В целях организации и осуществления деятельности в области защиты населения и территорий от пожаров в России создана система обеспечения пожарной безопасности, объединившая силы и средства, а также комплекс мер различного характера (правового, организационного, экономического, социального и научно-технического), направленных на борьбу с ними. Основными элементами системы обеспечения пожарной безопасности являются органы публичной власти, организации, граждане, участвующие в обеспечении пожарной безопасности (ст. 3 Федерального закона «О пожарной безопасности»). В числе основных функций данной системы целесообразным представляется выделить следующие наиболее значимые из них: разработка государственных мер в области пожарной безопасности, нормативно-правовое регулирование, организация и осуществление профилактики пожаров, тушение пожаров и проведение аварийноспасательных работ, осуществление федерального государственного пожарного надзора.

Как уже отмечалось, регулятором правоотношений в области пожарной безопасности выступают требования пожарной безопасности, которые, по мнению А. И. Стахова, в совокупности определяют модель, эталон административно-правового поведения физических лиц и организаций по соблюдению, исполнению и использованию норм законодательства, связанных с обеспечением интеграции и защищенности частных и публичных законных интересов в сфере административно-правового регулирования[1]. Вместе с тем установление государством на законодательном уровне обязательных требований правомерного поведения не является залогом их выполнения. Механизмом, обеспечивающим реализацию государственного принуждения, призван выступать государственный контроль (надзор), который является непременным атрибутом каждого государства и относится к его основополагающим функциям[2].

Для реализации политики государства по различным направлениям деятельности, включая вопросы обеспечения безопасности и осуществления контрольно-надзорных функций, в составе федеральных органов исполнительной власти образовываются органы государственного контроля, надзора. Объективная необходимость государственного контроля убедительно доказана практикой развития всех типов и форм государств, при этом налицо зависимость действенности власти от эффективности государственного контроля[3] [4].

В научной среде существует множество подходов к определению сущности рассматриваемого термина. Он рассматривается в качестве функции государства, самостоятельной формы государственной деятельности, метода управления, а нередко - как одна из ветвей государственной власти (контрольная власть), известен также контроль институтов гражданского общества над деятельностью органов

- 3

государственной администрации .

Предметом споров в административно-правовой доктрине выступает также соотношение категорий «контроль» и «надзор». В науке до сих пор нет единства точек зрения по поводу вопроса о сущности контроля и надзора, их четком разграничении. Высказываются мнения о том, что надзор - это разновидность контроля, самостоятельная государственная деятельность, контроль и надзор являются идентичными понятиями[5] [6] [7]. Несмотря на наличие мнений ведущих ученых в области административного права об отличии понятий контроля и надзора друг от друга, законодательно это разделение не проводится (ст. 2 Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного

Л

контроля (надзора) и муниципального контроля» , ст. 2 Федерального закона

-5

«О техническом регулировании» ). Так или иначе, мы не будем подробно останавливаться на изучении сущности контроля и надзора, проблемах их соотношения, разграничения в связи с тем, что данные вопросы детально исследовались достаточно большим кругом авторов[8].

Отметим, что одно из самых подробных и, на наш взгляд, объективных исследований по данному предмету было проведено Б. В. Россинским, который является сторонником разграничения понятий контроля «как деятельности органов, наблюдающих за положением дел в системе управления и помогающих вырабатывать оптимальные управленческие решения субъектам исполнительной власти» и надзора «как деятельности специальных правоохранительных институтов, наделенных государственными властными полномочиями и возможностью осуществления правоприменения»[9]. Поддерживая мнение автора по проведенному исследованию, остановимся на том, что в дальнейшем, говоря об органах государственного пожарного надзора, их деятельности, мы будем применять термин «надзор» и называть их надзорными органами, независимо от разновидностей и форм их правового статуса, выполняемых функций и других особенностей правовой юрисдикции.

Нам также близка точка зрения А. В. Мартынова, согласно которой «главная проблема административного надзора заключается не в разграничении его с другими видами государственно-управленческой деятельности, например, с государственным контролем, а в сокращении избыточного административного регулирования общественных отношений; только в этом случае можно говорить об эффективности данного административно-правового института»[10].

В статье 1 Федерального закона «О пожарной безопасности» федеральный государственный пожарный надзор определяется как «деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, а также подведомственных им государственных учреждений, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений организациями и гражданами требований пожарной безопасности, посредством организации и проведения проверок деятельности организаций и граждан, состояния используемых (эксплуатируемых) ими объектов защиты, проведения мероприятий по контролю на лесных участках, на подземных объектах, при ведении горных работ, при производстве, транспортировке, хранении, использовании и утилизации взрывчатых материалов промышленного назначения, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению выявленных нарушений, и деятельность по систематическому наблюдению за исполнением требований пожарной безопасности, анализу и прогнозированию состояния исполнения указанных требований».

