Реализация государственной власти представляет собой определенный процесс и воплощается в совершаемых соответствующими государственными органами действиях, которые отображают ее специфику и содержание. Внешнее выражение данных действий позволяет обозначить правовую категорию, называемую в научной и учебной литературе формами государственного управления, формами реализации исполнительной власти.

Вопрос о формах управления начал детально изучаться представителями науки административного права с конца 50-х гг. XX в. Одним из первых исследований стала переведенная с польского языка монография «Правовые формы административной деятельности»[1]. Более подробное изложение данный вопрос получил в работе «Методы и формы государственного управления», где комплексно рассматривались формы, функции и методы управления[2] [3]. Большое внимание исследованию правовых форм деятельности в свое время уделил В. М. Горшенев .

Изучению форм государственного управления всегда уделялось внимание. При всем разнообразии подходов к определению данного понятия специалисты в области административного права сходятся в том, что форма управления - это внешне выраженные действия публичных органов власти в рамках закрепленной компетенции, получившие юридическое оформление и вызывающие определенные последствия правового характера[4].

Поддерживая данную точку зрения, отметим, что в научной литературе юридические формы представляются как элемент всего процесса управления, посредством которого осуществляются административные функции, органично связанные между собой и составляющие содержание государственной деятельности[5] [6].

Форма государственной деятельности, являясь комплексной юридической категорией, выступает немаловажной составляющей предмета административного права. Она неразрывно связана с еще одной категорией - «содержанием». В этом ракурсе форма рассматривается в качестве выражения содержания. Формы государственного управления представляют собой способы и инструменты отображения содержания властной деятельности, характеризующие ее именно как направление реализации

-5

государственной власти . Баланс соответствия содержания и формы может быть различным, вместе с тем форма неминуемо оказывает немаловажное влияние на процесс решения задач государственного управления и достижения целей государственной деятельности, успех которой напрямую зависит от используемых форм[7].

Действия, совершаемые органами государственной власти, как правило, отличаются по характеру и целевой направленности. Вполне естественно, что варианты внешнего выражения этих действий существенно разнятся, влекут различные правовые последствия. Очевидно, что формы государственной деятельности обладают определенными видовыми отличиями, каждый орган исполнительной власти наделен определенными полномочиями, в рамках которых тем или иным образом он может решать управленческие задачи, осуществлять свои функции. Эти полномочия устанавливаются конкретными законодательными и нормативными правовыми актами, закрепляющими компетенцию государственного органа.

Специфика проводимого исследования предполагает изучение организационно-правовых форм надзорной деятельности как разновидности форм государственного управления, деятельности органов исполнительной власти. Как уже отмечалось выше, Приказом МЧС России № 644 утвержден Административный регламент, который, определяя порядок осуществления государственного пожарного надзора, отображает основные формы его реализации. Безусловно, говорить об унифицированном отождествлении форм государственного пожарного надзора с положениями Административного регламента нельзя, но, так или иначе, именно его положения, наряду с другими нормативными правовыми актами в области пожарной безопасности станут предметом рассмотрения при изучении основных надзорных форм.

В истории отечественного правоведения многократно предпринимались попытки определения четких критериев и параметров классификации форм государственной деятельности. Сегодня в науке административного права явно прослеживается тенденция к увеличению их видового разнообразия, что обусловлено развитием государства и общества, их интеграцией и демократизацией, возрастанием масштаба решаемых государственных задач[8].

Формы осуществления государственного пожарного надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов имеют существенные отличия не только от форм реализации других видов государственного надзора, но и внутривидовое отличие от государственного пожарного надзора за противопожарным состоянием объектов. Особенностью его осуществления является предмет проверки, характеризующийся сложным правовым механизмом обеспечения именно данного вида безопасности в контексте территориального признака, обусловленный информационной насыщенностью и многогранностью деятельности уполномоченных субъектов, а также тем, что деятельность по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов охватывает достаточно широкий круг правоотношений, непосредственно влияя на обеспечение безопасности граждан.

В связи с этим в данном параграфе будет представлена классификационная модель организационно-правовых форм надзорной деятельности за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов, представляющих собой внешне выраженные действия органов ГПН МЧС России, связанные с реализацией административных полномочий по осуществлению ФГПН за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц, осуществляемые в строгом соответствии с возложенной компетенцией.

В юридической литературе одной из самых распространенных классификаций форм деятельности государственной администрации является градация форм в зависимости от природы юридических последствий на правовые и неправовые[9]. Многие авторы называют неправовые формы материально-техническими и относят к ним организационные действия различной функциональной направленности, материально-технические операции (закупка оргтехники, канцелярских товаров, транспорт, связь и т. п.)[10]. К ним также относят организационные действия, связанные с внутренней организацией процесса управления: информирование подведомственных структур об изменениях в действующем законодательстве, организацию внутриведомственных проверок, разработку методических рекомендаций и т. п.[11] [12] На наш взгляд, роль неправовых форм - исключительно вспомогательная, вместе с тем, в целом они также имеют место при осуществлении государственного пожарного надзора. Однако, дальнейшее исследование будет проведено в контексте анализа исключительно правовых форм деятельности органов ГПН.

Л. Л. Попов, изучая административно-правовые формы, выделил по характеру и методам решения вопросов компетенции соответствующих органов процессуальные формы (административные производства) и

-5

процедурные (подготовка и принятие управленческих решений) . Разделяя мнение автора по поводу рассматриваемого классификационного аспекта, отметим, что все последующие надзорные формы будут рассмотрены сквозь его призму.

Надзорные формы, являясь разновидностью форм государственного управления, обладают спецификой, отличной от общевидовых форм деятельности органов исполнительной власти. Прежде всего, многие авторы выделяют в качестве базовой формы именно для надзорных производств - планирование, являющееся общим подготовительным этапом, на котором определяется круг поднадзорных объектов[13].

