В условиях ускорения социально-экономического развития происходит качественное изменение окружающей среды. Создаваемый человеком материальный мир, с одной стороны, удовлетворяет его растущие потребности, но с другой - представляет потенциальную опасность для его жизни и здоровья. Человечество вступило в новейшую эру своего существования, когда мощь воздействия создаваемых средств на среду обитания впервые стала соизмерима с природными силами нашей планеты[1].

Одним из последствий такого воздействия выступают пожары, с давних времен считавшиеся огромной бедой Российского государства. В огне систематически погибало множество людей, государству причинялся колоссальный материальный ущерб. Наибольший вред пожары наносили сельским жителям. До XV в. крупным считался пожар, при котором сгорало не менее тысячи строений, выжигались все постройки или большая их часть. Это говорит о серьезности и значительной регулярности пожаров, возникавших в то время на Руси. В 1194 г. отмечены крупные пожары в Ладоге и Руссе. Известны опустошительные пожары в Новгороде (1212 г.), Москве - 1238, 1335, 1337 и 1356 гг. В XV в. Москва полностью выгорала более десяти раз[2].

Проблемам борьбы с пожарами всегда уделялось большое внимание органами публичной власти. На ранних стадиях формирования Российского государства основные усилия сосредотачивались на мерах по тушению пожаров, а также наказании за умышленные поджоги. Первое упоминание об ответственности за пожарную безопасность восходит ко времени правления

Ярослава Мудрого (978-1054): в «Русской правде» указывалось, что за поджог скирд хлеба преступник обращался в рабство, его имущество подвергалось разграблению. В сборнике законов XI в. «Правда Ярославичей» говорилось о наказании за поджог княжеского имущества[3].

Длительное время борьба с пожарами заключалась только в принятии карательных мер. Превентивные мероприятия стали осуществляться уже в Московском княжестве. Князь Дмитрий, позже прозванный Донским, после пожара 1365 г. решил защитить Кремль от внешних противников и от пожаров белым камнем, из которого были возведены стены и боевые башни. Именно с появлением каменного строительства начался период развития пожарной профилактики, пришло понимание того, что предупредить пожар или минимизировать его последствия - гораздо проще, чем его потушить. Каменное строительство еще не было распространено повсеместно, большая часть жилых домов оставались деревянными и продолжали подвергаться воздействию пожаров, но начало было положено.

Первые действенные попытки систематизировать нормы и требования пожарной безопасности были предприняты Иваном III. Указом 1472 г. определено, что в столице надлежит по возможности использовать для постройки камень, а здания ставить на достаточном расстоянии друг от друга. После двух пожаров, которым подвергся Московский Кремль в 1493 г. из-за близости жилых строений, от князя Ивана III вышло указание снести все постройки, находящиеся на расстоянии ближе двухсот метров от кремлевских стен. Пустырь, образовавшийся у стен Кремля, стал прообразом современных противопожарных разрывов. В самом начале XVI в. Иван III своим указом организовал в Москве пожарно-сторожевую охрану. На концах городских улиц устраивали заставы, оборудованные решетчатыми воротами. Дежурство осуществляли сторожа, которые привлекались из населения города, их обязанностью было наблюдение за общественным порядком и соблюдением гражданами элементарных правил пожарной безопасности[4]. Это была первая попытка создания организованной пожарной охраны.

В 1504 г. после очередного опустошительного пожара были изданы противопожарные правила, запретившие топить бани и дома летом, зажигать с наступлением темноты в доме свечи. Горны и плавильни, использовавшиеся ремесленниками, разрешалось оборудовать только на достаточном расстоянии от зданий. Эти правила стали первым превентивным нормативным актом Руси в области пожарной безопасности. Помимо ставшего уже традиционным наказания за поджог они впервые констатировали факт неосторожного обращения населения с огнем, хотя и не устанавливали никакой ответственности.

Меры наказания в отношении поджигателей в последующем оставались такими же. В судебнике Ивана IV (1550 г.), как и в судебнике Федора Ивановича (1589 г.) наказанием за поджог являлась смертная казнь. Также известен специальный Указ Ивана Грозного 1547 г., посвященный мерам противопожарной защиты. Он гласил, что жители московских домов обязаны держать на крышах и во дворах бочки с водой и веники на шестах (для сбивания пламени). В 1583 г. эти московские пожарные правила стали обязательными и для всех других поселений Московского царства[5].

