Помимо административно-правовых форм, используемых в процессе осуществления государственной власти, многими авторами немаловажная роль в этом процессе отводится методам управления. Наличие власти предполагает одностороннее подчинение властными субъектами поведения зависимых подвластных субъектов, которое достигается различными методами. Понятие административно-правового метода в юридической литературе связывается прежде всего с целенаправленной деятельностью, представляющей собой комплексную совокупность способов и приемов, направленных на достижение определенного управленческого результата. Методы являются одним из непременных элементов процесса реализации государственной власти, которые служат также целям придания управлению динамики[1].

Существует множество мнений по поводу дефиниции метода, анализ которых позволяет резюмировать, что административно-правовые методы представляют собой совокупность приемов, способов, средств реализации государственной власти, применяемых уполномоченными органами в рамках определенной компетенции, в целях выполнения нормативно установленных задач, рассчитанных на достижение желаемого управленческого результата[2].

Административно-правовые методы имеют в своем содержании определенные юридически властные полномочия, им присущи все основные качества государственно-управленческой деятельности, что предусматривается сущностью административно-правового регулирования. При этом многие ученые отмечают, что формы и методы управления существуют в неразрывном, органичном единстве. С помощью методов деятельности субъектов государственной власти управление фактически реализуется в виде применения конкретных административно-правовых форм[3] [4].

Совокупный набор методов и порядок их применения в определенной управленческой ситуации является одним из важнейших показателей качества государственной управленческой деятельности, грамотности и компетентности государственного органа, а значит, и эффективности этой деятельности при решении поставленных задач. Выбор метода зависит от многих объективных факторов: специфики решаемых задач, объектов воздействия, характера властных полномочий. Различные задачи требуют определенных способов административного воздействия.

Число правоотношений, жестко регламентированных определенными методами, невелико. В основном управленческая задача решается различными средствами, в каждой правовой ситуации необходимо пользоваться наиболее целесообразными и своевременными методами,

Л

способствующими эффективному решению этой задачи . Различие субъектов власти, объектов, находящихся под их воздействием, предопределяет множественность и разнообразность методов управленческой деятельности. В связи с этим от того, насколько грамотно будет выстроена система методов, зависит эффективность функционирования государственного

-5

управления в различных сферах деятельности .

В юридической литературе существуют различные классификации административно-правовых методов. Вместе с тем, как и в предыдущей главе, мы выделим свою область систематизации для конкретного вида государственной деятельности. Методы, используемые органами ГПН при осуществлении надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов, образуют комплексную систему взаимосвязанных и взаимодополняющих приемов и способов реализации надзорной деятельности. Перед их более детальным изучением считаем необходимым остановиться на рассмотрении универсальных методов государственного управления, характерных для правоприменения всех властных структур и присутствующих в различных проявлениях во всей административной деятельности. Данные методы являются неким «мерилом», сквозь призму которого представляется наиболее целесообразным проводить дальнейшее исследование.

В правовой литературе принято говорить о нескольких основных методах реализации власти, но в качестве ключевых многими авторами выделяются методы убеждения и принуждения. Данные методы, являясь взаимосвязанными и взаимодополняющими способами влияния государственной администрации на сознание и волю людей, представляются необходимым элементом процесса государственного управления[5] [6].

Основным методом выступает убеждение объектов управляющего воздействия в необходимости добровольного, сознательного соблюдения законодательства Российской Федерации. С помощью убеждения без насилия или угрозы применения насилия стимулируется должное поведение граждан2. Многообразие содержания метода убеждения предусматривает проведение широкого круга организационных, воспитательных, пропагандистских, рекомендательных и иных мероприятий по разъяснению гражданам действий и решений органов государственной власти. Они направлены, прежде всего, на побуждение к добровольному исполнению правовых установлений, благодаря чему достигается необходимый баланс единства в действиях государства и общества[7]. Убеждение обходится государству намного дешевле, чем принуждение. Не потерявшим своей актуальности является широко цитируемое в научной литературе высказывание В. И. Ленина: «Прежде всего мы должны убедить, а потом принудить»[8] [9].

Вместе с тем убеждение не всегда является действенным административно-правовым методом. Лица, не поддающиеся убеждению, нарушающие правовые нормы, подвергаются административному принуждению в виде привлечения к различного рода ответственности за совершенные правонарушения. Так государство защищает интересы общества, права и свободы граждан, восстанавливает нарушенные права. Принуждение нередко рассматривается в качестве вспомогательного метода .

В юридической литературе немало написано об административном принуждении[10], которое является объективной необходимостью в развитии институтов общества и государства, инструментом обеспечения качества публичной власти, выражается в строго регламентированных действиях уполномоченных государственных органов[11]. Назначение данного метода помимо пресечения противоправного деяния и наказания за его совершение состоит в восстановлении социальной справедливости, предупреждении иных правонарушений, воспитательном воздействии на лиц, совершивших правонарушение[12] [13] [14]. Метод принуждения красной нитью проходит через весь процесс государственной управленческой деятельности и присутствует фактически в каждом ее элементе, являясь своеобразной основой, фундаментом для применения многих других методов.

Деятельность по осуществлению ФГПН является неотъемлемой частью системы государственного принуждения, все императивные действия и акты применения права органов ГПН, начиная с проведения самой проверки и заканчивая производством по делам об административных правонарушениях, содержат обязательные элементы принуждения. Убеждение также является одним из основных административно-правовых методов, применяемых органами ГПН, однако данный метод в отличие от принуждения не так строго регламентирован правом, в связи с чем его применение не всегда осуществляется в рамках правовых форм.