Эволюция законодательной дефиниции государственного пожарного надзора весьма примечательна, и рассмотрение ее полезно для проведения дальнейшего исследования основных форм и методов этой деятельности. В самой первой редакции закона «О пожарной безопасности» формулировка была следующей: «государственный пожарный надзор - специальный вид государственной надзорной деятельности, осуществляемый должностными лицами органов управления и подразделений Г осударственной

противопожарной службы в целях контроля за соблюдением требований пожарной безопасности и пресечения их нарушений».

В редакции от 29.12.2004 государственный пожарный надзор представлен как «осуществляемая в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, деятельность по проверке соблюдения организациями и гражданами требований пожарной безопасности и принятие мер по результатам проверки». Изменения, внесенные в 2011 г.[11], существенно расширили рассматриваемое определение: помимо нового термина «федеральный» оно включило в себя специализацию по профильным ветвям надзора: ФГПН в лесах, при ведении горных работ, на подземных объектах, при обращении взрывчатых промышленных материалов. Существенным новшеством стал и отказ от типичной формы надзора: «проверка - принятие мер», установленной предыдущей редакцией

Федерального закона «О пожарной безопасности». Теперь деятельность по осуществлению государственного пожарного надзора заключается не только в проверках, но и в предупреждении, выявлении и пресечении нарушений требований пожарной безопасности, а также в систематическом наблюдении, анализе и прогнозировании состояния их исполнения организациями и гражданами. Такие изменения были вызваны жизненной необходимостью и неразрывно связаны с рядом трагических событий вследствие произошедших резонансных пожаров за последние несколько лет, когда простая форма «проверка - принятие мер» показала свое несовершенство. Необходимость расширения понятийных границ надзора нашла свое нормативно-правовое отражение, определив современную законодательную дефиницию рассматриваемой деятельности.

Федеральный государственный пожарный надзор, за исключением упомянутых выше профильных видов надзора, осуществляется должностными лицами органов ГПН, находящимися в ведении федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области пожарной безопасности - МЧС России[12]. При проведении дальнейшего исследования мы будем употреблять термин «государственный пожарный надзор» именно в контексте федерального надзора, осуществляемого МЧС России.

Административно-правовой статус органов ГПН закреплен в ст. 6 Федерального закона «О пожарной безопасности», ст. 6.1 указанного Закона определены особенности осуществления надзора в области пожарной безопасности. Структура, полномочия и функции органов ГПН установлены Положением о федеральном государственном пожарном надзоре (далее - Положение о ФГПН), которым определено, что ФГПН осуществляется должностными лицами органов ГПН федеральной противопожарной службы (далее - ФПС) ГПС, являющимися государственными инспекторами по

надзору[13]. Порядок осуществления федерального

государственного пожарного надзора установлен Административным регламентом по надзору за выполнением требований пожарной безопасности[14].

Проведенное в предыдущем параграфе исследование позволяет акцентировать внимание на осуществлении государственного пожарного надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов, в контексте которого и будет проведено дальнейшее изучение организационно - правовых основ надзорной деятельности в рассматриваемой сфере.

Полномочия органов ГПН изложены в Положении о ФГПН. В их компетенцию входит: организация и проведение проверок противопожарного состояния объектов, ведение производства по административным делам, взаимодействие с различными органами и организациями по вопросам обеспечения пожарной безопасности. К сожалению, вопрос осуществления государственного пожарного надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов не нашел своего нормативного закрепления. Так, п. 5 Положения определено, что органы ГПН проводят проверки деятельности организаций, граждан, противопожарного состояния эксплуатируемых объектов защиты. Данная норма имеет слишком обобщающий характер и не раскрывает в полном объеме полномочий органов ГПН по праву проведения проверки деятельности по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов.

Это вызывает существенное затруднение при реализации надзорной

деятельности в рассматриваемой области на практике и, учитывая самостоятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации при реализации принадлежащих им полномочий, в соответствии со ст. 77 Конституции Российской Федерации и на основании

ст. 2 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ[15], принцип

самостоятельности местного самоуправления, закрепленный ст. 12 Конституции Российской Федерации[16], ставит под сомнение законность проведения таких проверок вообще.

Выводы, сделанные в предыдущем параграфе, позволяют говорить о том, что в целях более четкой правовой регламентации, исключения двойного толкования вышеуказанной нормы необходимо внести изменения в Положение «О федеральном государственном пожарном надзоре», дополнив п. 5 абзацем следующего содержания: «Организуют и проводят проверки деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, проверки органов местного самоуправления в рамках переданных полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов в соответствии со ст. 19 Федерального закона ”Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации”».

Полномочия по осуществлению федерального государственного пожарного надзора реализуются через систему органов ГПН МЧС России. Для их дальнейшего изучения представляется целесообразным обратиться к структурно-функциональному построению рассматриваемой системы.