Вторым в истории по значимости актом в области пожарной безопасности после противопожарных правил Ивана III являлось изданное в

-5

1649 г. царем Алексеем Михайловичем «Соборное уложение» , которым было установлено различие между умышленным поджогом и неосторожным обращением с огнем, выражавшееся в совершенно разных видах наказания: уголовная ответственность в первом случае и имущественная - во втором. Были установлены требования о соблюдении элементарных мер пожарной безопасности в жилом секторе, при проведении сельскохозяйственных работ[6] [7] [8]. Соборным уложением созданы первые системные основы, как профилактики, так и организации тушения пожаров.

В апреле 1649 г. вышел еще один знаковый документ - «Наказ о

Л

градском благочинии» , в котором была обозначена проблема отсутствия специализированных (профессиональных) пожарных команд. В Москве было организовано круглосуточное дежурство пожарных. Наказ также

устанавливал правила использования огня в бытовых условиях, обязывал всех жителей иметь в своих домах запас воды, ведра, соблюдать правила безопасного пользования печным отоплением. Вместе с этим впервые определялась ответственность за невыполнение правил пожарной

безопасности должностными лицами. Примечательно, что дата принятия «Наказа о градском благочинии» - 30.04.1649 - считается «Днем пожарной охраны» Российской Федерации .

Существенный вклад в становление и развитие пожарного дела был внесен Петром I. После приезда из Голландии он ввел в действие обновленные правила пожарной безопасности, которые в основном устанавливали порядок пользования печами, их устройство[9]. В 1701 г. Был издан указ, запрещавший возведение деревянных строений в городах, предписывалось строить каменные дома и соблюдать при этом линейный порядок. Строительство домов из камня постепенно становилось общеобязательным правилом, за нарушение которого применялись штрафные санкции. С 1702 г. функция противопожарной защиты городов была возложена на регулярные армейские части.

После первых пожаров в Петербурге указом царя стали назначаться должностные лица, осуществлявшие надзор за соблюдением элементарных правил пожарной безопасности жителями города в быту. Основной их обязанностью было недопущение разведения огня в ветреные дни и по ночам. Можно сказать, что это были первые сотрудники органов государственного пожарного надзора. Петром I также были заложены базовые начала добровольной пожарной охраны, актуальные и по сей день: в 1719 г. «предписывается, чтобы с каждого двора бегали на пожар все люди с определенными инструментами». Все эти люди были занесены в особый реестр[10].

В послепетровский период вопросам профилактики пожаров стало уделяться меньше внимания, акцент был сделан на тушении и формировании материально-технической базы. Примечательно, что в 1740 г. впервые правительством Анны Иоановны обращено внимание на то, что причиной пожара нередко являлось пьянство (в настоящее время около 50 % всех погибших на пожаре составляют лица, находившиеся в состоянии

Л

алкогольного опьянения) . Меры профилактики этой причины сводились только к изменению режима торговли спиртными напитками, но проблема была обозначена. Для целей пожаротушения населенных пунктов привлекались их неподготовленные жители в порядке «пожарной повинности», основными объектами пожаров (более 95 %) являлись объекты проживания граждан, большая часть принимаемых мер по борьбе с пожарами в России рассматриваемого периода не имела особого положительного результата.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что с момента образования Российского государства до XIX в. попытки обеспечения пожарной безопасности при всем своем разнообразии носили бессистемный характер, что не способствовало организации мер по борьбе с пожарами на должном уровне. Это позволяет обозначить первый этап развития пожарного дела - с момента образования Российского государства до XIX в. - как период отсутствия системного подхода к вопросам обеспечения пожарной безопасности.

