Государственная служба в России имеет глубокие исторические корни, а ее традиции уходят в глубины времени более чем на тысячу лет[1]. При этом необходимо помнить, что «...знание истории и опора на историю крайне необходимы для теоретических размышлений, поскольку позволят увидеть генезис и развитие исследуемого явления»[2].

Исследования системы обеспечения кадрами государственного аппарата страны представляет научный интерес и в связи с тем, что государственные структуры и управленческие кадры в значительной степени определяли и определяют векторы исторического развития страны, особенно на переломных этапах ее развития[3].

Как отмечалось ранее, предметом научного исследования является один из аспектов работы с кадрами в органах внутренних дел, и поэтому осмысление исторического опыта, ретроспективный анализ исследуемой проблемы позволит, по нашему мнению, в новых правовых реалиях выявить позитивные стороны этого организационно-правового института.

Отметим, что правовые и организационные основы государственной службы в России были заложены в XV-XVII веке. Именно в этот период произошло выделение управленческой деятельности в важную самостоятельную профессиональную сферу, появился слой государственных служащих, что явилось следствием становления централизованного русского государства и формирования самодержавия.

В конце XVII - начале XVIII в. Петр I провел реформы буквально всех сфер жизни российского общества. Одним из реформ явилось создание в 1718 г. регулярной полиции, тем самым государство взяло на себя функции по охране порядка. Кроме охраны порядка, полиции было вменено в обязанности выполнение ряда хозяйственных функций, в том числе и в сфере благоустройства населенных пунктов. Однако, малочисленность полицейских не позволяла исполнять свои обязанности на должном уровне. Поэтому «всякий раз, когда правительство обращалось к полиции с выговором, та отвечала, что не в состоянии охранять порядок по недостаточности сил, находящихся в ее распоряжении»[4]. Источником для резерва полиции, как правило, были армейские чины и отчасти обыватели.

Значимым решением в становлении государственной службы было введение в 1722 г. Табеля о рангах, которая определила правовую основу государственной службы на многие десятилетия. Табель о рангах установила порядок нахождения на государственной службе по 14 ступеням классов или рангов с низшего - коллежского регистратора до высшего - канцлера.

Для назначения на государственные должности был установлен «принцип служебной годности», это в некоторой степени давало возможность выдвинуться талантливым людям из низших сословий. Вместе с тем, основным путем продвижения по службе являлась «личная выслуга, служебные заслуги и знания человека»[5].

Однако, по этим принципам верхней ступенькой для продвижения был 5-ый класс - «Статский советник». Дальнейшее повышение производилось только по усмотрению императора. К примеру, должность обер-полицмейстера Московской полиции (руководитель охраны общественного спокойствия) соответствовала 5му классу Табели о рангах.

После смерти Петра I большинство его реформ государственной службы не получили дальнейшего развития. Только Табели о рангах довелось долго просуществовать, пройти через всю судьбу Российской империи и вместе с ней уйти в историю[6].

Важным шагом в совершенствовании работы с резервом кадров в полиции стала разработка и принятие 8 апреля 1782 г. «Устава благочиния или полицейского»[7]. В Уставе полиция рассматривается как функция и орган по поддержанию общественного порядка и безопасности (поскольку под благочинием понималось поддержание порядка и безопасности).

Уставом благочиния вносился четкий порядок в формирование органов регулярной полиции в городах, исключающий межведомственные трения в назначении и освобождении от должности руководящих полицейских чиновников. При определении на должность кандидат, наиболее полно отвечавший предъявляемым требованиям, имел преимущество при занятии вакансии. И хотя устав не устанавливал образовательного ценза при приеме на службу в полицию, образовательный уровень руководящего состава и служащих полиции был примерно равен общему уровню грамотности чиновников государственного аппарата.

Между тем, как правило, министры внутренних дел России имели прекрасное образование. Многие обучались в ведущих европейских учебных заведениях. Так, В.П. Кочубей обучался в Упсальском и Парижском университетах; А.Б. Куракин в Лейденском университете; О.П. Козодавлев получил образование в Лейпцигском университете, где закончил юридический и философский факультеты[8].

Значительная часть лиц, занимавших руководящие должности в Министерстве, Департаменте полиции, губернских, уездных и городских полицейских органах (полицмейстеры крупных городов, градоначальники столиц и уездные исправники), имели высшее образование. Чего нельзя было сказать про руководителей полиции рангом ниже.

В начале XIX века в России вводится министерская система управления, в связи с этим общее количество должностей государственной службы существенно увеличилось, в том числе и в органах внутренних дел. Для замещения вакантных должностей родовых дворян стало не хватать, что обусловило увеличение притока на государственную службу лиц, не относящихся к этому сословию. При этом, резко возросшая численность служащих провоцировала «столкновения чинов и должностей, званий и происхождений»[9]. В изменившихся условиях, Табель о рангах все более и более демонстрировала свою ограниченность,

-5

«продвижению достойных она не способствовала» . Видимо по этой причине, начиная с Павла I, практически все российские императоры вносили в Табель корректировки, в виде Правил, Положений, Указов или иных актов, регулирующих порядок прохождения чиновничьей службы и продвижения по ней.

