующей, практической или познавательной теоретической деятельности, например: в производстве - система приемов изготовления определенных изделий; в педагогике - система воспитательных и образовательных средств; в науке - способы исследования и изложения материала; в искусстве - приемы художественного отбора, обобщения материала, оценки действительности с позиций определенного эстетического идеала и воплощения в образах искусства отраженной действительности[2].

Известный английский философ Ф. Бэкон сравнивал правильно выбранный метод с зажженным светом, который указывает в темноте дорогу[3].

Юриспруденция также использует понятие «метод», например, при разграничении отраслей права (метод права, метод правового регулирования).

Так, С.С. Алексеев под методом правового регулирования понимает специфический комплекс приемов и способов регулирования, которые существуют только в данном, конкретном нормативном материале, тесно связанном с соответствующей группой общественных отношений - предметом правового регулирования[4].

Таким образом, понятие «метод» определяется через родовые категории «способ», «прием», «средство». Видовыми же категориями могут выступать «исследование», «познание», «создание», «изготовление», «регулирование» и пр. чего-либо.

Производным от слова «метод» является термин «методика». Словарь русского языка толкует методику в двух смыслах: как науку о методах преподавания и как совокупность методов обучения чему-нибудь, практического выполнения чего-нибудь[5].

Методика - одна из основных категорий теории познания. В последней под методикой понимают конкретные приемы, средства получения и обработки фактического материала. Метод конкретизируется в методике. Выбор и применение методов и различных методик исследовательской работы предопределяются и вытекают и из природы изучаемого явления, и из задач, которые ставит перед собой исследователь[6].

Равным образом и прокурор, осуществляя надзорную функцию, выступает в качестве исследователя имеющихся фактов и использует определенные приемы и способы, то есть определенную методику.

В доктрине прокурорского надзора отмечается, что методика в основном охватывает деятельность прокурора по выявлению нарушений законов, установлению способствующих им обстоятельств и лиц, нарушивших законы. Под методикой прокурорского надзора понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законов и способствующих им обстоятельств[7].

При этом авторы учебника прокурорского надзора под редакцией Ю.Е. Винокурова под методом понимают способ или средство решения задачи, например, выявления определенных нарушений того или иного законодательства. В этом смысле такие надзорные действия, как прокурорская проверка, направление поручения в другую прокуратуру о выполнении отдельных проверочных действий представляют собой методы выявления нарушений законов. Под приемом понимается конкретное действие прокурора, служащее, например, цели установления истины, предупреждения правонарушений и т.д. Метод по отношению к приему выступает как понятие родовое или как общее к частному. В границах одного метода может быть применено несколько или даже много приемов. Например, в границах такого метода, как прокурорская проверка, могут быть применены следующие приемы: ознакомление с документами, истребование объяснений, снятие копий с документов и другие[8].

В юридической литературе приводится классификация методик прокурорского надзора, в том числе применительно к прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства. Все методические пособия разделяются на три уровня[9].

Третий уровень - это так называемые частные методики, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе или на нескольких однородных объектах, органах. Речь может идти о таких частных методиках, как "Методика проведения проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на нефтеперегонном заводе", "Методика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об охране вод на сельскохозяйственном предприятии", "Методика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об охране лесов в лесничестве" и многих других.

Учитывая наличие солидного законодательного массива и широкого круга разнообразных физических и юридических лиц, обязанных его исполнять, потребность в методических пособиях третьего уровня является стабильно большой. При анкетировании прокурорские работники обычно указывают на отсутствие у них многих частных методик.

Второй уровень - это методическое пособие, содержащее рекомендации по надзору за исполнением конкретного закона или группы однородных законов всеми поднадзорными прокурорам органами и лицами: органами, организациями, учреждениями, предприятиями, включая и органы экологического контроля. В данном случае имеются в виду конкретные поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, такие как: надзор за исполнением водного законодательства, надзор за исполнением лесного законодательства и ряд других.

Как правило, частные методики (пособия третьего уровня) в целях удобства в использовании включаются в состав методических пособий второго уровня.

Первый уровень - это методическое пособие, содержащее организационные и методические рекомендации по надзору, в нашем случае, за исполнением всего экологического законодательства как самостоятельного направления надзора за исполнением законов.

Взяв за основу определение методики прокурорского надзора, сформулированное авторами учебника под редакцией Ю.Е. Винокурова[10], методику прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления можно определить как совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами в целях выявления, устранения и предупреждения нарушений законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, а также способствующих таким нарушениям обстоятельств.

Данная методика по приведенной выше классификации относится к методическим пособиям второго уровня.