В дальнейшем проводимая работа носила более последовательный характер, с учетом накопленного опыта. Так, в 1802 г. в России было создано Министерство внутренних дел (далее - МВД), в состав которого были включены управы благочиния, возглавляемые руководством полиции - обер- полицмейстерами. В задачи управ входило, в частности, единое управление силами городских пожарных команд. 29.11.1802 Александр I своим Указом «Об учреждении при полиции особенной пожарной команды»[11] [12] создал дееспособное противопожарное подразделение по охране столицы от

Л

пожаров численностью 1602 человека. Указом от 24.06.1803 жители были освобождены от пожарной повинности. Содержание и обеспечение деятельности противопожарных подразделений стало обязанностью государства. Профессиональные пожарные команды в других городах России начали создаваться в двадцатых - тридцатых годах. Порядок несения службы в пожарных командах был определен «Уставом пожарным», принятым в 1832 г.[13]

17.03.1853 была утверждена «Нормальная табель состава пожарной части в городах», что стало очередным значительным шагом в развитии пожарной охраны. Данным документом структура органов пожарной охраны была унифицирована: российские города делились по количеству жителей на 7 различных групп, для каждой из которых были установлены определенная штатная численность, количество «пожарного инвентаря» и сумма на его ремонт[14]. Принятием этого документа завершилось формирование

организационной структуры профессиональной пожарной охраны.

Однако попытки обуздать огонь силами только профессиональных пожарных команд не приносили должного результата. Существенным шагом в развитии пожарного дела стало появление в середине XIX в. организованных жителями городов и сел добровольных пожарных команд.

Общественность, участвуя в борьбе с огнем, оказывала штатным командам неоценимую помощь. Благодаря усилиям местных энтузиастов пожары тушились быстрее, ущерб от возгораний заметно уменьшался. К 1892 г. в России насчитывалось 590 профессиональных пожарных команд и 2430 добровольных дружин[15] [16] [17].

В 1892 г. состоялся Первый съезд русских деятелей по пожарному делу, на котором были предприняты попытки оценить и систематизировать состояние всей пожарной безопасности в стране, а самое главное - было принято решение о создании Российского пожарного общества (с 1898 г. -

Л

Императорское Российское пожарное общество) . С этого момента началась действительно планомерная, постоянная и плодотворная работа по освещению многочисленных вопросов, касающихся пожарной охраны. Российское пожарное общество объединяло добровольцев, специалистов в области профилактики, пожаротушения, и фактически являлось органом управления силами пожарной охраны Российского государства .

Несмотря на ряд трудностей (в соответствии со статистическими данными сельская Россия почти полностью выгорала каждую четверть века, за полвека (1860 - 1910 гг.) в европейской части России произошло

2 миллиона пожаров[18]), сопровождавших развитие пожарного дела в России в этот период, и при наличии определенных недостатков, можно заключить, что к началу ХХ в. в России сложилась довольно развитая система борьбы с пожарами. Безусловно, она была далеко не идеальной, но проводимая работа начала приносить необходимые результаты в области противопожарной защиты территорий, объектов и обрела признаки последовательности. Таким образом, можно говорить о втором этапе формирования системы обеспечения пожарной безопасности и становления органов государственного пожарного надзора в России - с начала XIX в. до 1917 г. - это период зарождения и системного развития профессиональной и добровольной пожарной охраны, зарождения основ профилактики пожаров, появление предпосылок для создания органов ГПН.

Следующий этап развития пожарного дела полностью связан с «советским» периодом нашего государства: с 1917 по 1991 гг. После революции в феврале 1917 г. руководство пожарной охраной осуществлялось пожарными комиссиями городских и земских органов управления и заключалось в текущем поддержании основных мер пожарной безопасности. Октябрьская революция 1917 г. и гражданская война внесли свои коррективы в систему пожарной охраны, слом российской государственности неминуемо привел к ее упадку. В целях стабилизации ситуации Всероссийским Советом народного хозяйства был подготовлен «Проект реорганизации пожарного дела в России», направленный на рассмотрение в Совет Народных Комиссаров (далее - СНК). Впоследствии представленный проект реорганизации лег в основу Декрета «Об организации государственных мер борьбы с огнем», принятого СНК 17.04.1918[19].

