На протяжении более чем десяти лет в российском обществе проводится административная реформа. В ходе реформы происходит широкомасштабная типизация и унификация деятельности органов исполнительной власти. Во исполнение задач реформы деятельность административных органов в настоящее время уточняется, конкретизируется, классифицируется и регламентируется. В научной дискуссии учеными - административистами проводится уточнение понятийного аппарата административного права, в том числе появляются и новые понятия.

Важнейшее значение в ходе проведения административной реформы имеет четкое понимание специфики различных форм деятельности органов исполнительной власти, уяснение их целей, правового и административного смысла, содержания. Ввиду повышения технологичности деятельности органов исполнительной власти данные тенденции получают юридическое закрепление в нормах права.

Учитывая указанные выше основные начала административной реформы, использование в научном обороте понятия «административно - разрешительная деятельность» (далее по тексту настоящего исследования именуется также «разрешительная деятельность»), по нашему мнению, вполне актуально и позволяет акцентировать внимание на особенностях отдельных видов административной деятельности особого свойства, включаемых в данное широкое понятие.

Рассмотрение предлагаемого в настоящей работе понятия «административно-разрешительная деятельность», прежде всего, требует разрешения следующих вопросов: 1) о месте разрешительной деятельности в управленческом процессе; 2) о соотношении понятия «административно - разрешительная деятельность», с одной стороны, и понятий «формы», «методы административной деятельности» - с другой. Рассмотрим указанные вопросы.

Как известно, теория административного процесса исследуется с 60-х гг. ХХ в. Напомним, что в современной науке сложились два основных подхода к его пониманию. Первый состоит в том, что под административным процессом понимается вся деятельность административных органов (внешневластная и внутриорганизационная). Согласно второму подходу, административный процесс переносится сугубо в юрисдикционную деятельность по рассмотрению и разрешению административных дел. Для целей нашего исследования мы будем использовать первый, широкий подход к данному понятию, который позволяет рассматривать разрешительную деятельность как часть административного процесса, имеющую типичные свойства и осуществляемую в различных сферах управления. При использовании узкого, юрисдикционного подхода данные понятия с точки зрения логики не пересекаются.

Поддержкой нашей позиции служит, в частности, мнение Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова, согласно которому административный процесс шире административной юрисдикции. «Юрисдикционная деятельность является частью не только процессуальной, но и иной исполнительнораспорядительной деятельности; она осуществляется не всеми органами исполнительной власти, в связи с чем не может быть тождественной

14

административно-процессуальной деятельности» .

Отдельными составными звеньями в цепи административного процесса являются административные процедуры. Законодатель установил, что административная процедура - это составная часть административного регламента[1], определив ее, таким образом, исходя из структурного аспекта регламента. Законодательного определения административной процедуры, отражающего ее сущность, содержание, не имеется, тем не менее процедуру можно обозначить как определенную последовательность простейших действий в составе более сложного, посредством которого достигается общая цель деятельности[2] [3].

В этой связи требуется также заметить, что в административноправовой практике постепенно внедряются нормативные правовые акты, посредством которых подробно регламентируется значительная часть административно-правовых процедур публичных органов управления, не только в отношении судебной деятельности, но и в практике административных производств различного характера. Действия публичных органов управления совершаются в строго определенном процессуальном порядке, в некоторых случаях подобном состязательной процедуре судебного разбирательства. При этом могут устанавливаться различные стадии рассмотрения административных дел, как-то: подача и принятие заявления, подготовка дела к рассмотрению, проведение административного заседания, вынесение и оформление решений, обжалование, пересмотр и приведение в

-17

исполнение принятых решений .

Совершенно определенно, что для разрешительной деятельности как части административного процесса характерно использование административных процедур. Данную точку зрения разделяет А. Б. Агапов. Говоря об административном санкционировании, которое подразумевает деятельность разрешительного свойства, указанный автор справедливо утверждает, что «публичное санкционирование коммерческой деятельности предполагает сочетание взаимообусловленных процедур» . Законодательством подробно регламентируется порядок осуществления регистрационных, лицензионно-разрешительных, удостоверительных и иных видов административно-разрешительной деятельности. Таким образом, важнейшим выводом на данном этапе исследования будет вывод о том, что разрешительная деятельность является частью административного процесса в широком смысле данного понятия, а реализация разрешительной деятельности, в свою очередь, осуществляется с использованием административных процедур.