Структура органов ГПН четырехуровневая, она включает в себя следующие подразделения:

структурное подразделение центрального аппарата МЧС России;

структурные подразделения главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации;

территориальные подразделения ГПН; отряды ФПС;

объектовые, специальные и воинские подразделения ФПС.

Система органов ГПН построена на основе принципа субординации:

подчинения нижестоящих органов ГПН вышестоящим.

Неотъемлемой составной частью системы органов ГПН является система государственных инспекторов по пожарному надзору. Руководители соответствующих органов ГПН (их заместители, инспекторы) по должности одновременно являются главными государственными инспекторами по пожарному надзору (заместителями, инспекторами) Российской Федерации; субъектов Российской Федерации; городов (районов), территориальных подразделений ФПС; объектовых, специальных и воинских подразделений ФПС в соответствии со структурой органов ГПН. Современное построение системы органов ГПН представляется оптимальным, она обеспечивает возможность реализации надзорной функции на всей территории Российской Федерации (как по территориальному, так и по объектовому признаку), предусматривает необходимые уровни управления и позволяет решать возложенные задачи по надзору за соблюдением требований пожарной безопасности в том числе и в населенных пунктах, жилом секторе.

Вместе с тем вопросы компетенции инспекторов государственного пожарного надзора (далее - инспекторов ГПН) явно нуждаются в совершенствовании. Объем полномочий государственных инспекторов по пожарному надзору также дифференцируется Положением о ФГПН в зависимости от уровня занимаемой должности в структуре органов ГПН, приведенной выше. Среди общего числа полномочий инспекторов всех уровней представляется целесообразным назвать следующие наиболее значимые из них: проведение проверок, запрос и получение необходимой информации и документов, выдача предписаний об устранении выявленных нарушений, составление протоколов об административных правонарушениях, рассмотрение административных дел, принятие мер по предотвращению правонарушений.

При этом главные государственные инспекторы городов (районов), территориальных подразделений ФПС и их заместители наделены правом назначения и проведения проверок деятельности органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности. Государственные инспекторы правом проведения проверок деятельности муниципалитетов не наделены, что в контексте проводимого исследования представляется необоснованным, в связи с тем, что в случае передачи государственных полномочий по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов в установленном порядке органам местного самоуправления основной объем работы будет возложен именно на государственных инспекторов городов и районов.

Изучение материалов проверок органов местного самоуправления по вопросам пожарной безопасности четырнадцати субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа показало, что именно территориальные отделы, отделения надзорной деятельности городов и районов проводят более 95 % от общего количества проверок деятельности органов публичной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности территорий, а правом осуществления таких проверок наделены только начальники данных подразделений или их заместители[17]. Подразделения ГПН в районах и городах достаточно малочисленны, в районах свою деятельность нередко осуществляет всего один инспектор (на территории Российской Федерации осуществляют деятельность более 2 000 подразделений ГПН, порядка 80 % из них являются малочисленными), который не наделен статусом главного государственного инспектора в связи с тем, что управление такими подразделениями осуществляется по межрайонному принципу, а объем проводимых проверок по рассматриваемым вопросам достаточно велик. Становится очевидной необходимость наделения государственных инспекторов по пожарному надзору этого уровня правом проверок муниципалитетов по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов.

В связи с этим предлагаем в объем полномочий государственных инспекторов городов (районов) субъектов Российской Федерации по пожарному надзору, отрядов ФПС включить полномочия по проведению проверок деятельности органов местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов в случае передачи последним соответствующих полномочий региональных органов

государственной власти. Право назначать такие проверки необходимо оставить за главными государственными инспекторами соответствующего и вышестоящего уровней. Предлагаем дополнить п. 9 Положения о ФГПН абзацем следующего содержания: «Проводить проверки деятельности органов местного самоуправления по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов».

Аналогичной представляется и ситуация с полномочиями главных государственных инспекторов и государственных инспекторов субъектов Российской Федерации по пожарному надзору в отношении проверок органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению пожарной безопасности - государственные инспекторы соответствующего уровня полномочиями по проведению таких проверок не наделены. Вместе с тем, исходя из предложений по наделению полномочиями по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов именно региональных органов исполнительной власти, внесенных в предыдущем параграфе, государственные инспекторы субъектов Российской Федерации должны обладать полномочиями по осуществлению проверок в отношении данных органов. В противном случае подход к организации проведения проверок будет формален - фактически проверку будут проводить обычные инспекторы, а подпись в документах проверки будет ставиться их руководителем.

