Формирование кадрового резерва необходимо рассматривать как управленческую деятельность, позволяющую планировать, отбирать и обучать сотрудников органов внутренних дел способных к руководящей работе.

Как нами было установлено в первой главе исследования, работа с кадровым резервом в органах внутренних дел необходимо начинается с уяснения установленной номенклатуры должностей. Так, к номенклатуре Президента Российской Федерации отнесены все должности категории высшего начальствующего состава в органах внутренних дел[1] [2] [3] [4], их перечень утвержден соответствующим Указом . Ведомственным нормативным правовым актом определены должности, относящиеся к номенклатурам руководителя федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, его заместителей и уполномоченных руководителей.

В зависимости от уровней кадрового резерва в органах внутренних дел порядок работы субъектов по его формированию определен:

Указом Президента Российской Федерации - для федерального кадрового

4

резерва ;

приказом МВД России - для кадровых резервов органов, организаций, подразделений МВД России1.

Исходя из содержания названного выше Указа, применительно к органам внутренних дел представляется возможным предложить понятие «федерального кадрового резерва» как сформированную в установленном порядке группу сотрудников, соответствующую определенным квалификационным требованиям и обладающую необходимыми профессионально-личностными качествами для назначения на должности высшего начальствующего состава МВД России.

Формирование федерального кадрового резерва (далее - ФКР) возложено на Управление Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров. Он формируется на основе предложений Министра внутренних дел Российской федерации.

На начальном этапе формирования ФКР Департамент государственной службы и кадров МВД России (далее - ДГСК) организовывает предварительный отбор кандидатов путем направления соответствующих указаний в органы, организации, подразделения МВД России .

Кроме того, на ДГСК также возложена обязанность по отбору сотрудников для включения в кадровый резерв номенклатуры Министра внутренних дел Российской Федерации и его заместителей. По остальным категориям кадрового резерва отбор в его состав осуществляют руководители, имеющие право назначения сотрудников на соответствующие должности, совместно с кадровыми подразделениями.

Бесспорно, отбор является важным этапом работы с кадровым резервом. В данном случае отбор мы рассматриваем как работу уполномоченных на то субъектов по изучению профессиональных и личных качеств сотрудника органов внутренних дел с целью установления его пригодности к замещению предполагаемой должности, способности к саморазвитию, перспектив дальнейшего профессионального роста и выбора из совокупности кандидатов [5] [6] наиболее подходящего, с обязательным учетом соответствия его специальности, квалификации, способностей и личных качеств.

При этом, Л.Б. Садовникова отмечает, что «проблема выявления людей, способных к управленческой деятельности, разработки конкретных рекомендаций по способам и методам получения наиболее полной информации о претенденте на управленческую должность приобретает все большую актуальность в настоящее время»1.

Полагаем, что основным и главным критерием при отборе сотрудника в кадровый резерв является его квалификация. Для должностей номенклатуры Президента Российской Федерации они установлены его Указом от 22 ноября 2012 г.2 и включают в себя требования к стажу службы или стажу (опыту) работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам. По остальным категориям должностей квалификационные требования установлены

3

ведомственным нормативным правовым актом .

Сравнительный анализ квалификационных требований для кандидатов в ФКР и кандидатов для включения в кадровые резервы для замещения должностей старшего начальствующего состава органов внутренних дел показывает, что существенных различий они не имеют, за исключением минимально необходимого стажа службы в ОВД или стажа (опыта) работы по специальности. Для первых он установлен шестью и семью годами соответственно, для старшего начальствующего состава четыре года и пять лет.

Нормативно установлено, что формирование кадрового резерва необходимо проводить с учетом текущей и перспективной потребности в резерве. [7] [8]

Одновременно с этим следует отметить, что количество сотрудников органов внутренних дел, состоящих в ФКР, не может превышать одну треть от количества должностей высшего начальствующего состава, то есть не более 113 человек[9]. В то время как в органах организациях, подразделениях МВД России количество сотрудников, включенных в кадровый резерв, не ограничено.

Разделяя научную позицию Г.И. Казимирчука, что «при формировании резерва добиваются успеха в тех организациях, где структура и численность резерва оптимальны, то есть отражают все уровни управления и соответствуют структуре должностей и функций, выполняемых работниками, вошедшими в резерв»[10], однако, отметим, что в связи с отсутствием нормативно закрепленных правил и методик расчета текущей и перспективной потребности в резерве, во многих территориальных органах МВД России он формируется стихийно, без учета указанных обстоятельств.

В качестве положительного опыта можно оценить сложившийся в ГУ МВД России по Нижегородской области порядок работы с кадровым резервом, который формируется на все категории руководящих должностей и численность резервистов достаточно велика[11]. Тем самым, по нашему мнению в данном территориальном органе замещение вакантных руководящих должностей происходит на конкурсной основе.

Однако данный подход некоторыми исследователями оценивается скептически. Так, Ю.Я. Костенко и О.А. Галанин считают, что «отбор кандидатов в кадровый резерв без учета потребности в руководящих кадрах снижает его действенность»[12] [13] [14]. Подразумевая, что при ограниченном кадровом резерве должности приходится замещать сотрудниками не из резерва, а при значительном количестве резервистов, назначение большинства из них на руководящие должности маловероятно, что ухудшает качество их подготовки.

Со своей стороны полагаем, что в органах, организациях, подразделениях МВД России необходимо создавать конкурентную среду при формировании резерва, что естественным образом повысит и его качество.

По рекомендации ДГСК при отборе кандидатов в ФКР руководителям территориальных органов МВД России на региональном, межрегиональном и окружном уровнях необходимо в первую очередь выдвигать своих заместителей, заместителей начальников полиции и начальников территориальных органов МВД России на районном уровне с численностью обслуживаемого населения свыше 250 тысяч человек. При этом ими должны быть учтены: «опыт работы по предполагаемому виду деятельности; соответствие уровня образования квалификационным требованиям к занимаемой должности; возраст (с учетом возрастных ограничений, установленных для специального звания по предполагаемой должности); готовность к перемещению в интересах службы в другую местность; морально-психологические и деловые качества; состояние здоровья» . При выдвижении в ФКР руководителей учету подлежат также результаты проверок деятельности возглавляемых ими подразделений .