На следующем этапе исследования определим соотношение понятий «разрешительная деятельность» и «форма управления».

Не вызывает сомнений то обстоятельство, что деятельность органов власти в ходе административного процесса осуществляется в определенных типичных формах, круг которых в достаточной мере типизирован, одни и те же формы деятельности применяются на протяжении длительного времени, однако многие из них не определены с достаточной четкостью.

Под формами управленческой деятельности, в частности, понимают «способы выражения ее содержания, систему внутренне взаимосвязанных [4] способов осуществления функций управления, определенное внешнее выражение конкретных управленческих действий как части управленческой

19

деятельности» .

Ю. Н. Старилов под правовой формой управления предлагает понимать «внешнее выражение практической реализации функций и методов управления, самого управляющего воздействия, конкретных действий, производимых в процессе осуществления исполнительной власти, административной деятельности»[5] [6] [7].

Непосредственное отношение к понятию «форма управления» имеют такие понятия, как «цели управления», «функции управления», «задачи управления», «полномочия», «компетенция».

Иными словами, форма управления - это оптимальное, обусловленное той или иной функцией управления, выражение управленческой деятельности вовне, складывающееся из совокупности действий, служащих проявлением властной деятельности, посредством которых эта деятельность реализуется и достигаются цели управления, характеризующееся определенным методом, применяемым в рамках данной формы управления.

Выделение тех или иных форм административной деятельности условно. К примеру, Н. М. Конин наряду с административным нормотворчеством и административным исполнительством выделяет такую форму административной деятельности, как административное распорядительство, которая включает в себя принятие исполнительными органами индивидуальных (ненормативных, административных) правовых актов управления, направленных на конкретные правоотношения (их установление, изменение, прекращение) . По нашему мнению,

самостоятельное место в ряду форм управления может иметь также

22

деятельность по межведомственному взаимодействию органов власти .

Разрешительной деятельности как части административного процесса присущи специфические цели, задачи, методы, содержание, которые будут рассмотрены ниже, при описании характерных признаков разрешительной деятельности, в связи с чем можно сделать следующий вывод: разрешительная деятельность представляет собой одну из форм публичного управления, и относится к категории юридически значимых действий, сопровождается принятием ненормативных правовых актов.

Что касается соотношения понятия «разрешительная деятельность» и «метод административной деятельности», то, на наш взгляд, оно состоит в следующем.

Как известно, среди общеправовых методов выделяются три основных: предписание, запрет и дозволение. При этом предписание представляет собой метод правового регулирования, предполагающий возложение на субъекта управленческой деятельности обязанностей совершения

определенных действий в условиях, предписанных административно- правовой нормой; метод, посредством которого на участников

управленческих отношений возлагаются обязанности воздержаться от определенного варианта поведения под угрозой применения государственнопринудительных мер, - запрет; дозволение, напротив, предоставляет участникам отношений возможность самостоятельного выбора того или иного варианта поведения в пределах, определенных нормами права. [8]

Как справедливо отмечает Н. В. Макарейко, «в настоящее время диспозитивные средства правового регулирования начали применяться все более широко, что обусловлено тенденцией децентрализации государственного управления» . Данная тенденция вполне отвечает и целям административной реформы, о чем указывалось ранее.

По нашему мнению, для разрешительной деятельности в наибольшей степени присущ именно дозволительный метод административного права, применяемый с некоторыми особенностями, тогда как предписание и запрет - прерогативы контрольно-надзорной, нормотворческой форм управления, поскольку властными органами дается разрешение на то или иное поведение подвластных лиц, цель разрешительной деятельности состоит в том, чтобы предоставить участникам правоотношений возможность, позволить действовать в пределах нормативно или индивидуально определенных границ. В случае, когда в результате разрешительной деятельности принимается акт об отказе в разрешении совершить определенное действие, для участников конкретного правоотношения возникает некий запрет, который, однако, не носит универсального характера, не направлен на безусловное желание властвующего субъекта установить барьер для развития правоотношений, а, наоборот, чаще всего может быть преодолен путем корректировки действий подвластного субъекта, а значит, не имеет ничего общего с универсальным правовым запретом в общеправовом значении слова. То есть дозволение в рамках разрешительной деятельности, с одной стороны, создает для заинтересованного лица правоотношения некоторые препятствия в виде необходимости соблюсти объективно установленные в интересах общества требования, а с другой - наделяет это лицо возможностью действовать в собственных интересах (дозволение под условием). Таким образом, в данном случае можно говорить о публичном санкционировании как однопорядковом с разрешительной деятельностью

понятии, отражающем специфику дозволения, осуществляемого публичными органами управления в ходе разрешительной деятельности[9]. Указанная категория «административное (публичное) санкционирование» рассматривается в ряде работ.