Помимо этого, исходя из сделанных ранее выводов, учитывая тот факт, что органы государственной власти регионов наделены широким кругом полномочий в области обеспечения пожарной безопасности, представляется необходимым конкретизировать имеющуюся формулировку Положения о ФГПН, наделяющую инспекторов правом проводить проверки органов государственной власти «по обеспечению пожарной безопасности», дополнив соответствующие пункты Положения специальной нормой, регламентирующей наделение правом на проведение проверок «по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов». На основании вышеизложенного предлагаем дополнить п. 11 Положения о ФГПН абзацем следующего содержания: «Проводить проверки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов». Изложить абзац «а» п. 12 Положения в следующей редакции: «Назначать и проводить проверки деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации по обеспечению пожарной безопасности, включая вопросы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов».

Таким образом, нормы Положения о ФГПН, регламентирующие полномочия инспекторов ГПН относительно уровней системы государственных инспекторов по пожарному надзору по вопросам проведения проверок деятельности органов государственной власти по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, являются несовершенными и нуждаются в корректировке. Завершая анализ Положения о ФГПН, следует отметить, что государственный пожарный надзор возможен и необходим только в правовых рамках. Его пределы детерминированы приоритетом прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, круг полномочий инспектора ГПН ограничивается определенными нормативными рамками. За ненадлежащее исполнение своих обязанностей должностные

лица органов ГПН несут ответственность в установленном порядке.

Как уже отмечалось ранее, порядок осуществления федерального государственного пожарного надзора установлен соответствующим Административным регламентом, анализ положений которого показывает, что в нем нашли свое отражение вопросы проверки органов государственной власти и местного самоуправления. В п. 2 Административного регламента, перечисляющем субъекты надзора, к которым отнесены государственные органы и муниципалитеты, допущено обобщение, согласно которому в дальнейшем по тексту документа используется термин «органы власти». Стоит отметить, что данный термин является не вполне корректным. Соглашаясь с точками зрения Ю. Е. Аврутина , Т. Я. Хабриевой , отметим, что исходя из предложений, сделанных в параграфе 1.2, говоря о проверках органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и их должностных лиц, в дальнейшем исследовании мы будем употреблять термин «органы публичной власти».

Вместе с тем детализация предмета проверки в отношении органов публичной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности территорий в Административном регламенте отсутствует. Так, п. 5 Административного регламента определяет, что предметом ФГПН является исполнение данными органами и их должностными лицами соответствующих нормативных правовых актов при осуществлении ими полномочий в сфере обеспечения пожарной безопасности.

Имеющаяся формулировка носит скорее общий характер, что не позволяет отразить специфику надзора за довольно узконаправленной деятельностью по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, имеющую стратегическое значение в системе обеспечения пожарной безопасности и придающую также немалое значение надзору в [18] [19]

рассматриваемой области. Как следствие, эти вопросы не нашли детального отражения в разделах, посвященных порядку проведения плановых и внеплановых проверок. Таким образом, отдельные положения

Административного регламента требуют совершенствования. Необходимо выделить понятие «проверка органов публичной власти и их должностных лиц по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов», установить детальный порядок проведения таких проверок, учитывая все особенности деятельности по обеспечению пожарной безопасности территорий и специфику надзора за данной деятельностью.

Вопросы совершенствования государственного пожарного надзора за деятельностью органов публичной власти по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов будут более детально изучены в последующих разделах исследования.

Рассмотрение в комплексе общеправовых основ государственного контроля и надзора позволило сделать вывод о том, что надзорная деятельность государства в области пожарной безопасности реализуется в форме государственного пожарного надзора, осуществляемого системой органов ГПН МЧС России. Осуществление ФГПН является неотъемлемой и одной из наиболее значимых функций системы обеспечения пожарной безопасности. Законодательная дефиниция рассматриваемой категории прошла определенный эволюционный путь, выразившийся в нормативном отображении своей сути, отказавшись от типичной формы надзора: «проверка - принятие мер», перейдя к более комплексному понятию, выражающемуся в совокупности мероприятий (помимо самих проверок) по предупреждению, выявлению и пресечению нарушений, наблюдению, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований пожарной безопасности.

Вместе с тем проведенный анализ нормативных правовых актов, регламентирующих организационно-правовые основы осуществления ФГПН, позволил сделать акцент на немаловажной закономерности. Нормативноправовое регулирование данной деятельности преимущественно направлено на регламентацию исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности на объектах защиты (здания, сооружения, строения, установки), порядок осуществления надзора за соблюдением требований пожарной безопасности на территории населенных пунктов нормами права урегулирован фрагментарно и не носит системного характера, несмотря на то, что ежегодно основными объектами пожара являются места проживания граждан. Организационно выявленные различия отображаются еще сильнее: основные усилия органов ГПН направлены на проверку именно объектов защиты, проверкам деятельности органов публичной власти по обеспечению пожарной безопасности территорий населенных пунктов уделяется незаслуженно мало внимания. Так, изучение официальных статистических данных МЧС России, опыта работы в данном направлении органов ГПН Приволжского регионального центра МЧС России (включая 14 Главных управлений МЧС России по субъектам Российской Федерации) показало, что доля проверок органов публичной власти в общем количестве проводимых проверок в 2016-2017 гг. не превышала 5 %\

Сложившаяся ситуация свидетельствует об узконаправленной специализации федерального государственного пожарного надзора, основное направление которого смещено в сторону надзора за объектами. Это позволяет сделать вывод о том, что в настоящее время не решается главная задача органов ГПН - надзор за всесторонним обеспечением пожарной безопасности, а следовательно, ФГПН не является полностью эффективным.