В научной среде широко распространено мнение о том, что существуют два основных метода воздействия на управляемые субъекты: убеждение и принуждение. Вместе с тем в юридической литературе говориться о наличии в этом ряду такого важного и самостоятельного метода, как поощрение.

Поощрение - это такой «способ воздействия, который через интерес, сознание направляет волю людей на совершение полезных, с точки зрения

Л

поощряющего, дел» . Особенностью этого метода является то, что лицо не

-5

обязывается, а побуждается к достижению необходимого результата .

Д. Н. Бахрах отмечает следующие особенности поощрения как метода деятельности исполнительной власти: основанием для него является положительное для системы государственного управления деяние; оценивается уже совершенное деяние; применяется в отношении конкретных субъектов управления; заключается в моральном одобрении, награждении материальными ценностями, наделении определенными льготами и иными благами; косвенно, через психологию сознания граждан воздействует на волю, стимулируя различным образом, побуждая на совершение общественно полезных поступков[15] [16] [17].

Поощрение неразрывно связано с безусловно существующей потребностью граждан во внимании к проблематике, которой они занимаются, оценке результатов их деятельности. Это официальное признание эффективности деятельности человека и достигнутых им результатов в области выполнения социальных обязанностей, правовых норм, оказание общественного уважения за его заслуги, награждение2.

Отдельно следует остановиться еще на одном универсальном методе - методе дозволения. Властность и односторонность административноправовых отношений не исключают применения при определенных обстоятельствах дозволительных средств, придающих гибкий и оптимальный характер механизму государственного управления . В юридической литературе отмечается, что дозволение как способ правового регулирования заключается в предоставлении лицу определенного выбора варианта нормативного поведения, которое будет максимально способствовать выполнению управленческой задачи, повышению активности при выполнении возложенных обязанностей[18].

Дозволения в механизме реализации надзорных полномочий играют весьма существенную роль. Особенно актуально применение метода дозволения в ходе осуществления надзора за деятельностью органов публичной власти, которые наделены самостоятельностью в пределах своих полномочий[19].

Завершая рассмотрение общих методов административного права, нельзя не отметить, что для осуществления ФГПН за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов, несмотря на задействованный властный аппарат государственного принуждения, более характерными являются толерантные методы убеждения, дозволения и поощрения, что обусловлено спецификой субъектов надзорной деятельности и многогранностью предмета надзора. Рассматриваемые универсальные методы характерны как для всей сферы государственного управления, так и для надзорной деятельности государственных органов. Данные методы достаточно подробно изучены в правовой литературе, что позволяет, не останавливаясь на их детальном изучении, рассмотреть данные методы применительно к методам ФГПН.

Деятельность органов ГПН по надзору за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов весьма разнообразна. Нормативное закрепление применяемых методов представляется более чем условным, т. к. в юридических актах отсутствует их четкая структура, понятие, содержание.

Вместе с тем анализ законодательной дефиниции федерального государственного пожарного надзора позволяет выделить ряд современных методов рассматриваемой деятельности: наблюдение за исполнением обязательных требований, анализ и прогнозирование состояния их исполнения. В предыдущей главе уже отмечалась новизна рассматриваемого определения, которое отходит от традиционных административнокомандных методов. Считаем особенно актуальным выделить методы наблюдения, анализа и прогнозирования в контексте осуществления ФГПН за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов.

В юридической литературе метод наблюдения рассматривается в контексте сбора первичной и последующей информации об изучаемом объекте путем целенаправленного, организованного, непосредственного восприятия и прямого фиксирования явлений и процессов, с целью изучения изменений в определенных условиях. Применительно к надзорной деятельности метод наблюдения - это метод получения, обобщения информации, сведений об объектах надзора[20] [21] [22]. Под действием уполномоченных органов понимается не только сама проверка как акт,

Л

действие, но и постоянное наблюдение с целью проверки . Сферой практического применения является информационное обеспечение, при этом отслеживаться могут как уже совершенные, так и только предполагаемые

- 3

действия .

Федеральный закон № 294-ФЗ частично отображает метод наблюдения, относя к мероприятиям по контролю без взаимодействием с объектом надзора наблюдение за выполнением обязательных требований при проведении обследования территорий, размещении различной информации в СМИ и сети Интернет, а также посредством анализа обязательной к предоставлению информации о деятельности проверяемых, что также закреплено нормами Административного регламента. При определении нормативной дефиниции ФГПН упоминается необходимость систематического наблюдения за выполнением противопожарных требований.

Вместе с тем данный метод особенно актуален при осуществлении надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов по следующим причинам. Во-первых, обеспечение пожарной безопасности территорий предусматривает комплекс организационных, материальнотехнических и иных мероприятий, осуществляющихся с достаточно широким спектром вариативности. Во-вторых, состояние защищенности населенных пунктов от пожара является категорией динамичной, зависящей от многих факторов (погодные условия, исправность и готовность к эксплуатации средств пожаротушения, источников противопожарного водоснабжения, человеческого фактора и т. п.). В-третьих, надзорные мероприятия, проводимые в строго регламентированном порядке и в строго отведенные сроки, не обеспечивая признак системности сбора информации, отображают «срез» состояния пожарной безопасности в определенное время, при определенных условиях. В-четвертых, метод наблюдения за противопожарным состоянием населенных пунктов имеет широкий спектр применения и может быть использован при осуществлении проверочных мероприятий в отношении объектов надзора, находящихся на определенной территории.

Систематическое наблюдение за противопожарным состоянием населенных пунктов является немаловажным базовым методом пожарного надзора, который прямо влияет на возможность воздействия на возникающие отклонения от нормативных показателей, обеспечивая состояние должной защищенности личности и имущества от пожаров. Данный метод может использоваться как в ходе проверок, так и при посещении населенных пунктов при проверке других объектов надзора, в рамках проводимых проверочных мероприятий без взаимодействия с органами публичной власти, профилактических мероприятий, а также посредством получения информации иными способами.