Необходимо отметить, что по результатам проведенного в ходе настоящего диссертационного исследования анкетирования на вопрос «Имеется ли в Вашей прокуратуре потребность в методике прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления?» 61% опрошенных прокурорских работников ответили «да» или «скорее да». За разработку такой методики для прокурорских работников высказались все опрошенные должностные лица органов государственного экологического надзора.

При организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления в органах местного самоуправления необходимо учитывать, что местное самоуправление в Российской Федерации имеет конституционный статус - ему посвящена глава 8 Конституции России. Согласно ст. 130 Конституции Российской Федерации[11] местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Определение местного самоуправления содержит Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[12] (далее по тексту Федеральный закон № 131-ФЗ). Под местным самоуправлением понимается форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Прежде чем говорить об органе местного самоуправления как об объекте прокурорской проверки, представляется целесообразным остановиться на категории муниципального образования.

В настоящее время законодательство устанавливает разноуровневую систему муниципальных образований. В соответствии со ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ[13] муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения.

Например, Н.Л. Пешин предлагает различать муниципальные образования низового и более высокого уровня по двум критериям.

Первый критерий - это характер полномочий. Муниципальные образования низового уровня - сельские поселения, городские поселения, внутригородские территории городов федерального значения по изначальной редакции Федерального закона № 131-ФЗ разрешают только вопросы местного значения (правда, в редакции закона от 29 декабря 2006 г. поселения получили право с 2008 г. на осуществление некоторых, указанных в законе, государственных полномочий и в целом на реализацию иных государственных полномочий, если они не закреплены за конкретным государственным органом). Муниципальный район и городской округ имеют статус муниципальных образований более высокого уровня в силу того, что помимо разрешения вопросов местного значения могут осуществлять и отдельные государственные полномочия, передаваемые им федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации.

Второй критерий - это место в системе местного самоуправления. Сельские поселения, городские поселения и внутригородские территории городов федерального значения могут быть названы муниципальными образованиями низового, или первичного, уровня, поскольку ниже их муниципальных образований не существует. В состав сельских поселений, городских поселений входят населенные пункты и прилегающие к ним земли, но они не являются муниципальными образованиями[14].

Федеральный законодатель сформулировал следующие понятия каждого вида муниципальных образований (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ[15]): сельское поселение - один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;

муниципальный район - несколько поселений или поселений и межсе- ленных территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;

городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации[16];

внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

При организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления органами местного самоуправления необходимо учитывать, что сфера обращения с отходами, в том или ином ее аспекте, входит в круг вопросов местного значения всех уровней муниципальных образований.

Так, законодателем к вопросам местного значения городских поселений отнесены участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих поселений; униципальных районов - участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на их территории; городского округа - участие в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов на территориях соответствующих городских

округов (ст.ст. 14-16 Федерального закона № 131-ФЗ[17], ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[18]).

Муниципальное образование решает вопросы местного значения посредством органов местного самоуправления. Под органами местного самоуправления в законодательстве понимаются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения (ст. 2 Федерального закона № 131-ФЗ[19]).

В силу ст. 34 названного закона[20] структуру органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольносчетный орган муниципального образования, иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Прокурорским надзором за исполнением законодательства об отходах производства и потребления охватываются как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления.

При осуществлении надзора за исполнением органами местного самоуправления законодательства об отходах производства и потребления следует учитывать, что названные органы наделены правом издания нормативных правовых актов по вопросам участия в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору), транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов (ст. 7 Федерального закона № 131-ФЗ[21]).

Надзор за законностью указанных правовых актов осуществляется независимо от поступления информации о нарушениях законности (п. 3 приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 07.12.2007 № 195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»[22]). Требования к организации надзора изложены в приказе Г енерального прокурора Российской Федерации от 02.10.2007 № 155 «Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления».

Органы местного самоуправления издают как нормативные правовые акты, так и акты правоприменения (индивидуальные правовые акты). Следует отметить, что нормативные правовые акты органа местного самоуправления должны обладать существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт[23]:

издание правового акта в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом,

наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на урегулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений.

Наиболее типичными нарушениями закона, допускаемыми органами местного самоуправления при нормативно-правовом регулировании рассматриваемой сферы отношений являются:

- принятие нормативных актов за пределами вопросов местного значения муниципального образования (например, представительным органом поселения издавались правила, регулирующие кроме вопросов организации сбора и вывоза, также вопросы утилизации и переработки отходов, которые отнесены к компетенции муниципального района, и наоборот - ст.ст. 14-16

Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[24], ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[25])[26];

- незаконное наделение органа местного самоуправления полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора) в сфере обращения с отходами (названными полномочиями обладают только соответствующие органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов - ст. 25 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[27]);

- несоответствие правовых понятий, определенных в муниципальных правовых актах, дефинициям, закрепленным в ст. 1 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[28];

- незаконное наделение органов местного самоуправления полномочиями по приему статистической отчетности природопользователей об обращении с отходами (такие функции осуществляет Росприроднадзор и его территориальные органы - приказ Росстата от 28.01.2011 № 17[29], органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации - ст. 6 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»[30]);

- установление обязательного лицензирования деятельности по обращению с отходами, тогда как лицензированию ранее подлежали лишь обезвреживание и размещение отходов I - IV классов опасности[31].

