Одним из основополагающих принципов деятельности органов государственной власти является обеспечение достойной жизни человека. Конституция Российской Федерации[1] содержит достаточно объемный перечень прав и свобод, которые признаются высшей ценностью и защищаются государством. Стратегией национальной безопасности Российской Федерации, являющейся базовым документом, определяющим приоритеты и интересы России, цели, задачи, меры по устойчивому развитию страны на долгосрочную перспективу[2], определены основные угрозы государственной безопасности, среди них - аварии, стихийные бедствия, в том числе обусловленные возникновением пожаров. Борьба с пожарами в настоящее время становится одной из актуальных проблем социального, экономического характера. «Горячее лето 2010 г.», когда всю страну охватили природные пожары, стало крайне негативной иллюстрацией состояния противопожарной защиты населенных пунктов. Обеспечение пожарной безопасности непосредственно влияет на реализацию конституционных прав человека на жизнь, охрану здоровья, жилище, частную собственность и др.

Количество научных исследований категории «пожарная безопасность» в юридической литературе невелико, вместе с тем она является в достаточной степени изученной. С нашей точки зрения, наиболее детально организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности были обоснованы А. И. Стаховым[3]. Разделяя приведенные положения

относительно исследования юридического содержания пожарной безопасности, необходимо отметить, что предлагаемый подход полностью сочетается со Стратегией национальной безопасности, а также нашел свое отражение в Концепции общественной безопасности в Российской Федерации, где прямо указано, что обеспечение пожарной безопасности требует повышенного внимания, что риск возникновения пожаров в России выше аналогичных показателей других государств, при этом угроза возникновения пожаров признается одним из основных источников угроз общественной безопасности[4] [5].

С точки зрения законодателя пожарная безопасность - «состояние защищенности личности, имущества, общества и государства от пожаров»

-5

(ст. 3 Федерального закона «О пожарной безопасности») .

К. В. Карелин считает, что пожарная безопасность - это «отсутствие опасности для жизни, здоровья и имущества физических и юридических лиц, которое обеспечивается путем проведения специальных мероприятий по предотвращению пожаров, а также выполнения требований, установленных специальными нормативными правовыми актами»[6] [7] [8].

По мнению В. А. Гуциева, «пожарная безопасность представляет собой динамически устойчивое состояние, при котором объективно отсутствуют, исключаются либо предотвращаются пожары, причины и источники, их порождающие, а также ущерб от них национальным интересам Российской Федерации» .

А. И. Стахов рассматривает пожарную безопасность «как составную часть национальной безопасности Российской Федерации, которая представляет собой урегулированное государственными, муниципальными и локальными требованиями пожарной безопасности состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от угрозы пожара» . Дефиниция, приведенная А. И. Стаховым, в наибольшей степени отражает суть нормативно-правового содержания рассматриваемого понятия.

Для проведения дальнейшего исследования целесообразным представляется раскрыть организационные основы пожарной безопасности через призму градации угроз пожаров по объектам их возникновения.

Согласно официальным данным МЧС России основными объектами пожаров в 2017 г. явились:

административно-общественные здания;

жилой сектор (жилые дома, надворные постройки и т. п.);

производственные и складские здания и помещения предприятий;

сельскохозяйственные объекты;

склады, базы и торговые помещения;

сооружения, установки;

строящиеся объекты;

транспортные средства;

прочие объекты пожаров[9] [10].

Статистическое рассмотрение организационной классификации пожаров по местам возникновения позволяет выделить в качестве основного объекта пожаров жилой сектор (ежегодно происходит около 70 % от общего количества пожаров, доля погибших на данных пожарах людей составляет порядка 90 %). Пожары в местах проживания людей деструктивно влияют на социально-экономическую обстановку в стране, в связи с чем являются одной из главных проблем системы обеспечения пожарной безопасности (статистические данные в динамике за последние десять лет представлены в приложении 1).

Так, пожары на транспортных средствах составляют 14 % от их общего количества, доля пожаров по остальным объектам возникновения не превышает 4 %. К примеру, удельный вес пожаров в административно - общественных зданиях (именно они вызывают наибольший общественный

л

резонанс) составляет около 2 % . Сравнительно-статистический анализ позволяет выделить пожары в жилом секторе в отдельную категорию, характеризующуюся наиболее высокой угрозой их возникновения и гибели людей.