Неким логическим продолжением метода наблюдения является метод анализа, который широко изучен в качестве общенаучного, правового, надзорного метода, представляющего собой в широком смысле исследование путем рассмотрения отдельных сторон, свойств, составных частей, всесторонний разбор, рассмотрение явлений и процессов[23].

Применительно к предмету исследования метод анализа может быть рассмотрен в двух аспектах: анализ противопожарного состояния населенных пунктов и анализ самой надзорной деятельности в рассматриваемой области.

Порядок проведения анализа надзорной деятельности достаточно полно установлен положениями Административного регламента и не нуждается в расширенном рассмотрении, помимо постулата о необходимости более качественного проведения и использования его результатов. Помимо прочего данный метод носит скорее «общенадзорную» направленность, не являясь отдельным специальным методом государственного пожарного надзора за обеспечением пожарной безопасности территорий.

Метод проведения анализа противопожарного состояния населенных пунктов не только не имеет законодательного закрепления, но и фактически отсутствует как понятие вообще. Пункт 65 Административного регламента предусматривает процедуру осуществления органами ГПН анализа реализуемых органами публичной власти полномочий в области пожарной безопасности, не детализируя ее. Проверочные мероприятия на определенной территории невозможны без осуществляемого на основе результатов наблюдения проведения анализа ее противопожарного состояния.

Анализ противопожарного состояния населенных пунктов должен включать изучение следующих показателей:

- количество жилых домов, хозяйственных построек;

- количество объектов с массовым пребыванием людей, предприятий на территории населенных пунктов;

- наличие подразделений пожарной охраны, их удаленность от населенных пунктов (расстояние и время прибытия);

- состояние, возможность использования дорог для подъезда пожарной техники;

- наличие и исправность телефонной связи в населенных пунктах;

- состояние противопожарного водоснабжения, возможность использования водоисточников в целях пожаротушения;

- сезонные особенности и местные условия;

- количество произошедших на территории пожаров, основные объекты пожаров, анализ общей обстановки с пожарами, ее динамики[24].

Проведение детального анализа всех приведенных направлений служит инструментом формирования общей картины «защищенности» территорий от пожаров, позволяющим органам ГПН различными способами, в определенных формах влиять на уровень пожарной безопасности населенных пунктов. Результаты анализа обстановки с пожарами могут послужить основанием для внесения изменений в ежегодные планы проверок.

В свою очередь, результаты проведенного анализа ложатся в основу применения следующего административно-правового метода

который применяется с учетом постоянного мониторинга, на основании проведенного анализа. Метод прогнозирования имеет достаточно широкий диапазон действия и заключается в выдаче определенного заключения о происходящем развитии событий на основе определенного исследования[25]. Надзорный метод прогнозирования

представлен в нормативных правовых актах фрагментарно и в обобщенной форме: прогнозирование состояния исполнения обязательных требований, в том числе и при осуществлении органами публичной власти своей деятельности, для своевременного реагирования на ухудшение пожарной обстановки на закрепленной территории.

Применительно к надзору за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов следует выделить: прогнозирование противопожарной защищенности территорий, своевременных действий должностных лиц органов публичной власти по обеспечению пожарной безопасности, прогнозирование эффективности действий органов ГПН.

Прогнозирование развития противопожарной обстановки представляет собой аналитическую деятельность инспекторов ГПН, выражающуюся в умении своевременно сделать вывод о возможности наступления опасных последствий. Наиболее целесообразным представляется реализовывать данный метод через призму моделирования наихудшего варианта развития ситуации, позволяющего определить «слабые места» на территориях населенных пунктов, а также направления реализации и совершенствования надзорной деятельности.

Прогнозирование своевременных действий должностных лиц органов публичной власти по обеспечению пожарной безопасности заключается в сопоставлении возможности должным образом реализовывать последними возложенные полномочия (так называемый «человеческий фактор») с прогнозируемым наступлением тех или иных неблагоприятных событий, таких как сезонное повышение (понижение) температур, невозможность тушения пожаров в населенных пунктах во время прохождения весеннего половодья (когда из-за разлива рек затруднен или ограничен проезд пожарной техники) и т. п.

К сожалению, не все должностные лица органов публичной власти в силах самостоятельно предвидеть наступление неблагоприятных событий, принимать соответствующие управленческие решения, в связи с чем на основе метода прогнозирования инспекторам ГПН целесообразно принять установленные законодательством меры по инициированию определенных действий проверяемых по недопущению нарушений требований пожарной безопасности на территории населенных пунктов.

Прогнозирование эффективности тех или иных надзорных действий также является немаловажной составляющей в организации государственного пожарного надзора. Разнообразие применяемых органами ГПН методов весьма обширно, определенный набор методов не всегда может быть универсальным инструментом, применяемым в отношении различных должностных лиц органов публичной власти. Одни и те же действия инспекторов ГПН при проверке разных населенных пунктов нередко могут вызвать диаметрально противоположенный эффект, в связи с чем возможные последствия этих действий перед их непосредственным совершением должны быть тщательно «спрогнозированы» под углом их целесообразности и адресной эффективности.

Подводя итог рассмотрению методов наблюдения, анализа и прогнозирования, следует отметить, что данные методы по своему содержанию могут быть объединены в группу методов внутренней организации надзорной деятельности, имеющих подготовительную целевую направленность1. К данной группе методов также следует отнести методы планирования и учета.