Вместе с тем полагаем, что эти результаты не могут быть напрямую отнесены только к заслугам руководителя, так как представляют собой итог деятельности целого коллектива и вышестоящих органов и подразделений. В связи с чем, при оценке потенциального кандидата на включение в резерв, нужно определить его личный вклад в конечные результаты деятельности и непременно принять во внимание способы, с помощью которых достигнуты результаты.

При формировании кадровых резервов органов, организаций, подразделений МВД России требования к ним практически те же, что и при формировании ФКР.

Полагаем, что в состав кадрового резерва всех уровней следует включать сотрудников, проявивших высокие личные и деловые, в том числе управленческие, качества, способных добиваться эффективного выполнения задач при строгом соблюдении личным составом служебной дисциплины и законности.

В процессе отбора в кадровый резерв важно дать правильную и справедливую оценку всем предполагаемым кандидатам. И хотя это закреплено нормативными правовыми актами, регламентирующими работу с кадровыми резервами[15] [16], однако в них не определена методика оценки кандидатов в кадровый резерв, в связи с чем, решение носит, зачастую, субъективный характер.

В кадроведение исследователями в области управления персоналом предлагаются множество авторских методов отбора, изучения и оценки кандидатов в резерв. Так, Г.И. Казимирчук предлагает изучать и оценивать кандидатов в кадровые резервы с помощью следующих методов: «предварительное изучение личных дел сотрудников, результатов их служебной деятельности, выполнения должностных обязанностей, конкретных поручений, материалов аттестаций и конкурсов; проведение специальных социологических исследований, а также собеседований, тестирования, анкетирования, использование методов заданной группировки и др.»2. Примерно на таких же научных позициях стоит Е.Ю. Соломатин, исследуя проблемы изучения и оценки служащих при включении в кадровый резерв государственной гражданской службы[17].

К этому можно добавить, что М.В. Монахова и И.Н. Бунова считают, что объективной оценке будет способствовать выяснение мнения служебного коллектива о кандидате в кадровый резерв[18].

Полагаем, что указанные методы оценки и изучения кандидатов в кадровый резерв носят рекомендательный характер и, как правило, не имеют правового закрепления. В свою очередь для эффективной оценки предварительно необходимо определить ее цель, и в зависимости от нее выбрать тот или иной метод для выявления требуемых качеств сотрудника.

Одной из наиболее эффективных форм оценки кадров является аттестация сотрудников. Аттестация - это формализованная, периодическая, коллегиальная оценка профессиональных и личностных качеств сотрудника, процесса и результатов его служебной деятельности с целью определения с позиций знаний, умений, навыков, опыта, мотивации и лояльности соответствия занимаемой

-5

должности и перспектив служебной карьеры . Несомненно, аттестации принадлежит важнейшая роль в формировании кадрового резерва. При подготовке материалов к аттестации помимо показателей оперативно-служебной деятельности, уровня профессиональной подготовленности, должны быть учтены выводы из психологической характеристики сотрудника, безупречность в соблюдении им требований служебной дисциплины и законности, в том числе норм антикоррупционного законодательства.

Данная кадровая технология решает широкий круг задач работы с кадрами. Она позволяет определять профессиональную подготовку аттестуемого, решать вопросы о должностных перемещениях, рациональной расстановке персонала в целях эффективного функционирования органа или структурного подразделения, формировать и использовать кадровый резерв, избавляться от «кадрового балласта». Однако вышестоящим руководством часто аттестация проводится формально, особенно когда решение о назначении уже принято[19].

Правовую основу для проведения аттестации сотрудников составляют Закон № 342-ФЗ, приказ МВД России от 2 июля 2013 г. № 500 «Об утверждении Положения о Центральной аттестационной комиссии МВД России», приказ МВД России от 14 марта 2012 г. № 170 «О порядке проведения аттестации сотрудников органов внутренних дел Российской Федерации».

Необходимо отметить, что сформированный список кандидатов в ФКР и кадровый резерв МВД России рассматривается Центральной аттестационной комиссией МВД России[20]. В ходе заседания изучается оценка результатов служебной деятельности, деловых и личных качеств кандидатов, а также наличие у них поручительств . С учетом рекомендаций Центральной аттестационной комиссии список корректируется.

В свою очередь, окончательный список кандидатов в ФКР в установленном порядке в срок до 1 ноября (ежегодно) направляется Департаментом государственной службы и кадров в Администрацию Президента Российской Федерации. К списку кандидатов приобщаются следующие документы: «справка- объективка; представление, подписанное Министром внутренних дел Российской Федерации; выписка из решения Центральной аттестационной комиссии

МВД России о включении кандидата в ФКР; характеристика, подписанная непосредственным начальником (руководителем) кандидата; рапорт с согласием кандидата на включение в ФКР и перемещение в интересах службы в другую местность; справка о состоянии здоровья; копия документа (документов) об образовании и о квалификации; поручительство двух лиц, замещающих должности, по которым предусмотрено присвоение высших специальных званий, и знающих кандидата по совместной службе не менее двух лет»[21].

На кандидатов в кадровый резерв, формируемый в органах, организациях, подразделениях МВД России готовятся практически такой же перечень документов за исключением, выписки из заседания аттестационной комиссии, характеристики и поручительств.

Дальнейшее изучение кандидатов на включение в ФКР организовывается Управлением Президента Российской Федерации по вопросам государственной службы и кадров, после чего данный список представляет для утверждения Руководителю Администрации Президента Российской Федерации. Информация

принятом решении в отношении представленных кандидатов направляется в МВД России.

В отличие от ФКР, сформированные списки кадровых резервов органов, организаций, подразделений МВД России не подлежат рассмотрению аттестационными комиссиями этих органов. Однако, как отмечалось выше (параграф 2.1) в некоторых территориальных органах МВД России списки отобранных кандидатов, планируемых к включению в кадровые резервы, рассматриваются аттестационными комиссиями. На наш взгляд это способствует повышению качественной составляющей резерва, делает его реальным и действенным. С этим согласились 67 % респондентов, опрошенных в ходе исследования[22]. С учетом этого, считаем целесообразным внести соответствующие изменения в нормативные правовые акты для закрепления данной процедуры.