Декретом были заложены базовые принципы системы борьбы с пожарами, способствовавшие становлению и развитию пожарной охраны, была отмечена необходимость комплексного подхода к вопросам обеспечения пожарной безопасности, важное место отводилось регламентации работы по предупреждению пожаров. Указывалось на необходимость совершенствования правовой базы, улучшения технической оснащенности противопожарных подразделений. Была нормативно закреплена государственная контрольно-надзорная функция в области пожарной безопасности, что послужило базой для создания и развития органов ГПН[20]. Для координации деятельности по борьбе с пожарами был образован Пожарный совет РСФСР под руководством Г лавного комиссара по делам страхования и борьбы с огнем. На Пожарный совет возлагались функции по централизованному управлению всеми силами пожарной охраны, развитию деятельности по борьбе с пожарами, утверждению правил, обязательных для исполнения всеми учреждениями и организациями.

В октябре 1918 г. Комиссариатом было издано «Положение о местных органах противопожарного надзора», согласно которому в городах с населением более 10 тыс. человек образовывались пожарные комитеты, в чьи функции входило обеспечение пожарной безопасности, а также надзор за соблюдением издававшихся в данной сфере распоряжений[21]. Однако реализации Положения мешала сложная политическая ситуация внутри страны. В соответствии с Постановлением СНК от 12.07.1920 «О сосредоточении пожарного дела в НКВД» функции по реализации политики в области пожарной безопасности были отделены от функций по страхованию и возложены на Народный комиссариат внутренних дел (далее - НКВД) РСФСР. В составе НКВД был создан Центральный пожарный отдел, имеющий подотделы в крупных городах, который координировал проведение противопожарных мероприятий[22].

В марте 1923 г. в Москве была проведена I Всероссийская пожарная конференция, на которой присутствовали специалисты пожарной охраны различного уровня. В ходе конференции была констатирована необходимость совершенствования пожарного дела, введения в состав противопожарных формирований должностей работников, занимающихся

3

предупреждением пожаров .

18.07.1927 Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР было утверждено «Положение об органах государственного пожарного надзора в РСФСР», закрепляющее создание в составе НКВД РСФСР и союзных республик органов ГПН, основной функцией которых было осуществление профилактики пожаров[23]. Положение определяло структуру, основные функции Центрального пожарного отдела НКВД РСФСР, на который были возложены полномочия по организации государственного пожарного надзора. На центральные и местные органы ГПН возлагалась разработка общегосударственных и местных планов противопожарных мероприятий, как в области предупреждения пожаров, так и их тушения, и надзор за исполнением данных планов; руководство, контроль за деятельностью всех видов пожарной охраны, координация их работы.

Функции профилактики и тушения пожаров еще не были четко разграничены, однако необходимость в надзоре за соблюдением базовых требований пожарной безопасности была закреплена нормативно. С созданием государственного пожарного надзора было начато масштабное проведение профилактических мероприятий, были регламентированы базовые основы системного подхода в организации тушения пожаров. К концу 1927 г. в Советском Союзе сложилась целостная система органов ГПН, проводивших единую политику в области предупреждения пожаров.

В июле 1931 г. руководство пожарной охраны было передано в ведение Комиссариата коммунального хозяйства, но в 1934 г. оно вновь было возвращено в состав НКВД. В 1934 г. в составе вновь образованного НКВД СССР был создан центральный орган по руководству всеми противопожарными подразделениями - Главное управление пожарной охраны (далее - ГУПО). В его состав входили республиканские, краевые, областные, районные подразделения, осуществляющие в том числе и функции государственного пожарного надзора. Важная роль в становлении и развитии системы государственного пожарного надзора была отведена Постановлению ВЦИК и СНК СССР от 07.04.1936 № 52/654 «О государственном пожарном надзоре и о городской пожарной охране»[24], которое расширило и детализировало функции и полномочия органов ГПН, существенно дополнив Положение 1927 г. Помимо надзора за выполнением требований пожарной безопасности к функциям органов ГПН добавилась разработка соответствующих правил пожарной безопасности. Особый акцент был сделан на проведение нормативно-технической работы при надзоре за осуществлением строительства крупных объектов. Надзорнопрофилактическая функция органов ГПН была выражена в значительно большей степени по сравнению с Постановлением 1927 г., но полномочие по организации тушения пожаров все еще от нее не отделялось.

Постановлением СНК СССР № 385 от 22.03.1940 был утвержден типовой Устав добровольной пожарной охраны, возродивший развитие пожарного добровольчества. К началу сороковых годов повсеместно стали использоваться пожарные автомобили, насосы, а также современные средства связи - телефон, телеграф[25].