Метод планирования является неотъемлемой и очень важной частью системы методов внутренней организации надзорной деятельности. С годами он не теряет своей актуальности, ведь от того, насколько оптимально будет спланирована та или иная деятельность, зависит ее конечный результат. Методы планирования реализуются в рамках рассмотренной в предыдущем параграфе организационно-правовой формы с одноименным названием. Процедура планирования проверок имеет конкретную регламентацию, однако методы в нормативных правовых актах отражены не в достаточной степени.

Планирование работы органов ГПН по надзору за обеспечением пожарной безопасности территорий целесообразно подразделить на три группы методов: риск-ориентированный подход, стратегическое

планирование, тактическое планирование.

Риск-ориентированный подход является методом государственнонадзорной деятельности, при помощи которого определяется интенсивность [26] проведения проверочных мероприятий в зависимости от отнесения деятельности поднадзорных субъектов к определенной категории риска. Стоит отметить, что это новое понятие, которое в настоящее время является актуальным предметом рассмотрения в правовой, прикладной литературе1, не применяется к проверкам в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов. Приложение 9 к Административному регламенту, определяющее периодичность плановых проверок в зависимости от категории риска, содержит сведения об отнесении к той или иной категории различных объектов защиты. Органы публичной власти, реализующие полномочия в области пожарной безопасности территорий, как субъекты надзора в данном приложении отсутствуют вообще.

Такое положение дел представляется не совсем закономерным в контексте основного тезиса проводимой реформы надзорных органов о повышении эффективности их деятельности. В послании Федеральному собранию Президент Российской Федерации отметил, что «в работе контрольно-надзорных органов нужно ускорить внедрение подхода, основанного на оценке рисков, которые позволят существенно снизить число проверок, но повысят их результативность» . В Паспорте приоритетного проекта «Внедрение риск-ориентированного подхода при осуществлении контрольно-надзорной деятельности» прямо указано, что основными результатами 2017 г. должны стать распределение подконтрольных субъектов по категориям риска, а планы проверок на 2018 г. должны быть сформированы на основе риск-ориентированного подхода[27] [28] [29].

«Потенциальная пожарная опасность» населенных пунктов также различается, как и класс опасности объектов защиты. Разная степень риска возникновения пожаров в населенных пунктах должна быть положена в основу применения риск-ориентированного подхода и для рассматриваемого вида надзора. Факторами дифференциации риска для территорий могут выступать: категория населенного пункта (городской, сельский), количество населения, этажность застройки жилыми домами. В городских населенных пунктах по многолетним наблюдениям происходит большее количество пожаров (примерно на 30 %), прямая зависимость количества пожаров от численности населения также подтверждается статистическими данными, этажность жилой застройки характеризует сложность и потенциальную опасность возможных пожаров[30].

Такие факторы, как обстановка с пожарами, удаленность от подразделений пожарной охраны, наличие (отсутствие) исправных источников противопожарного водоснабжения, потенциальная опасность объектов, расположенных на территории населенных пунктов, могут выступать основанием изменения категории на более высокую или низкую в установленном порядке[31]. Данные положения должны найти свое закрепление в нормах Положения о ФГПН, определяющих критерии отнесения к различным категориям риска, Административного регламента.

Предлагается к категории высокого риска отнести городские населенные пункты с численностью населения свыше 500 000 человек и с наличием жилой застройки этажностью более 18 этажей, значительного риска - более 100 000 населения (этажность более 9), а также сельские населенные пункты (население свыше 5 000 человек). При этом городские и сельские территории по ряду категорий предполагается объединить в одну группу риска, несмотря на разное количество населения, этажность жилых домов, в связи с тем, что в городских населенных пунктах, несмотря на их большую «потенциальную пожарную опасность», на более высоком уровне решаются вопросы пожаротушения (расположены профессиональные пожарные части), водоснабжения (разветвленная сеть городских водопроводов), обеспечения пожарной безопасности жилых домов (высокая степень огнестойкости, оборудование средствами противопожарной защиты), что значительно снижает степень риска. В сельских населенных пунктах, которые меньше по площади, не всегда имеются подразделения пожарной охраны, а имеющиеся бывают удалены на значительное расстояние, значительно ниже степень огнестойкости и противопожарное состояние жилого сектора, не всегда обеспечивается нормативный расход воды на наружное пожаротушение, что, соответственно, повышает степень риска. Аналогичным представляется и подход по причислению к категориям среднего и умеренного риска. Отнесение населенных пунктов к категории низкого риска не предполагается в связи с необходимостью проведения проверок даже самых «потенциально неопасных» территорий. Детализированные предложения по градации населенных пунктов по степени риска приведены в приложении 5.

Метод стратегического планирования применяется в строгом соответствии с результатами риск-ориентированного подхода. Он также используется в рамках административного производства по составлению ежегодных планов проверок и заключается в перспективном планировании проверочных мероприятий в отношении органов публичной власти. Рассмотрение данного метода, который «опирается» на результаты использования методов наблюдения, анализа, прогнозирования, позволяет выделить основные его направления:

- приоритетное планирование проверок определенных территорий в соответствии с потенциально опасной угрозой возникновения пожаров, обстановкой с пожарами;

- планирование проверок в зависимости от сезонных и погодных условий;

- планирование в зависимости от географических, социальноэкономических особенностей проверяемых территорий;

- планирование с учетом информации о проводимых ранее проверочных мероприятиях и принятых мерах по их результатам;

- возможность объединения сроков проверок органов публичной власти со сроками проверок объектов защиты на закрепленных территориях;

- совмещение проверок с различными профилактическими мероприятиями (в том числе проводимыми в жилом секторе).