Проблемным, на наш взгляд, является порядок предоставления поручительства кандидатам в кадровый резерв. Законом 342-ФЗ определено, что «на гражданина, поступающего на службу в органы внутренних дел, оформляется личное поручительство. Порядок и категории должностей, при назначении на которые оформляется личное поручительство, определяются федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел»[23] [24] [25]. В частности, приказом МВД России к ним отнесены должности рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава в органах внутренних дел.

Отметим, что «поручителями в органах внутренних дел могут выступать сотрудники, имеющие стаж службы не менее трех лет, не имеющие дисциплинарных взысканий, наложенных в письменной форме, не состоящие в близком родстве или свойстве с рекомендуемыми ими лицами, занимающие равнозначные или вышестоящие должности по отношению к должностям, на

-5

которые планируется назначение рекомендуемых лиц» . Необходимо отметить, что, к примеру, в органах уголовно-исполнительной системы Министерства Юстиции РФ поручителем может выступить сотрудник, имеющий стаж службы не менее пяти лет[26], в остальном требования идентичны с органами внутренних дел.

В качестве основных целей личного поручительства в органах внутренних дел можно обозначить: стимулирование сотрудников к соблюдению служебной дисциплины и законности, недопущение правонарушений и происшествий с их участием; снижение текучести кадров, формирование высококвалифицированного состава управленческих кадров; закрепление дисциплинарной и моральной ответственности руководителей за проводимую кадровую политику в подчиненных подразделениях; повышение качества отбора кандидатов на службу, предотвращение коррупционных рисков и коррупционных связей.

Дискуссионным является позиция И.О. Котенева, И.В. Будило и В.Н. Кузьмина, которые предлагали, в дополнение к личному поручительству, введение института коллективного поручительства (например, ветеранских организаций органов внутренних дел, общественных организаций сотрудников органов внутренних дел)[27], что, по их мнению, способствовало бы улучшению качества комплектования органов внутренних дел. Полагаем, что при коллективном поручительстве упускается принцип персональной ответственности за поручаемого сотрудника.

Необходимо отметить, что данный институт коллективного поручительства использовался еще в период формирования народной милиции, в качестве таких коллективов выступали: ячейки компартий, партии левых эсеров,

профессиональные союзы, советы рабочих организаций, стоящие на платформе советской власти[28].

Приходится констатировать, что до настоящего времени порядок предоставления и оформления поручительства при замещении должностей высшего начальствующего состава, а также кандидатов на включение в ФКР не установлены. В связи с чем, его оформление производится по форме предусмотренной приказом МВД России от 18 мая 2012 г. № 522.

Необходимо отметить, противоречивость в нормативном регулировании данного вопроса, так как вышеуказанным приказом регламентируется порядок предоставления поручительства, права, обязанности, ответственность поручителя, связанные с назначением на должности рядового, младшего, среднего и старшего начальствующего состава в органах внутренних дел, а применение указанных требований к должностям высшего начальствующего состава, на наш взгляд, не допустимо. Полагаем, что соответствующий порядок должен быть утвержден нормативным правовым актом Президента Российской Федерации.

Примечательно, что для включения в кадровые резервы органов, организаций, подразделений МВД России предоставление поручительства не требуется.

Основной целью формирования ФКР в органах внутренних дел является своевременное и качественное комплектование должностей высшего начальствующего состава, входящих в номенклатуру Президента Российской Федерации. Правом внесения предложений для включения сотрудника органов внутренних дел в ФКР наделен Министр внутренних дел Российской Федерации. Необходимо подчеркнуть, что впоследствии при наличии вакантных должностей номенклатуры Президента Российской Федерации Министр внутренних дел Российской Федерации должен вносить предложение о назначении на нее только лиц, состоящих в федеральном кадровом резерве.

Замещение вакантной руководящей должности сотрудником органов внутренних дел, не состоящем в кадровом резерве, допускается только в исключительных случаях, которые зависят от номенклатуры должностей. Так, для:

номенклатуры Министра внутренних дел Российской Федерации и его заместителей, уполномоченных руководителей - это отсутствие возможности замещения вакантной должности сотрудником органов внутренних дел, состоящим в кадровом резерве;

номенклатуры Президента Российской Федерации - личное решение Президента.

Другими словами, для реализации нормы исключительного действия первой категорией руководителей необходимы определенные условия, препятствующие использованию кадрового резерва. В рисунке 5 представлены статистические

ФКР

ТО МВД

90,00%

80,00%

70,00%

60,00%

50,00%

40,00%

30,00%

20,00%

10,00%

0,00%

2013                                         2014                                                    2015

22,10%

20,60%

данные назначений из кадрового резерва от общего числа назначенных на руководящие должности в процентах. Из приведенных графиков следует, что указанная норма исключительного действия применяется намного чаще при замещении руководящих должностей номенклатуры руководителей территориальных органов МВД России на региональном, межрегиональном и окружном уровнях, нежели номенклатуры Президента Российской Федерации.

Рис. 5. Доля сотрудников, назначенных из кадрового резерва от общего числа назначенных на соответствующие должности, в 2013-2015 гг. (в процентах).

Необходимо учесть, что включение сотрудника органов внутренних дел в ФКР не влечет за собой обязательного его назначения на должность высшего начальствующего состава. Но при этом, из представленного рисунка видно, что у кандидатов из ФКР шансы на продвижение по служебной лестнице более предпочтительны.

Пополнение персонального состава ФКР новыми кандидатами осуществляется ежегодно (в декабре). При этом срок непрерывного пребывания в кадровом резерве составляет три года при позитивной ежегодной оценке служебной деятельности резервиста. При серьезных недостатках в оперативнослужебной деятельности, аморальном поведении может быть принято решение о нецелесообразности дальнейшего нахождения в кадровом резерве.

Лица, включенные в кадровый резерв, проходят целенаправленную подготовку. При этом, как нами было установлено выше, наиболее эффективным
методом является их обучение в образовательных организациях МВД России по дополнительным профессиональным программам.