В последние годы ведется активная работа по модернизации контрольно-надзорной деятельности. В апреле 2016 г. была принята [20] «дорожная карта»1 по ее совершенствованию, в декабре 2016 г. утвержден Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности»[21] [22] [23], в феврале 2017 г. - Паспорт приоритетного проекта

-5

«Совершенствование функций государственного надзора МЧС России» . Основной целью проводимого реформирования является повышение результативности и эффективности рассматриваемой деятельности, которая должна строиться не на количественных показателях выявленных нарушений, а на оценке размера предотвращенного ущерба, сокращении числа проверок при одновременном расширении использования форм, не требующих взаимодействия с проверяемыми, применении рискориентированного подхода, системы профилактики правонарушений, о необходимости внедрения которых прямо сказано в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию[24].

Говоря об эффективности рассматриваемого вида надзора, безусловно соглашаясь с вышеперечисленными оценочными критериями, прежде всего, стоит останавливаться не на «палочных» показателях, а на риске возникновения пожаров в местах проживания граждан. За последнее десятилетие снижение доли этих пожаров в общем количестве составило не более 4 %, при этом отсутствует устойчивая динамика к уменьшению, а имеющаяся не отличается особой стабильностью (приложение 2).

Вместе с тем в паспорте приоритетного проекта «Надзор МЧС России» о необходимости совершенствования надзора в рассматриваемой сфере не упоминается. Ни среди целей, ни среди показателей программы не выделяется снижение количества пожаров на территориях и в жилом секторе. В комплексе это говорит, прежде всего, об отсутствии реального механизма воздействия на риск возникновения пожаров на территории населенных пунктов, а также о необходимости поиска оптимального инструмента воздействия в процессе осуществления государственного пожарного надзора.

Практика решения данных задач в зарубежных странах свидетельствует

0 возможности качественного воздействия на данный вид риска. В Г ермании и Франции функции по обеспечению пожарной безопасности территорий объединены с контрольной функцией в данной сфере и возложены на добровольные пожарные формирования, создаваемые местными органами власти. Стоит отметить, что добровольчество является довольно развитой структурой, осуществляющей свою деятельность на территории фактически всех населенных пунктов. Одним из приоритетов в защите жилья от пожаров является использование средств автоматической пожарной сигнализации, автономных дымовых пожарных извещателей в местах проживания людей, что позволяет своевременно реагировать на пожар, который только начинается, а не бороться с последствиями крупных пожаров. Во Франции предусмотрены крупные штрафы за несоблюдение требований пожарной безопасности[25]. Развита система добровольчества и в США, жилые дома оборудованы средствами обнаружения пожара более чем на 90 %. Противопожарная защита напрямую связана с вопросами страхования, воздействуя на обеспечение пожарной безопасности мест проживания, прежде всего, экономически - размер страховой премии пропорционален состоянию пожарной безопасности. В большинстве штатов пожарный надзор входит в службу пожарного маршала, которая включена в состав департамента страхования штата. Проверки новостроек и жилых домов осуществляются на регулярной основе[26].

Международный опыт предупреждения пожаров, а также борьбы с ними

свидетельствует о необходимости более широкого использования средств противопожарной защиты зданий и сооружений. За рубежом затраты на их устройство составляют около 3-4 % от сметной стоимости строительства (в России эта цифра не превышает 1 %). По статистике в европейских странах доля пожаров, потушенных до прибытия пожарных команд, составляет до 30 %, в России - 1 %. Статистические показатели по гибели людей на пожарах в России выше, чем в других странах мира примерно в 10 раз[27]. Исследования показывают, что за счет применения автономных пожарных извещателей количество погибших в жилых домах удается сократить на 45-60 %[28] [29].

Стоит отметить, что законодательство о пожарной безопасности европейских стран, регулирующее вопросы пожарного надзора, в основном базируется на принципе возложения ответственности за оценку и определение необходимых мер пожарной безопасности на так называемое «ответственное лицо», а не на пожарную службу, основной задачей которой является мониторинг исполнения основных норм, помощь и консультирование; на нее также возложена обязанность проводить инспектирование зданий на предмет риска возникновения пожара, требовать от ответственного лица проведения «необходимой и достаточной» оценки

-5

риска. Широким кругом полномочий, включая надзорные, обладают муниципальные службы. Во многих странах успешно работает разветвленный сервис пожарной безопасности, выполняющий важные функции в сфере оценки и управления рисками. Государственные органы занимаются в основном стратегическими задачами безопасности и

регулированием'[30].