Своеобразный подход к административному санкционированию имеется у Ф.Н. Киселева. Рассматривая административное санкционирование с точки зрения обеспечения безопасности, ученый определяет его как «нормативно зафиксированную и реализуемую в соответствии с административными процедурами в целях обеспечения охраны частных и публичных законных интересов от вредоносных техногенных и природных факторов окружающей среды систему однородных мер (типичных способов и приемов) обеспечения исполнения общеобязательных условий и требований безопасности физическими и юридическими лицами, должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления, правомерно использующих техногенные и природные источники опасности либо намеренными использовать данные источники опасности на законных основаниях»[10].

Как видно из определения, административное санкционирование рассматривается указанным автором как метод обеспечения безопасности, призвано обеспечить соблюдение физическими и юридическими лицами общеобязательных норм, однако само по себе не сводится к принуждению. Его содержание - действия по обеспечению надлежащего осуществления этих общеобязательных норм. По нашему мнению, реализация санкционирования, безусловно, направлена на обеспечение безопасности общественных отношений, их надлежащее осуществление в рамках требований права, вместе с тем, на наш взгляд, административное санкционирование применяется не только в целях обеспечения соблюдения физическими и юридическими лицами требований безопасности, но и иных правовых требований (в целях соблюдения требований надлежащего качества, обеспечения устойчивого развития, интересов различных групп и т. д.). Таким образом, соглашаясь с обеспечительным характером административного санкционирования относительно соблюдения норм права, считаем сферу его действия более широкой, чем исключительно сферу безопасности, применяемой ко всей области разрешительной деятельности.

Этимологическая нагрузка понятия «санкционирование» состоит в следующем.

В Новейшем словаре иностранных слов и выражений 2001 г. слово «санкция» может рассматриваться в нескольких значениях. Во-первых, это меры воздействия на личности, организации или государства (как негативные, так и позитивные). Во-вторых, части правовых норм (статей законов), содержащие указания на меры государственного воздействия в отношении нарушителей данных норм. В-третьих, утверждения или разрешения каких-либо актов высшей инстанцией, что придает этим актам силу закона. В четвертых, санкция - одобрение чего-либо[11] [12].

Юридический энциклопедический словарь 2001 г. под санкцией (от лат. sanction - строжайшее постановление) понимает меры и решения, как

27

правило, окончательного характера , относит к санкции, во-первых, меры, применяемые к правонарушителю и влекущие для него определенные неблагоприятные последствия; во-вторых, структурную часть общей нормы права, указывающую на возможные меры государственного воздействия на нарушителя данной нормы; в-третьих, постановление прокурора, разрешающее принудительные меры (заключение под стражу, обыск и др.);

в-четвертых, в международном праве - меры воздействия на государство, нарушившее нормы этого права, свои международные обязательства.

Таким образом, одним из определений санкции является

постановление высшей власти, признание законности, разрешение. Предлагаем рассматривать административное санкционирование как понятие, равнозначное «административно-разрешительной деятельности», отражающее сущность метода дозволения, применяемого в ходе деятельности по узакониванию, направлению развития общественного отношения в правовом русле.

В свете проводимой реформы в рамках настоящего исследования нельзя не остановиться еще на нескольких значимых моментах. Для целей административной реформы введено новое для российского административного права понятие - «государственная и муниципальная услуга», а также разработана классификация функций административных органов. Так, статьей 2 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» такого рода услуги определяются как деятельность по реализации функций органов власти соответствующего уровня (органов местного

самоуправления), которая осуществляется по запросам заявителей в пределах установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации (местного самоуправления) полномочий органов, предоставляющих государственные (муниципальные) услуги. Как видно из определения, содержательный аспект понятия «государственная (муниципальная) услуга» состоит в осуществлении деятельности административных органов по осуществлению их функций.