Важно указать, что персональная ответственность за обоснованность предложений о включении сотрудников органов внутренних дел в ФКР и за создание условий для их профессионального роста возложена на Министра внутренних дел Российской Федерации.

Приказом МВД России от 16 февраля 2010 г. № 81 в структуре Академии управления МВД России образован 1 факультет (переподготовки руководящих кадров, включенных в федеральный кадровый резерв МВД России). Начиная с 2014 года на базе факультета, кроме ФКР, проходят обучение руководители, состоящие в кадровом резерве номенклатуры МВД России.

Обучение слушателей ФКР и кадрового резерва номенклатуры МВД России организовано по специально разработанным Программам повышения квалификации. Они содержат требования к итогам их освоения, структуре и содержанию подготовки, а также к условиям ее практической реализации и являются базой для разработки кафедрами Академии управления МВД России рабочих учебных программ дисциплин, утверждаемых в установленном порядке.

Основными целями обучения являются получение руководителями знаний, навыков и умений в области выстраивания эффективной системы управления органами и подразделениями внутренних дел, использования достижений современного менеджмента с применением информационных технологий. Для их достижения в образовательной деятельности Академии предусмотрено широкое использование интерактивных и активных форм проведения занятий (деловых и ролевых игр, компьютерных симуляций, разбора конкретных ситуаций, психологических и иных тренингов, практикумов, учений) в сочетании с внеаудиторной подготовкой. На аудиторных и факультативных занятиях предусмотрены встречи со специалистами правоохранительных органов, общественных и государственных организаций. Теоретические и практические занятия проводится в специально оборудованных кабинетах с применением

мультимедийного и другого современного оборудования, с использованием учебно-методических материалов, имеющихся в Академии.

Особое внимание в программе обучения уделяется вопросам организаторской деятельности руководителей регионального и федерального уровней системы МВД России, изучения порядка взаимодействия с населением, неправительственными организациями и средствами массовой информации, выработки алгоритма разработки и принятия управленческих решений в строгом соответствии с нормативными правовыми актами МВД России.

По завершении обучения предусмотрено проведение итоговой аттестации в форме профессиональных испытаний. Лицам, успешно освоившим программы и прошедшим итоговую аттестацию, выдается документ - удостоверение о повышении квалификации.

Кроме того сотрудники, состоящие в ФКР и номенклатуры МВД России, при необходимости могут включаться в составы инспекторских комиссий по проверке территориальных органов МВД России. По результатам работы руководитель комиссии предоставляет в соответствующий кадровый аппарат справки-отзывы на резервистов[29].

Как указывалось выше, кадровые резервы органов, организаций, подразделений МВД России проходят обучение на базе институтов, академий системы МВД России по программе профессиональной переподготовки, направленной на получение компетенции, необходимой для выполнения нового вида профессиональной деятельности, приобретение новой квалификации[30].

В программу обучения, как правило, включаются изучение следующих направлений оперативно-служебной деятельности: организация деятельности территориальных органов МВД России, нормативное правовое обеспечение, организация управления в территориальных органах МВД России, организация работы с личным составом, обеспечение деятельности территориальных органов МВД России, организация и тактика оперативно-розыскной деятельности полиции, организация обеспечения общественного порядка на основе комплексного использования сил и средств территориальных органов МВД России, организация работы следствия и дознания, организация тылового обеспечения, организация управления территориальными органами МВД России при чрезвычайных обстоятельствах, организация мобилизационной работы, огневая и физическая подготовка. Обучение завершается выходным контролем остаточного уровня знаний, защитой рефератов и комплексным экзаменом. Лицам, успешно освоившим программу, выдаются диплом о профессиональной переподготовке.

В общей сложности за 2014-2015 гг. в образовательных организациях системы МВД России по дополнительным профессиональным программам прошли обучение 890 сотрудников, включенных в кадровые резервы различных уровней. Однако, эти цифры не соизмеримо малы по сравнению с количеством сотрудников, ежегодно включаемых в кадровые резервы органов внутренних дел в целом (в 2014 г. - 32364; 2015 г. - 34554).

Таким образом, примерно 1,3% от состава кадрового резерва ежегодно проходят обучение в образовательных организациях МВД России. Полагаем, что данные показатели обусловлены ограниченностью ресурсов МВД, которые не позволяют обучать основную массу сотрудников, включенных в кадровые резервы в образовательных организациях МВД России по программам дополнительной профессиональной подготовки. По этой причине их подготовка организовывается по месту службы.

Вместе с тем полагаем, что возможности ведомственных образовательных организаций используются в недостаточной мере, так как в системе МВД России созданы: Академия управления МВД России, Всероссийский институт повышения квалификации сотрудников МВД России с 4 филиалами, 3 университета с 9 филиалами, 3 академии и 10 институтов, в общей сложности с учетом филиалов 27 единиц. Кроме того, при территориальных органах

МВД России функционируют 47 Центров профессиональной подготовки, потенциал которых, по нашему мнению, возможно, использовать для обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы. С учетом выше изложенного, можно констатировать, что на одну образовательную организацию или Центр профессиональной подготовки выпадает обучение в среднем менее 7 резервистов в год.

Для приобретения резервистами профессиональных знаний, умений и навыков, необходимых для замещения предполагаемой должности их непосредственными руководителями утверждаются индивидуальные программы обучения, в которых предусматриваются прохождение теоретической и практической подготовки.

В ходе сбора эмпирических материалов установлено, что в раздел теоретической подготовки чаще всего включается лишь изучение перечня нормативных правовых актов, регламентирующих ту или иную сферу правоохранительной деятельности, а в практическую - огневую и физическую подготовку. К практической подготовке также относят временное возложение обязанностей по предполагаемой должности на сотрудника, состоящего в кадровом резерве, иногда и стажировку[31], хотя она не предусмотрена ни Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации», ни ведомственными нормативными правовыми актами.