Таким образом, международный опыт свидетельствует о том, что проблему с состоянием пожарной безопасности населенных пунктов, жилого сектора возможно решить при помощи разнообразных инструментов воздействия, существуют реально действующие механизмы влияния на риск возникновения пожаров на рассматриваемом виде объектов, включая надзорные. Формы решения данной задачи и используемые методы могут быть различными, но, не обозначая данную проблему, решить ее не получится. Учитывая то, что добровольная пожарная охрана в России не является полностью сформировавшимся органом, способным выполнять функции и задачи наравне с органами государственной власти, система российского страхования также не является столь развитой, как, например, в США, представляется логичным и обоснованным работать над повышением эффективности надзорного сегмента воздействия на данный вид риска.

Необходимо отметить, что многими учеными среди немаловажных факторов эффективности надзора отмечается оценка обществом этой деятельности, выражающейся в конкретных значимых результатах, определяемых запросами и ожиданиями людей, а не только в официальных отчетных данных надзорных органов[31]. Надзор за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов помимо повышения уровня их защищенности от пожаров и загораний может благоприятно повлиять и на ряд других социально немаловажных правоотношений, например в сфере благоустройства: свободный подъезд пожарной техники во дворы жилых домов, к пожарным гидрантам напрямую связан с актуальными проблемами парковки транспорта; нарушение баланса внешней красоты строительных материалов и их безопасности может привести к таким резонансным пожарам, как пожар в высотном здании комплекса Грозный-Сити (03.04.2013)[32], пожар небоскреба в Лондоне (14.07.2017)[33].

Вопросы противопожарного водоснабжения напрямую связаны с хозяйственно-питьевым водоснабжением населения, запас воды на нужды пожаротушения является так называемым «неприкосновенным запасом» на случай экстренных ситуаций, нередко подвоз воды в безводные районы осуществляет пожарная техника. Грамотно осуществляемая противопожарная пропаганда напрямую влияет на общий уровень правосознания населения и культуры безопасного поведения в целом, особенно это заметно при проведении профилактической работы с детьми и молодежью, также способствующей повышению уровня патриотического воспитания подрастающего поколения. Развитие пожарного добровольчества, как правило, влечет распространение волонтерского движения и на другие сферы деятельности (поиск пропавших людей, помощь социально незащищенным слоям общества, самостоятельное решение вопросов все того же благоустройства жилья и многое другое).

На основании изложенного представляется важным сформировать основополагающий тезис о необходимости выделения федерального государственного пожарного надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов в самостоятельный подвид надзора, акцентирования на нем особого внимания, его качественного организационного совершенствования в соответствии с основными принципами проводимой реформы надзорных органов, нормативно-правовой систематизации и оптимизации данной деятельности, которая является эффективным инструментом административноправового воздействия на дальнейшее повышение уровня обеспечения пожарной безопасности территорий. В пользу данного довода можно привести мнение А. Ф. Ноздрачева, который отмечал, что «при разработке положений об осуществлении конкретного вида государственного надзора необходимо максимально детализировать предмет проверки, субъекты проверки, а также формы мероприятий по надзору»[34].

Изучение федерального государственного пожарного надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов позволило сделать ряд выводов, необходимых для проведения дальнейшего исследования.

Во-первых, изучение основных полномочий органов ГПН показало, что указанные органы не наделены правом по осуществлению надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов. Имеющаяся нормативная формулировка, наделяющая органы ГПН правом проверки организаций и граждан, носит общий характер, неконкретизирована и неперсонифицирована, в связи с чем необходимо внесение соответствующих изменений в Положение «О федеральном государственном пожарном надзоре».

Во-вторых, изучение структуры органов ГПН, системы государственных инспекторов по пожарному надзору, полномочий государственных инспекторов различного уровня относительно проведения проверок деятельности по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов показало несовершенство законодательного закрепления компетенции инспекторского состава. Так, государственные инспекторы по пожарному надзору районного и регионального уровня не наделены правом проверок органов публичной власти по рассматриваемым вопросам, в связи с чем необходимо изменение отдельных положений законодательства, исходя из вывода о необходимости наделения полномочием по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов органов государственной власти субъектов Российской Федерации с возможностью передачи полномочий в установленном порядке органам местного самоуправления.

В-третьих, порядок осуществления ФГПН, установленный Административным регламентом, также нуждается в существенной доработке. Необходимо выделить деятельность органов публичной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов в качестве самостоятельного предмета проводимых проверок, конкретизировав особенности их планирования, организации и проведения.