Проведенный анализ становления и формирования системы обеспечения пожарной безопасности в России подтверждает тезис о наибольшей пожарной опасности объектов проживания граждан, характеризующейся колоссальным уровнем смертности. Стоит отметить, что на ранних этапах развития Российского государства доля пожаров в жилом секторе достигала

фактически 100 %.

Регулятором правоотношений в области пожарной безопасности являются специальные условия социального и (или) технического характера, установленные нормативными правовыми актами (требования пожарной безопасности)[11] [12].

Рассмотрение приведенной выше классификационно-статистической модели распределения пожаров по объектам возникновения сквозь призму государственного принуждения позволяет сделать вывод о том, что организационно обязанность по обеспечению пожарной безопасности закреплена за руководителями этих объектов. Установлена ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, что свидетельствует о наличии признака объектового обязывания при их соблюдении. При обеспечении пожарной безопасности жилого сектора мы сталкиваемся с невозможностью применения признака объектового обязывания к данным объектам ввиду отнесения мест проживания людей к объектам частной собственности2.

Анализ установленных требований пожарной безопасности к объектам жилого сектора подтверждает данное утверждение. Так, ст. 34 Федерального закона «О пожарной безопасности» регламентированы права и обязанности граждан в области пожарной безопасности, которые представлены в виде некоторой декларативной модели, по сути, не несущей за собой никаких правовых последствий. В Правилах противопожарного режима в Российской Федерации имеются отдельные требования к обеспечению пожарной безопасности жилых домов (пп. 15, 86, 90, 91, 94), которые носят разрозненный характер, не обладают признаками системности, тем самым не могут обеспечить полную правовую регламентацию вопроса обеспечения пожарной безопасности мест проживания граждан. Значительное количество требований имеют оговорку «за исключением жилых домов» (пп. 2, 4, 7, 36, 85)[13].

Изучение статистики правоприменения также говорит о невозможности применения признака объектового обязывания - к административной ответственности за нарушение требований пожарной безопасности в основном привлекаются должностные, юридические лица, индивидуальные предприниматели; в свою очередь граждане (собственники жилья) привлекаются к ответственности не более, чем в 5 % случаев. В основных отчетных документах и докладах МЧС России статистика о проведении проверок жилого сектора, привлечении к административной ответственности по результатам таких проверок отсутствует[14] [15].

Анализ правоприменительной практики четырнадцати субъектов Приволжского федерального округа показывает, что в 2016 г. государственными инспекторами по пожарному надзору было составлено порядка 45 тыс. административных протоколов за различные правонарушения в области пожарной безопасности, в том числе было привлечено к ответственности около 4,8 тыс. граждан . Изучение 1 500 административных материалов показало, что только каждое третье из общего количества административных дел в отношении граждан составлено по факту нарушения требований пожарной безопасности в жилом секторе, на объектах проживания людей (остальные - на предприятиях, производствах, в различных учреждениях)[16].

Невозможность применения признака объектового обязывания при соблюдения требований пожарной безопасности в местах проживания людей, отсутствие систематизированной правовой регламентации данных

требований к собственникам жилых домов, в условиях фактически полной неурегулированности механизма государственного принуждения в

рассматриваемой области, наряду с высоким уровнем угрозы возникновения пожаров позволяет говорить о новом понятии, дефиницию которого предлагается рассмотреть через призму территориального обязывания, соотнеся его с категорией «населенный пункт».

При выборе термина «пожарная безопасность населенных пунктов» как нового правового положения мы руководствовались следующими доводами. На сегодняшний день в федеральном законодательстве отсутствует правовая дефиниция «населенный пункт», хотя данная формулировка достаточно часто используется, прежде всего, в контексте базовой административнотерриториальной единицы, являющейся «основанием юридического конструирования территориальной организации местного самоуправления»[17].

Статьей 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определено, что сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление. При этом законодательная дефиниция населенного пункта не приводится. Статья 11 указанного Закона определяет, что законы субъектов Российской Федерации должны содержать перечень населенных пунктов, входящих в состав территорий поселений[18].

К примеру, законодательством Саратовской области определено, что населенный пункт - часть территории области, на которой постоянно или преимущественно проживают жители области и которая имеет сосредоточенную застройку[19]. Согласно аналогичному закону Нижегородской области населенный пункт - компактная территория совместного и постоянного проживания населения, официально получившая такой статус[20] [21].