Организовывая проверку исполнения законодательства об отходах в органе местного самоуправления, необходимо учитывать требования приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 21.06.2013 № 252 «О совершенствовании прокурорского надзора за исполнением федерального законодательства органами государственной власти, местного самоуправления, иными органами и организациями».

Согласно данному приказу, прокурорам субъектов Российской Федерации, прокурорам городов, районов, иным территориальным прокурорам и приравненных к ним прокурорам специализированных прокуратур предписано исключить факты истребования из органов местного самоуправления без соответствующего обоснования информации, опубликованной в общедоступных источниках, размещенной на официальных сайтах в сети Интернет или ранее предоставленной указанными органами, а также направления дублирующих запросов одновременно в несколько органов местного самоуправления одного муниципального образования.

Прокурор также обязан максимально использовать возможности электронного документооборота для получения необходимой информации, а при направлении запросов не допускать случаев установления неоправданно коротких сроков исполнения.

Перед проверкой исполнения законодательства об отходах производства и потребления органами местного самоуправления муниципального района следует запросить из территориального подразделения Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации копии актов проверок (обследований) полигонов ТБО, из управления Росприроднадзора и органа государственного экологического надзора субъекта РФ - копии актов проверок (иных материалов) администрации района и эксплуатирующих полигоны ТБО организаций и изучить названные материалы.

При проверке в соответствующих органах местного самоуправления муниципального района[32] следует выяснить:

- какие правовые акты приняты в сфере обращения с отходами (в случае отсутствия таких актов, оценить необходимость их разработки и принятия);

- на какое подразделение администрации района возложены полномочия в области обращения с отходами;

- имеется ли в муниципальном образовании целевая программа по финансированию мероприятий, направленных на охрану окружающей среды, включая вопросы безопасного обращения с отходами, либо реализация указанных мероприятий предусмотрена иными программами (подпрограммами), другими нормативными правовыми актами органов местного самоуправления;

- в полном ли объеме выделяются денежные средства на реализацию мероприятий, предусмотренных соответствующими программами (подпрограммами), а также на реализацию полномочий органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере в целом;

- какие на территории муниципального образования либо за его пределами имеются места для размещения твердых бытовых отходов (полигоны, свалки), координаты их расположения;

- наименование, местонахождение, ФИО руководителей эксплуатирующих полигоны организации, правовые основания на владение полигонами, земельными участками под ними, наличие лицензии на деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности.

По результатам анализа данных контролирующих органов необходимо выяснить:

- не расположены ли полигоны ТБО в границах населенных пунктов;

- имеют ли участки, используемые под полигонами, санитарноэпидемиологическое заключение;

- фиксировались ли случаи размещения на полигонах отходов 1 -2 класса опасности;

- оборудованы ли полигоны ограждением (траншеей либо валом);

- разработаны ли на полигоны проекты санитарно-защитной зоны;

- на какой глубине от поверхности земли под полигонами проходят грунтовые воды;

- оборудованы ли полигоны хозяйственной зоной с твердым (асфальт, бетон) покрытием;

- утверждены ли на полигонах инструкции о приемке отходов;

- осуществляется ли эксплуатирующей организацией контроль за составом поступающих на полигон отходов (в какой форме);

- утверждены ли в эксплуатирующих организациях планы (программа) производственного контроля;

- производится ли такой контроль в установленные сроки;

- какие на полигонах имеются устройства и сооружения по контролю состояния поверхностных и подземных вод, атмосферного воздуха, почвы, уровня шума;

- оснащен ли полигон контрольными скважинами;

- как часто осуществляется просыпка размещенных отходов изолирующим слоем грунта;

- производится ли каждые 10 дней осмотр санитарно-защитной зоны полигона и прилегающих к подъездной дороге земель и осуществляется ли очистка от отходов указанной территории;

- каким образом организованы утилизация и переработка жидких бытовых отходов, соответствуют ли они предъявляемым требованиям;

- исполняются ли муниципалитетом выданные контролирующими органами предписания (оценка полноты и своевременности мер, принятых контролирующим органом по выявленным нарушениям; контролируется ли должным образом исполнение выданных предписаний).