Следует подчеркнуть, что для теоретической подготовки по месту службы изучение одних лишь нормативных правовых актов совсем недостаточно, нужна соответствующая учебно-методическая база (научная и методическая литература, практические рекомендации), которой, как отмечают ряд исследователей, недостает в органах внутренних дел, особенно на районном уровне[32]. Кроме того, необходимо наличие психолого-педагогических навыков у субъектов подготовки, так как «обучение есть педагогический процесс, в результате которого учащиеся под руководством учителя овладевают знаниями, умениями и навыками, общими или специальными»[33].

Порядком формирования кадровых резервов установлено, что субъектами организации подготовки сотрудников, включенных в кадровые резервы, являются руководители органов, организаций, подразделений МВД России и кадровые подразделения. В этой связи в первую очередь необходимо в рамках служебной профессиональной подготовки проводить занятия по изучению правовых и организационных основ работы с кадровыми резервами в органах внутренних дел с указанной категорией сотрудников, ответственных за данное направление кадровой работы[34] [35].

Ю.Я. Костенко и О.А. Г аланин считают, что «с учетом высоких требований, предъявляемых к руководящим кадрам, и ограниченных возможностей системы профессиональной подготовки сотрудникам необходимо стремиться к самостоятельной творческой работе, постоянно и целенаправленно

3

самосовершенствоваться» .

Соглашаясь с научной позицией авторов, необходимо, однако, отметить значимость роли непосредственного руководителя и кадровых подразделений в организации самостоятельной подготовки конкретного резервиста. Это выражается в развитии у него потребностей в формировании мотивов самосовершенствования, оказании помощи в выборе методики самоподготовки, в осуществлении контроля, а также в воздействии на него в работе над собой через личный пример. Кроме того в соответствии с Порядком формирования кадровых резервов субъектам подготовки предписано обеспечить резервистам условия для выполнения индивидуальных программ обучения.

При этом некоторые затруднения в организации подготовки резервистов происходят в связи с тем, что в Порядке формирования кадровых резервов не достаточно полно раскрыты формы и методы реализации мероприятий, включаемых в индивидуальную программу обучения.

Отчасти этот пробел восполняется Департаментом государственной службы и кадров МВД России, который направляет в органы и организации МВД России примерные программы подготовки для обучения резервистов на учебно - методических сборах и в центрах профессиональной подготовки.

По нашему мнению, для проведения учебно-методических сборов целесообразно разделить кадровый резерв на группы по направлениям оперативно-служебной деятельности[36], затем составить график их проведения. В рамках учебно-методических сборов возможно проведение строевого смотра, практических и семинарских занятий, с приглашением опытных руководителей, а также представителей других правоохранительных ведомств, принятие зачетов по правовой, огневой и физической подготовке, демонстрация боевых приемов борьбы, тактики задержания вооруженного правонарушителя и т.д.

Некоторые территориальные органы МВД России, не дожидаясь изменений в нормативном правовом и организационном обеспечении работы с кадровым резервом от МВД России, разрабатывают и внедряют в практическую деятельность методические рекомендации, а также различные программы обучения.

В качестве положительного примера можно представить УМВД России по Ивановской области, где в 2015 г. были разработаны Методические рекомендации «Организация и методика работы с кадровым резервом». На наш взгляд, алгоритмизация работы с кадровым резервом обусловила улучшение показателей данного направления деятельности на 14,2% по сравнению с 2014 годом, что

позволило им получить положительную оценку[37] (2015 г. - 78,9%; 2014 г. - 64,7%).

В ГУ МВД России по Нижегородской области отделом профессиональной подготовки УРЛС ежегодно разрабатывается программа модульного обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы. Основными ее задачами являются: исполнение индивидуальной программы обучения в полном объеме; установление действенного контроля обучения сотрудников; создание возможности оперативной корректировки индивидуальных программ обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы; повышение качества обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы.

Полагаем, что разработка своих (местных) методических рекомендаций и программ обучения в каждом территориальном органе приведет к широкой палитре различных форм и методов работы с кадровыми резервами, в том числе при их подготовке. При этом некоторые основные формы обучения резервистов могут быть упущены, либо не востребованы вовсе.

Итак, анализ научно литературы и эмпирических материалов позволил выделить некоторые формы теоретического и практического обучения сотрудников, включенных в кадровые резервы по месту службы. К основным формам теоретической и практической подготовки можно отнести: учебнометодические сборы; занятия в рамках профессиональной служебной подготовки; командно-штабные учения, штабные тренировки, тактико-специальные учения, мобилизационная тренировка; служебные командировки в составе инспекторских групп по проверке деятельности территориальных органов МВД России; участие в подготовке проектов нормативных актов, регламентирующих предполагаемый для замещения вид деятельности; участие в проведении мероприятий по профилю деятельности предполагаемой к замещению должности.

Интересно, на наш взгляд, предложение М.Д. Зотова, о привлечении к подготовке сотрудников, включенных в кадровый резерв, наставников1,

подразумевая, что он будет не просто инструктировать и руководить процессом обучения, а содействовать своему подшефному в усвоении новых умений, навыков, делиться с ним собственными знаниями и опытом, способствовать развитию и раскрытию потенциала резервиста. При этом И.В. Будило отмечает, что «наставник должен обладать определенным опытом профессиональной деятельности, иметь необходимые знания в области педагогики, психологии, культурологии, риторики»[38] [39] [40]. Полагаем, что такая форма применима и для подготовки внутреннего кадрового резерва, т.е. когда сотрудники состоят в кадровом резерве в том же подразделении, где они проходят службу.

Отметим, что частью 11.1 статьи 30 Закона № 342-ФЗ установлено, что наставник назначается в случаях перевода сотрудника на вышестоящую, равнозначную или нижестоящую должность в органах внутренних дел, соответствующую иному функциональному предназначению либо направлению деятельности, т.е. наставник подключается к работе после назначения сотрудника на соответствующую должность. Институт наставничества внедрен и успешно функционирует и в других правоохранительных органах: в Министерстве

-5

юстиции Российской Федерации, Федеральной службе судебных приставов , в Следственном комитете Российской Федерации[41].