Таким образом, в данный период пожарная охрана являлась организованной структурой, обеспеченной обученными кадрами, техникой. Вся проводимая работа строилась по единым уставам, наставлениям. Нормативно были установлены четкие функции по профилактике и тушению пожаров, а также регламентированы вопросы развития науки, техники, другие сопутствующие развитию пожарного дела задачи.

В период Великой Отечественной войны, как и в предвоенные годы сотрудники пожарной охраны вели работу, в основном направленную на противопожарную защиту объектов и территорий с учетом особых военных условий, занимались подготовкой объектов к отражению авиационных налетов, обучением работников предприятий и населения основным приемам и способам тушения авиабомб с зажигательным эффектом и происходящих при этом пожаров.

В первые послевоенные годы основной задачей Главного управления пожарной охраны являлось восстановление и развитие материально - технической базы, совершенствование боевой подготовки. В 50-60-х гг. общее руководство системой пожарной охраны осуществлял Совет Министров СССР, непосредственное управление противопожарной службой было возложено на МВД СССР, а также на республиканские МВД. Продолжалось развитие отраслей пожарной безопасности. Постановлением Совета Министров СССР от 29.11.1947 № 893 «О мерах по усилению пожарной охраны в городах, рабочих поселках и на промышленных предприятиях» был введен институт общественных уполномоченных по пожарной охране[26] [27], системный надзор за противопожарным состоянием жилых домов был возложен на управляющих и комендантов.

В 1958 г. советская пожарная охрана стала членом Международного технического комитета по предотвращению и тушению пожаров (современное название - Международная ассоциация противопожарных и

Л

служб) . 14.07.1960 Постановлением Совета Министров

РСФСР № 1074 было вновь организовано Всероссийское добровольное пожарное общество (далее - ВДПО). В его состав вошли все добровольные пожарные объединения республик, краев и областей России. С созданием ВДПО отчасти были решены проблемы тушения пожаров в сельской местности[28].

В 1977 г. Советом Министров СССР были приняты два постановления, определившие дальнейшие направления работы пожарной охраны[29]. Они включали в себя меры, направленные на повышение технической оснащенности пожарных частей, улучшение тактической отработки и организации тушения крупных пожаров, усиление надзорной функции.

Положение о государственном пожарном надзоре в СССР детализировало ранее имеющиеся нормы об органах ГПН, особый акцент делался на полномочиях инспекторов различного уровня. В качестве основной задачи было определено совершенствование работы по предотвращению пожаров в городах и других населенных пунктах, на различных объектах. В этот период работа органов ГПН по предупреждению пожаров была особо важна в условиях научно-технического прогресса, развития различных отраслей промышленности, их широкой автоматизации. Важной частью профилактической работы являлась массово-разъяснительная деятельность, направленная на выполнение правил пожарной безопасности, обучение населения простейшим приемам тушения загораний и мерам личной безопасности при пожаре. Большую роль в улучшении охраны жилого сектора сыграли общественные смотры лучшего противопожарного состояния мест проживания граждан.

К началу 80-х гг. ХХ в. пожарная охрана СССР включала порядка 350 тыс. сотрудников и работников, на вооружении находились более 30 тыс. пожарных автомобилей различного назначения[30]. В 1987 г. было принято обновленное «Наставление по организации работы органов государственного пожарного надзора», расширившее полномочия органов ГПН и наделившее

Л

их большей самостоятельностью . Однако практика показала, что неразбериха в экономике, спад производства и ряд других факторов крайне негативно повлияли на состояние пожарной безопасности.

Таким образом, в рассматриваемом советском периоде развития пожарного дела были сформированы основы будущей системы обеспечения пожарной безопасности, разграничены две важнейшие функции по тушению и профилактике пожаров, созданы органы государственного пожарного надзора.

В начале 90-х гг. начинается новый этап развития российской пожарной

безопасности. В 1991 г. была создана Служба противопожарных и аварийноспасательных работ МВД России, осуществляющая функции по координации работы пожарной охраны. Постановлением Совета Министров - Правительства Российской Федерации от 23.08.1993 № 849 она была преобразована в Г осударственную противопожарную службу (далее - ГПС) МВД России[31] [32] [33]. Перед ГПС были поставлены принципиально новые задачи по реализации единой государственной политики в области пожарной безопасности, а также осуществлению государственного пожарного надзора.