Деятельность по планированию, осуществляемая органами ГПН, регламентирована положениями Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ), Федерального закона «О пожарной безопасности», Административного регламента, анализ которых позволяет выделить для деятельности по осуществлению ФГПН за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов следующие формы планирования:

Ежегодное планирование проверок органов публичной власти (далее - ежегодное планирование).

Ежемесячное планирование надзорной деятельности инспектора ГПН.

Ежегодное планирование является внешним выражением реализации административного полномочия органов ГПН по разработке, согласованию, утверждению ежегодных планов проведения плановых проверок органов публичной власти (далее - ежегодный план), порядок подготовки которого, типовая форма установлены Правительством Российской Федерации[14].

Формирование указанных планов представляет собой многоступенчатый информационно емкий процесс, направленный на получение юридического основания для проведения плановых проверок, что характеризует данную деятельность органов ГПН в качестве административного производства, включающего разработку проекта ежегодного плана, согласование его с органами прокуратуры, утверждение, направление в МЧС России, Генеральную прокуратуру Российской Федерации, формирование

ежегодного сводного плана проведения плановых проверок, размещение его на соответствующих официальных сайтах. Сводный план является итоговым документом, определяющим конкретную дату начала и временные промежутки проведения плановых проверок в течение года. Вместе с тем утвержденный план не является статичным актом, в него могут быть внесены изменения в том числе в связи с «изменением уровня противопожарного состояния населенных пунктов» (п. 50 Административного регламента).

Рассматриваемая форма деятельности органов ГПН, несмотря на свою кажущуюся сложность, является в достаточной степени урегулированной нормами права и представляется вполне логичной, т. к. детально регламентирует немаловажную процедуру по получению оснований для проведения плановых проверок.

Деятельность по ежемесячному планированию, выражающаяся в форме составления индивидуальных планов инспекторов ГПН, относится к сфере подготовки и принятия управленческого решения и не представляют собой самостоятельной административной процедуры. Данная форма достаточно полно регламентирована положениями Административного регламента. Более детальное ее рассмотрение представляется целесообразным в рамках изучения административно-правовых методов органов ГПН.

дальнейшее исследование, отметим, что в качестве основных форм осуществления ФГПН за деятельностью по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов следует выделить собственно надзорные формы, находящие свое выражение в проводимых проверочных мероприятиях. Логико-правовой анализ административно-надзорного законодательства позволяет выделить в качестве основных надзорных форм проведение плановых и внеплановых проверок деятельности органов публичной власти. Стоит отметить, что для проверок, проводимых органами ГПН, предусмотрена только форма выездных проверок (п. 55

Административного регламента), что представляется более чем логичным. Проведение как плановых, так и внеплановых проверок, безусловно, является процессуальной формой надзорной деятельности, представляющей собой строго регламентированное административное производство.

Порядок организации и проведения проверок детально урегулирован нормами Федерального закона № 294-ФЗ, Федерального закона «О пожарной безопасности», Административного регламента, анализ которых свидетельствует о наличии обязательных нормативных признаков, характеризующих данное административное производство. Во-первых, плановые проверки проводятся на основании разрабатываемых органами ГПН ежегодных планов. Только наступление периода времени, в течение которого органу ГПН надлежит провести запланированную проверку органа публичной власти, является юридическим основанием для проведения плановой проверки. Во-вторых, предметом плановой проверки является соблюдение уполномоченными органами и их должностными лицами обязательных требований. В-третьих, порядок проведения и оформления результатов проверки детально регламентирован процессуальными нормами соответствующих правовых актов. Нарушение установленного порядка недопустимо.

Статья 6.1 Федерального закона «О пожарной безопасности» не устанавливает особенностей осуществления государственного пожарного надзора за деятельностью органов публичной власти по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов. Вместе с тем форма рассматриваемой надзорной деятельности фрагментарно закреплена в положениях Административного регламента, которые представляются несовершенными и нуждаются в корректировке.

Прежде всего, вызывает сомнение детализация предмета плановой проверки. Так, п. 62 Административного регламента определено, что при проверке соблюдения требований пожарной безопасности проверяются: выполнение условий соответствия объекта защиты, территории требованиям пожарной безопасности, проведение организационных мероприятий, вопросы организации обучения мерам пожарной безопасности, наличие соответствующих знаний и готовность работников организации к действиям при возникновении пожара, порядок содержания территорий, зданий, создание и содержание подразделений пожарной охраны. При этом под понятием «территория» в Административном регламенте понимаются следующие виды объектов надзора: садоводческие, огороднические и дачные некоммерческие объединения граждан, земли сельскохозяйственного назначения, торфяники (п. 34). О территории населенных пунктов речи не идет. Данная формулировка, скорее, охватывает предмет проверки, характерный для объектов защиты.

Предмет плановой проверки «деятельность органов публичной власти по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов» должен найти обособленное закрепление в нормах Административного регламента. Предлагаемая формулировка может выглядеть так: «При осуществлении плановой проверки деятельности органов публичной власти по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов проверяется порядок и полнота выполненных мероприятий по разработке и реализации мер пожарной безопасности для каждого населенного пункта на проверяемой территории в соответствии с требованиями, установленными ст. 63.1 Федерального закона “Технический регламент о требованиях пожарной безопасности”».

Учитывая встречающиеся в юридической литературе мнения относительно того, что административные регламенты должны «исчерпывающим образом с описанием последовательно выполняемых действий, процедур, вариативностью возможных решений, формой результата регламентировать исполнение государственных функций»[15], считаем, что рассматриваемые изменения должны найти нормативное закрепление в отдельном разделе Административного регламента с предлагаемым названием «Особенности осуществления государственного пожарного надзора за деятельностью органов публичной власти по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов».

В качестве стадий административного производства по проведению плановых проверок органов публичной власти Административный регламент позволяет выделить следующие:

Подготовка распоряжения о проведении плановой проверки органа публичной власти.