Необходимо отметить, что «не проводится индивидуальное обучение сотрудников, назначенных на должности руководителя (начальника) подразделения центрального аппарата МВД России или его структурного подразделения, территориального органа МВД России или его структурного подразделения, образовательной, научной, медицинской (в том числе санаторнокурортной) организации системы МВД России, окружного управления материально-технического снабжения системы МВД России, иной организаций и подразделения, созданных для выполнения задач и осуществления полномочий, возложенных на органы внутренних дел Российской Федерации, их заместителей, а также на должности, назначение на которые и освобождение от которых осуществляются Президентом Российской Федерации»[42]. На наш взгляд, данный перечень целесообразно дополнить сотрудниками, назначенными из кадрового резерва, так как они прошли обучение по индивидуальным программам.

Можно согласиться с А.Ф. Майдыковым, что подготовка управленческого персонала органов внутренних дел для всех уровней управления не менее важна, чем подготовка сотрудников-исполнителей[43]. Вместе с тем считаем, что совершенствование подготовки кадрового резерва по месту службы отдельно от профессиональной служебной подготовки малоэффективно.

А.Е. Маслов и О.А. Чурсин в целях оптимизации правового регулирования профессиональной служебной и физической подготовки предлагают провести инкорпорацию всех нормативных актов, прямо или косвенно регулирующих этот вид деятельности, то есть издать сборники или собрания по отдельным критериям[44]. По их мнению, это даст возможность внесения всех последующих официальных изменений и дополнений в первоначальный текст сборника или собрания, выявления и устранения несогласованностей и противоречий и т.д.

Считаем, что такая мера может быть вполне применима и для всесторонней правовой регламентации работы с кадровыми резервами в органах внутренних дел.

По убеждению профессора В.В. Гордиенко, подготовка руководящих кадров возможна только на основе и с помощью науки, адекватного научного сопровождения[45] [46]. Вопросам научного обеспечения подготовки сотрудников органов внутренних дел, в том числе включенных в кадровые резервы, как в образовательных организациях, так и по месту службы, традиционно уделяется большое внимание со стороны МВД России. Так, по заявке ДГСК в План научной деятельности Академии управления МВД России на 2017 год включено проведение научно-исследовательской работы по теме «Методика подготовки сотрудников, состоящих в кадровых резервах территориальных органов МВД России, к назначению на вышестоящие должности».

Учитывая актуальность и важность данной работы, авторский коллектив сформирован из представителей сразу двух ведущих вузов системы МВД России: кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России и кафедры административного права Московского университета МВД России имени В.Я. Кикотя.

Кроме того, в 2014 году в инициативном порядке авторским коллективом Орловского юридического института МВД России имени В.В. Лукьянова разработаны Методические (практические) рекомендации «Совершенствование процесса обучения сотрудников ОВД, включенных в кадровый резерв территориальных органов МВД России на районном уровне» .

Также в рамках диссертационного исследования автором разработаны научно-практические рекомендации «Организация работы с кадровым резервом в органах, организациях, подразделениях МВД России»[47] [48] [49], которые были рассмотрены на заседании кафедры психологии, педагогики и организации работы с кадрами Академии управления МВД России (протокол от 9 января 2017 г. № 8) и внедрены в практическую деятельность УТ МВД России по Приволжскому федеральному округу (акт внедрения от 7 февраля 2017 г.).

Анализ практической деятельности, эмпирических данных и данных социологического исследования по предмету исследования свидетельствует, что необходимы общие научно-методические основы организации работы по формированию кадрового резерва, в том числе по их подготовке, закрепленные в нормативном правовом акте МВД России, либо в методических рекомендациях, утвержденные Министерством, а также внедрение технологии дистанционного обучения при подготовке сотрудников, включенных в кадровые резервы. Как отмечает Л.П. Орехова, «актуальность внедрения этой технологии обучения обусловлена двумя обстоятельствами: с одной стороны, возрастающими потребностями в профессиональном обучении сотрудников на разных уровнях, с другой - территориальными особенностями нашей страны с ее необъятными просторами»2. Отметим, что такая практика активно расширяется при организации повышения квалификации сотрудников по месту службы. Так, в 2016 г. такое обучение прошли 1284 человека, что в 2 раза больше чем в 2015 г. и

-5

в 10 раз больше чем в 2014г.

В таблице 1 представлены основания, при которых сотрудник органов внутренних дел, включенный в кадровый резерв, подлежит обязательному исключению из него, а также при которых он может быть исключен по решению соответствующего руководителя.

Перечень оснований для исключения сотрудника органов внутренних дел

из кадрового резерва.

Таблица 1

Основания для исключения сотрудника ОВД из кадрового резерва

Федеральный кадровый резерв

Кадровые резервы органов, организаций, подразделений МВД России

В обязательном порядке

Неудовлетворительное выполнение своих служебных обязанностей, снижение уровня и результатов служебной деятельности.

Отказ от перемещения в интересах службы в другую местность.

Совершение проступка, дискредитирующего звание офицера, его честь и достоинство.

Увольнение со службы;

Личная просьба об исключении из федерального кадрового резерва.

Прекращение службы в органах внутренних дел.

Неудовлетворительное выполнение своих служебных обязанностей, снижение уровня и результатов служебной деятельности.

Отказ от перемещения в интересах службы в другую местность.

Наличие неснятого дисциплинарного взыскания: «предупреждение о неполном служебном соответствии», «перевод на нижестоящую должность в органах внутренних дел».

Назначение на предполагаемую должность.

Личная просьба об исключении из кадрового резерва.

Истечение трех лет непрерывного нахождения в кадровом резерве.

На усмотрение

соответствующего

руководителя

Назначение на вышестоящую должность высшего начальствующего состава.

Признание лица военноврачебной комиссией ограниченно годным к службе по состоянию здоровья.

Истечение трех лет непрерывного нахождения в ФКР.

Достижение предельного возраста пребывания на службе.

Несоблюдение служебных ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов, неисполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции.

Назначение на вышестоящую должность.

Назначение для дальнейшего прохождения службы в иное подразделение.

Достижение предельного возраста пребывания на службе.

Признание военно-врачебной комиссией ограниченно годным к службе.

Наличие неснятого дисциплинарного взыскания: «выговор», «строгий выговор».

