На сегодняшний день одной из наиболее обсуждаемых тем в научной среде является влияние мирового финансового кризиса, который, как показывают поступающие в органы власти письма, не обошел стороной многих россиян. В этой связи все больше граждан в своих обращениях выражают серьезную озабоченность сложившейся ситуацией на рынке труда и в сфере банковских услуг. По их мнению, разрастающийся финансовый кризис уже сейчас привел к дестабилизации в реальном секторе экономики, представляет угрозу экономической целостности государства, а наряду с ростом тарифов на электроэнергию, газ и железнодорожные перевозки неизбежно приведет к новому витку роста цен и, как следствие, к социально-психологической напряженности в обществе.

Необходимо подчеркнуть, что в связи с последними событиями в сфере мировой экономики граждане достаточно часто реализуют право на обращения в органы власти. Однако в действующем законодательстве, регулирующем сферу данных правоотношений, имеется ряд разногласий, которые нуждаются в подробном анализе с целью дальнейшей доработки. В данном параграфе работы будут проанализированы основные недостатки действующего законодательства, регулирующего обращения граждан в органы власти, а также предложены некоторые направления его дальнейшего совершенствования.

Почти полвека, до 2006 г., основными правовыми актами, регулирующими рассмотрение обращений граждан, являлись Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[1] и Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2830-VII «Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан»[2], которые в дальнейшем подвергались незначительной переработке.

Со 2 ноября 2006 г., с вступлением в силу Федерального закона от 2 мая 2006 г. N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», создана новая нормативная база, призванная повысить эффективность участия граждан в управлении делами государства и контроле над деятельностью государственного аппарата.

Данный Закон вобрал в себя основные положения прежнего Указа от 12 апреля 1968 г., положительно зарекомендовавшего себя на практике, и установил ряд существенных гарантий реализации права граждан на обращения, которые ранее не были закреплены на законодательном уровне.

Необходимо отметить, что в этот относительно свежий Закон до сих пор не было внесено изменений или дополнений несмотря на то, что некоторые его положения содержат нормы, не улучшающие, а ухудшающие положение граждан, и требуют дополнительного рассмотрения и переработки.

Этот факт заключается, во-первых, в том, что существенно сужена сфера применения данного Закона. Если раньше под обращением понимались предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственные и общественные органы, предприятия, учреждения, организации, должностным лицам, то после принятия Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» под обращением понимается предложение, заявление, жалоба, направляемые в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу[3].

Вместе с тем законы отдельных субъектов Российской Федерации к числу адресатов обращений относят также коммерческие и некоммерческие организации, учреждения, предприятия различных форм собственности. Такое решение вопроса представляется обоснованным, поскольку отвечает смыслу ст. 19 Конституции РФ, в которой говорится о том, что граждане должны иметь право на обращение во все организации, учреждения и предприятия различных форм собственности на территории России, а не только в государственные органы и органы местного самоуправления.

В этом плане Федеральный закон от 2 мая 2006 г. несколько ухудшает положение гражданина по сравнению с прежним Указом от 12 апреля 1968 г., который содержал подобную норму.

Таким образом, законодательно не регулируются, к примеру, обращения граждан в государственное учреждение, организацию, к руководству того или иного предприятия. Принятие же каких-либо специальных федеральных законов, которые регулировали бы правоотношения, связанные с рассмотрением обращений граждан в учреждениях и организациях, не предвидится. Такой вывод вытекает хотя бы даже из названия Федерального закона, который сформулирован предельно широко (о порядке рассмотрения обращений), в то время как его главным объектом регулирования выступают правоотношения по поводу обращений граждан исключительно в органы власти.

Однако в Федеральном законе отмечено, что он не распространяется на обращения граждан, которые подлежат рассмотрению в порядке, установленном федеральными конституционными законами и иными федеральными законами. Очевидно, что здесь речь идет о случаях рассмотрения обращений граждан в Конституционном Суде РФ, правоохранительных органах, судах общей юрисдикции, Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации и др. Помимо данного Федерального закона других федеральных законов, целиком посвященных порядку рассмотрения обращений граждан, нет[4]. Имеющиеся федеральные законы в большинстве своем регулируют правоотношения в различных сферах общественных отношений, не устанавливая четкого регламента рассмотрения обращений граждан.

Следующим немаловажным изменением является увеличение срока рассмотрения обращений, который составляет теперь 30 суток с момента регистрации обращения гражданина. Действовавшее ранее законодательство предусматривало также возможность безотлагательного решения вопроса, но максимальный срок рассмотрения обращения был не более 15 суток, если это не требовало дополнительной проверки. Очевидно, что сроки рассмотрения обращений увеличились не в пользу заявителя.