Уведомление (не менее чем за три рабочих дня до начала проверки) уполномоченных должностных лиц о проведении плановой проверки (посредством направления копии распоряжения о проведении проверки).

Проведение проверочных мероприятий.

Оформление результатов проведенной проверки.

Детальное рассмотрение данных процедур позволяет сделать вывод о том, что наибольшую дискуссионность вызывают положения, регламентирующие стадию проведения проверочных мероприятий. Так, п. 64 Административного регламента установлено, что во время проведения плановой проверки осуществляется оценка соответствия деятельности должностных лиц органа публичной власти требованиям пожарной безопасности. Пункт 65 выделяет в качестве особенности плановых проверок органов исполнительной власти и местного самоуправления всего один фактор: необходимость «анализа реализуемых полномочий в области пожарной безопасности».

Порядок проведения плановых проверок деятельности органов публичной власти должен быть детально регламентирован нормами Административного регламента. В качестве особенностей их проведения предлагается выделить:

Анализ и оценку нормативных правовых актов проверяемых органов, регламентирующих порядок обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, порядок реализации мер пожарной безопасности.

Изучение противопожарного состояния каждого населенного пункта на проверяемой территории, включающее проверку по всему перечню вопросов, установленных ст. 63.1 Технического регламента.

Проверку подразделений пожарной охраны, расположенных на территории населенных пунктов. Одновременно, помимо подразделений пожарной охраны, созданных органами публичной власти, рекомендуется проверять деятельность подразделений муниципальной, ведомственной, частной, добровольной пожарной охраны на предмет участия их в организации профилактики и тушения пожаров на территории населенных пунктов, порядок организации взаимодействия.

Оценку полноты разработки и выполнения мер пожарной безопасности для каждого населенного пункта.

Данные положения целесообразно отразить в предлагаемом к разработке разделе Административного регламента.

Стадия оформления результатов проверки также детально регламентирована. По результатам каждой проверки должностными лицами органа ГПН должен быть составлен в двух экземплярах акт проверки установленной формы. К акту проверки должны прилагаться материалы, связанные с проведенной проверкой. После составления акта проверки один экземпляр вручается уполномоченному должностному лицу, в отношении которого проводилась проверка. Акт проверки является резюмирующим административно-правовым документом, имеющим две немаловажные особенности: во-первых, он отражает результаты проверочных мероприятий, во-вторых, создает предпосылки для применения мер административного реагирования.

Форма акта проверки утверждена Приказом Министерства экономического развития Российской Федерации[16]. Вместе с тем

утвержденная Приказом форма акта не может отразить весь спектр проверочных мероприятий в отношении органов публичной власти, т. к. содержит в себе только документальное отображение нарушений требований пожарной безопасности, что прямо влияет на объективность составляемого документа. Учитывая статус акта проверки как административно-правового документа, специфику деятельности по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, ее многогранность и многоаспектность, специфику проверяемых субъектов, считаем необходимым разработать отдельную форму акта проверки органа публичной власти по рассматриваемым вопросам, закрепив ее в качестве приложения к Административному регламенту.

Рекомендуемые образцы документов, используемых должностными лицами органов ГПН при осуществлении административно-правовой деятельности и проведении проверок, утверждены указанием директора департамента надзорной деятельности МЧС России от 06.08.2012 № 19-3-1-3170[17], изучение которого не позволяет согласиться ни с формой утверждения, не носящей правового характера, ни с формой акта проверки органа публичной власти, не отображающего полноты проводимых проверочных мероприятий. Представляется логичным в типовую форму акта добавить положения, регламентирующие описание разработанной органами публичной власти нормативной базы, противопожарного состояния территорий, поэтапной проверки всего перечня вопросов, очерченного предметом проверки. Выявленные нарушения должны отображаться в динамике, отражающей суть и природу нарушений, причин и условий, способствующих их возникновению.

Данные выводы подтверждаются материалами судебной практики. Так, Арбитражный суд Волгоградской области в своем решении от 11.11.2011 № А12-14236/2011 признал акт проверки органа ГПН от 28.04.2011 № 10/513440 ненадлежащим доказательством нарушения администрацией г. Волгограда требований пожарной безопасности, т. к. он не содержит сведений о характере указанных в акте нарушений, фактических обстоятельств выявленных нарушений (обстоятельств превышения установленного времени прибытия первого пожарного подразделения, фактов необеспечения беспрепятственного проезда пожарной и специальной техники к домам, обстоятельств размещения несанкционированных свалок горючих отходов)[18].

Административное производство по проведению внеплановых проверок отличается от производства, связанного с плановыми проверками, более узконаправленным предметом проверки и, соответственно, основаниями их проведения. Предметом внеплановой проверки является соблюдение обязательных требований, исполнить которые было необходимо в рамках предписания об устранении нарушений, информация о нарушении которых явилась поводом для назначения проверки, а также дополнительных требований в рамках установления противопожарного режима. Также внеплановая проверка может быть проведена по вопросам, указанным в поручениях Президента и Правительства Российской Федерации, в требовании прокурора (п. 74 Административного регламента).

Юридическими основаниями для внеплановой проверки являются (ст. 6.1 Федерального закона «О пожарной безопасности», п. 67 Административного регламента):

- истечение срока выполнения органом публичной власти ранее выданного предписания органа ГПН;

- наличие утвержденного решения по установлению на определенной территории особого противопожарного режима;

- поступление в орган ГПН информации, обращений и заявлений о нарушениях требований пожарной безопасности, которые создают угрозу причинения вреда жизни, здоровью людей, безопасности государства, имуществу, угрозу возникновения пожара;

- распоряжение руководителя органа ГПН, изданного в соответствии с поручением Президента или Правительства Российской Федерации, а также на основании требования органа прокуратуры.