На наш взгляд, из состава кадрового резерва также необходимо исключать сотрудников, не выполнивших в полном объеме индивидуальную программу обучения[50], а также получивших неудовлетворительные оценки в процессе получения дополнительного профессионального образования.

Нами установлено, что основными причинами исключения из кадрового резерва являются получение дисциплинарных взысканий резервистами. Кроме того, как отмечают Ю.Я. Костенко и О.А. Г аланин, «из-за большого количества привлеченных к дисциплинарной ответственности сотрудников и руководителей, особенно в территориальных органах МВД России на районном уровне возможности отбора достойных кандидатов в кадровые резервы заметно ограничены, при этом большинство руководителей этих органов были привлечены к дисциплинарной ответственности за допущенные нарушения их подчиненными, а некоторые из них - два и более раза»[51] [52].

Исключение сотрудника органов внутренних дел из ФКР может быть осуществлено как по инициативе Министра внутренних дел Российской Федерации, так и Администрации Президента Российской Федерации.

В органах, организациях, подразделениях МВД России исключение из кадрового резерва оформляется приказом руководителя, о чем сотрудник в месячный срок уведомляется под расписку.

Завершающей стадией работы с кадровыми резервами является контроль за ее состоянием, который осуществляется заместителем Министра внутренних дел Российской Федерации, ответственным за деятельность ДГСК, а также руководителями органов, организаций, подразделений МВД России.

Кроме того, в ходе проведения инспектирования территориальных органов МВД России изучается и оценивается наличие кадровых резервов . Оценка работы с кадровым резервом производится в соответствии с распоряжением МВД России от 8 октября 2013 г. № 1/9385 «О внесении изменений в методику оценки деятельности подразделений по работе с личным составом территориального органа МВД России и руководства по изучению эффективности деятельности проверяемого подразделения по работе с личным составом территориального органа МВД России на региональном уровне», в соответствии с которым, индикатор «замещение руководящих должностей из резерва руководящих кадров» оценивается удовлетворительно, если не менее 2/3 (или 66%) назначено из кадрового резерва от числа вновь назначенных руководителей.

Сведения о состоянии работы с кадровыми резервами органов, организаций, подразделений МВД России направляются в ДГСК для обобщения и принятия дальнейших управленческих решений по его совершенствованию. Кроме того, вопросы о состоянии работы с кадровыми резервами включаются в повестку коллегий, оперативных совещаний с руководящим составом органов, организаций, подразделений МВД России проводимых по итогам работы за год.

Несмотря на многоуровневый контроль за работой по формированию кадрового резерва, на сегодняшний день приходится констатировать, что он мало эффективен. Основная причина, по нашему мнению, это отсутствие надлежащей ответственности субъектов данной работы за неудовлетворительные ее результаты.

Кроме того, критерием оценки работы с резервом, является соотношение замещенных руководящих должностей из кадрового резерва к числу вновь назначенных руководителей. Данный индикатор включен к показателям «Текучести кадров» с оценкой в +-1 балл, что, по нашему мнению, не оказывает существенного влияния на общую оценку работы с личным составом. Представляется, что такая ответственная работа непосредственно влияющая на показатели оперативно-служебной деятельности подразделений, укрепления

законности необходимо выделить в отельный раздел, при котором оцениванию
подлежали бы не только его количественные, но и качественные характеристики.

В таблице 2 представлены сведения о сменяемости руководящего звена органов внутренних дел на районном уровне за 2012-2016 гг. Приведенные в таблице сведения констатируют, что ежегодно за последние несколько лет в общей сложности от 20 до 30% должностей руководящего звена территориальных органов МВД России на районном уровне замещаются новыми сотрудниками, когда как общая текучесть кадров в ОВД составляет 6-7%.

Таблица 2

Сведения о сменяемости руководящего звена органов внутренних дел
на районном уровне за 2012-2016 гг.

(сведения приведены в процентах от штатной численности)

Руководители

2012

2013

2014

2015

2016

1

Начальники ТО МВД России на районном уровне

27,8%

23,2%

23,0%

26,2%

20,8%

2

Заместители начальников ТО МВД России на районном уровне

19,0%

18,0%

20,3%

23,2%

19,7%

Следует согласиться с мнением некоторых исследователей, что «частая сменяемость руководящего состава (особенно, в городском, районном звене органов внутренних дел) привела к тому, что в ряде случаев вновь назначенным руководителям не достает теоретических знаний и практического опыта для проведения воспитательной индивидуально-профилактической работы с личным составом»[53].

На наш взгляд, такая негативная ситуация - это следствие слабой работы с кадровым резервом по отбору, подготовке и замещению должностей руководителей указанного уровня, так как районное звено является исполнителем «титульных (определяющих главное предназначение) функций системы МВД, т.е. обеспечивают общественный порядок и общественную безопасность, предупреждают, раскрывают и расследуют преступления»[54], достаточно сказать, что на долю органов внутренних дел приходится три из каждых четырех преступлений, предварительно расследованных всеми правоохранительными органами.

Отметим, что на сегодняшний день общее количество территориальных органов МВД России на районном уровне составляет 1815, в том числе 149 управлений, 1408 отделов, 258 отделений МВД России. Из этого следует, что для МВД РФ работа с кадровым резервом по этим должностям - первоочередная задача.

Мы полагаем, что одной из основных причин частой сменяемости руководящего звена органов внутренних дел и низких результатов работы с кадровыми резервами является осуществление комплектования вакантной должности «командным» методом. Такие случаи, как правило, проявляются при смене руководящего состава территориального органа МВД России на региональном уровне, когда начинается формироваться «команда» руководителя.

Ряд исследователей считают, и мы разделяем их позицию, что «после назначения нового руководителя, сотрудники, включенные в кадровый резерв при прежнем руководителе, практически оказываются не у дел, а резерв утрачивает свою силу и возможность, так как назначают на вакантные должности, а порой и не вакантные, путем «выдавливания» сотрудников замещающих соответствующие должности, так называемых «своих» людей»[55]. Необходимо отметить, что такие процессы происходят независимо от того, состояли ли эти сотрудники в кадровом резерве по прежнему месту службы или нет, основной принцип при этом - главное что «свои».