В ходе проверки органов местного самоуправления сельских и городских поселений следует выяснить:

- какие правовые акты муниципальных органов поселения приняты в указанной сфере (в случае отсутствия таких актов, оценить необходимость их разработки и принятия);

- утверждена ли Генеральная схема очистки населенного пункта;

- достаточное ли количество на территории поселения мест сбора отходов, соответствуют ли они санитарным требованиям (данные подразделения Роспотребнадзора), имели ли место случаи захламления таких мест, несвоевременного вывоза мусора; своевременность принятия мер к устранению указанных нарушений;

- имеются ли на территории поселения несанкционированные свалки отходов, какие меры принимаются муниципалитетом для их ликвидации, предупреждения образования таких свалок;

- предъявляются ли органами местного самоуправления иски к лицам, допустившим несанкционированное размещение отходов.

При организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления в территориальных отделах Роспотребнадзора необходимо учитывать, что многие требования к порядку обращения с отходами урегулированы законодательством в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения (санитарным законодательством). В частности, ч. 1 ст. 22 Федерального закона «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»[33] (далее Закон о санитарном благополучии) устанавливает, что отходы производства и потребления подлежат сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению, условия и способы которых должны быть безопасными для здоровья населения и среды обитания и которые должны осуществляться в соответствии с санитарными правилами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации.

Особое значение имеют государственные санитарноэпидемиологические правила (санитарные правила), которые устанавливают единые санитарно-эпидемиологические требования к сбору, использованию, обезвреживанию, транспортировке, хранению и захоронению отходов производства и потребления и обязательны для граждан, индивидуальных предпринимателей и юридических лиц.

Конкретные санитарные правила, регулирующие сферу обращения с отходами производства и потребления, приводились нами ранее в первой главе настоящей диссертационной работы.

Утверждение и введение в действие санитарных правил осуществляется федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор (ст. 39 Закона о санитарном благополучии). Таким органом, согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322[34], является Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Помимо функции нормативно-правового регулирования Роспотребнадзор, согласно положению о нем, осуществляет федеральный государственный санитарно-эпидемиологического надзор.

Под указанным надзором понимается деятельность по предупреждению, обнаружению, пресечению нарушений законодательства Российской Федерации в области обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения в целях охраны здоровья населения и среды обитания; при этом средой обитания человека законодатель называет совокупность объектов, явлений и факторов окружающей (природной и искусственной) среды, определяющую условия жизнедеятельности человека (ст. 1 Закона о санитарном благополучии).

В этой связи, особое внимание органам прокуратуры должно уделяться деятельности подразделений Роспотребнадзора по осуществлению федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора в сфере обращения с отходами.

На городском, районном уровне названную деятельность осуществляют управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации как непосредственно, так и через свои территориальные отделы (далее Отдел). Согласно пп. 16, 17.7 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека[35], Отдел Управления возглавляет начальник, который является главным государственным санитарным врачом по городам, районам; положение об Отделе утверждается начальником управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации.

При проведении проверок названных отделов следует учитывать, что они являются структурными подразделениями Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации и их начальники не наделены полномочиями по применению дисциплинарного взыскания в отношении подчиненных работников, в связи с этим, меры прокурорского надзора, прежде всего внесение представлений об устранении нарушений закона, к Отделам целесообразно реализовывать через аппарат прокуратуры субъекта Российской Федерации.

Необходимо также отметить, что подразделения Роспотребнадзора осуществляют государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства (Закона о санитарном благополучии, санитарных правил и норм и пр.). При этом они не вправе проверять соблюдение норм экологического законодательства (например, федеральных законов «Об охране окружающей среды», «Об отходах производства и потребления»).

В ходе проверки исполнения санитарного законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления в Отделе необходимо:

- проверить законность положения об Отделе;

- выяснить, каков характер выявляемых Отделом правонарушений;

- дать оценку полноте принимаемых в целях их устранения мер, выяснить во всех ли случаях должностными лицами Отдела выдаются предписания об устранении нарушений требований санитарного законодательства, решается вопрос об административной ответственности виновных как юридических, так и физических лиц;

- проверить, контролируется ли должностными лицами Отдела исполнение выданных предписаний, принимаются ли меры к правонарушителям в случае неисполнения (несвоевременного исполнения) предписаний;

- проверить на предмет соответствия нормам Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях материалы рассмотренных дел об административных правонарушениях, законность вынесенных по делам постановлений;

- изучить материалы производств по обращениям граждан и иных лиц по вопросам обращения с отходами, выяснить проводятся ли по поступившим обращениям проверки, в полном ли объеме принимаются меры по выявленным нарушениям законодательства;

- при выявления фактов нарушения порядка рассмотрения обращений граждан в обязательном порядке решать вопрос о привлечении виновных должностных лиц к административной ответственности по ст. 5.59 КоАП РФ - нарушение порядка рассмотрения обращений граждан;

- выяснить, направлялись ли Отделом в правоохранительные органы материалы о выявленных нарушениях, влекущих уголовную ответственность, отслеживаются ли результаты их рассмотрения;

- выяснить направлялись ли Отделом за проверяемый период иски в суды в случае нарушения санитарного законодательства, их результативность, реальное исполнение решений судов.