Правовая регламентация первых двух оснований представляется полной и не требует дополнительных предложений по совершенствованию. Третье основание, предусматривающее проведения внеплановой проверки по различного рода обращениям, информации и т. п., предлагается детализировать, т. к. оно содержит в общем перечне информационных

фактов о нарушениях только информацию о нарушении обязательных требований при эксплуатации объектов защиты, территорий. Вместе с тем имеющаяся формулировка представляется не в полной мере

конкретизированной в связи с тем, что органы публичной власти реализуют полномочия на территориях, а не эксплуатируют их, кроме того, нуждается в уточнении и персонификация вида территории - территории населенных пунктов. Таким образом, предлагается устранить данную неточность в законодательстве, дополнив соответствующие разделы ст. 6.1 Федерального закона «О пожарной безопасности», п. 67 Административного регламента.

Проведение внеплановой проверки по этому основанию сопряжено с проверкой ее обоснованности и необходимости органами прокуратуры в установленном Генеральным прокурором Российской Федерации порядке[19] [20]. Основанием для проведения внеплановой проверки также является распоряжение руководителя органа ГПН, изданное на основании требования прокурора. Следует отметить, что роль органов прокуратуры в системе государственного надзора в последние годы значительно возросла. В соответствии с Федеральным законом «О прокуратуре Российской

Л

Федерации» органы прокуратуры могут потребовать проведения проверки надзорным органом самостоятельно, а могут провести данную проверку своими силами. В рамках прокурорских проверок сотрудники органов ГПН могут привлекаться к ним в качестве специалистов. Инспектор ГПН в данном случае, участвуя в проводимой проверке, обязан давать разъяснения, комментарии в рамках своей компетенции, представлять запрашиваемую информацию, что является самостоятельной процессуальной надзорной формой реализации полномочий органов ГПН.

Однако процедура привлечения в качестве специалистов предусмотрена только для проводимых проверок объектов защиты, что представляется не вполне логичным: органы прокуратуры нередко осуществляют проверки органов публичной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности. В подтверждение данного тезиса можно привести результат анализа ст. 29.2 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», ч. 5 данной статьи предусматривает процедуру прокурорской проверки. Считаем необходимым устранить данный пробел, дополнив п. 79 Административного регламента соответствующими положениями.

Сроки проведения как плановых, так и внеплановых проверок строго регламентированы - срок не может превышать двадцать рабочих дней. Для плановых проверок установлены исключительные случаи, когда срок проверки может быть продлен еще на двадцать рабочих дней: проведение расследований, испытаний, экспертиз, временные рамки которых превышают указанные сроки. Пунктом 26 Административного регламента предусмотрена процедура приостановки плановой проверки в случае необходимости получения информации, документов в рамках межведомственного взаимодействия. Вместе с тем данная норма опять же применяется только в отношении проверок объектов защиты (малых и микропредприятий), что представляется не совсем корректным, т. к. при проверке органов публичной власти необходимость информационного обмена значительно выше, объем и сложность проверок достаточно велики. Необходимо дополнить рассматриваемый пункт положением, устраняющим данный пробел.

При изучении надзорных форм осуществления ФГПН стоит остановиться на относительно новом понятии в государственно-надзорной деятельности - «проведение проверочных мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами». К таким мероприятиям нормами Федерального закона № 294-ФЗ среди прочих отнесены: плановые осмотры территорий, акваторий; административные обследования объектов земельных отношений; мероприятия по контролю, установленные отдельными федеральными законами. Определено, что они проводятся на основании утверждаемых руководителем надзорного органа заданий, порядок оформления которых вместе с порядком оформления результатов должен быть установлен соответствующими федеральными органами исполнительной власти. При выявлении нарушений обязательных требований на должностных лиц надзорных органов возлагается обязанность по принятию мер по их пресечению, а также по инициированию в установленном порядке процедуры назначения внеплановой проверки в отношении соответствующих лиц.

Положениями Административного регламента данная надзорная форма предусмотрена, область ее применения распространяется в том числе и на проверки без взаимодействия с органами публичной власти. Приказом МЧС России от 24.03.2017 № 132 определены процедура проведения, порядок составления заданий на проверку, оформления результатов плановых (рейдовых) осмотров, обследований территорий по вопросам обеспечения пожарной безопасности[21]. Однако, проведение таких осмотров регламентировано только при возникновении различного рода повышенных опасностей, когда возникает угроза людям и окружающей среде: возникновение чрезвычайных ситуаций, аварий, катастроф. Предметом обследований являются в основном вопросы, связанные обеспечением пожарной безопасности территорий, прилегающих к лесным массивам, в целях недопущения возникновения пожаров природного характера. Плановые осмотры населенных пунктов в режиме повседневной деятельности остались за пределами правового регулирования.

Вместе с тем, реализация данной надзорной формы представляется актуальной именно в рамках осуществления ФГПН в сфере противопожарной защищенности населенных пунктов ввиду того, что инспекторами ГПН территории посещаются не только в рамках мероприятий по надзору, но и при осуществлении проверок иных объектов защиты, проведении профилактических операций, рассмотрении обращений. Внешне выраженный механизм надзора без взаимодействия с органами публичной власти в рассматриваемых случаях должен выступать элементом постоянного мониторинга противопожарного состояния населенных пунктов, прогнозирования развития возможных опасных последствий. Помимо этого информированность инспекторов ГПН о соблюдении требований пожарной безопасности позволит более объективно определить выбор интенсивности проведения проверок определенных территорий, в отдельных случаях смягчая установленные сроки, изменить на более низкий (или высокий) класс опасности, что приведет к повышению эффективности надзора, напрямую соотносящегося с одной из основных целей программы надзорной реформы о росте качества надзорных функций, оптимизации используемых трудовых, материальных и финансовых ресурсов.