В качестве методологической помощи при стратегическом планировании может выступить процедура пятилетнего планирования (была нормативно установлена Приказом МЧС России от 01.10.2007 № 517[32], который действовал в течение 2006-2010 гг.). Так, изученный опыт планирования проверок деятельности органов публичной власти органами ГПН 14 субъектов Российской Федерации Приволжского федерального округа[33] в соответствии с перспективными пятилетними планами плановых проверок показал, что данная деятельность выражалась в четкой, понятной, удобной в методологическом смысле процедуре, позволяющей осуществлять планирование проверок на более высоком качественном уровне, чем ежегодное планирование. Перспективные пятилетние планы представляли собой некую наглядную стратегию на ближайшие 5 лет, которая определялась исходя из местных условий, территориальных особенностей. Рассматриваемый вспомогательный метод, определенно, имеет право на

существование и успешное развитие в рамках стратегического планирования.

Метод тактического планирования используется инспекторами ГПН в рамках ежемесячного планирования, в повседневной деятельности. Значение данного метода весьма велико для мероприятий, осуществляемых в краткосрочной перспективе. В данном случае речь идет уже о планировании конкретных мероприятий на определенный период. Анализ процедуры ежемесячного и повседневного планирования позволяет выделить основные направления методов тактического планирования: планирование проверок и надзорно-профилактических мероприятий на месяц; планирование мероприятий конкретной проверки.

При тактическом планировании в целях рационализации надзорной деятельности, соблюдения временных параметров, оптимизации материально-технических затрат в обязательном порядке учитываются следующие факторы:

- количество населенных пунктов на проверяемой территории;

- расстояние до населенных пунктов;

- фактор «первичности» (проверка проводится в первый раз, инспектор ГПН с территорией не знаком) или «вторичности» проверки (проверка уже проводилась инспектором ранее, соответственно он знаком с особенностями территории);

- фактор сменяемости должностных лиц проверяемых органов публичной власти;

- объем требующих изучения документов;

- время, необходимое для составления документов по результатам проверки;

- совмещение непосредственно проверочных мероприятий с профилактическими (участие в собраниях с населением, работа с детьми и молодежью, осуществление противопожарной пропаганды).

Важно суметь распланировать предстоящий период равномерно, с учетом нагрузки инспекторов так, чтобы, с одной стороны, инспектор успел

провести запланированные мероприятия, а с другой стороны, отсутствовали временные «пробелы» в его деятельности. При этом качество проводимых проверочных мероприятий должно остаться на должном уровне.

В конечном итоге методы планирования являются определенным вектором в деятельности надзорных органов, определяющим тактику и стратегию по осуществлению проверок деятельности органов публичной власти в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов.

Как уже говорилось выше, к подготовительным методам внутренней организации надзорной деятельности также можно отнести методы учета. Выполняя фактически вспомогательную функцию, методы учета служат инструментом упорядочения, систематизации как уже осуществленных, так и планируемых надзорных действий.

В органах ГПН ведутся различные виды учета. Прежде всего, надзорными органами ведется первичный учет противопожарного состояния субъектов надзора. На каждый из них заводится контрольно-наблюдательное дело (далее - КНД), в котором хранятся основные документы, характеризующие состояние пожарной безопасности: правовые акты, распоряжения, акты проверок, предписания об устранении нарушений, копии материалов административных дел, правоустанавливающие документы, переписка за последние пять лет. Формирование и ведение КНД является основным при использовании метода учета, органом ГПН формируется информационная база по каждому территориальному образованию: о его противопожарном состоянии, проведенных проверках, принятых мерах административного воздействия. Немаловажной является сменяемость инспекторов, при которой субъективный фактор фактически нивелируется, обеспечивая сохранность имеющихся сведений.

Учет субъектов надзора осуществляется путем ведения журнала учета органов публичной власти, систематизируя в единый блок данные о располагающихся на закрепленной территории населенных пунктах. Отдельно ведется перечень объектов, территорий, которым присвоены категории риска. Учету подлежат и процессуальные действия государственных инспекторов по пожарному надзору в рамках проводимых проверочных мероприятий. Все проверки, проводимые органом ГПН, в обязательном порядке регистрируются и учитываются в журнале учета проверок. Регистрация дел об административных правонарушениях также фиксируется в соответствующем журнале.

Использование инспекторами ГПН в своей деятельности методов учета позволяет не только отображать основные этапы действий процессуального характера, но и систематизировать постоянно увеличивающиеся объемы сведений о субъектах надзора, что существенно влияет на внутреннюю организацию деятельности органов ГПН и позволяет в максимально короткие сроки подготовиться к проводимым проверкам. Качественное использование методов учета существенно упрощает процедуру осуществления пожарного надзора, сокращает время, затрачиваемое на работу с информацией.

Таким образом, сформирована группа методов внутренней организации надзорной деятельности, носящая подготовительный характер, состоящая из методов, которые предваряют проверочные и профилактические мероприятия, способствуя их проведению. Данные методы, напрямую не соотносясь с рассмотренными выше общеправовыми методами убеждения, принуждения, поощрения, дозволения, имеют большое значение и являются особенно актуальными в системе ФГПН за деятельностью по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов в связи с необходимостью качественной подготовки к проведению надзорных мероприятий, обусловленной неоднородностью, сложностью и многогранностью как проверяемой, так и собственно надзорной деятельности. Рассматриваемая группа методов лежит в основе осуществления надзора в рассматриваемой области, является ее «фундаментом».

Подводя итог рассмотрению методов внутренней организации надзорной деятельности, следует отметить, что основной проблемой при их использовании на практике является незаслуженное пренебрежение этими методами со стороны инспекторов ГПН, несмотря на то, что они являются не только очень важными, но нередко и определяющими «мерилами» эффективности всего надзорного процесса, определяя уровень подготовленности инспектора к самой проверке, его информированность и компетентность.