При организации прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления хозяйствующими субъектами, необходимо учитывать, что последние или, более юридически точно, органы управления и руководители преимущественно коммерческих организаций, являются наиболее «массовым» в арифметическом смысле объектом прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах. По данным Федеральной налоговой службы России, число действующих в стране юридических лиц по состоянию на декабрь 2015 года составило 4,824 млн. Из них 86 % или 4,153 млн. коммерческие организации[36].

Помимо этого, субъекты хозяйственной деятельности еще и наиболее «потенциально опасные» объекты прокурорского надзора. Именно в процессе их деятельности образуются опасные отходы, оказывающие сильнейшее негативное воздействие на окружающую среду. Так, в России в 2015 году по данным Федеральной службы по надзору в сфере природопользования образовалось свыше 5,06 млрд. тонн отходов[37].

Отличительной чертой указанного объекта прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах также является необходимость в соответствии с пунктом 30 ч. 1 ст. 12 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»[38] лицензирования деятельности организации по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности.

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления хозяйствующими субъектами необходимо руководствоваться п. 2 ст. 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», согласно которой органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. При решении вопроса о проведении проверок хозяйствующих субъектов следует учитывать складывающуюся на поднадзорной территории обстановку в рассматриваемой сфере (анализ состояния законности, социально-экономическую значимость вопроса для конкретной территории), а также необходимость оперативного принятия мер для устранения нарушений закона, привлечения нарушителей к ответственности.

Учитывая специфику рассматриваемых вопросов, к проведению прокурорских проверок целесообразно привлекать специалистов территориальных отделов Управления Роспотребнадзора по субъекту Российской Федерации (органы федерального государственного экологического надзора структурных подразделений районного либо городского уровня во многих регионах не имеют), а также специалистов в сфере охраны окружающей среды органов местного самоуправления.

В ходе проверки представляется необходимым установить следующее:

- осуществляет ли хозяйствующий субъект деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности, имеет ли он соответствующую лицензию1;

- наличие разработанных и утвержденных в установленном порядке нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (с учетом положений ст. 18 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», согласно которой их разработка и утверждение обязательны для субъектов предпринимательской деятельности, не относящихся к категории малого и среднего предпринимательства, последние указывают объемы образова- 1 Необходимо учитывать, что организации, осуществляющие деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности и имеющие соответствующую лицензию подлежат также проверке на предмет соблюдение лицензионных требований, установленным постановлением Правительства Российской Федерации от 03.10.2015 № 1062 «О лицензировании деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности».

ния отходов в отчете 2ТП-отходы и предоставляют ее в уполномоченный орган в уведомительном порядке[39]);

- оформлены ли на отходы I - IV класса опасности паспорта (ч. 3 ст. 14 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»);

- заключены ли проверяемым хозяйствующим субъектом договоры на сбор, транспортирование, обработку, утилизацию, обезвреживание, размещение отходов I - IV классов опасности с организациями, имеющими соответствующую лицензию;

- осуществляется ли в установленном порядке производственный контроль в области обращения с отходами, разработана ли программа производственного контроля и выполняется ли она (ст. 26 Федерального закона «Об отходах производства и потребления», ст. 67 Федерального закона «Об охране окружающей среды»[40] в ред. Федерального закона от 21.07.2014 № 219-ФЗ[41]);

- проводится ли мониторинг состояния окружающей природной среды на территориях объектов размещения отходов;

- соответствуют ли места временного размещения, а также захоронения отходов, санитарно-эпидемиологическим требованиям;

- соблюдается ли запрет на захоронение отходов, установленный ч. 5 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»;

- осуществляется ли учет отходов, предоставляется ли в установленном порядке необходимая информация в области обращения с отходами, предусмотренная статистическая отчетность (отчет формы 2ТП-отходы), в том числе соблюдаются ли сроки ее предоставления (ст. 19 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»);

- ведется ли журнал учета проверок контролирующими органами; в случае, если в адрес хозяйствующего субъекта вносились предписания специально уполномоченными органами об устранении нарушений законодательства в области обращения с отходами, то какие в связи с этим приняты меры по устранению выявленных нарушений, их своевременность;

- соблюдаются ли требования по предупреждению аварий, связанных с обращением отходов, и принимаются ли неотложные меры по их ликвидации, информируются ли в случае возникновения аварий, связанных с обращением с отходами, уполномоченные органы в области обращения с отходами и органы местного самоуправления (ст. 11 Федерального закона «Об отходах производства и потребления»).