Император Александр I в 1809 г. Указом «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках, для производства в коллежские асессоры и статские советники» установил взаимосвязь уровня образования и продвижения по службе. Так, в соответствии с Указом для производства в указанные чины необходимо было иметь свидетельство об окончании университета или о сдаче специальных экзаменов. Таким образом, для рассмотрения служащих в качестве резервистов на вышестоящие должности одной выслуги лет уже было недостаточно, кандидатам требовалось повышать свой образовательный уровень.

После разделения государственной службы на гражданскую и военную, наиболее важную роль в организации государственной службы сыграли Свод Уставов о службе гражданской (1832 г.) и принятие «Положения о порядке производства в чины по гражданской службе» (1834 г.). Указанные документы значительно расширили социальную базу кадрового резерва: право поступления на государственную службу предоставлялось уже не только представителям потомственного и личного дворянства, но и выходцам из среды духовенства, ученым, художникам, купцам.

Кроме того, в течение XIX века шла активная разработка нормативной правовой базы, регламентировавшей правовые основы деятельности государственной службы и российского чиновничества, в частности. В 1833 г. был издан Свод Законов Российской Империи. Большинство нормативных документов представляли собой локальные акты в виде положений, правил, распоряжений, инструкций, циркуляров, которые прописывали особенности карьерного роста, закрепляли официальный статус должности путем причисления ее к определенному классу, устанавливали личный статус служащего в зависимости от его чина и заслуг перед государством, в том числе отмеченных государственными орденами, почетными званиями и т.п.

Таким образом, Табель о рангах являясь прогрессивным документом, создавала возможность продвижения по службе выходцам из непривилегированных сословий, а также стимулировала службу чиновников.

К этому необходимо добавить, что в XIX веке чиновничество закрепило свой правовой статус путем установления ряда требований для прохождения службы. Правовыми основами поступления на гражданскую службу являлись происхождение, возраст, образование, подданство, «гражданская честь».

Нельзя сказать, что институт кадрового резерва был в Российской империи в том виде, в котором сегодня существует в МВД РФ, хотя его отдельные требования к кадрам, к продвижению по службе остались прежними - наличие образования, возраст, гражданство и т.д. Впервые правовой термин «резерв кадров» в полиции появился в июне 1867 г. в Санкт-Петербурге, когда была создана организационная структура - резерв столичной полиции для охраны внутреннего порядка и безопасности[10]. Назначение этого резерва - прохождение через него лиц, изъявивших желание поступить на службу в полицию. По сути, было создано своеобразное образовательное учреждение - школа резерва, в которой проходили подготовку кандидаты к занятию в будущем как классных, так и низших полицейских должностей.

Полагаем, что школы резерва можно рассматривать как прообраз современных центров профессиональной подготовки в системе МВД России, осуществляющих профессиональное обучение впервые принятых на службу в органы внутренних дел сотрудников. Вместе с тем, можно согласиться с мнением О.А. Г аланина, что «отождествление школы резерва и резерва для назначения на руководящие должности, было бы неверно по сути и по содержанию»[11].

В дореволюционном законодательстве о государственной службе содержался широкий перечень общих для всех видов службы запретов: не решать

дело «по дружбе, корысти или мести», не допускать финансовых злоупотреблений, не устраивать волокиты и вымогательства при прохождении дел, не подбирать подчиненных по признакам родства или приятельства, вести трезвый образ жизни, воздерживаться от «дурного поведения» и проявлений нелояльности к власти[12]. В обязанность должностным лицам вменялось ведение порученного дела в точном соответствии с буквой закона, не поддаваясь давлению даже первейших лиц в государстве, не идя навстречу любым предложениям, если они нарушают законы[13]. От государственных служащих требовались: дисциплинированность, деловитость, неподкупность,

добросовестное отношение к исполнению служебных обязанностей, организованность, способность своевременно, компетентно и точно выполнять приказы и указания начальников.

Однако эти требования и запреты реально не работали, так как в государственной службе Российской империи имели место быть неразвитость чувства ответственности чиновников за выполняемую работу, медлительность чиновничества при осуществлении своих профессиональных обязанностей, а также неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении по причине своей кастовой отчужденности от общества.

Февральская революция 1917 г. отменила придворные звания и старое титулование, а после Октябрьской - декретами ЦИК Советов рабочих и солдатских депутатов «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 11 ноября 1917 г. и СНК «Об уравнении всех военнослужащих в правах» от 16 декабря 1917 г. были уничтожены прежние чины, сословия и сословные звания.

История советской милиции ведет свой отчет с 10 ноября 1917 г., когда было принято Постановление Комиссариата внутренних дел «О рабочей милиции»[14], которое предусматривало ее организацию на основе всеобщего вооружения народа. Подразумевавшее, что служба в милиции должна была осуществляться только на общественных началах.

Необходимо отметить, что «формирование новой государственности привело к коренным изменениям в принципах управления страной и организации государственной службы»[15] [16]. Уже в первые годы становления советского государства в целях обеспечения устойчивости и дееспособности власти значительное внимание уделяется вопросам кадровой политики, в том числе формированию, подготовке и использованию кадрового резерва.

Эти вопросы являлись прерогативой Центрального Комитета РСДРП(б). Считалось, что «партия должна иметь за собой хорошо подготовленные резервы, из которых она могла бы черпать новых, проникнутых революционным

-5

энтузиазмом, честных и сознательных работников» .