Учитывая то, что Федеральным законом № 294-ФЗ предусмотрен механизм определения форм проводимых мероприятий без взаимодействия с проверяемыми отдельными федеральными законами, представляется целесообразным нормами Федерального закона «О пожарной безопасности» установить следующую надзорную форму: «Осмотр (обследование) противопожарного состояния территорий населенных пунктов в целях наблюдения за соблюдением обязательных требований пожарной безопасности». Рассматриваемая надзорная форма, безусловно, является административным производством, в связи с чем предлагается внести изменения в Административный регламент, установив порядок ее реализации, составления документов, принятия адресных мер по пресечению выявленных нарушений.

Завершая рассмотрение надзорных форм ФГПН за деятельностью по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, стоит отметить, что данные формы не нашли своего полного законодательного освещения в основных нормативных правовых актах в области пожарной безопасности, в связи с чем требуется их конкретизация, детализация, которая должна найти свое нормативное отображение.

Безусловно, внешне выраженным объективным логическим «продолжением» надзорных форм являются формы административного реагирования на нарушения требований пожарной безопасности, обладающие пресекательно-реституционным и репрессивно-санкционным характером. В случае выявления в ходе проверки нарушений требований пожарной безопасности на инспектора ГПН возлагается обязанность по принятию соответствующих мер в отношении установленных фактов нарушений законодательства. Это касается, прежде всего, выдачи предписаний органов ГПН об устранении выявленных нарушений.

- правообразующий документ, направленный на устранение нарушений законодательства России. В основном предписание применяется с целью пресечения совершенного правонарушения. Действительно, адресат предписания обязывается прекратить нарушение, выполнить другие предусмотренные в нем требования, и ему запрещено осуществлять деятельность в нарушение предписанных нормативных положений[22]. Одновременно предписание носит ярко выраженный

реституционный характер, возлагая на адресата правовую обязанность по устранению выявленных нарушений. Исполнение предписаний строго регламентируется установленными сроками.

С нашей точки зрения, обязанность выдачи предписания представляет собой форму пресекательно-реституционных полномочий органов ГПН и является административным производством, результатом которого выступает издание индивидуального административно-правового акта, влекущего пресечение выявленных нарушений требований пожарной безопасности, возложение обязанности на субъект по их устранению в установленные сроки.

Многоцелевой характер предписаний характеризуется рядом признаков. Во-первых, в предписании фиксируются факты нарушения требований пожарной безопасности. Во-вторых, предписание как индивидуальный правовой акт предусматривает обязанность по устранению данных нарушений. В-третьих, устранение нарушений регламентировано четко установленными сроками. В-четвертых, наступление сроков устранения нарушений, указанных в предписании, является юридическим основанием для проведения внеплановой проверки. В-пятых, невыполнение в установленный срок легитимного предписания органа ГПН является самостоятельным составом административного правонарушения (ч. 12 ст. 19.5 КоАП РФ).

Можно выделить следующие стадии рассматриваемого производства по выдаче предписаний органами ГПН:

Составление предписания, анализ выявленных в результате проверки нарушений требований пожарной безопасности, установление сроков.

Доведение предписаний до уполномоченных должностных лиц, вручение.

Обжалование и пересмотр предписаний (может присутствовать в качестве самостоятельной стадии).

Контроль за исполнением предписания.

Указанное производство получило достаточно полное отражение в нормах Административного регламента.

Качество предписаний, выдаваемых органам публичной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, напрямую зависит от грамотного процессуального оформления. В связи с этим считаем целесообразным остановиться на самой форме предписания, которая нормами Административного регламента не закреплена, отсутствует данная форма и в рассмотренном выше указании директора департамента МЧС России. Предлагаем закрепить форму предписания в качестве приложения к Административному регламенту.

Помимо обязанности по выдаче предписания законодательно регламентировано, что в случае выявления нарушений требований пожарной безопасности инспектор ГПН обязан принять меры по привлечению к ответственности лиц, их совершивших. Пунктом 101 Административного регламента установлено, что при выявлении при проведении проверки правонарушения, допущенного должностным лицом органа публичной власти, инспекторы ГПН возбуждают дела об административных правонарушениях, осуществляют производство по данным делам в установленном порядке. Институт административной ответственности достаточно подробно изучен в юридической литературе[23], именно поэтому, не останавливаясь на детальном изучении его правовой природы, согласимся с мнением Ю. Н. Старилова, который отождествляет данную категорию с мерами административного взыскания[24].

Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой форму репрессивно-санкционных полномочий органов ГПН и является административным производством, в результате которого издается индивидуальный административно-правовой акт, влекущий возложение на субъект ответственности, которая выражается в наступлении неблагоприятных последствий, связанных с наложением наказания. Административное производство по делам о правонарушениях включает в себя возбуждение, рассмотрение дел, пересмотр решений, исполнение

постановлений.

Г радация полномочий органов ГПН по привлечению к административной ответственности, так или иначе связанной с нарушением обязательных требований в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, позволяет говорить о двух группах полномочий. К первой группе относятся полномочия по самостоятельному рассмотрению административных дел, ко второй - полномочия по составлению административных протоколов, передаваемых для принятия решения в судебные органы.

Анализ законодательства об административных правонарушениях позволяет отнести к первой группе административные правонарушения, предусмотренные ст. 20.4 КоАП РФ, связанные с нарушением требований пожарной безопасности. Также к данной группе по формальному признаку можно отнести административные правонарушения, предусмотренные ст. 6.24, 6.25 КоАП РФ, которые связаны с реализацией норм Федерального закона от 23.02.2013 № 15-ФЗ[25]. Однако данные составы административных правонарушений не могут быть в полной мере названы неотъемлемой частью административного производства по делам о нарушениях требований пожарной безопасности в рассматриваемой сфере, скорее они отображают частные случаи, которые могут быть выявлены при проверках населенных пунктов.