Проведенный анализ организационно-правовых основ осуществления государственного пожарного надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов позволил сформулировать следующее определение данной деятельности - это деятельность уполномоченных на осуществление надзорных функций в области пожарной безопасности органов федеральной противопожарной службы Государственной противопожарной службы МЧС России и их должностных лиц, направленная на:

- оценку деятельности органов публичной власти и их должностных лиц по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов;

- предупреждение, выявление и пресечение нарушений требований пожарной безопасности посредством организации и проведения проверок, включая мероприятия без взаимодействия с органами публичной власти;

- принятие мер по контролю за устранением выявленных нарушений; систематическое наблюдение за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов, анализ и прогнозирование состояния их противопожарной защищенности.

Представляется целесообразным закрепить данную дефиницию нормами Административного регламента. Сделанные выводы и предложения свидетельствуют о необходимости совершенствования государственного пожарного надзора в рассматриваемой области.

[1] См.: Стахов А. И. Административно-правовой режим в России: понятие, сущность, классификация // Административное право и процесс. 2012. № 7. С. 19-21.

[2] См.: Хомерики Г. В. Вопросы совершенствования организации государственного контроля за производством и реализацией алкогольной продукции в России : дис. ... д-ра

экон. наук. М., 2001. С. 34.

[3]

См.: Федосеева Н. Н. Методы государственного контроля деятельности в виртуальном пространстве // Администратор суда. 2009. № 2. С. 58-62.

[4]

См.: Маштакова Е. А. Теоретико-правовые вопросы государственного контроля в Российской Федерации : автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2000. С. 11; Горшенев В. М., Шахов И. Б. Контроль как правовая форма деятельности. М., 1987; Баранов М. Л. Государственный контроль как вид социального управления // Административное и муниципальное право. 2011. № 7. С. 17-25; Бурмистров А. С. Контрольная власть России: проблемы выделения // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. № 6. С. 8-12; Манохин В. М., Адушкин Ю. С. Российское административное право : учебник. Саратов, 2003. С. 242; Ноздрачев А. Ф. Административная реформа: российский вариант // Законодательство и экономика. 2005. № 8. С. 9-17; Черкасов К. В. Контроль как основное направление деятельности полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Государственная власть и местное самоуправление. 2009. № 4. С. 22-25.

[5] См.: Беляев В. П. Контроль и надзор в Российском государстве. М., 2005. С. 154; Студеникина М. С. Государственные инспекции в СССР. М., 1987. С. 13; Филатова А. В. Организационно-правовые основы регламентации административных процедур контрольно-надзорной деятельности в области экономики : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2010; Сандугей А. Н. О надзорных функциях Федеральной миграционной службы России // Административное право и процесс. 2007. № 3. С. 21-24; Братановский С. Н., Галицкая Н. В. Понятие и содержание контроля и надзора в области обеспечения безопасности // Вестник Саратовской государственной юридической

академии. 2013. № 6. С. 29-33.

[6]

См.: О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федеральный закон Рос. Федерации от 26.12.2008 № 294 (ред. от 01.05.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 52, ч. 1, ст. 6249; 2017. № 18, ст. 2673.

[7]

См.: О техническом регулировании : Федеральный закон Рос. Федерации от 27.12.2002 № 184 (ред. от 29.07.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 52, ч. 1, ст. 5140; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4765.

[8] См.: Зырянов С. М. Административный надзор органов исполнительной власти : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2010; Мартынов А. В. Административный надзор в Российской Федерации: теоретические основы построения, практика осуществления и проблемы правового регулирования : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Воронеж, 2010; Бекетов О. И. Полицейский надзор: теоретико-правовое исследование : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Челябинск, 2010; Беляев В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности : автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2006; Студеникина М. С. Государственный контроль в сфере управления. М., 1974.

[9] Российский Б. В. Государственная система обеспечения безопасности дорожного движения : тенденции, проблемы и перспективы развития : дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1993. С.106-128.

Мартынов А. В. Проблемы правового регулирования административного надзора в России. Административно-процессуальное исследование. М., 2010. С. 15.

[11] См.: О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля : Федеральный закон Рос. Федерации от 18.07.2011 № 242 (ред. от 03.07.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2011. № 30, ч. 1, ст. 4590; 2016. № 27, ч. 1, ст. 4210.

[12] См.: Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий : Указ Президента Рос. Федерации от 11.07.2004 № 868 (ред. от 22.03.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2004. № 28, ст. 2882; 2017. № 13, ст. 1913.