В общем смысле термин «населенный» - «имеющий большое количество жителей, жильцов. Населенный пункт - общее название мест с

-5

постоянными жителями (город, деревня, поселок)» . Большая советская энциклопедия определяет населенное место, населенный пункт как «первичную единицу расселения людей в пределах земельного участка, где сосредоточиваются также материальные формы их обитания». В качестве обязательного признака отмечается «постоянство использования его как места обитания, хотя бы сезонно, но из года в год»[22].

В юридической литературе населенный пункт определяется как «место постоянного, компактного проживания людей, приспособленное для жизни, хозяйственной деятельности, отдыха и сосредоточивающее жилые, административные и хозяйственные постройки»[23]. Так или иначе, понятие «населенный пункт» неразделимо с формулировкой «место проживания людей».

В основе определения терминологии понятия «пожарная безопасность населенных пунктов» заложен фактор целеполагания, выделяющий основной признак населенных пунктов - постоянное проживание людей, наличие жилой застройки[24].

Безусловно, административные, общественные, производственные и иные объекты также расположены на территории населенных пунктов, однако данное обстоятельство является формальным признаком территориальной принадлежности и в сочетании с достаточно конкретной правовой регламентацией в области установленных требований пожарной безопасности, дополняемое упоминаемым выше признаком объектового обязывания, позволяет акцентировать внимание на том, что пожарная безопасность населенных пунктов как выделяемое понятие, только косвенно затрагивая пожарную безопасность объектов защиты, охватывает неурегулированные правоотношения в сфере пожарной безопасности территорий и жилого сектора. В подтверждение данного довода можно привести следующие утверждения: фактор необходимости тушения пожаров на данных объектах неоспорим и осуществляется по территориальному признаку размещения подразделений пожарной охраны различных видов; нормативные документы по пожарной безопасности объектов носят локальный характер, их действия распространяются на территории объекта, не выходя за их пределы; работники предприятий, организаций, как правило, являются жителями населенных пунктов и также нуждаются в противопожарной защите в нерабочее время.

Помимо этого логико-правовой анализ законодательства Российской Федерации показывает, что формулировка «пожарная безопасность населенных пунктов» фрагментарно присутствует в Федеральном законе «О пожарной безопасности». Она рассматривается в контексте организации профилактики и тушения пожаров в населенных пунктах, разработки мер пожарной безопасности для населенных пунктов, обеспечения первичных мер пожарной безопасности в границах муниципальных образований. Таким образом, с целью изучения вопросов урегулирования правоотношений в рассматриваемой сфере необходимо рассмотреть новое правовое понятие - «пожарная безопасность населенных пунктов», организационные основы которого фактически не закреплены в законодательном поле и которое ранее

не рассматривалась ни одним из авторов[25].

Цель введения рассматриваемого понятия состоит в необходимости обозначения проблемы с обеспечением пожарной безопасности жилого сектора и территорий на научном, законодательном уровне, нормативного закрепления ключевой дефиниции, в том числе в качестве детализированного предмета проверок, для возможности последующего эффективного воздействия посредством осуществления государственного пожарного надзора на состояние защищенности от пожаров, повышения противопожарной устойчивости населенных пунктов. Без выделения базового определения невозможно будет влиять на рассматриваемую многолетнюю проблему и в конечном итоге ее решить.

Для дальнейшего изучения организационно-правовых основ пожарной безопасности населенных пунктов предлагаем через призму полномочий органов государственной власти и местного самоуправления подразделить их на федеральные, региональные и муниципальные. Статьей 21 Федерального закона «О пожарной безопасности» определено, что «меры пожарной безопасности для населенных пунктов и территорий административных образований разрабатываются и реализуются органами государственной власти, органами местного самоуправления».

Анализ полномочий в области пожарной безопасности федеральных органов государственной власти позволяет говорить об организационно - правовых основах пожарной безопасности населенных пунктов федерального уровня в контексте разработки и осуществления государственной политики, принятия нормативных правовых актов, включая вопросы установления требований пожарной безопасности, осуществления тушения пожаров в населенных пунктах, создания, реорганизации и ликвидации подразделений пожарной охраны, содержащихся за счет средств федерального бюджета (ст. 16 Закона).

На региональном уровне основы пожарной безопасности населенных пунктов заключаются в нормативно-правовом регулировании, организации обучения населения мерам пожарной безопасности, информировании, стимулировании участия населения в профилактике пожаров и борьбе с ними, организации тушения пожаров силами ГПС, создании, упразднении подразделений пожарной охраны, реализации комплекса мер пожарной безопасности (ст. 18 Закона). Муниципальный уровень представлен полномочиями органов местного самоуправления поселений, городских округов, внутригородских районов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности (ст. 19 Закона).