Ко второй группе полномочий относятся административные правонарушения, предусмотренные ч. 1 ст. 19.4, ст. 19.6, ст. 19.7, ст. 19.13, ч. 1 ст. 20.25 КоАП РФ. В качестве основных составов административных правонарушений, относящихся к данной группе административных полномочий, стоит отнести правонарушения, регламентированные ч. 12 ст. 19.5 КоАП РФ (невыполнение в установленный срок законного предписания органа ГПН), а также ч. 14 ст. 19.5 КоАП РФ (повторное совершение рассматриваемого правонарушения). Данные составы административных правонарушений достаточно полно регламентированы нормами КоАП РФ.

Вместе с тем при рассмотрении репрессивно-санкционных полномочий органов ГПН стоит сделать акцент на правовой конструкции ст. 38 Федерального закона «О пожарной безопасности», которой устанавливаются субъекты административной ответственности в области пожарной безопасности. Ими могут быть руководители объектов, лица, ответственные за соблюдение требований пожарной безопасности, собственники, а также руководители органов публичной власти федерального и муниципального уровней.

Руководители региональных органов исполнительной власти при этом субъектами ответственности не являются, что, исходя из сделанных ранее предложений о наделении именно этого уровня власти обязанностями по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, в корне неверно. Предлагаем дополнить данную статью абзацем следующего содержания: «руководители органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации».

Также рассматриваемая статья не определяет в качестве субъектов административной ответственности органы исполнительной власти и местного самоуправления как юридические лица. Судебными органами высказываются различные мнения о законности привлечения органов государственной власти и органов местного самоуправления к ответственности в соответствии с данной нормой.

В постановлениях Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 14.05.2012 № А55-24383/2011, от 30.07.2013 № А12-28369/2012 указывается на недопустимость привлечения органов местного

самоуправления к административной ответственности вообще, в связи с тем, что ни КоАП РФ, ни Федеральный закон «О пожарной безопасности» не относят муниципальное образование как публично-правовое образование к субъектам ответственности за совершение административного правонарушения[26].

Наряду с этим Федеральным арбитражным судом Западно-Сибирского округа в постановлении от 17.05.2013 № А75-3234/2012 указано, что администрация является надлежащим субъектом административного правонарушения в силу того, что на нее возложены обязанности по соблюдению мер пожарной безопасности[27].

Во избежание двойного толкования данный законодательный пробел также необходимо устранить, дополнив рассматриваемую статью соответствующими положениями. Предлагаем дополнить ст. 38 абзацами следующего содержания: «органы государственной власти субъектов Российской Федерации», «органы местного самоуправления», «Ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и (или) их руководителей». Предлагаемая законодательная регламентация позволит устранить пробел в законодательстве, определяющий субъекты административной ответственности, что во взаимосвязи с предложениями по дополнению

ст. 20.4 КоАП РФ нормой, устанавливающей специальный состав административного правонарушения за «неисполнение или ненадлежащее исполнение требований по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов», приведенными во втором параграфе первой главы, полностью урегулирует вопрос административной ответственности органов публичной власти за неисполнение возложенных обязательств в рассматриваемой сфере. Аналогичные изменения целесообразно внести и в подп. 4 п. 6 Административного регламента.

Проекты изменений в нормативные правовые акты, направленные на совершенствование ФГПН в сфере обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, представлены в приложениях 3, 4.

В последнее время законодатель значительное внимание уделяет вопросам профилактики правонарушений, последовательно демонстрируя необходимость реализации принципа «предупредить проще, чем наказать». Принят соответствующий Федеральный закон[28], профилактические формы реализации полномочий находят свое отражение во все большем количестве нормативных правовых актов, устанавливающих порядок осуществления надзорной деятельности в различных областях. Форма профилактики правонарушений в рамках осуществления ФГПН за деятельностью по обеспечению пожарной безопасности, безусловно, нашла свое нормативное отображение. Пунктом 113 Административного регламента определено, что органы ГПН в целях предупреждения нарушений требований пожарной безопасности органами публичной власти осуществляют профилактические мероприятия в соответствии с программами, утверждаемыми ежегодно. Еще одной целью профилактики является устранение причин, факторов и условий, которые способствуют совершению правонарушений. Определены и формы осуществления профилактики: правовое информирование и правовое просвещение. Вместе с тем различие этих форм законодательно не проводится, их суть сводится к информированию о мерах по обеспечению защиты от противоправных посягательств в различных формах.

Статьей 8.2 Федерального закона № 294-ФЗ, п. 114 Административного регламента приводится перечень конкретных видов форм профилактики без градации на информирование и просвещение, которые можно адаптированно применить к рассматриваемому виду надзора:

- размещение на интернет-сайтах перечней нормативных правовых актов, которые содержат основные требования пожарной безопасности по предмету надзора, выдержек из них;

- информирование по вопросам выполнения данных требований, в том числе посредством разработки и опубликования руководств по их соблюдению, проведения конференций, семинаров, разъяснительной работы в средствах массовой информации, а также иными способами;

- подготовка и доведение до сведения проверяемых комментариев о содержании новых нормативных правовых актов, содержащих требования пожарной безопасности, информации о внесенных изменениях, порядке вступления их в законную силу, а также актуальные рекомендации о проведении организационных, технических мероприятий, необходимых для соблюдения обязательных требований;

- ежегодное обобщение и размещение на интернет-сайтах практики

осуществления государственного пожарного надзора, перечисление

типичных и часто встречающихся нарушений требований пожарной безопасности, рекомендаций по их недопущению.

Рассматриваемая надзорно-профилактическая форма достаточно подробно регламентирует превентивную работу органов ГПН, определяя основные направления доведения необходимой информации до проверяемых лиц.