Необходимо также отметить, что Федеральный закон от 2 мая 2006 г., как и Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г., в качестве видов обращений граждан закрепляет лишь предложения, заявления и жалобы, давая им определения, но не устанавливая предельного срока их подачи. Так, в соответствии со ст. 4 Закона:

- предложение - рекомендация гражданина по совершенствованию законов и иных нормативных правовых актов, деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, развитию общественных отношений, улучшению социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества;

- заявление - просьба гражданина о содействии в реализации его конституционных прав и свобод или конституционных прав и свобод других лиц, либо сообщение о нарушении законов и иных нормативных правовых актов, недостатках в работе государственных органов, органов местного самоуправления и должностных лиц, либо критика деятельности указанных органов и должностных лиц;

- жалоба - просьба гражданина о восстановлении или защите его нарушенных прав, свобод или законных интересов либо прав, свобод или законных интересов других лиц.

Достаточно спорным является вопрос, связанный с порядком рассмотрения отдельных обращений граждан, в частности с предоставлением ответа на определенную группу обращений. Согласно ч. 4 ст. 11 Федерального закона от 2 мая 2006 г. ответ на обращение не дается в случае, если его текст не поддается прочтению. Об этом решении гражданин подлежит уведомлению, если его фамилия и адрес поддаются прочтению. Речь здесь идет о письменном обращении, текст которого не виден, слова неразличимы вследствие различных причин (в том числе если текст залит жидкостью, выцвел, написан крайне неразборчивым почерком, некачественным пишущим средством и т.п.).

Однако Федеральный закон от 2 мая 2006 г. не регламентирует случаи, когда текст обращения читабелен, но лишен смысла (логики), т.е. не поддается толкованию, что, как правило, свидетельствует о болезненном психическом состоянии заявителя. Такие случаи не являются редкостью на практике, и тут, как представляется, следовало бы уведомить о невозможности рассмотрения его обращения, например, в силу неясности существа вопроса[5].

Здесь же можно отметить возможность должностного лица принимать самостоятельно решения о безосновательности обращения и прекращении переписки с гражданином в случае, если в обращении содержится вопрос, на который ему неоднократно давались ответы по существу. Однако уже имеющаяся практика рассмотрения жалоб граждан позволяет предположить, что должностные лица и заявители нередко будут иметь различные точки зрения на то, что является существом вопроса в каждом конкретном случае[6].

Как известно, содержание любого правового института, в том числе института обращений граждан в органы государственной власти и органы местного самоуправления, ярко проявляется в его принципах - наиболее общих положениях, началах, определяющих самые существенные черты, качественные свойства правовой регламентации права гражданина на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

В Федеральном законе от 2 мая 2006 г. нет статьи, посвященной принципам рассмотрения и разрешения обращений граждан РФ. Содержание в ч. 2 ст. 2 данного Закона положений о том, что граждане реализуют право на обращение свободно и добровольно, не столь значимо, так как осуществление прав граждан под принуждением недопустимо. К числу принципов, пронизывающих содержание и порядок рассмотрения обращений граждан, целесообразно отнести такие, как:

1) принцип всеобщего права на обращения, конкретизирующегося в запрете злоупотребления правом на подачу обращения в органы власти. Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции РФ осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц;

2) принцип всеобщности, заключающийся в том, что правом на обращения обладают любые физические лица, за исключением случаев, установленных международным договором Российской Федерации или федеральным законом. Эти ограничения касаются обращений, носящих политический характер;

3) принцип равноправия, заключающийся в равноправии граждан при реализации права на обращение в государственные органы и органы местного самоуправлении;

4) принцип гласности, в соответствии с которым разбирательству должны подлежать все без исключения обращения граждан и устанавливаться гарантии безопасности граждан - инициаторов обращения;

5) принцип равной ответственности гражданина и органов государственной власти, местного самоуправления и должностных лиц;

6) принцип подведомственности, означающий, что рассмотрение обращения должен производить тот государственный орган, орган местного самоуправления или должностное лицо, в чью компетенцию входит разрешение вопроса, поставленного в обращении;

7) принцип законности, объективности, всесторонности, своевременности рассмотрения обращений и пр.

Закрепление этих принципов в Законе от 2 мая 2006 г. сделало бы их более устойчивыми по сравнению с правовыми нормами, предназначенными регулировать общественные отношения в данной сфере. Последние могут меняться, но только обязательно в соответствии с относительно стабильными принципами.

Таким образом, институт обращений граждан в органы государственной власти - важнейшая составная часть правового статуса человека и гражданина любого развитого демократического правового государства и по своей сути всегда воздействует на деятельность органов государственной власти. Результаты правовой работы в рассматриваемой сфере свидетельствуют о том, что посредством обращений граждане и их объединения воздействуют на разрешение общественно значимых вопросов органами государственной и местной власти

[1] О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан: Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 г. N 2534-VII // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 17. Ст. 144.

[2] Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР "О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан": Закон СССР от 26 июня 1968 г. N 2830-VII // Ведомости Верховного Совета СССР. 1968. N 27. Ст. 237.

[3] Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5. С. 11.

[4] Аргунова Ю. Челобитная в законе // Социальная защита. 2006. N 12. С. 21.

[5] Аргунова Ю. Челобитная в законе // Социальная защита. 2006. N 12. С. 23.

[6] Головацкая М.В. К вопросу о порядке рассмотрения обращений граждан // Юрист. 2007. N 5. С. 11.