Следующая группа методов деятельности органов ГПН по надзору за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов применяется в рамках надзорных форм. Она выступает своеобразным регулятором процесса проведения проверки в отношении органов публичной власти и, по сути, является центральной группой рассматриваемых методов. Качественное проведение проверки напрямую влияет на обеспечение пожарной безопасности как основной цели деятельности органов ГПН.

Очевидно, что решающее значение в данном случае имеет совокупность надзорных методов проведения проверок. Данные методы фактически полностью соотносятся с методами принуждения, которые «охватывают» весь процесс проведения мероприятий по надзору.

В первую очередь следует выделить метод, который должен применяться на подготовительной и начальной стадиях проверки - метод использования проверочных листов. Федеральным законом № 294-ФЗ определено, что при проведении плановых проверок на надзорные органы может быть возложена обязанность по использованию в отношении субъектов надзора проверочных листов (списков контрольных вопросов). В установленном порядке[34] уполномоченными органами разрабатываются перечни вопросов, дающих однозначный ответ о соблюдении (несоблюдении) обязательных требований.

Обязанность использования органами ГПН контрольных листов в

Положение о ФГПН введена в июне 2017 г.[35], дата вступления в законную силу вносимых изменений - 01.10.2017 для проверок многоквартирных жилых домов, зданий организаций торговли и общественного питания, с 01.07.2018 - для всех остальных объектов. Рассматриваемые изменения распространяются на правоотношения, связанные с проверками используемых юридическими лицами объектов защиты, механизм их использования при проведении проверок в отношении исполнения полномочий органов публичной власти не предусмотрен, что представляется явным пробелом в нормативно-правовом регулировании.

Наряду с немалым массивом обязательных требований в различных надзорных сферах наблюдается их разрозненность по различным правовым актам, что ведет к фактической невозможности проверяемыми понять перечень вопросов, на которые им предстоит ответить в ходе предстоящей проверки. Необходимость объединения проверяемых требований в единый документ напрямую соотносится с принципами проводимой надзорной реформы, принципом информационной открытости и доступности для поднадзорных субъектов предъявляемых обязательных требований, установленным ст. 3 Федерального закона № 294-ФЗ. Именно механизм использования проверочных листов при проверке действий должностных лиц органов публичной власти в сфере обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов может послужить средством воплощения данных принципов. В связи с этим представляется не только целесообразным, а крайне необходимым внесение соответствующих изменений в Положение о ФГПН, закрепляющих обязанность органов ГПН по использованию списков контрольных вопросов в рассматриваемой надзорной сфере.

Кроме того, Положением о ФГПН определено, что предмет плановой проверки ограничивается перечнем вопросов, включенных в проверочные листы. Вместе с тем проверочные листы должны содержать вопросы по наиболее значимым требованиям пожарной безопасности, нарушение которых может создать угрозу жизни, здоровью, опасность возникновения чрезвычайных ситуаций. Совокупность данных норм делает невозможным проверку всего перечня вопросов по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, что представляется недопустимым.

На первый взгляд, «не значимые» требования о необходимости осуществления противопожарной пропаганды, проведения

профилактических мероприятий, обучения населения вопросам пожарной безопасности, включая работу с детьми и молодежью, являются залогом соблюдения всех необходимых норм и правил в дальней перспективе, отвечая за вопросы правосознания и культуры безопасного поведения, напрямую влияющие на пожарную безопасность жилого сектора. Само по себе отсутствие разработанных нормативных правовых актов, документов планирования не создает непосредственной угрозы жителям населенных пунктов, однако порождает предпосылки для возникновения более серьезных правонарушений.

В связи с этим представляется необходимым при проверке органов публичной власти использовать перечень всех вопросов о соблюдении требований пожарной безопасности на территории населенных пунктов, не ограничивая их, не разделяя на более или менее значимые. Единый перечень послужит инструментом, упрощающим действия как проверяемых должностных лиц, очерчивая конкретный круг обязательных требований, не требуя затрат времени на их поиск и обобщение, формирование полного представления о предмете проверки, так и надзорных органов, которым будет представлена «готовая картина» противопожарного состояния территории (в виде заполненного чек-листа), которой будет проще и быстрее дать правовую оценку. Подобный опыт работы был опробован на территории Саратовской области при проверке более 1 000 населенных пунктов в период с 2006 по 2011 г.[36] Распоряжение о проведении проверки органа публичной власти было дополнено приложением с полным перечнем нормативно обоснованных вопросов предстоящей проверки. Отсутствие в этот период обязательства для проверяемых по заполнению данного перечня (ответов на вопросы) нисколько не снижало эффективность данного метода.

Метод изучения и анализа нормативных правовых актов органов публичной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов. Административным регламентом (п. 64) установлено, что во время проведения проверки может проводиться истребование документов, информации. Безусловно, их изучение и анализ является немаловажным при осуществлении государственного пожарного надзора, однако при проведении проверок за обеспечением пожарной безопасности территорий целевая направленность данного метода несколько смещается в сторону изучения и анализа разработанных нормативных правовых актов, регламентирующих соответствующие полномочия органов публичной власти. Наличие и полнота нормативной базы по предмету проверки свидетельствует, в первую очередь, о полноценной организации проверяемыми проводимой работы. Изучение материалов проверок по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов Приволжского федерального округа[37] показало, что при отсутствии того или иного нормативного правового акта, регламентирующего отдельное направление обеспечения пожарной безопасности, данное направление реализуется на должном уровне максимум в 10 % случаев. Кроме того, результаты анализа судебной практики показывают, что непринятие нормативного акта (в частности определяющего финансовое, организационно-правовое обеспечение мер пожарной безопасности поселений) может послужить основанием привлечения к административной ответственности (Постановление Федерального арбитражного суда

Поволжского округа от 29.01.2008 № А57-6283/07)[38].