Анализ размещенных на сайте МЧС России программ профилактики[29], в частности Главных управлений по Нижегородской, Свердловской, Ростовской областям, а также ряду других субъектов Российской Федерации показал, что мероприятия по профилактике нарушений требований пожарной безопасности на территориях населенных пунктов в данных программах сводятся к проведению сезонных пожарно-профилактических операций: «Жилье», «Отопление», «Водоисточник», «Особый противопожарный режим»[30], информированию органов публичной власти о противопожарном состоянии территорий и объектов, осуществлению противопожарной пропаганды в различных формах. Отдельной программы профилактики либо отдельного раздела программы для территорий не предусматривается, конкретные, адресные варианты воздействия превентивных мероприятий на профилактируемый вид риска не заложены, оценка конечного результата в них отсутствует. Ни в одной из программ не предусмотрен целевой показатель в виде существенного сокращения доли пожаров и погибших в жилом секторе.

Примерно схожая общая картина наблюдается и по другим видам профилактических мероприятий. В соответствии с методическими рекомендациями по составлению перечней нормативных правовых актов, содержащих обязательные требования[31] [32] [33], Приказом МЧС России утвержден перечень актов для трех осуществляемых министерством видов надзоров (в области пожарной безопасности, защиты от чрезвычайных ситуаций,

Л

гражданской обороны) , в который включены более 80 документов. Данный

-5

перечень размещен на официальном сайте МЧС России . Вместе с тем перечень требований пожарной безопасности для реализуемых органами публичной власти рассматриваемых полномочий отдельно не выделен, анализ опубликованных на сайте материалов свидетельствует о немалом перечне актов, что в незначительной степени упрощает задачу проверяемых по поиску систематизированных норм. Порядок оценки эффективности и пересмотра обязательных требований предусматривает процедуру изменения требований пожарной безопасности только в отношении предпринимателей[34] [35] [36] [37].

Организованы и проводятся публичные обсуждения результатов осуществления ФГПН , на сайте МЧС России размещены доклады о результатах правоприменительной деятельности органов ГПН, с

-5

руководством по соблюдению обязательных требований , обзор

4

правоприменительной практики , которые, не выделяя отдельного предмета проверки (состояние противопожарной защиты населенных пунктов), в основном охватывают вопросы надзора за объектами защиты (здания, сооружения).

Профилактические формы ФГПН за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов имеют большое значение, т. к. они обладают ярко выраженным превентивным характером, позволяющим воздействовать не на совершенное нарушение, а на причины и условия его совершения, в связи с чем их формализация является недопустимой. Необходима выработка адресных видов профилактики, которые целесообразно закрепить в отдельном разделе административного регламента, устанавливающего особенности осуществления ФГПН за обеспечением пожарной безопасности территорий. Превентивные мероприятия должны быть направлены именно на рассматриваемый предмет надзора, равно как и их результат должен напрямую влиять на конечную цель - снижение пожаров на территории населенных пунктов, объектах проживания граждан.

отметить, что помимо правового информирования и просвещения профилактические формы пожарного надзора должны включать в себя и методическое руководство (обеспечение) деятельности проверяемых субъектов. Важность методического обеспечения в

рассматриваемой сфере обусловлена неоднократно упоминаемой

многоаспектностью и содержательной сложностью деятельности по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, высокой пожароопасностью рассматриваемой поднадзорной категории, местными условиями и территориальными особенностями.

Видовой ряд рассматриваемых форм предлагается дополнить обязанностью органов ГПН по оказанию правовой помощи органам публичной власти в строго регламентированные периоды времени и в определенных случаях: перед проведением проверочных мероприятий, в ходе их проведения, по завершении, в период времени между надзорными мероприятиями, а также при посещении населенных пунктов в рамках мероприятий без взаимодействия с юридическими лицами. Эта работа может быть проведена в формах консультирования, разъяснения, оказания правовой поддержки, разработки методических рекомендаций по различным вопросам, в иных не запрещенных законодательством формах. Методическое обеспечение органов публичной власти также должно найти свое правовое системное и адресное отображение в отдельном разделе Административного регламента в форме принятия управленческих решений.

Правоустановительные формы. Юридические формы государственной деятельности не образуют застывшей конструкции, как и все предметы правового регулирования, они подвержены развитию и видоизменениям под влияниям различных объективных факторов. В последние годы многие авторы вводят в категориальный аппарат понятие «правоустановительная (правоуправленческая) форма государственной деятельности», что обусловлено, в первую очередь, определенной переоценкой традиционных стереотипов и сформированных устоев, смены приоритетов в отношениях публичной власти и общества[38] [39] [40].

Данная форма подразумевает применение органами управления не только имеющихся у них односторонних властных полномочий, но и потенциала партнерских взаимоотношений с теми субъектами, которые находятся в заведомо зависимом от надзорного органа состоянии. В качестве приоритетов взаимоотношения государством выдвигается новый тип отношений - договорных, мотивационных, социальных, а не только

Л

политических и административно-командных . Реализация этой формы приводит к появлению в системе государственного управления института толерантного правоотношения, так не свойственного административнокомандной модели реализации власти, что напрямую влияет на качественное

-5

повышение ее функционирования . Многие ученые отмечают, что действенный государственный контроль за жизнью и деятельностью общества возможен только на паритетной основе, на основе тесного сотрудничества государства с различными субъектами, пренебрежение же достижением равнозначного статуса субъектов надзорных властеотношений влечет за собой разрушительные последствия, оказывая негативное влияние на всю систему надзора[41]. В частности, речь должна идти о создании действенных каналов влияния субъектов надзора на решения надзорных

органов, затрагивающих сферу их законных интересов[42].

Правоустановительная деятельность надзорных органов как система является категорией, более широкой по объему, чем сама надзорная деятельность, поэтому полностью охватывает все стороны правоотношений проверяемых и проверяющих. В связи с этим среди правоустановительных форм надзорной деятельности в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов можно выделить следующие:

Участие в формировании нормативно-правовой базы органов публичной власти, регламентирующей вопросы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов.

Разработка модельных правовых актов.

Взаимодействие с органами государственной власти, координирующими работу с территориями, иными органами, организациями, общественными институтами, участвующими в обеспечении пожарной безопасности населенных пунктов.