Позитивно-правовой анализ данных положений свидетельствует о том, что, во-первых, пожарная безопасность населенных пунктов не выделена в отдельный блок правовых норм, в достаточной степени устанавливающих полномочия органов публичной власти различного уровня. Расплывчатость формулировок, используемых законодателем, свидетельствует о

необходимости четкой регламентации рассматриваемого термина.

Необходимо дать определение понятию «пожарная безопасность населенных пунктов», закрепив его в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности.

Во-вторых, налицо ярко выраженная проблема с разграничением полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов. Федеральные и региональные органы государственной власти обладают полномочиями по тушению пожаров в населенных пунктах, созданию подразделений пожарной охраны, нормативно-правовому регулированию вопросов обеспечения пожарной безопасности территорий.

Изучение материалов судебной практики[26], опыта работы надзорных органов в области организации пожарной безопасности населенных пунктов 26 регионов Российской Федерации[27] позволяет сделать вывод о том, что в большей степени изучаемому правовому понятию близок по смыслу относительно новый в современном законодательстве термин «первичные меры пожарной безопасности», дефиниция которого приведена в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» - это «реализация принятых в установленном порядке норм и правил по предотвращению пожаров, спасению людей и имущества от пожаров».

Обеспечение первичных мер пожарной безопасности относится к вопросам местного значения органов местного самоуправления городских округов, внутригородских районов, поселений, т. е. к тому уровню публичной власти, который наиболее приближен к населению и призван в кратчайшие сроки и с наименьшими потерями решать проблемы, затрагивающие интересы каждого жителя конкретного населенного пункта[28] [29].

Само слово «первичный» обозначает исходный, образующий первый ряд, первую ступень в чем-либо, являющийся первым, начальным звеном

-5

какой-нибудь организации . Именно деятельность муниципалитетов на сегодняшний день выступает первым эшелоном защиты населенных пунктов от пожаров. Первичные меры пожарной безопасности - комплексное понятие, нормативно-правовое содержание которого раскрыто в ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности», определяющей полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере.

Не останавливаясь на их перечислении, отметим, что с учетом дифференциации полномочий для сельских и городских населенных пунктов наибольшим кругом обязанностей при их реализации обладают органы местного самоуправления сельских поселений, что представляется вполне закономерным по причине их удаленности от городов и районных центров, где, как правило, располагаются подразделения ГПС. При этом органы местного самоуправления муниципальных районов не наделены данными полномочиями вообще.

Анализ законодательных норм, раскрывающих содержание понятия «первичные меры пожарной безопасности», указывает на вполне конкретные противоречия в области разграничения компетенции органов государственной власти и органов местного самоуправления. Наибольшей противоречивостью отличается полномочие муниципалитетов по принятию мер по локализации пожара и спасению людей и имущества до прибытия подразделений ГПС. Тушение пожаров в населенных пунктах относится к полномочиям органов государственной власти федерального и регионального уровня, наряду с полномочиями по созданию подразделений пожарной охраны. Органы местного самоуправления наделены правом, но не обязанностью по созданию муниципальной пожарной охраны. Одновременно законодателем отмечается, что данное право связано с решением вопросов, не отнесенных к вопросам местного значения. Вместе с тем в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» имеется дефиниция «локализация пожара - действия, направленные на предотвращение возможности дальнейшего распространения горения и создание условий для его ликвидации имеющимися силами и средствами». Таким образом, само по себе принятие мер по локализации пожара не является завершенным комплексом мероприятий в процессе тушения пожара, пожар после локализации необходимо ликвидировать. Пожар считается ликвидированным, если прекращено горение и устранены условия для его самопроизвольного возникновения. Ситуация, когда пожар локализован, но не ликвидирован, представляется полным абсурдом[30]. Окончательно «запутывает» сложившуюся ситуацию определение термина «организация тушения пожаров», приведенное в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности», которое исключает мероприятия по обеспечению первичных мер пожарной безопасности из комплекса мер по пожаротушению.

Помимо этого содержательная сторона отдельных положений рассматриваемого полномочия также нуждается в более четком правовом урегулировании. Полномочия по созданию условий для организации добровольной пожарной охраны, на первый взгляд, не вызывают сомнений в адекватной регламентации. Вместе с тем анализ Федерального закона «О добровольной пожарной охране»[31] показывает, что органы местного самоуправления не вправе самостоятельно создавать добровольные пожарные подразделения, что представляется принципиально неверной позицией в связи с тем, что именно организация добровольных пожарных команд и дружин в населенных пунктах является наиболее действенной мерой по организации борьбы с пожарами силами населения без привлечения профессиональных пожарных формирований[32].