В организациях (у индивидуальных предпринимателей), имеющих лицензию на осуществление деятельности по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию, размещению отходов I - IV классов опасности необходимо, в том числе, проверить:

- наличие необходимых для выполнения заявленных работ зданий, строений, сооружений (в том числе объектов размещения отходов) и помещений, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании и соответствующих установленным требованиям;

- наличие оборудования (в том числе специального) и установок, принадлежащих ему на праве собственности или на ином законном основании, необходимых для выполнения заявленных работ и соответствующих установленным требованиям;

- наличие у лицензиата - индивидуального предпринимателя и у работников, заключивших с лицензиатом трудовые договоры на осуществление деятельности в области обращения с отходами, профессиональной подготовки, подтвержденной свидетельствами (сертификатами) на право работы с отходами;

- проведение лицензиатом рекуперации веществ, разрушающих озоновый слой, из отходов I - IV классов опасности перед их захоронением в объектах размещения отходов производства и потребления;

- наличие системы производственного контроля в области обращения с отходами;

- проведение лицензиатом мониторинга состояния и загрязнения окружающей среды на территориях объектов размещения отходов и в пределах их воздействия на окружающую среду в соответствии с ч. 3 ст. 12 Федерального закона «Об отходах производства и потребления».

В случае установления фактов несанкционированного, с нарушением требований природоохранного законодательства, размещения отходов в обязательном порядке необходимо принимать меры по определению размера причиненного вреда почвам, поверхностным водным объектам, его реального взыскания, а также решения вопроса о наличии в действиях виновных лиц составов преступлений, предусмотренных ст. 247 УК РФ - нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов, ст. 250 УК РФ - загрязнение вод, ст. 254 УК РФ - порча земли.

Далее, остановимся на некоторых аспектах взаимодействия органов прокуратуры и органов управления в области обращения с отходами производства и потребления при осуществлении надзорных мероприятий.

Как точно заметил А.Ю. Винокуров, оздоровления окружающей природной среды в Российской Федерации можно добиться только совместными скоординированными усилиями всех органов[42]. Положительные результаты ... могут быть достигнуты лишь тогда, когда активно, в полную силу, будут работать все органы, должностные и иные лица, в особенности специальные органы экологического контроля. Действуя в одиночку, прокурорам не добиться значительных конечных результатов в плане оздоровления окружающей среды[43].

Первоначально следует остановиться на понятии управления в области обращения с отходами производства и потребления. Управление является основной категорией науки кибернетики. В последней управление определяется как целенаправленное воздействие субъекта управления - управляющей системы - на объект управления - сложную динамическую систему[44].

В теории управления традиционно выделяют ряд типов управления: механическое, биологическое и социальное. Разновидностью социального управления является государственное управление, имеющее своим главным назначением упорядочивающее воздействие на участников совместной деятельности людей, на их сознательно-волевое поведение, на организацию общественных связей[45]. Основатель французской административной школы управления А. Файоль писал: «Управлять - значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать[46]».

В науке административного права под государственным управлением, в самых общих чертах, понимается деятельность исполнительнораспорядительного характера ... основное направление этой деятельности - исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Г осударственная управление в таком понимании - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления[47].

Доктриной экологического права управление природопользованием и охраной окружающей среды рассматривается как совокупность осуществляемых уполномоченными субъектами действий, направленных на исполнение требований экологического законодательства. Государственное управление данной сферой осуществляется в рамках исполнительной власти государ- ства[48].

Таким образом, в рамках настоящей работы важным видится определение направлений взаимодействия органов прокуратуры и специализированных органов государственного управления (органов государственной исполнительной власти) в сфере обращения с отходами производства и потребления, как органов, непосредственно проводящих в жизнь соответствующее законодательство.

Как уже отмечалось нами ранее, к таким органам относятся: Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Росприроднад- зор, Роспотребнадзор, органы государственного регионального экологического надзора.

Анализ деятельности органов прокуратуры позволяет выделить следующие основные формы их взаимодействия с органами государственного управления сферой обращения с отходами производства и потребления:

Привлечение специалистов таких органов к прокурорским проверкам. Право прокурора требовать выделения специалистов для выяснения возникших вопросов прямо предусмотрено ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[49].