В идеале, как отмечает В.А. Дроздов, «формирование «команды» руководителя - это способ подбора и расстановки руководящих кадров органа внутренних дел в целях эффективной совместной реализации программы (политики) совершенствования деятельности органа внутренних дел, провозглашенной руководителем, предполагающий тщательный анализ состояния дел в коллективе, расстановки кадров и вдумчивое обоснованное принятие решений о перемещении кадров с учетом интересов службы и без ущемления интересов конкретных сотрудников»[56].

В заключение необходимо отметить, что в системе МВД России проходят службу и федеральные государственные гражданские служащие (далее - ФГГС). Эти должности вводятся в МВД России в соответствии с законодательством

Л

Российской Федерации о государственной гражданской службе . Их штатная численность по сравнению с 2011 годом увеличилась почти на 400 % и в настоящее время составляет 16536 ед., при этом за указанный период количество должностей сотрудников ОВД сократилось на 34660 ед.

По оценкам специалистов данная тенденция будет продолжаться и в будущем, в том числе для замещения должностей руководящего состава в системе МВД России. К примеру, в ряде европейских стран предусмотрено, что гражданским лицам с университетским образованием и учеными степенями должны предлагаться от 30 до 40 процентов вакансий командного состава полиции[57].

Мы согласны с Н.П. Маюровым, что «порядок приема на государственную гражданскую службу в органы внутренних дел характеризуется сложностью и многоступенчатостью юридических процедур»[58] [59]. В этой связи полагаем, что необходимо учитывать специфику правового и социального статуса государственного гражданского служащего, порядка поступления на государственную гражданскую службу, ее прохождения и прекращения, а также установленного порядка продвижения по службе, формирования кадрового резерва, проведения конкурса и других кадровых технологий.

Примечательно, что в настоящее время в структуре Управлений (отделов) по работе с личным составом территориальных органов МВД России отсутствуют штатные должности (группы, отделения, отделы) по организации прохождения

-5

государственной гражданской службы . Такой обособленный отдел создан только в ДГСК МВД России и входит в Управление организации прохождения службы.

Полагаем, что данное обстоятельно при возросшем количестве штатных должностей ФГГС в системе МВД России может создать определенные трудности у кадровых подразделений при применении нормативных правовых актов регулирующих государственную гражданскую службу, в том числе связанных с кадровыми резервами[60] [61] [62].

В этой связи нам представляется целесообразным реализация следующих мероприятий:

Произвести организационно-штатные изменения в Управлениях (отделах) по работе с личным составом территориальных органов МВД России на окружном, межрегиональном и региональном уровнях. За счет внутреннего перераспределения штатной численности выделить должности ответственные за прохождение федеральной государственной гражданской службы;

Разработать программы повышения квалификации по вопросам организации прохождения федеральной государственной гражданской службы в системе МВД России для сотрудников кадровых подразделений территориальных органов МВД России, совершенствования и получения ими новой компетенции, а также повышения профессионального уровня в рамках имеющейся квалификации по замещаемым должностям;

Обеспечить разработку рекомендаций и методических пособий по вопросам, регулирующим прохождение ФГГС в системе МВД России для кадровых подразделений территориальных органов.

Итак, кадровый резерв - действенное средство эффективного решения задач по основным направлениям оперативно-служебной деятельности органов внутренних дел при условии поиска новых подходов и методов к его формированию и подготовки, выявления и распространения передовых кадровых технологий, нормативного закрепления механизмов по реализации права сотрудника органов внутренних дел на продвижение по службе, а также алгоритмизации деятельности субъектов, на которых возложены обязанности по его формированию и дальнейшему использованию.

Институт кадрового резерва является важным механизмом определяющим перспективу служебного роста сотрудника при условии добросовестного отношения его к освоению программы личностного самосовершенствования к планируемой служебной деятельности.

Заключение

Итак, анализ научных источников, практической деятельности органов внутренних дел и их кадровых подразделений позволил автору сформулировать и обосновать научные выводы о правовом и организационном обеспечении работы с кадровым резервом, а также внести ряд предложений и практических рекомендаций по его совершенствованию.

Основываясь на анализе справочной и научной литературы, диссертационных исследований, а также трудов Л.М. Колодкина, А.Я. Кибанова, В.М. Масловой, Н.В. Подбельского, Т.А. Шавыриной, О.А. Галанина, А.А. Прошина, Е.Ю. Соломатина и других ученых уточнены сущность, понятие и содержание кадрового резерва на основе обязательного исследования базового терминологического аппарата - понятий «резерв», «кадры», «карьера», «работа с кадровым резервом».

Автор полагает, что кадровый резерв необходимо рассматривать в трех аспектах:

как социально-правовой институт, обеспечивающий потребность организации в руководящих кадрах, а также реализацию права сотрудника (служащего) на продвижение по службе (построение служебной карьеры) с учетом результатов его служебной деятельности, стажа службы (работы), уровня квалификации и профессионального образования;

в качестве кадровой технологии обеспечивающей формирование профессионального кадрового состава в организациях;

как группу сотрудников (служащих, граждан), обладающих способностью к управленческой деятельности, отвечающую требованиям к должностям кадрового резерва и включенную в ее состав.

Кадровый резерв в органах внутренних дел, по мнению автора, это социально-правовой институт, организационный механизм которого способствует выдвижению кандидатов на замещение должностей руководителей (начальников) в зависимости от их профессионально-личностных качеств, получению ими необходимых знаний, умений и навыков по предполагаемой должности, а также реализации субъективного права сотрудников на продвижение по службе. При этом работа с кадровым резервом представляет собой комплексную систему, включающую в себя взаимосвязанные стадии, обеспечивающие процесс его формирования, подготовки и дальнейшего использования в оперативнослужебной деятельности органов внутренних дел.

На основе работ Г.В. Атаманчука, А.В. Сороко, А.В. Борисова, И.Н. Барцица, А.М. Артемьева, В.М. Шамарова и других ученых, посвященных истории государственной службы России, а также ретроспективного анализа правовых и организационных основ кадрового резерва в органах внутренних дел, автором определено, что низкий образовательный уровень большинства полицейских Российской империи не позволял формировать кадровый резерв на должном качественном уровне.