Как уже неоднократно говорилось выше, обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов - сложное и многогранное в правовом смысле понятие. Проводимая органами ГПН работа показала, что должностные лица региональных и муниципальных администраций имеют достаточно слабое и размытое представление о предмете проверки в обозначенной области либо вообще в нем не ориентируются.

Именно поэтому участие надзорных органов в формировании соответствующей нормативно-правовой базы выступает основой при реализации правоустановительных полномочий. Являясь внешним отображением процесса правотворчества, рассматриваемые полномочия напрямую влияют на механизм формирования правовых норм, которые становятся базой, неким фундаментом для дальнейшего проведения противопожарных мероприятий на территории населенных пунктов. «Подавляющая часть реализуемых на практике функций и полномочий

государственных органов сопряжена с их правотворческой деятельностью»[43] [44]. Обязанность участия в правотворческом процессе органов публичной

Л

власти на органы ГПН не возложена . Инструкция о порядке разработки органами публичной власти нормативных документов по пожарной безопасности распространяет свою юрисдикцию на документы, не

3

содержащие правовых норм .

В рамках правоустановительных форм полномочие по участию в формировании нормативно-правовой базы органов публичной власти, регламентирующей вопросы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, должно быть закреплено нормативно по ряду причин.

Во-первых, теоретические знания, в совокупности с практическим опытом инспекторов ГПН, делают их высококвалифицированными специалистами в области пожарной безопасности, а специалистов соответствующего уровня в проверяемых органах, как правило, попросту нет. Таким образом, участие в правотворческой работе представителей надзорных органов позволит разработать юридический акт на более высоком организационно-правовом уровне. Во-вторых, принятие правовых документов должного уровня является основной их практической реализации. Повышение качества нормативной работы неизбежно приведет к повышению качества непосредственной работы по реализации возложенных полномочий на практике. В-третьих, правовые акты помимо нормативного содержания закрепляют вполне конкретный типовой алгоритм действий поднадзорных субъектов по реализации возложенных обязанностей, являющийся не только своеобразной «шпаргалкой», но и адресной методологией для органов публичной власти при осуществлении деятельности в рассматриваемой сфере.

Таким образом, непосредственное участие органов ГПН в процессе правотворчества может стать инструментом по совместному формированию предмета проверки, проверяемой базы, многократно повышая как эффективность деятельности по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, так и надзор за этой деятельностью. Участие органов ГПН в формировании соответствующей нормативно-правовой базы должно быть не просто закреплено положениями Административного регламента, а подробно детализировано в качестве самостоятельного административного производства со следующими стадиями: регистрация обращений органов публичной власти по согласованию проектов нормативных правовых актов с органами ГПН (должна, помимо прочего, носить обязательный характер для данных органов); регистрация и рассмотрение проектов органами ГПН (должна быть ограничена по времени, предлагаемый срок - не более 10 дней); составление заключения по результатам рассмотрения (должно отображать правовую оценку актов в рамках компетенции, при необходимости содержать конкретные предложения по доработке); официальное вручение (направление) заключения; консультирование.

Среди правоустановительных форм стоит остановиться еще на одной, так или иначе затрагивающей вопрос нормотворчества, - разработке модельных правовых актов. К сожалению, данная форма полномочий надзорных органов также не нашла своего нормативного закрепления в законодательстве.

Позитивное влияние модельных актов отмечают многие ученые, а их отсутствие, напротив, признается существенным недостатком процесса государственного управления[45]. Поддерживая данную точку зрения, оперируя теми же доводами, что и при рассмотрении полномочия по участию в формировании нормативно-правовой базы, считаем, что разработка модельных актов придает любой деятельности признак системности, повсеместного массового применения. Изучение опыта работы 26 регионов Российской Федерации[46] по реализации факультативного (на момент изучения) полномочия органов ГПН по разработке модельных актов для территорий населенных пунктов показала существенный дисбаланс в разработке нормативно-правовой базы регионов, где были разработаны модельные акты в области пожарной безопасности, и регионов, где органами ГПН данная работа проделана не была. В большинстве регионов модельные акты не разрабатывались, как следствие, нормативно-правовая база, регламентирующая обеспечение пожарной безопасности населенных пунктов, либо отсутствовала вообще, либо была сформирована на крайне низком уровне. Напротив, работа по разработке модельных актов проводилась на территории Саратовской области в период с 2006 по

Л

2008 гг. , что уже на начальном этапе повысило эффективность работы на поднадзорных объектах по различным оценкам в 8-10 раз.

Безусловно, разработка модельных актов не должна являться самоцелью органов ГПН, а должна стать средством унификации и гармонизации рассматриваемой деятельности и использоваться для ее оптимизации. Таким образом, нормативное закрепление обязанности органов ГПН по разработке модельных правовых актов органов публичной власти в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов окажет прямое, кратно увеличивающее эффективность, позитивное воздействие на осуществление надзорной деятельности.

Рассматриваемое полномочие должно быть закреплено нормами Административного регламента в качестве обязанности органов ГПН, в форме принятия управленческого решения, т. к. данная деятельность не обладает признаками, характерными для административного производства. Считаем также, что в целях соблюдения принципа законности, исключения ошибок, обусловленных человеческим фактором, в данном разделе должен найти обязательное отображение процесс предварительного согласования проектов модельных правовых актов с региональными органами прокуратуры, региональными подразделениями органов государственной власти, отвечающих за вопросы правотворчества.

Формы надзорной деятельности, выражающиеся в полномочиях по участию органов ГПН в подготовке нормативно-правовой базы органов публичной власти, разработке модельных актов, регламентирующих вопросы обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов, являются истинными формами правоустановления, в связи с чем они должны найти свое нормативное закрепление, и при практическом осуществлении надзорной деятельности им должно быть уделено особое внимание со стороны руководящего и инспекторского состава органов ГПН.