Стоит отметить, что у органов ГПН отсутствуют полномочия по оценке наличия, состояния и полноты нормативных правовых актов органов публичной власти, что представляется необоснованным в силу того, что их изучение и анализ служит методологической основой всей проверки, позволяя инспектору сформировать мнение о проводимой организационной работе. Необходимо закрепить данное полномочие положениями Административного регламента, установив обязанность инспектора приобщать рассматриваемые акты к материалам проверки, а также в рамках рассмотренных методов учета в обязательном порядке помещать в контрольно-наблюдательные дела. Анализ правовой базы целесообразно проводить поэтапно по каждому из закрепленных полномочий в области обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов.

Еще одним немаловажным методом в рассматриваемой группе является метод обследования (осмотра) территорий населенных пунктов, который также фактически не регламентирован нормами права. Положениями Административного регламента установлена процедура проведения обследования объекта защиты (визуального осмотра), что опять же характерно для проверок конкретных объектов. Данное мероприятие в полной мере не отражает специфику надзора за состоянием пожарной безопасности территорий. Вместе с тем обследование (осмотр) населенных пунктов представляется в виде самостоятельного метода, в ходе которого производится непосредственная «фиксация» комплексного результата деятельности органов публичной власти по выполнению возложенных полномочий. Внутреннее содержание метода содержит совокупность мероприятий по фактической проверке на месте действий соответствующих должностных лиц по выполнению комплекса требований, составляющего предмет надзора (он детально рассмотрен в параграфе 1.2). Наиболее полным обследование будет при посещении каждого населенного пункта, входящего

в состав проверяемого территориального образования.

В предыдущем параграфе были сделаны предложения по закреплению основных направлений проверки рассматриваемой деятельности органов публичной власти. При этом методологически целесообразным представляется при обследовании территорий населенных пунктов осуществлять следующие виды проверки:

- наличия и боеспособности противопожарных формирований;

- наличия и исправности пожарной и приспособленной для тушения пожаров техники;

- наличия возможности беспрепятственного проезда пожарной техники к месту пожара;

- наличия и состояния источников наружного противопожарного водоснабжения, их исправности, возможности подъезда, забора воды в любое время года и при любых погодных условиях;

- наличия первичных средств тушения пожаров и противопожарного инвентаря на территории, в жилых домах;

- фактического наличия и состояния средств оповещения людей при пожаре;

- наличия средств наглядной агитации.

Достаточно эффективными при проведении обследований населенных пунктов показали себя мероприятия, связанные с объявлением учебной тревоги для противопожарных формирований. При учебном выезде на условный пожар с постановкой техники на источник наружного противопожарного водоснабжения у инспектора ГПН появляется возможность оценить реальное состояние техники, водоисточников, знание личным составом обязанностей и умение правильно действовать в критических ситуациях.

Стоит отметить, что рассматриваемый метод может быть использован и при проводимых надзорных мероприятиях без взаимодействия с проверяемыми. Результаты обследования (осмотра) территорий населенных пунктов подлежат процессуальному закреплению в целях проведения последующей правовой оценки.

В ходе проведения проверок по рассматриваемым вопросам используется также метод опроса (отбора объяснений). Прежде всего, этот метод касается работы с должностными лицами органов публичной власти, которые обязаны давать пояснения по всему спектру анализируемых вопросов. Метод опроса часто применяется в совокупности с методом обследования территорий населенных пунктов: при проверке

противопожарных формирований, когда инспектором опрашиваются водители пожарных автомобилей, лица, участвующие в тушении пожаров, на предмет исправности и готовности к эксплуатации техники, наличия запаса горюче-смазочных материалов, проверки профессиональных знаний и т. д.

Целесообразно применять метод опроса при работе с населением для проверки работы органа публичной власти по вопросам проведения противопожарной пропаганды, информирования о вопросах пожарной безопасности, а также доведения информации до жителей о деятельности добровольной пожарной охраны, вовлечения граждан в работу по борьбе с пожарами. В случае необходимости результаты опроса могут быть зафиксированы в форме объяснений. Объяснения в письменной форме наиболее часто отбираются в процессе производства по делам об административных правонарушениях.

На заключительной стадии проверочных мероприятий применяется метод оценки фактических действий на предмет их соответствия установленным требованиям, который предполагает аналитическую работу должностных лиц, проводящих проверку, с материалами проведенных надзорных мероприятий. Результаты изучения нормативных правовых актов органов публичной власти, проведенного обследования территорий подлежат обобщению, анализу и документальному оформлению с формулированием соответствующих выводов о полноте исполнения обязательств по обеспечению пожарной безопасности населенных пунктов, о наличии в

действиях проверяемых признаков административных правонарушений.

Заключения по результатам проведенной оценки, выявленные нарушения фиксируются в итоговом документе - акте проверки. Особенностью методологии составления акта проверки в рамках рассматриваемого метода является детальная пошаговая фиксация в его описательной части каждого возложенного полномочия с отдельными выводами и оценкой. Такой подход не только будет способствовать проведению оценки действий органов публичной власти на высоком организационно-профессиональном уровне, но и позволит документально, в логичной последовательной форме закрепить ее результаты. Сделанные выводы по каждому рассматриваемому полномочию позволят сформулировать блок нарушений, которые, в свою очередь, найдут свое отображение в соответствующей части акта.