Л

Приказом МВД России от 14.12.1993 № 536 с января 1994 г. введены в действие «Правила пожарной безопасности в Российской Федерации» (ППБ 01-93), которые стали основным нормативным документом в области пожарной безопасности, устанавливающим требования по их соблюдению. Правила действовали до 2003 г.

21.12.1994 был подписан Федеральный закон «О пожарной

-5

безопасности» . Объявив обеспечение пожарной безопасности одной из важнейших функций государства, данный Федеральный закон определил общие основы обеспечения пожарной безопасности в стране, урегулировал отношения между органами публичной власти различного уровня, юридическими и физическими лицами в рассматриваемой области, установил их полномочия, права, обязанности и порядок ответственности.

Определение системы обеспечения пожарной безопасности, сложившейся в результате эволюции пожарного дела, нашло свое нормативное закрепление в ст. 3 Закона - это «совокупность сил и средств, а также мер правового, организационного, экономического, социального и

научно-технического характера, направленных на борьбу с пожарами». Ее основными элементами были названы органы государственной власти различных уровней, органы местного самоуправления, а также организации и граждане, которые принимают участие в обеспечении пожарной безопасности. На созданную систему возложен широкий диапазон функций, начиная с профилактики и тушения пожаров и заканчивая научнотехническим обеспечением пожарной безопасности. Большое значение имело последующее изменение более десяти законов Российской Федерации в области экологии и промышленной безопасности, профилактики правонарушений, ликвидации чрезвычайных ситуаций, разработано более тридцати нормативно-правовых документов по совершенствованию деятельности пожарной охраны.

Порядок осуществления государственного пожарного надзора был определен «Наставлением по организации и осуществлению государственного пожарного надзора в Российской Федерации», утвержденным Приказом Главного управления ГПС МВД России от 25.05.1995 № 10. Приказом от 12.08.1996 № 51 была четко определена структура и компетенция органов ГПН[34] [35] [36].

Л

Указом Президента Российской Федерации от 09.11.2001 № 1309 с 01.01.2002 ГПС МВД России преобразована в ГПС МЧС России. Постановлением Правительства Российской Федерации от 21.12.2004 № 820 было утверждено Положение о государственном пожарном надзоре3, определившее основные задачи, права и обязанности, структуру органов ГПН. Начался современный этап развития пожарной безопасности и государственного пожарного надзора в Российской Федерации.

Таким образом, изучение становления пожарного дела в России, анализ степени консолидации усилий государства и общества в вопросах борьбы с огнем в разные периоды развития Российского государства, оценка системности проводимой работы по борьбе с пожарами, возрастающего профессионализма органов пожарной охраны и их специализации по направлениям деятельности позволили выделить следующие этапы формирования системы обеспечения пожарной безопасности и становления органов государственного пожарного надзора в России.

Первый - с момента образования Российского государства до XIX в. Это период разрозненных попыток борьбы с пожарами, при отсутствии системного подхода к вопросам обеспечения пожарной безопасности.

Второй - с начала XIX в. до 1917 г. - период зарождения и системного развития профессиональной и добровольной пожарной охраны, зарождения основ профилактики пожаров, появление предпосылок для создания органов государственного пожарного надзора.

Третий - с 1917 по 1991 гг. Это этап формирования советской системы обеспечения пожарной безопасности, в процессе которого были разграничены две важнейшие функции по тушению и профилактике пожаров, созданы органы ГПН. Характерным признаком данного периода является единый государственный подход к вопросам пожарной безопасности.

Четвертый - с 1991 г. по настоящее время - современный этап, характеризующийся поиском новых форм совершенствования системы обеспечения пожарной безопасности, методов осуществления ФГПН в условиях рыночной экономики и новых государственных отношений.

Проведенный анализ формирования системы обеспечения пожарной безопасности и становления органов государственного пожарного надзора в России позволяет сделать ряд выводов.