Пунктом «д» статьи 2 Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» функции по оказанию государственных услуг определены как предоставление федеральными органами исполнительной

власти непосредственно или через подведомственные им учреждения либо иные организации безвозмездно или по регулируемым ценам услуг гражданам и организациям в области здравоохранения, образования, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами.

С нашей точки зрения, выделение функций по предоставлению государственных и муниципальных услуг весьма условно и проводится, главным образом, в организационных, а не правовых целях, не отражает сути и содержания административной деятельности, осуществляется с точки зрения инициативы предоставления услуг, исходящей от заявителя - физического или юридического лица (их объединений), имеющих частный интерес. Для удобства понимания подвластными субъектами (физическими и юридическими лицами) сути данной функции органов исполнительной власти, простоты ее использования в обыденной жизни, в целях упрощения взаимодействия органов власти и населения в нормы права, а также широкий обиход введено данное понятие, по большому счету, не имеющее отношения к отраслям публичного права, а заимствованное из гражданско-правовой сферы . Законодатель не указал, какая именно деятельность по выполнению публичных функций, является государственными (муниципальными) услугами, не установил признаков этой деятельности, предоставив органам исполнительной власти соответствующего уровня полномочия по

формированию перечней государственных и муниципальных услуг. Таким образом, указанное определение является неполным и не может считаться имеющим научный характер. Следовательно, рассмотрение деятельности, включенной в указанные перечни, необходимо с точки зрения ее сущностных признаков и установлением ее сути и содержания. Данный вывод имеет существенное значение для настоящего исследования, поскольку [13] значительную часть государственных и муниципальных услуг можно отнести

29

к разрешительной деятельности .

Для целей формирования действенной структуры и системы органов исполнительной власти Российской Федерации Указом Президента Российской Федерации от 09.03.2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» выделены четыре разновидности функций федеральных органов исполнительной власти:

функция по принятию нормативно-правовых актов;

функция по контролю и надзору;

функция по управлению государственным имуществом;

функция по оказанию государственных услуг.

Исходя из понимания функции административных органов как определенной роли данного органа в той или иной сфере, основного направления деятельности (например, в сфере строительства,

здравоохранения, образования, социальной защиты и иных), считаем необходимым использовать данную классификацию функций исключительно в целях Указа Президента Российской Федерации № 314, в связи с чем не следует смешивать понятия «функция» и рассмотренное выше понятие «форма управления».

Отсюда следует еще один важный вывод: разрешительная деятельность как вид правоприменительной деятельности может осуществляться в ходе осуществления различных функций, рассматриваемых в качестве направлений деятельности административных органов в [14] отдельных сферах, как-то: здравоохранения, образования, регулирования природоохранной деятельности, отдельных отраслей экономики и прочих.

Целями разрешительной деятельности как административно-правового регулирования общественных отношений выступают обеспечение реализации прав и законных интересов заявителя, обеспечение законности совершаемых действий (деятельности) заявителя, а также развития, стабильности и безопасности общественных отношений, предотвращение вреда охраняемым законом общественным отношениям.

Организационной целью разрешительной деятельности выступает обеспечение проведения оценки и выдача по ее результатам заявителю заключения о возможности или невозможности осуществления деятельности либо совершения действий, в которых он заинтересован и относительно которых им подано заявление, о соответствии самого заявителя, документации или иного объекта оценки предъявляемым требованиям.

При этом круг задач, выполнение которых необходимо для достижения поставленных целей, также можно подразделить на две сферы: задачи регулирования и процедурные задачи.

Среди первой группы задач следующие:

Во-первых, определение возможных угроз общественным отношениям, являющимся предметом административного воздействия.

Во-вторых, обеспечение доступности разрешительной деятельности для всех заинтересованных лиц.

В-третьих, обеспечение нормативной определенности в регулировании отношений по разрешительной деятельности.

В-четвертых, обеспечение эффективности и оперативности регулирования путем нормативного определения оснований для приостановления, возобновления, изменения, отказа, обжалования различных действий заявителем в ходе разрешительной деятельности.

К процедурным задачам относятся практические задачи, возникающие в ходе любой разрешительной деятельности в связи с необходимостью организации данного процесса. Такие задачи варьируются в зависимости от отдельных этапов деятельности. В первую очередь, необходимо установить особенности и разновидность того правоотношения, которое возникнет в результате деятельности или действий заявителя.