В предыдущем параграфе было сделано предложение о разработке и утверждении формы акта проверки органов публичной власти по вопросам обеспечения пожарной безопасности населенных пунктов. Предлагаемая форма, разработанная с учетом комплексного рассмотрения форм и методов ФГПН за деятельностью по обеспечению пожарной безопасности территорий, приведена в приложении 6.

Метод оценки фактических действий на предмет их соответствия установленным требованиям является завершающим в группе надзорных методов и подводит некий промежуточный итог, определяя направления применения следующей группы.

Завершая рассмотрение методов, используемых при проведении проверочных мероприятий, нельзя не остановиться на немаловажной особенности, характерной именно для надзорной деятельности за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов, выделяющей данную группу из числа подобных методов, применяемых при осуществлении иных видов надзора, включая государственный пожарный надзор за обеспечением пожарной безопасности объектов, и делающей их индивидуальными. Эта особенность - использование надзорных методов, в основе которых лежит метод принуждения, сквозь призму методов дозволения. При проводимых проверках органы ГПН не вмешиваются во внутреннюю деятельность органов публичной власти. Совокупность способов и путей реализации полномочий по обеспечению пожарной безопасности территорий настолько разнообразна, что они нередко разнятся в соседних населенных пунктах, не говоря уже о регионах. Государственный пожарный надзор в данном случае представляет некую оценку конечного результата по реализации названных полномочий, а пути их реализации уполномоченные должностные лица вправе выбирать сами.

Важным аспектом здесь и выступает метод дозволения в решении вопросов пожарной безопасности различными способами, при помощи различных средств, который ни в коем случае не должен быть нивелирован. Напротив, инспекторам ГПН целесообразно самостоятельно предлагать различные пути решения тех или иных вопросов обеспечения пожарной безопасности. Пренебрежение этим методом при проведении проверок может многократно снизить эффективность как применения иных методов, так и всего процесса государственного пожарного надзора. В данном случае органы ГПН должны выступать консультантами, оказывать методическую помощь. Применение методов дозволения в группе надзорных методов представляется наиболее целесообразным.

Методы реагирования, используемые в рамках осуществления ФГПН за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов, являются разновидностью административного принуждения, они широко освещены в юридической литературе, а также достаточно полно закреплены законодательством. Методы административного реагирования направлены, прежде всего, на предупреждение правонарушений, наступления неблагоприятных последствий; в случае возникновения правонарушения их цель - пресечь его и впоследствии, если появится необходимость - наказать правонарушителя[39].

Рассматривая данную группу, прежде всего, стоит упомянуть об административно-предупредительных методах. Применение

административного принуждения, как правило, связывается с фактом совершения правонарушения, однако угроза безопасности может возникнуть и без него, в связи с чем применение принудительных методов, выражающихся в ограничении определенных прав, возможно к лицам, которые не совершали общественно опасных проступков[40] [41]. Для их применения требуется не факт нарушения нормы права, а наступление специальных, предусмотренных условий, наличие реальной угрозы, которая в случае бездействия может привести к совершению противоправного деяния, наступлению различного рода тяжких последствий .

Административно-предупредительным методам присуща ярко выраженная профилактическая направленность. В превентивных мерах проявляется стремление к предупреждению опасных ситуаций, наступления вредных последствий, в случае возникновения определенной вероятности их наступления. Государственно-предупредительная деятельность при этом связана с установлением нормативных ограничений[42]. В качестве опасных ситуаций могут выступать пожары, наводнения, эпидемии, эпизоотии, аварии, чрезвычайные ситуации и т. п.

В научной литературе существуют различные точки зрения по поводу того, содержат ли административно-предупредительные методы элементы принуждения[43]. На наш взгляд, административно-предупредительные методы, используемые органами ГПН при осуществления надзора за обеспечением пожарной безопасности населенных пунктов, могут носить как исключительно превентивный характер, так и содержать элементы принуждения.

К рассматриваемым административно-предупредительным надзорным методам могут быть отнесены:

- внесение в органы публичной власти предложений об осуществлении определенных мероприятий по обеспечению пожарной безопасности (таких, как предложения о выполнении противопожарных мер в весенне-летний пожароопасный период, перед наступлением отопительного сезона, в периоды, когда опасность возникновения пожаров многократно возрастает);

- внесение в органы публичной власти предложений о введении в случае повышения пожарной опасности особого противопожарного режима на определенных территориях;

- информирование о состоянии пожарной безопасности населенных пунктов и организаций в случае возникновения предпосылок угрозы возникновения пожаров в целях побуждения совершения последними действий, направленных на устранение возникающих угроз;

- информирование органов прокуратуры о возникновении определенных угроз в целях принятия последними мер прокурорского реагирования.

Данные методы носят исключительно превентивный административно - предупредительный характер и фактически не содержат элементов принуждения.

Другим примером может служить такой административнопредупредительный метод, как внесение представления об устранении причин и условий, способствовавших совершению правонарушения, в порядке ст. 29.13 КоАП РФ, когда должностным лицом органа ГПН, рассматривающим административное дело, выявляются различные факты, непосредственно влияющие на возникновение противоправного проступка. В этом случае инспектор наделен полномочиями по внесению должностным лицам органа публичной власти представления, в котором указывается на необходимость принятия мер по устранению выявленных причин и условий.

Уполномоченные должностные лица обязаны рассмотреть полученное представление в течение месяца и сообщить о принятых мерах в вынесший его орган ГПН. Непринятие мер, указанных в представлении, влечет административную ответственность по ст. 19.6 КоАП РФ. Этот административно-предупредительный метод носит ярко выраженный характер административного принуждения.