При правовой регламентации полномочия по оснащению территорий противопожарным инвентарем явно не учтены вопросы его сохранности. Формулировка «оказание содействия органам государственной власти в информировании населения о мерах пожарной безопасности» дублирует понятие «противопожарная пропаганда», правом осуществления которой наделены помимо органов местного самоуправления и органы государственной власти (ст. 25 Федерального закона «О пожарной безопасности»).

Таким образом, законодательные акты, регламентирующие нормативное содержание первичных мер пожарной безопасности, не достаточно систематизированы, имеют расплывчатые и противоречивые формулировки, что вызывает определенные трудности при понимании их правовой природы и реализации на практике.

На основании вышеизложенного можно сделать вывод о том, что вопросы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов являются не полностью урегулированными в рассматриваемом объеме полномочий органов государственной власти федерального, регионального уровней и органов местного самоуправления и, по сути, персонифицированно не возложены ни на один из перечисленных уровней власти, что представляется не вполне обоснованным.

Наиболее закономерным является отнесение обязанности по

обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации как наиболее действенных органов публичной власти на территориях, обладающих организационными, кадровыми, финансовыми ресурсами для должной реализации возложенных полномочий. Вместе с тем предлагается предусмотреть возможность передачи данного полномочия органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов как наиболее действенному уровню муниципальной власти, в соответствии с установленным законодательством порядком, вместе с вопросами финансирования возлагаемых обязательств. Именно фактическая невозможность муниципалитетов поселенческого уровня организовать должное финансирование вопросов пожарной безопасности населенных пунктов приводит к неэффективности при реализации рассмотренных полномочий[33].

Для поселенческого уровня закономерным предполагается нормативное наделение обязанностью по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, предусматривающих проведение таких мероприятий, как обучение населения мерам пожарной безопасности, осуществление противопожарной пропаганды, включая вопросы работы с детьми и молодежью, оказание содействия подразделениям добровольной пожарной охраны, вовлечение граждан в обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов в любых незапрещенных формах. Иными словами, теми полномочиями, которые не требуют капитальных финансовых затрат и заключаются в организации работы с населением.

Таким образом, организационно-правовые основы пожарной безопасности населенных пунктов федерального, регионального и муниципального уровня представляются весьма неопределенными, не имеющими четких рамок, границ распределения полномочий органов публичной власти соответствующего уровня, а также неурегулированными с содержательной стороны, в связи с чем считаем необходимым внесение соответствующих изменений в закон «О пожарной безопасности» в целях правовой регламентации указанных вопросов.

Еще одним инструментом, позволяющим раскрыть организационно - правовое содержание пожарной безопасности населенных пунктов, представляется рассмотрение этого понятия через призму установления обязательных требований. Анализ нормативных правовых актов показывает, что вопрос установления требований пожарной безопасности для населенных пунктов фактически не нашел в них своего отражения.

Регламентируя вопросы размещения подразделений пожарной охраны на территории населенных пунктов, противопожарного водоснабжения, Федеральный закон «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» (далее - Технический регламент)[34], фактически отождествляет обязательные требования в рассматриваемой области с рассмотренными выше полномочиями муниципалитетов по обеспечению первичных мер пожарной безопасности, о чем свидетельствует ст. 63 рассматриваемого Закона.

Сравнительный анализ ст. 63 Технического регламента и ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности» показывает, что нормы вышеперечисленных законодательных актов, не являются тождественными и однозначными, не отображают единого подхода к определению обязанностей. Так, ст. 63 Технического регламента не содержит нормы, относящей к первичным мерам пожарной безопасности полномочий по локализации пожара до прибытия подразделений ГПС, и напротив, не все вопросы первичных мер, содержащихся в рассматриваемой статье, нашли свое отражение в ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности».

В Правилах противопожарного режима в Российской Федерации требования пожарной безопасности к населенным пунктам фактически отсутствуют, а имеющиеся асистемны. Правовые положения, представленные разделом II - «Территории поселений», разделом XX - «Порядок оформления паспорта населенного пункта» (регламентирует требования только к населенным пунктам, подверженным угрозе лесных пожаров), фактически дублируют нормы ст. 19 Федерального закона «О пожарной безопасности», не детализируя их. Обязанностью по выполнению данных требований не наделен ни один из субъектов рассматриваемых правоотношений, что затрудняет вопросы привлечения к ответственности за их несоблюдение.