Во-первых, обеспечение пожарной безопасности на протяжении всего периода становления и развития Российского государства являлось одной из приоритетных задач органов публичной власти всех уровней. При этом основную долю пожаров составляли и составляют территории населенных пунктов, объекты проживания граждан. На ранних стадиях формирования системы борьбы с пожарами их удельный вес составлял более 95 % от общего количества пожаров.

Во-вторых, выделяя 4 этапа становления пожарного дела в России, мы пришли к выводу о том, что результатом совместного противостояния государства и общества угрозе пожаров стало образование в 1994 г. современной системы обеспечения пожарной безопасности, наделенной большим объемом функций, в которую помимо органов государственной власти вошли муниципалитеты, организации, граждане.

В-третьих, в ходе эволюции системы обеспечения пожарной безопасности стало очевидным, что недостаточно просто уметь бороться с пожарами, нужно уделять особое внимание пожарной профилактике. Именно так начали зарождаться основы государственного пожарного надзора, первые предпосылки создания которого возникли еще на раннем этапе развития пожарного дела. Нормативно органы ГПН появились в 1927 г. Сегодня подразделения федерального государственного пожарного надзора МЧС России - структура, осуществляющая государственные функции в области предупреждения пожаров. Вместе с тем модернизация государства и общества требует от деятельности органов ГПН постоянного совершенствования, соответствия самым высоким стандартам, стремления к достижению максимальных результатов.

В-четвертых, опыт становления органов ГПН должен способствовать развитию современного государственного пожарного надзора и повсеместно учитываться при совершенствовании его деятельности в условиях динамично развивающихся государственных и общественных институтов.

Сделанные выводы, анализ выделенных этапов позволили обозначить две существенные проблемы современной системы пожарной безопасности, которые до настоящего времени остаются нерешенными: проблема

обеспечения пожарной безопасности мест проживания граждан и территорий населенных пунктов, а также проблема осуществления надзора за данной деятельностью. При этом первая проблема, являясь неотъемлемой частью ретроспективной модели развития института пожарной безопасности, находится в прямой зависимости от второй.

На протяжении всех выделенных этапов прилагаемые усилия по борьбе с пожарами в жилом секторе и на территории населенных пунктов были направлены в основном на организацию пожаротушения, а также на привлечение правонарушителей к различного рода ответственности (действия после свершившегося факта - postfactum). Вопросам предупреждения (действия перед свершившимся фактом - antefactum) внимание фактически не уделялось, государственный пожарный надзор в данной области до сегодняшнего дня остается неурегулированной сферой деятельности.

[1] См.: Брушлинский Н. Н. Пожарные риски. Основные понятия. Вып. 1. М., 2004. С. 6.

[2] См.: Ключевский В. О. Курс русской истории: сочинения : в 9 т. / под ред. В. Л. Янина. М., 1987. Т. 2. С. 45.

[3] См.: Аксенов С. Г. Меры борьбы с пожарами на Руси в IX-XIV веках (историкоправовой аспект) // История государства и права. 2006. № 3. С. 24-26.

[4] См.: Щаблов Н. Н., Виноградов В. Н., Бессонов В. П. Пожарное дело в России. СПб.,

2007. С. 76.

[5]

См.: Государственный пожарный надзор : учебник для вузов МЧС России / под общ. ред. Г. Н. Кириллова. СПб., 2006. С. 8-9.

См.: Полное собрание законодательства Российской империи. Собр. 1. Т. 1, № 1.

[6] См.: Чехов А. П. Исторический очерк пожарного дела в России. СПб., 1892. С. 3.

См.: Полное собрание законодательства Российской империи. Собр. 1. Т. 1, № 6.

[8]

См.: Об установлении Дня пожарной охраны : Указ Президента Рос. Федерации от 30.04.1999 № 539 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 18, ст. 2287.

[9] См.: Трачук М. П. Из истории развития пожарной охраны в России. Львов, 1959. С. 16.

[10] См.: Чехов А. П. Указ. соч. С. 11-12.

См.: Пожары и пожарная безопасность в 2016 году : статистический сборник / под общ. ред. Д. М. Гордиенко. М., 2017. С. 20.

[11] См.: Полное собрание законодательства Российской империи. Собр. 1. Т. 27, № 20.