На первоначальном этапе становления советского государства принципами отбора кадров являлись: личные рекомендации наиболее видных большевиков на назначение на руководящую должность; социальное происхождение и преданность целям социалистического строительства.

Вскоре стало понятно, что в сферу управления необходимо привлекать людей, имеющих соответствующую компетенцию, навыки и позитивные личные качества. Между тем новая политическая и управленческая элита страны в своем большинстве не имела навыков управления, а также не обладала соответствующим образованием.

В этой связи в государственный аппарат после тщательной проверки стали привлекать некоторую часть «старого» чиновничества. Так, в 1918 г. штат НКВД был укомплектован почти наполовину из тех самых «старых» специалистов, но в качестве резерва кадров на руководящие должности они не рассматривались. Со временем, по мере обретения управленцами советской генерации необходимой квалификации, необходимость привлечения старых «спецов» практически исчезла, и принцип подбора руководителей преимущественно из числа партийных, советских и профсоюзных кадров только укрепился.

Следует отметить, что «коммунистическая партия рассматривала руководителя любого уровня и в любой социальной сфере, прежде всего как политического работника, а затем уже как специалиста, профессионала»[17]. Исключением не стали и органы внутренних дел. На этапах становления милиции явно прослеживается идеологизированный подход в определении роли ее руководителя в осуществлении управленческой деятельности. Руководящий состав милиции комплектовался из числа партийных работников. Однако их квалификация в вопросах управления оставляла желать лучшего, этому свидетельствует тот факт, что в 1922-1929 гг. происходила частая смена начальников центральных аппаратов милиции советских республик и наркомов внутренних дел.

«Нам нужны специалисты, говорил нарком внутренних дел РСФСР А.Г. Белобородов, их отсутствие нас бьет очень больно. Специализация нам нужна как необходимая предпосылка успеха в работе»[18].

Фактором существенно затрудняющим «выращивание» умелых и способных работников являлась массовая безграмотность населения страны в первые годы советской власти. 26 декабря 1919 г. Совет народных комиссаров РСФСР принял декрет «О ликвидации безграмотности в РСФСР», в соответствии с которым все население страны в возрасте от 8 до 50 лет, не умевшее читать или писать, было обязано учиться грамоте.

Этих мер было недостаточно для формирования действенного кадрового резерва. Для подготовки резерва руководящих кадров необходимо было для начала подготовить специалистов во всех отраслях народного хозяйства, а уже среди них вести отбор людей способных к управленческой деятельности.

По оценке В.М. Шамарова, уровень неграмотности и малограмотности работников милиции был почти катастрофическим[19]. Острая нехватка грамотных кадров негативно отражались на качестве исполнения милицией своих государственных функций.

Попыткой решить проблему являлось создание в органах милиции школ, уже к октябрю 1921 г. в милиции РСФСР работала 201 школа по ликвидации неграмотности и 12 школ по ликвидации малограмотности с количеством обучающихся свыше 5 тысяч человек. К декабрю их количество увеличилось до 3 88[20].

В этот же период происходит формирование организационных и правовых основ системы школьно-курсовой подготовки работников милиции различного должностного уровня. Первыми средними специальными школами милиции стали Петроградская, Омская и Новочеркасская.

Однако, ввиду высокой текучести кадров, в масштабах страны принимаемые меры не привели к существенному повышению образовательного уровня среди руководителей милиции, многие из них не владели формами и методами управления людьми. Достаточно сказать, что в 20-х гг. среди начальствующего состава милиции РСФСР только 6% руководителей имели среднее образование. В этих целях 9 июля 1929 г. Советом Народных Комиссаров РСФСР было принято постановление о создании курсов по подготовке высшего начальствующего состава милиции и уголовного розыска. Вскоре курсы были преобразованы в Центральную школу рабоче-крестьянской милиции со сроком обучения 2 года. Так начиналась история нынешней Академии управления МВД России.

Создание подобных курсов диктовалось необходимостью обучения руководителей с целью подготовки «проводников идейного, организационного, воспитательного влияния пролетариата на непролетарские слои трудящихся масс»[21]. Не удивительно, что в этих условиях все функции по кадровым вопросам, включая и работу с резервом кадров государственных служащих, были сосредоточены у партийно- государственной элиты (аппарата выборных органов КПСС всех уровней).

Кадровая работа на всех этапах рассматривалась партией как главное звено в реализации ее руководящей роли в государстве, обществе, экономике, армии[22] [23] [24]. В этой связи «в стране была организована подготовка квалифицированных управленческих кадров, соответствующих коммунистической системе власти, в Социалистической академии (переименованной в 1924 г. в Коммунистическую), коммунистических университетах, в разветвленной сети совпартшкол и других

-5

учебных заведениях» .

В органах внутренних дел, обязанности по отбору сотрудников заслуживающих продвижения для назначения на вышестоящую должность были возложены на аттестационные комиссии. Они были сформированы в соответствии с принятой в 1925 г. Инструкцией по аттестованию работников милиции и уголовного розыска. Спустя несколько лет, (в 1928 г.) в Инструкцию были внесены изменения, устанавливающие, что лица, признанные достойными к выдвижению на более высокую должность должны включаться в кандидатские списки, которые подлежали обязательному рассмотрению при назначениях на

4

вакантные вышестоящие должности .