Выводы, сделанные при рассмотрении понятия «пожарная безопасность населенных пунктов» через призму установления обязательных требований, свидетельствуют о необходимости внесения изменений в Технический регламент, а именно, дополнения его статьей, которая должна централизованно установить требования пожарной безопасности, обязательные для выполнения на территории населенных пунктов. Нормативное содержание статьи может быть следующим.

Статья 63.1. Обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов.

Пожарная безопасность населенных пунктов обеспечивается путем разработки и реализации мер пожарной безопасности, предусматривающих выполнение следующих обязательных мероприятий для каждого населенного пункта:

Разработка и утверждение нормативных правовых актов, предусматривающих вопросы организационно-правового, финансового, материально-технического обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов.

Тушение пожаров в населенных пунктах, не входящих в зону выезда подразделений федеральной противопожарной службы ГПС МЧС России.

Разработка и утверждение плана привлечения сил и средств для тушения пожаров на территории населенных пунктов.

Обеспечение беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара.

Создание нормативного запаса воды для организации

пожаротушения.

Обеспечение надлежащего состояния источников противопожарного водоснабжения.

Организация работы по своевременной очистке территорий

населенных пунктов от сгораемого мусора, материалов.

Организация работы по обеспечению пожарной безопасности объектов проживания людей.

Оповещение населения о пожаре.

Эвакуация населения при пожаре.

Организация профилактики пожаров на территории населенных

пунктов.

Осуществление противопожарной пропаганды.

Обучение населения мерам пожарной безопасности.

Организация работы дружин юных пожарных.

Установление особого противопожарного режима на территории населенных пунктов, а также дополнительных требований пожарной безопасности на время его действия.

Социальное и экономическое стимулирование участия граждан и организаций в деятельности по борьбе с пожарами.

Детализация каждого из приведенных положений должна найти свое нормативное закрепление в специальном разделе Правил противопожарного режима в Российской Федерации под названием «Обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов». В соответствии с приведенными выше предложениями относительно установления полномочий органов местного самоуправления поселений по обеспечению первичных мер пожарной безопасности предлагается изменить и ст. 63 Технического регламента, включив в перечень рассматриваемых обязательных требований положения, реализация которых не потребует финансовых затрат, сопоставимых или превышающих бюджет муниципального образования.

Четкое законодательное закрепление требований пожарной безопасности наряду с персонифицированным возложением соответствующих полномочий на органы публичной власти соответствующего уровня может послужить вполне логичной и понятной организационно-правовой основой для деятельности по обеспечению пожарной безопасности территорий населенных пунктов.

Изучение организационно-правовых вопросов пожарной безопасности населенных пунктов невозможно без такого важного компонента, как административная ответственность за неисполнение обязательных требований. Ответственность за нарушение требований пожарной безопасности установлена ст. 20.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее - КоАП РФ)[35]. Стоит отметить, что название гл. 20 Особенной части КоАП РФ, частью которой является рассматриваемая статья (Административные правонарушения, посягающие на общественный порядок и общественную безопасность), полностью соотносится со сделанными ранее выводами о пожарной безопасности как о неотъемлемой части общественной безопасности в Российской Федерации.

Статья 20.4 КоАП РФ предусматривает ответственность за нарушения требований пожарной безопасности, в том числе повлекшие возникновение пожара, наступление общественно опасных последствий, а также за ряд других правонарушений в рассматриваемой области. Однако ее положения не предусматривают специальной нормы, регламентирующей наступление ответственности за неисполнение требований пожарной безопасности для территорий населенных пунктов, а также за ненадлежащее исполнение первичных мер пожарной безопасности.

Вместе с тем, принимая во внимание существенную разницу в вопросах проверки противопожарного состояния зданий и сооружений и проверки обеспечения пожарной безопасности территорий, отличие предмета проверки, введение такой нормы представляется необходимым. Она должна предусматривать ответственность не просто за нарушение требований пожарной безопасности, а за неисполнение именно требований пожарной безопасности для населенных пунктов. Необходимость введения специальной нормы подтверждается специальным статусом субъекта правонарушения, которым являются органы публичной власти, спецификой объективной стороны противоправного деяния.