[13] См.: О федеральном государственном пожарном надзоре : Постановление Правительства Рос. Федерации от 12.04.2012 № 290 (ред. от 29.12.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2012. № 17, ст. 1964; 2017. № 2, ч. 1, ст. 364; О федеральной противопожарной службе Государственной противопожарной службы : Постановление Правительства Рос. Федерации от 20.06.2005 № 385 (ред. от 29.06.2016) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 26, ст. 2649; 2016. № 27, ч. 3, ст. 4500.

См.: Об утверждении Административного регламента Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по надзору за выполнением требований пожарной безопасности : Приказ МЧС России от 30.11.2016 № 644 // Официальный интернет-портал правовой информации. URL:

http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 18.08.2017).

[15] См.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации : Федеральный закон Рос. Федерации от 06.10.1999 № 184 (ред. от 07.06.2017) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5005; 2017. № 31, ч. 1, ст. 4829.

[16] См.: Евдокимов А. С. Государственный контроль и надзор за деятельностью органов местного самоуправления // Вестник СГАП. 2010. № 3. С. 80-83.

[17] Архив Приволжского регионального центра МЧС России (дата обращения: 16.06.2017); Архив Главного управления МЧС России по Нижегородской области (дата обращения: 05.07.2017); Архив Главного управления МЧС России по Саратовской области (дата обращения: 15.08.2017).

[18] См.: Аврутин Ю. Е. Преодолимы ли парадоксы парадигм публичного управления в теории государственного управления и в административном праве? // Административное право и процесс. 2016. № 8. С. 18-28.

[19] См.: Хабриева Т. Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 10-18.

[20] См.: Государственный надзор МЧС России в 2016 г. : информационно-аналитический сборник / П. В. Полехин, А. Г. Фирсов, А. М. Арсланов, М. В. Загуменнова. М., 2017. С. 6; Архив Приволжского регионального центра МЧС России (дата обращения: 05.07.2017); Официальные формы отчетов МЧС России за 2017 г. URL: http://sites.google.com/site/nadzormcsrossii/gpn (дата обращения: 18.08.2017).

[21] См.: Об утверждении плана мероприятий («дорожной карты») по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности в Российской Федерации на 2016 - 2017 годы : Распоряжение Правительства Рос. Федерации от 01.04.2016 № 559-р // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2016. № 15, ст. 2118.

[22] См.: Паспорт приоритетной программы «Реформа контрольной и надзорной деятельности» : утвержден президиумом Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и приоритетным проектам (протокол от 21.12.2016 № 12). URL: http://контроль-надзор.рф/assets/Шes/passport_programm.pdf (дата обращения: 18.08.2017).

о

См.: URL: http://www.mchs.gov.ru/dop/Reforma_kontrolno_nadzornoj_deyatelnosti/reforma_ nadzora (дата обращения: 18.08.2017).

[24] См.: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию от 01.12.2016 // Парламентская газета. 2016. 08 дек.

[25] См.: URL: http://78.mchs.gov.ru/document/1347939 (дата обращения: 18.08.2017).

[26]

См.: Прокофьев В. На всякий пожарный // Рос. газ. 2009. 14 дек.

[27] См.: Зимонин А. А., Фирсов А. В., Бутенко В. М. Допустимый (приемлемый) индивидуальный пожарный риск - зарубежный и отечественный опыт // Технологии техносферной безопасности. 2014. № 5. С. 5-13.

[28] См.: URL: http://74.mchs.gov.ru/pressroom/news/item/4792569/ (дата обращения: 18.08.2017).

[29]

См.: Медведева А. А. Правовые основы аудита пожарной безопасности как механизма предотвращения пожаров: опыт Великобритании // Вестник Московского университета МВД России. 2009. № 5. С 128-130.

[30] См.: Обзор зарубежного и российского опыта в области сервиса безопасности. 2011 / Т. Л. Ляховец, М. Н. Рузманова, А. С. Котосонов, Д. В. Маркин // Технологии гражданской безопасности. 2011. Т. 8, № 1. С. 44-51.

См.: Аврутин Ю. Е. Избранные труды. О государстве и государственной власти, законности и правопорядке, публичном управлении и административном праве. СПб., 2017. С. 682-685; Соколов А. Ю., Лакаев О. А. К вопросу об особенностях концепции проекта федерального закона об основах государственного и муниципального контроля и надзора // Ленинградский юридический журнал. 2015. № 2. С. 122-130; Бекетов О. И., Сургутсков В. И. О современном и консервативном понимании российского полицейского права // Вопросы правовой теории и практики : сборник научных трудов. Омск, 2016. С. 140-141.

[32] См.: URL: http:// ria.ru/trend/grozny_city_fire_03042013/ (дата обращения: 18.08.2017).

[33] См.: URL: http:// www.ntv.ru/novosti/1820082/ (дата обращения: 18.08.2017).

[34] См.: Ноздрачев А. Ф. Контроль: правовые новеллы и нерешенные проблемы // Журнал российского права. 2012. № 6. С. 18-28.