В целом, аттестование, хотя решение комиссии носило рекомендательный характер, оказало положительное воздействие на развитие института резерва кадров, так как были предприняты усилия по выявлению круга лиц достойных дальнейшего продвижения по службе. В последующие годы это позволило «переориентировать работу с резервом с перераспределения кадров в регионе на проверку подготовленности, способностей, личных качеств кандидатов для выдвижения, на ознакомление их с кругом должностных обязанностей более высокого уровня управления»[25].

К концу 30-х годов для укомплектования ключевых должностей на разных уровнях государственного управления была создана система государственной номенклатуры, которая просуществовала более 50-ти лет и была упразднена постановлением Секретариата ЦК КПСС от 22 августа 1990 г. Впервые термин «номенклатура» (лат. nomenclatura - роспись имен) был употреблен в постановлении Оргбюро ЦК РКП(б) от 12 ноября 1923 г., которое определяло порядок отбора и расстановки кадров на ответственные должности[26].

Номенклатурный принцип охватывал всю сферу управления. Он подразумевал монополию правящей партии на укомплектование всех категорий руководящих должностей, на которые в преимущественном порядке назначались члены компартии, рекомендованные партийными комитетами. К характерным чертам номенклатурной бюрократии можно отнести: закрытость, отбор кадров по принципу преданности идеологии коммунистической партии, деловые и профессиональные качества, недопустимость аморального поведения, партийный контроль за деятельностью руководителя.

Номенклатура была трех уровней: номенклатура № 1 - кандидаты в руководители, назначаемые постановлением ЦК; номенклатура № 2 - кандидаты назначаемые Орграспредотделом ЦК ВКП(б); номенклатура № 3, так называемая, «ведомственная номенклатура» наркоматов и предприятий.

В этот же период в стране начала складываться практика формирования, подготовки и использования кадрового резерва. Были определены органы, выполняющие функции по выдвижению и перемещению ответственных работников, а также учет этих кадров. Такими органами являлись:

Учетно-распределительные отделы (Учраспред 1921-1923 гг.);

Орграспредотдел ЦК партии (1924 г.);

- Оргинструкторский отдел и отдел назначений (1930 г.)[27].

Однако, изученные материалы свидетельствуют, что в довоенные годы, в основном из-за слабой профессиональной подготовки кадров государственных служащих и милиции, не удавалось сформировать действенный резерв кадров.

После окончания Великой Отечественной войны продолжилась работа по совершенствованию порядка пополнения номенклатуры и перемещения в ней. Была разработана и утверждена новая номенклатура должностей ЦК ВКП(б). В работу с руководящими кадрами вносились плановость, систематическое изучение и проверка их политических и деловых качеств, обеспечивалось создание резерва для выдвижения, строгий порядок назначения и освобождения номенклатурных работников. Однако, нормативно-правового закрепления эта деятельность не получила. В практической работе использовались партийные директивы и постановления парткомов «О работе с резервом номенклатурных кадров».

Помимо высших учебных заведений, в которых готовились специалисты для различных отраслей народного хозяйства и культуры, в стране была создана широкая сеть высших партийных учебных заведений. Одновременно с этим в органах внутренних дел формировалась система профессиональной подготовки.

Уже в первые послевоенные годы были открыты четыре специальные средние школы в Москве, Минске, Ростове-на- Дону, Хабаровске, а начиная с 1966 года их число в системе МВД возросло более чем в два раза.

Примечательно, что слабый собственный резерв кадров пытались компенсировать привлечением в органы и подразделения милиции квалифицированных специалистов «извне». Такими источниками, прежде всего, были члены выборных партийных советских, профсоюзных и комсомольских организаций. При этом приоритет отдавали работникам, прошедшим трудовую закалку в производственных коллективах. Важным резервом руководящих кадров был комсомольский актив, прежде всего секретари комитетов комсомола, комсомольских организаций.

Так, в октябре 1954 г. в целях укрепления кадров милиции ЦК КПСС и СМ СССР приняли совместное постановление, во исполнение которого через парторганы в МВД СССР было направлено свыше 3000 человек. На должности министров, начальников УВД и их заместителей выдвинули более 100 работников с высшим и средним специальным образованием[28] [29]. Такая практика продолжилась и в дальнейшем: в 1962 г. - 100 человек, в 1963 и 1964 гг. - по 75 человек .

Зачастую, личные качества направляемых лиц не соответствовали требованиям замещаемых должностей, а их мизерное количество не могло решить проблему укомплектования руководящих должностей в органах внутренних дел. Вследствие чего, руководство МВД СССР всерьез задумалось о создании собственной системы формирования и подготовки резерва руководящих должностей. Тем более, что к тому времени уже на практике сложилось три вида резерва.- резерв пополнения, резерв назначения и резерв выдвижения.

По указанию МВД СССР от 22 февраля 1971 г. № 53 в органы и подразделения внутренних дел были направлены «Рекомендации по формированию резерва кадров на выдвижение и организации работы с ним в

-5

МВД, УВД, УЛИТУ, дорожных отделах (управлениях) милиции» . Необходимо отметить, что понятие «резерва на выдвижение в органах внутренних дел» было впервые дано в указанном документе.