Кроме того, на практике норма ч. 1 ст. 20.4 КоАП РФ, предусматривающая ответственность за нарушение требований пожарной безопасности, может быть истолкована неоднозначно в части квалификации действий должностных лиц органов государственной власти и органов местного самоуправления, связанных с неисполнением требований пожарной безопасности, установленных для населенных пунктов. В целях исключения двойного толкования необходимо внести изменения в КоАП РФ, а именно, дополнить ст. 20.4 Кодекса частью, определив следующую диспозицию вводимой специальной нормы: «Неисполнение или ненадлежащее исполнение требований по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов». Также предлагаем установить специальную норму по установлению ответственности муниципалитетов: «Неисполнение или ненадлежащее исполнение первичных мер пожарной безопасности». При этом санкция должна быть максимально динамична и вариативна, допускать как минимальное наказание за незначительные нарушения, так и достаточно большие штрафные санкции при возникшей угрозе людям вследствие действий (бездействия) органов публичной власти соответствующего уровня.

С учетом вышеизложенного, комплексная нормативно-правовая дефиниция пожарной безопасности населенных пунктов может быть представлена в следующем виде.

Пожарная безопасность населенных пунктов - это неотъемлемая часть национальной безопасности Российской Федерации, представляющая собой состояние защищенности жизненно важных прав, свобод и интересов личности, общества и государства от пожаров на определенной территории, в местах проживания людей, реализующаяся посредством осуществления соответствующих полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, урегулированная специальными требованиями пожарной безопасности, за неисполнение или ненадлежащее исполнение которых установлена юридическая ответственность.

На основании изложенного представляется обоснованным сделать следующие выводы.

Во-первых, обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов является неотъемлемой частью общественной безопасности как составной части национальной безопасности Российской Федерации.

Во-вторых, обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов должно рассматриваться в качестве основного вида обеспечения пожарной безопасности Российской Федерации, исходя из тезиса о наиболее высокой угрозе возникновения пожаров и гибели людей на них, подтвержденного данными сравнительно-статистического анализа официальных сведений МЧС России.

В-третьих, выделяя пожарную безопасность населенных пунктов в качестве отдельного понятия, рассматривая ее организационно-правовые основы, мы приходим к выводу о необходимости законодательного закрепления предлагаемой дефиниции в ст. 1 Федерального закона «О пожарной безопасности». Целью выделения данного термина является обозначение имеющейся проблемы с противопожарной защитой территорий для возможности последующего воздействия на нее путем осуществления государственного пожарного надзора. Рассматриваемая категория определяется в качестве самостоятельного предмета надзорной деятельности.

В-четвертых, изучение организационно-правовых основ пожарной

безопасности населенных пунктов через призму публичных полномочий органов государственной власти и местного самоуправления свидетельствует о необходимости их более четкого разграничения. Предлагается законодательное отнесение данного обязательства к полномочиям

региональных органов государственной власти с возможностью передачи органам местного самоуправления муниципальных районов и городских округов вместе с вопросами финансирования.

В-пятых, необходимо внести соответствующие изменения в законодательство Российской Федерации, регламентирующие адресное

закрепление требований пожарной безопасности к территориям населенных пунктов, систематизируя имеющиеся правовые положения и устраняя пробелы законодательства.

необходимо внести изменения в ст. 20.4 КоАП РФ, установив специальную норму, предусматривающую ответственность за неисполнение (ненадлежащее исполнение) требований по обеспечению пожарной

безопасности населенных пунктов.

[1] См.: Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (ред. от 21.07.2014) // Собр.

законодательства Рос. Федерации. 2014. № 31, ст. 4398.

[2]

[3] См.: Стахов А. И. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности в России : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001.

См.: Концепция общественной безопасности в Российской Федерации : утв. Президентом Рос. Федерации 14.11.2013 № Пр-2685. Документ официально опубликован не был. Доступ из справочной правовой системы «КонсультантПлюс».

[5]

[6] См.: Карелин К. В. Административно-правовой статус государственного пожарного надзора Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2012. С. 106.

См.: Гуциев В. А. Правовое регулирование обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2009. С. 84.

[8] См.: Стахов А. И. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности в России : дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 25.

[9] См.: URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/stats/Pozhari/2017_god (дата обращения: 18.08.2017).

[10] См.: Пожары и пожарная безопасность в 2016 году : статистический сборник / под общ. ред. Д. М. Гордиенко. М., 2017. С. 3, 4, 13, 14.