[12] См.: Там же. Т. 28, № 21.

[13]

См.: Противопожарная служба России. Документы и материалы : в 2 т. М., 2002. Т. 1. С. 62.

[14] См.: Чехов А. П. Указ. соч. С. 67-68.

[15] См.: Харин Ю. И. Истоки пожарного добровольчества // Вестник МЧС России. 2010. № 8. С. 18-21.

См.: Первый съезд русских деятелей по пожарному делу / под ред. П. Ю. Сузора. СПб., 1892.

[17]

См.: Сборник законов о противопожарных мерах в Империи / под общ. ред. М. А. Остроградского. Пг., 1914.

[18] См.: Косумов У. Ш., Папуев В. Б. Огонь и люди. Элиста, 2001. С. 15-16.

[19] См.: Собр. узаконений РСФСР. 1918. № 32, ст. 428.

[20] См.: Государственный пожарный надзор : учебник для вузов МЧС России / под общ. ред. Г. Н. Кириллова. СПб., 2006. С. 10-11.

[21] См.: Абрамов В. А., Глуховенко Ю. М., Сметанин В. Ф. История пожарной охраны. Краткий курс : учебник / под ред. В. А. Абрамова. М., 2005. С. 80.

[22] См.: Удальцова Н. В. Нормативно-правовые основы взаимодействия пожарной охраны и милиции в борьбе с пожарами в Советской России // История государства и права. 2007. № 8. С. 55-58.

о

См.: Первая Всероссийская пожарная конференция 21-26 марта 1923 г. в Москве / сост. А. Г. Кривошеев. М., 1923.

[23] См.: Сборник постановлений и распоряжений по пожарной охране / сост. И. С. Радынов, К. М. Яичков. М., 1931. С. 9.

[24] См.: Собр. законодательства СССР. 1936. № 18, ст. 149.

[25] См.: Евтюшкин Н. М., Поповский А. Ю. Основы организации пожарной охраны СССР. М., 1969. С. 11.

[26] См.: Абрамов В. А., Глуховенко Ю. М., Сметанин В. Ф. Указ. соч. С. 105.

[27] См.: URL: http://www.ctif.org/ (дата обращения: 18.08.2017).

о

См.: Голубев С. Г., Зильберштейн Ф. Б., Савельев П. С. Пожарное дело в СССР. М., 1968. С.145-149.

[29] См.: О мерах по повышению пожарной безопасности в населенных пунктах и на объектах народного хозяйства : постановление Совмина СССР от 15.07.1977 № 654. Документ официально опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс»; Об утверждении Положения о государственном пожарном надзоре в СССР : постановление Совмина СССР от 26.12.1977 № 1115 // Свод законов СССР. 1990. Т. 10. С. 360.

[30] См.: Щаблов Н. Н., Виноградов В. Н., Бессонов В. П. Пожарное дело в России. СПб.,

2007. С. 603.

См.: Скипский Г. А. История пожарной охраны / под ред. В. В. Запарий. Екатеринбург,

2008. С.150-152.

[31] См.: Вопросы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации и организации Государственной противопожарной службы Министерства внутренних дел Российской Федерации : Постановление Правительства Рос. Федерации от 23.08.1993 № 849 (ред. от 31.05.2002) // Собр. актов Президента и Правительства Рос. Федерации. 1993. № 37, ст. 3454; Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 23, ст. 2175.

См.: О введении в действие Правил пожарной безопасности в Российской Федерации : Приказ МВД России от 14.12.1993 № 536 (ред. от 20.10.1999) // Российские вести. 1994. 19 янв.; Рос. газ. 1999. 15 нояб.

[33]

[34] См.: Противопожарная служба России. Документы и материалы : в 2 т. М., 2002. Т. 2. С.305-316.

См.: О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности : Указ Президента Рос. Федерации от 09.11.2001 № 1309 (ред. от 27.10.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 46, ст. 4348; 2011. № 44, ст. 6240.

[36]

См.: О государственном пожарном надзоре : Постановление Правительства Рос. Федерации от 21.12.2004 № 820 (ред. от 26.12.2011) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 52, ч. 2, ст. 5491; 2012. № 1, ст. 171.