Так, резерв на выдвижение рассматривался как определенная группа перспективных, высококвалифицированных, инициативных сотрудников, из которых в процессе их воспитания, обучения, проверки на практической работе сформировываются руководители для замещения более ответственных должностей.

Качества, необходимые для замещения руководящей должности были сформулированы в Рекомендациях МВД. Основными требованиями к кандидатам в руководители были «политическая зрелость, партийность» и только потом - знание дела, честность, целеустремленность и другие.

Создание резерва рассматривалось как многоплановая задача, комплекс мер, включающих в себя изучение и отбор людей для руководящей деятельности, различные формы работы с ними, их подготовка и переподготовка.

Организационным элементом работы с кадрами являлась номенклатура кадров, которая устанавливала перечень должностей подлежащих замещению по решению или с согласия того или иного партийного комитета.

Рекомендации по формированию резерва кадров на выдвижение были разработаны в соответствии с требованиями партийных документов того времени, и предписывали субъектам отбора в резерв в МВД союзных и автономных республиках учитывать национальную принадлежность (так называемая «коренизация» кадров), то есть при зачислении сотрудников в резерв, необходимо было выдвигать в том числе лиц коренной национальности.

Обязательным условием при формировании резерва на выдвижение являлся учет мнений партийной и комсомольской организаций, а персональный состав резерва перед утверждением начальником необходимо было согласовывать с парткомом, партбюро соответствующего аппарата.

Авторы Рекомендаций уже в то время понимали значимость этой работы и подчеркивали, что формирование резерва кадров на выдвижение должно постоянно находиться в центре внимания руководителей органов МВД СССР, кадровых аппаратов и занимать определяющее место в работе с личным составом. Кроме того результаты служебной деятельности они напрямую связывали с эффективностью подготовки лиц из резерва на выдвижение.

По их мнению, выдвижение сотрудника на более ответственную работу будет способствовать повышению уровня эффективности деятельности органов, служб и подразделений внутренних дел. Однако, тот факт что организация работы с резервом на выдвижение была определена Рекомендациями, а не нормативным документом, обусловливало «прохладное» отношение некоторых руководителей к этой работе.

Важным правовым документом по предмету исследования являлось Постановление Совета Министров СССР № 778 (1973 г.), утвердившее

Положение о прохождении службы рядовым и начальствующим составом органов внутренних дел. В нем получили нормативное закрепление правовые новации: продвижение по службе и резерв на выдвижение. В частности, пункт 28 Положения гласил: «продвижение по службе лиц рядового и начальствующего состава производится в соответствии с их политическими и деловыми качествами, проявленными на практической работе. Лица среднего, старшего и высшего начальствующего состава, зарекомендовавшие себя на практической работе достойными продвижения по службе, зачисляются в кандидаты для назначения на высшие должности».

Необходимо отметить, что по мере укомплектования органов внутренних дел специалистами со средним и высшим образованием все острее выдвигалась проблема подготовки и переподготовки руководящих управленческих кадров высшей квалификации. Так, 21 сентября 1973 г. Совет Министров СССР принял решение о создании Академии МВД СССР - высшего учебного заведения, готовящего руководящие кадры с весьма глубокой управленческой подготовкой1.

В развитие данного нормативного акта приказом МВД СССР от 23 июля 1984 г. № 150 была утверждена Инструкция о порядке формирования в органах внутренних дел резерва кадров для выдвижения2. Приказ обязывал пересмотреть существующий резерв кадров, исключить зачисление в резерв и выдвижение на руководящую работу лиц с низкими политическими, деловыми и моральными качествами, зачисленных в него по признакам родственных и приятельских отношений.

Инструкцией впервые в зависимости от уровня должности были введены возрастные ограничения, зачисляемым в резерв. На должности руководителей горрайорганов рекомендовалось зачислять в резерв лиц в возрасте до 40 лет, а на [30] [31] должности заместителей министров внутренних дел союзных и автономных республик, заместителей начальников главных управлений и управлений внутренних дел крайоблгорисполкомов - не старше 50 лет.

Основными источниками формирования резерва были определены выпускники Академии МВД СССР. И это не случайно, ведь основным назначением Академии, как указывалось выше, была подготовка руководящих управленческих кадров высшей квалификации для системы МВД СССР, способных профессионально решать управленческие задачи.

По нашему мнению, по сравнению с Рекомендациями отдельные нормы Инструкции стали даже менее четкими. Так, не были определены руководящие должности, на которые нужно было создавать резерв, руководителям предписывалось формировать резерв и осуществлять его подготовку на должности, не относящиеся к их номенклатуре. В Инструкции, как и в предыдущих Рекомендациях, отсутствовал порядок отбора в резерв. Кроме того, не был предложен механизм реализации субъективного права сотрудника на зачисление в резерв, а зачисленный в него сотрудник не мог отказаться от нахождения в нем по собственному желанию. Другими словами, личностные отношения сотрудников к пребыванию в резерве кадров практически не брались в расчет.