[11] См.: О пожарной безопасности : Федеральный закон Рос. Федерации от 21.12.1994 № 69 (ред. от 29.07.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. № 35, ст. 3649; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4765.

См.: Евдокимов А. С. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов // Правовая культура. 2016. № 2. С. 137.

[13] См.: О противопожарном режиме : Постановление Правительства Рос. Федерации от 25.04.2012 № 390 (ред. от 21.03.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 19, ст. 2415; 2017. № 13, ст. 1941.

См.: URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/stats/Statistika_ob_osushhestvlenii_gosudarstv (дата обращения: 18.08.2017); URL: http://www.mchs.gov.ru/activities/plans_and_results/ Doklady_ob_osushhestvlenii_gosudarstvenn/Doklad_ob_osushhestvlenii_MCHS_Rossii_fe (дата обращения: 18.08.2017).

[15]

Формы отчетов Приволжского регионального центра МЧС России за 2016 г. : Анализ административной практики в Приволжском федеральном округе за 12 месяцев 2016 года // Архив Приволжского регионального центра МЧС России (дата обращения: 05.07.2017).

[16] Архив Приволжского регионального центра МЧС России (дата обращения: 05.07.2017); Архив Главного управления МЧС России по Нижегородской области (дата обращения: 05.07.2017); Архив Главного управления МЧС России по Саратовской области (дата обращения: 15.08.2017).

[17] Бабичев И. В. Муниципальное право : системно-структурный анализ юридических

конструкций. М., 2010. С. 151-152.

[18]

См.: Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : Федеральный закон Рос. Федерации от 06.10.2003 № 131 (ред. от 29.07.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4828.

[19] См.: Об административно-территориальном устройстве Саратовской области : Закон Саратовской области от 03.04.2000 № 21 (ред. от 04.02.2014) // Саратовские вести по понедельникам. 2000. № 12; Собр. законодательства Саратовской области. 2014. 5 февр.

[20] См.: Об административно-территориальном устройстве Нижегородской области : Закон

Нижегородской области от 16.11.2005 № 184 (ред. от 31.05.2017) // Правовая среда. 2015. № 94/95; Официальный интернет-портал правовой информации. URL:

http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.08.2017).

[21] См.: Толковый словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой. М., 2005. С. 392.

[22] См.: Большая советская энциклопедия. М., 1974. Т. 17. С. 875.

[23] См.: Шугрина Е. С. Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» // Городское управление. 2013. № 1. С. 30-43.

[24] См.: Евдокимов А. С. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов // Правовая культура. 2016. № 2. С. 138.

[25] См.: Евдокимов А. С. Организационно-правовые основы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов // Правовая культура. 2016. № 2. С. 136-142.

[26] См.: Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 11.07.2012 № А50-23428/2011. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/d8b57842-04a9-4d3a-8351-0125dc4e4d1f (дата обращения: 18.08.2017); Постановление Арбитражного суда Поволжского округа от 01.12.2016 № А12-24176/2016. URL: http://kad.arbitr.ru/Card/09628cea-7931-4468-8ce3- 466f6777b71d (дата обращения: 18.08.2017).

[27] Архив Приволжского регионального центра МЧС России (дата обращения: 16.06.2017); Архив Южного регионального центра МЧС России (дата обращения: 17.10.2016).

[28] См.: Европейская хартия местного самоуправления (совершено в г. Страсбурге 15.10.1985) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 36, ст. 4466.

[29] См.: Толковый словарь русского языка / под ред. С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой. М., 2005. С. 498.

[30] См.: Евдокимов А. С. Проблемы правовой регламентации деятельности органов местного самоуправления по тушению пожаров // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 12. С. 74-76.

[31] См.: О добровольной пожарной охране : Федеральный закон Рос. Федерации от 06.05.2011 № 100 (ред. от 22.02.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 19, ст. 2717; 2017. № 9, ст. 1281.

См.: Евдокимов А. С. Федеральный закон «О добровольной пожарной охране»: проблемы правоприменения // Современное право. 2012. № 12. С. 42-46.

[33] См.: Макаркин С. В. Пожарная безопасность в системе вопросов местного значения Российской Федерации : дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 8-9.

[34] См.: Технический регламент о требованиях пожарной безопасности : Федеральный закон Рос. Федерации от 22.07.2008 № 123 (ред. от 29.07.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 30, ч. 1, ст. 3579; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4793.

[35] См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195 (ред. от 29.07.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1, ч. 1, ст. 1; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4827.