Следует отметить, что данную форму взаимодействия наиболее эффективной считают 70 % прокурорских работников и 82 % должностных лиц государственного экологического надзора, проанкетированных диссертантом.

Совместное проведение проверок с органами государственного экологического и санитарного надзора (п. 6.1 ст. 9 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального кон- троля»[50]).

Требование от органов государственного экологического и санитарного надзора проведения проверок хозяйствующих субъектов на предмет соблюдения ими законодательства в сфере обращения отходов производства и потребления (ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации[51], пп. 3 п. 2 ст. 10 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля»[52]).

Проведение совместных коллегий, совещаний по вопросам, возникающим в рассматриваемой сфере.

Создание постоянно действующих межведомственных рабочих групп по противодействию нарушениям законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, целями деятельности которых являются координация деятельности органов прокуратуры, государственного управления, включая контрольно-надзорные органы, органов местного самоуправления, правоохранительных органов и иных организаций; повышение эффективности прокурорского надзора, государственного контроля и профилактики правонарушений в сфере обращения с отходами производства и потребления

Задачами таких межведомственных рабочих групп будут являться:

- систематический анализ состояния законности в области обращения с отходами и результатов работы всех ведомств по противодействию нарушениям законодательства в данной сфере;

- рассмотрение и выработка предложений по урегулированию вопросов, связанных с применением законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления;

- сбор и анализ поступающей информации о состоянии законности, оперативное рассмотрение заявлений, сообщений и иных сигналов о нарушениях законодательства в сфере обращения с отходами производства и потребления, предусматривающих уголовную ответственность;

- повышение эффективности взаимодействия органов прокуратуры с правоохранительными, контрольно-надзорными и иными органами государственной власти и местного самоуправления в сфере противодействия преступлениям в области обращения с отходами производства и потребления.

Для выполнения поставленных перед ними задач рабочие группы, в том числе:

- проводят мониторинг поступающей в органы прокуратуры и государственного управления, правоохранительные органы, а также в иные организации, информации, обращений граждан и иных лиц, сообщений средств массовой информации о фактах нарушений законодательства об отходах;

- на основе проводимого анализа вырабатывают дополнительные меры по улучшению взаимодействия и повышению эффективности работы ведомств в сфере обращения с отходами;

- с учетом данных о состоянии законности организуют проведение совместных проверок либо проверок контролирующими органами самостоятельно с последующим обсуждением их результатов на заседании;

- организует разработку методических рекомендаций и иных документов в целях информирования заинтересованных лиц и выработки единого подхода к вопросам выявления и пресечения правонарушений рассматриваемой категории.

По существу, постоянно действующие межведомственные рабочие группы являются одной из форм координации правоохранительных, контролирующих и иных органов по борьбе с правонарушениями. Однако, в отличие от координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью (ст. 8 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации»[53], Положение о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утв. Указом Президента РФ от 18.04.1996 № 567[54], Указ Президента РФ от 11.12.2010 № 1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка»[55]), фактически сложившаяся координация прокурором деятельности контрольно-надзорных органов не нашла своего отражения в законодательстве.

Предложения по законодательному установлению и регулированию указанного права прокурора уже длительное время высказываются как учеными, так и практическими прокурорскими работниками[56].

Проведение совместных мероприятий по повышению деловой квалификации работников органов прокуратуры и органов государственного управления сферой обращения с отходами;

Разработка совместных информационно-методических и руководящих документов.

Приведенный выше перечень форм взаимодействия органов прокуратуры и органов государственного управления сферой обращения с отходами при осуществлении надзорных мероприятий не претендует на исключительность. Между тем некоторые формы включены нами в подготовленный проект указания Г енерального прокурора Российской Федерации «Об усилении прокурорского надзора за исполнением законодательства об отходах производства и потребления».

Основные положения приведенных в настоящем параграфе методик изложены автором в методических рекомендациях по прокурорскому надзору за исполнением законодательства об отходах производства и потребления, которые обсуждены на заседании Научно-консультативного совета при прокуратуре Пермского края, утверждены первым заместителем прокурора Пермского края и рекомендованы городским, районным и специализированным прокурорам.

[1] Ожегов С.И. Словарь русского языка ... с. 352.

[2] Спиркин А.Г. Философия ... с. 452.

[3] Бэкон Ф. Новый Органон, М., Государственное социально-экономическое издательство, 1938. с. 66.

[4] Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК Велби, Изд-во "Проспект", 2008. С. 216.

[5] Ожегов С.И. Словарь русского языка ... с. 352.

[6] Спиркин А.Г. Там же.