Как справедливо заметил С.Г. Дырда, сложившаяся система работы с кадрами была «... не способна эффективно решать проблемы личного состава, защитить права сотрудника. В соответствии со своим должностным положением, основанном на гипертрофированном принципе единоначалия во взаимоотношениях руководитель-подчиненный, работник органов внутренних дел остается беззащитным перед вышестоящим руководителем»[32].

Необходимо отметить, на работу с резервом кадров оказывали воздействие ряд объективных и субъективных факторов, которые не позволяли в полной мере раскрыть и реализовать потенциал данного института. По нашему мнению к ним можно отнести отсутствие законодательства по работе с резервом, низкий уровень организационного и информационного обеспечения, регулярное вмешательство в расстановку руководящих кадров органов внутренних дел партийных и государственных органов, использование принципа партийности при отборе кандидатов в резерв и назначения на должность.

Полагаем, что сложившаяся система управления органами внутренних дел была частью административно-командной системы советского государства, и поэтому интересы отдельного сотрудника были подчинены так называемому «общественному интересу», который определялся политической линией коммунистической партии - «руководящей и направляющей силой общества».

При работе с резервом кадров происходила абсолютизация принципа партийности, социального происхождения. Необходимо было соблюсти заданные «сверху» процентные показатели по национальному, половозрастному составу резерва кадров. При этом личностные, профессиональные, деловые качества работников, рекомендуемых для включения в кадровый резерв, не всегда учитывались. При этом, в оценке нередко преобладал субъективизм. Мало внимания уделялось индивидуальной подготовке резервистов с учетом перспективы их выдвижения. Некоторые руководители были чрезмерно увлечены формальной стороной дела, которое выражалось в сведении всей работы к составлению списков кандидатов планов, отчетов, а резерв на самом деле существовал лишь на бумаге.

Отметим, что проблемы в этой сфере кадровой деятельности обусловили руководство МВД СССР, а затем и МВД РФ предпринять попытки внести ряд новаций в порядок назначения на руководящие должности и работу с кадровым резервом.

Так, Решением Коллегии Министерства внутренних дел СССР от 25 марта 1987 г. № 4 км/1 были изложены меры, направленные на недопущение застойных явлений в работе с руководящими кадрами: своевременно освобождаться от лиц, не обеспечивающих порученный участок работы, остановившихся в профессиональном росте, неспособных эффективно решать задачи в условиях перестройки; вести активную борьбу с протекционизмом, семейственностью, кумовством, с выдвижением работников по признакам землячества и личной преданности; улучшить работу с резервом кадров на выдвижение; укрепить руководящие кадры главного рабочего звена - горрайлинорганов; комплектовать должности начальников и их заместителей молодыми и перспективными сотрудниками с высшим юридическим образованием, имеющими опыт работы в оперативных службах, способными новаторски решать возложенные обязанности, не допускать необоснованных перемещений и др.[33] [34]

По нашему мнению, в силу разных причин, в первую очередь из-за происходящих в стране политических процессов, реализовать до конца запланированные мероприятия не удавалось.

Распад СССР поменял условия для использования института резерва кадров как социального института. Действовавшие ранее ограничения по социальному положению, национальной, партийной, принадлежности были сняты. Однако, на работу органов внутренних дел крайне отрицательное влияние оказывали рост социально-политической напряженности в обществе, межнациональные

Л

конфликты, ухудшение экономической ситуации . Проводимые в стране реформы привели к преобладанию отрицательных оценок деятельности законодательной и

-5

исполнительной власти в общественном мнении . Полагаем, что данные факторы оказывали значительное влияние на деятельность и органов внутренних дел. Как отмечал Ф.К. Зинуров (заместитель министра внутренних дел по Республике Татарстан), «последний кадровый катаклизм накрыл российскую милицию после перестройки. Именно тогда многие, как вполне «бодрые» пенсионеры и сотрудники с весьма отдаленной перспективой заслуженного отдыха, предпочли службе в органах внутренних дел работу в бизнес структурах»[35] [36].

В таких условиях должного эффекта от кадрового резерва достичь не удавалось, тем более в Положении о службе в органах внутренних дел Российской Федерации, утвержденном Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1, не были урегулированы вопросы организации работы с кадровым резервом, хотя данное направление деятельности являлось приоритетным для органов внутренних дел.

Ориентация политической элиты на западные ценности и модели требовала формирования демократического правового государства, способного перевести экономику на рыночные основы, трансформировать социальную сферу и обеспечить реальность провозглашенных прав и свобод человека. Полагаем, что такое государство крайне нуждалось в рациональной и эффективной государственной службе.

Для этого Указом Президента РСФСР от 28 ноября 1991 г. № 242 «О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР» было предусмотрено образование Главного управления по подготовке кадров для государственной службы при Правительстве Российской Федерации (Роскадры). Роскадры спасли и взяли под свое управление материальную базу и кадровый состав высших партийных школ. Была сохранена и Академия общественных наук при ЦК КПСС путем ее трансформации в Российскую академию управления.

С принятием новой Конституции РФ были заложены правовые основы новой российской государственности, демократического обновления России2.

В принятом 31 июля 1995 г. Федеральном законе «Об основах государственной службы Российской Федерации» Совету по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации ставилась

«осуществления методического руководства профессиональной подготовкой, переподготовкой (переквалификацией) и повышением

квалификации государственных служащих, а также формирование резерва на выдвижение на вышестоящие государственные должности государственной службы»[37] [38].