[7] Прокурорский надзор / учебник. Под общ. ред. Винокурова Ю.Е. М., Высшее образование, 2005. с. 113.

[8] Там же. С. 114.

[9] Далее по тексту об уровнях методических пособий цитируется по Винокуров Ю.Е., Плешаков А.М. К вопросу о методическом обеспечении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства // Административное и муниципальное право. 2011. № 11. С. 59-62.

[10] Прокурорский надзор / учебник. Под общ. ред. Винокурова Ю.Е. М., Высшее образование, 2005. с. 113.

[11] СЗ РФ. 2009. № 4. ст. 445.

[12] Российская газета. 2003. 8 октября.

[13] Там же.

[14] Муниципальное право России: Учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009 // СПС «КонсультанПлюс».

[15] Российская газета. 2003. 8 октября.

[16] Необходимо учитывать, что Федеральным законом от 27.05.2014 № 136-ФЗ (РГ от 30.05.2014) в Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» введены понятия городского округа с внутригородским делением, внутригородского района.

[17] Там же.

[18] Российская газета. 1998. 30 июня.

[19] Российская газета. 2003. 8 октября.

[20] Там же.

[21] Там же.

[22] Законность. 2008. № 3.

[23] Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29.11.2007 № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 2008. № 1.

[24] Российская газета. 2003. 8 октября.

[25] Российская газета. 1998. 30 июня.

[26] После вступления в законную силу с 01.01.2016 изменений в ст. 8 Федерального закона «Об отходах производства и потребления» (Федеральный закон от 29.12.2014 № 458-ФЗ) возможно прогнозировать издание органами местного самоуправления правовых актов с превышением компетенции по аналогии (например, регулирование вопросов участия в обработке, утилизации, обезвреживанию, захоронению твердых коммунальных отходов, тогда как муниципалитет наделен полномочиями только по участию в организации деятельности по сбору (в том числе раздельному сбору) и транспортированию таких отходов).

[27] Российская газета. 1998. 30 июня.

[28] Там же.

[29] Вопросы статистики. 2011. № 5.

[30] Российская газета. 1998. 30 июня.

[31] С 1 июля 2015 года деятельность по сбору, транспортированию, обработке, утилизации, обезвреживанию и размещению отходов I - IV классов опасности вновь подлежит лицен-

зированию, в связи с чем подобные действия органов местного самоуправления не являются противоправными.

[32] Следует учитывать, что полномочия в сфере обращения с отходами могут быть возложены муниципалитетом на различные органы местного самоуправления муниципального района: администрацию района, управление по охране окружающей среды, управление ЖКХ и т.п.

[33] Российская газета. 1999. 6 апреля.

[34] Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 322 (ред. от 21.05.2013) «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» // Российская газета. 2004. 8 июля.

[35] Приказ Минздравсоцразвития Российской Федерации от 24.04.2006 № 308 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. № 20.

[36] URL: http:// www.vestnik-gosreg.ru/info_ul/?tab=0 (дата обращения 08.03.2016).

[37] URL: http://rpn.gov.ru/opendata/7703381225-rpnstatf2tpFO (дата обращения 12.11.2015).

[38] Российская газета. 2011. 6 мая.

[39] Российская газета. 1998. 30 июня.

[40] Российская газета. 2002. 12 января.

[41] Российская газета. 2014. 25 июля.

[42] Винокуров А.Ю. Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации: автореф. дисс. ... докт. юрид. наук: М., 2006. с. 14.

[43] Винокуров А.Ю., Виноградов В.П. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды ... С. 46-47.

[44] Берг А.И. Кибернетика - наука об оптимальном управлении. М., 1964. с. 20.

[45] Административное право: Учебник / Под. ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. - М.: Юрист, 2000. с. 18.

[46] Файоль А. Общее и промышленное управление // Управление - это наука и искусство. М., 1992. с. 11-12.

[47] Административное право: Учебник ... С. 24.

[48] Бринчук М.М. Экологическое право: Учебник ... с. 174.

[49] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[50] СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). ст. 6249.

[51] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[52] СЗ РФ. 29.12.2008. № 52 (ч. 1). ст. 6249.

[53] СЗ РФ. 1995. № 47. ст. 4472.

[54] СЗ РФ. 1996. № 17. ст. 1958.

[55] Российская газета. 2010. 13 декабря.

[56] Викторов И.С. Прокуратура: статус на рубеже столетий // Законность. 2000. № 12. с 23; Гулягин А.Ю. Прокуратура в системе органов государственного контроля // Юридический мир. 2012. № 12. С. 33 - 38; Кобзарев Ф.М. Правовые и организационные основы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. М.: ИПК РК Генпрокуратуры РФ, 1999. с. 32.