Требования данного федерального закона были учтены при разработке Инструкции о формировании резерва руководящих кадров органов внутренних дел Российской Федерации и работе с ним, утвержденной приказом МВД России от 2 апреля 1996 г. № 191. Она устранила существовавший пробел в правовом и организационном обеспечении работы с руководящим составом органов внутренних дел (ранее действовавшая инструкция по резерву кадров была отменена в 1994 г.). В Инструкции были сформированы понятие резерва, основные задачи работы с ним, определены субъекты работы с резервом, его основные источники, срок нахождения сотрудников в резерве. Однако, на наш взгляд, существенным недостатком данной инструкции было отсутствие понятия руководящей должности в системе органов внутренних дел, также не были определены, на какие конкретные руководящие должности, в зависимости от уровня управления, формируется резерв кадров.

О необходимости дальнейшего совершенствования работы с кадровым резервом отмечено в Концепции кадровой политики Министерства внутренних дел Российской Федерации, принятой на Коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. «О состоянии работы с кадрами и кадровой политики в системе МВД России» . В содержательном плане Концепция включала оптимизацию продвижения по службе сотрудников с учетом их профессиональных и личностных качеств; разработку научно обоснованных квалификационных требований для замещения руководящих должностей; внедрение конкурсной системы выдвижения на руководящие должности и пр.

Следует отметить, что институционализация кадрового резерва в органах внутренних дел происходила постепенно по мере развития законодательства о государственной службе Российской Федерации. Необходимо отметить, что работа совершенствованию системы нормативных правовых актов, регулирующих деятельность органов внутренних дел, ведется активно, начиная с 90-х годов прошлого века.

В настоящее время разработаны и приняты законодательные акты, соответствующие международным стандартам работы полиции: федеральные законы «О полиции», «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», «О социальных гарантиях сотрудникам органов внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Кроме того, Департаментом государственной службы и кадров МВД России ведется постоянная работа по совершенствованию и актуализации нормативных правовых актов, регламентирующих организацию прохождения службы в органах внутренних дел. Только за 2016 год издано 107 нормативных правовых актов, в том числе 2 Указа Президента Российской Федерации, 4 постановления Правительства Российской Федерации и 101 приказ МВД России[39].

Анализ источниковой базы убедительно свидетельствует, что проблемы правового регулирования работы с кадровым резервом все также остаются актуальными. Полагаем, что это обусловлено быстро меняющимися экономической, социально-политической и криминогенной ситуациях в стране, а вместе с этим законодательного (нормативного) регулирования государственной службы. В этой связи для МВД России поиск путей оптимизации процесса оперативно-служебной деятельности с наименьшими финансовыми и другими материальными затратами, и на этой основе повышения эффективности в борьбе с преступностью и обеспечении общественной безопасности - первоочередная задача. При этом полагаем, что особое внимание необходимо обращать на вопросы совершенствования управления, организационно-штатного построения, правового и кадрового обеспечения органов внутренних дел, которые, на наш взгляд, являются основополагающими при решении задач, возложенных на органы внутренних дел.

Итак, можно сделать следующие выводы:

В дореволюционном законодательстве о государственной службе содержался широкий перечень общих для всех видов службы запретов и требований к государственным служащим, которые учитывались при формировании резерва кадров. Однако эти требования и запреты реально не работали, так как в государственной службе Российской империи имели место быть неразвитость чувства ответственности чиновников за выполняемую работу, медлительность чиновничества при осуществлении своих профессиональных обязанностей, а также неспособность российской бюрократии к деятельному участию в общественном обновлении по причине своей кастовой отчужденности от общества.

Низкий образовательный уровень большинства полицейских царской России не позволял формировать кадровый резерв на должном качественном уровне. Его отсутствие вынуждало Министерство внутренних дел замещать многие должности лицами, не отвечающими предъявляемым требованиям.

При этом правовой институт государственной службы дореволюционной России, регулировавший административно-правовые отношения при ее прохождении, был советским государством отвергнут полностью без какого-либо анализа возможностей его трансформации в советскую государственную службу.

В период становления советской милиции ликвидация массовой неграмотности и малограмотности милиционеров являлась первоочередной задачей. За несколько десятилетий были достигнуты значимые результаты в формировании кадрового резерва в органах внутренних дел. Однако, в структуре требований к кандидатам на первое место выдвигались не образовательный уровень, профессионализм и добросовестность работника, а партийность, социальное происхождение, политическая ангажированность по отношению к политическому режиму.

В советский период правящая элита (номенклатура) формировалась партийными органами и направлялась на руководящие должности в различные учреждения, организации, советские и партийные органы, в том числе органы внутренних дел. Последнее ограничивала перспективу для продвижения по службе сотрудников, не относящихся к номенклатуре.

Современное законодательство Российской Федерации в сфере государственной службы, в том числе по работе с кадровым резервом, во многом отвечают международным стандартам. В настоящее время формирование кадрового резерва осуществляется как на федеральном, так и на региональном уровнях. Особое внимание со стороны руководства государства уделяется формированию федерального кадрового резерва МВД России. Он входит в состав федерального резерва управленческих кадров, который находится под патронажем Президента Российской Федерации и регламентируется его указом. Однако, сделаны только первые шаги по становлению правовых и организационных основ государственной службы в Российской Федерации, в том числе и новой системы работы с кадровым резервом.

[1] Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С. 43.

Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монография. Изд. 2-е, доп. - М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 16.

[3] Сороко А.В. Управление кадровым потенциалом государственной гражданской службы на основе формирования резерва управленческих кадров: дисс. ... д-ра экон. наук. М., 2011. С. 140.

[4] ПСЗ. Собр. 1 Т. V. № 2862. СПб., 1830.

[5] Атаманчук Г.В. Сущность государственной службы: история, теория, закон, практика: монография. Изд. 2-е, доп. М.: Изд-во РАГС, 2008. С. 21.

[6] Там же. С. 25.

[7] ПСЗ Т. XXI № 15390, 15397, 15408, 15480; Т. XXII № 16123, 16246, 16274, 16335 и др.

[8] См.: Борисов A.B. Руководители карательных органов дореволюционной России. Вып. I. М., 1979. С. 16,22,27,33.

Твердохлеб А.А., Шевырин В.М. Государственные служащие в России. 1722-1995: Динамика социального статуса (исторический очерк) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Серия 5. История. М., 1995. С. 3-4.

Государственная служба (комплексный подход): учебное пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С.71.

[10] Резерв С. -Петербургской столичной полиции. Специальная школа для чинов полиции и музей столичной полиции. СПб.: Типография СПб., 1901. С. 3.

[11] Галанин О.А. Организация работы с резервом для назначения на должности руководящего состава органов внутренних дел Российской Федерации в свете требований административной реформы. дисс. ... канд. юрид. наук. М.: Академия управления МВД России, 2010. С.64.

[12] См.: Правовое обеспечение государственной службы Российской Федерации: учебник / Под общей ред. И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 43.

[13] См.: ПСЗ. Собр. 1. Т. XVIII. № 12537. С. 473-474.

[14] Собрание узаконений и распоряжений РСФСР (далее - СУ РСФСР). 1917. № 1. Ст. 15.

Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С.85.

[16] КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Т. 1. М.: 1983. С. 83.

[17] Галанин О.А. Указ. раб. С. 66-67.

[18] История советской милиции. Т. 1. М.: 1977. С. 208.

[19] Шамаров В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых и организационных основ): монография. М.: Академия управления МВД России, 1999. С. 134.

[20] Шамаров В.М. Указ. раб. С. 134.

[21] КПСС в резолюциях и решениях ... М., 1970. Т. 2. С. 48.

[22] Сороко А.В. Указ. раб. С. 142.

Государственная служба (комплексный подход): учеб. пособие. 2-е изд. М.: Дело, 2000. С.87.

[24] См.: Бюллетень НКВД РСФСР. 1929. № 1-2. С. 13.

[25] См.: Шамаров В.М. Государственная служба в милиции НКВД РСФСР (становление и развитие правовых основ): дисс. ... д-ра юр. наук. М.: Академия управления МВД России, 1999. С. 207.

у

См.: Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: учебник. М.: КНОРУС, 2007. С. 48.

[27] Сороко А.В. Указ. работа. С. 142.

[28] См.: Рыбников В.В., Алексушин Г.В. История правоохранительных органов Отечества: учебное пособие. М.: Щит - М, 2007.С. 296.

[29] Там же.

Архив Департамента государственной службы и кадров МВД России.

1 Мулукаев Р.С. Избранные труды [Текст] : К 80-летию со дня рождения / Роланд Сергеевич Мулукаев ; Академия управления МВД России. М., 2009. С. 453.

[31] утверждении Инструкции о порядке формирования в органах внутренних дел резерва кадров для выдвижения : приказ МВД СССР от 23.07.1984 г. № 150.

[32] Дырда С.Г. Организационно-правовой и социологический аспекты формирования руководителей органов внутренних дел: дисс. ... канд. юрид. наук. М.: Академия МВД СССР, 1991. С. 77.

[33] Решение Коллегии Министерства внутренних дел СССР от 25 марта 1987 г. № 4 км/1.

[34] Морозов ВМ. Социальные проблемы подготовки кадров правоохранительных органов: монография / под общ. ред. проф. П.Ф. Янкевича. ВЮИ Минюста России. Владимир, 1999. С.63.

Становление новой России: власть и общественные ценности: Политическая социология: Информационный бюллетень. М., 1992. С. 4.

[35] Сагитова Н. Золотой резерв Татарстана // Вестник кадровой политики МВД России. 2008, № 3. С. 31.

Артемьев А.М. Системные свойства, функции и правовое обеспечение государственной правоохранительной службы: монография / А.М. Артемьев. М.: Московский университет МВД России, 2008. С. 141.

[37] СЗ РФ. 1995. Ст. 2990.

[38]

Об объявлении решения коллегии МВД России от 23 декабря 1998 г. № 6 км/1 : приказ МВД России от 11.01.1999 г. № 12. (Утратил силу).

[39] Сведения о состоянии работы с кадрами органов внутренних дел Российской Федерации за 2016 год : сборник аналитических и информационных материалов. М.: ДГСК МВД России, 2017. С. 61.