Так, разрешительная деятельность по поводу регистрации прав на недвижимость включает в себя различные правоотношения, в том числе связанные с регистрацией ипотеки, аренды и иных обременений, права собственности на различные виды недвижимого имущества и т. д.

Во-вторых, требуется определить, какими именно нормативноправовыми актами регулируются указанные отношения.

Решение поставленной задачи необходимо, поскольку регламентация отдельных видов процедур осуществляется в присущем им своеобразном порядке и детализируется с учетом их особенностей. К примеру, в сфере регистрации лиц, занимающихся предпринимательством, для совершения различного рода процедур принят приказ[15], утвердивший формы документов для каждого вида действий: форму заявления о регистрации юридического лица при создании, форму заявления о регистрации юридического лица, создаваемого путем реорганизации, форму заявления о регистрации изменений, вносимых в учредительные документы, и другие.

В-третьих, целесообразно определить достаточность представленных заявителем документов, то есть провести проверку документов на комплектность путем их сопоставления с предъявляемыми требованиями.

Достаточность документов обеспечивается путем сличения с нормативным перечнем и соответствия требованиям установленных форм[16].

В-четвертых, требуется провести непосредственную оценку соответствия деятельности или действий заявителя нормам права на основе анализа представленных заявителем документов, объектов, принадлежащих заявителю, самого заявителя. Данная задача достигается при условии выполнения предыдущих, ее успешность зависит также от полноты и достоверности представленных сведений. Кроме того, важным моментом является надлежащая правовая регламентация предъявляемых требований[17] [18]. При выполнении указанной задачи важное значение также имеет вопрос о пределах административного усмотрения и степени детализации процедур в

33

нормативных правовых актах .

В рамках этой же задачи рационально в целях предотвращения ущерба общественным отношениям выявить возможные угрозы либо несоответствия деятельности (действий) нормативному регулированию.

Наконец, требуется принятие законного и мотивированного решения по административному делу путем принятия соответствующего административного акта. Законность и мотивированность достигаются при выполнении предшествующих задач, на данном этапе решение должно быть оформлено надлежащим образом в установленные сроки.

Среди существенных признаков разрешительной деятельности можно выделить следующие:

Разрешительная деятельность, как указывалось выше, представляет собой форму административной деятельности, состоящую из совокупности административных действий и реализуемую посредством административных процедур.

Всякая деятельность характеризуется определенным содержанием, деятельность по управлению - не исключение, следовательно, она имеет конкретные связи, принципы, процессы, участников и элементы.

На наш взгляд, предложенная Ю. М. Козловым система форм управленческих действий (форм управления) кратко и в то же время наилучшим образом отражает существующие виды форм управления, к которым относятся:

издание нормативно-правовых актов;

издание индивидуальных и ненормативных правовых актов;

заключение публично-правовых договоров (международных соглашений, административных договоров);

совершение юридически значимых действий, действий юридического характера (государственная регистрация, предоставление документов официального характера в целях возможного осуществления некоторых видов деятельности, контрольные и распорядительные мероприятия);

выполнение материально-технических действий;

осуществление организационных действий.

Следуя вышеуказанной классификации, разрешительную деятельность можно отнести к группе форм управления - совершению юридически значимых действий или действий юридического характера, которое может сопровождаться изданием ненормативных правовых актов.

Разрешительная деятельность является положительным,

стимулирующим административным регулированием, то есть направлена на возникновение новых правоотношений в регулируемой сфере, имеет

-34

позитивный созидательный характер, в результате чего правомерное поведение (действия) частных лиц может быть осуществлено. Тогда как, напротив, административное пресечение направлено на остановку

неправомерного поведения, его прекращение. По итогам применения разрешительных мер при принятии положительного решения возникают определенные правоотношения.

Разрешительная деятельность носит внешневластный характер, направлена на регулирование отношений властного субъекта с подвластным.

В ходе разрешительной деятельности взаимодействуют две группы субъектов: административно-публичный орган (субъект управления), с одной стороны, и заинтересованное в осуществлении данного юридического действия физическое или юридическое лицо, обратившееся в орган исполнительной власти (объект управления). Данные субъекты [19] [20] правоотношений разрешительной деятельности находятся в различном правовом положении: властный характер полномочий первого проявляется в возможности привлечь второго к установленной ответственности за нарушение требований и условий, под которыми выдан соответствующий акт разрешительной деятельности, приостановить или прекратить действие принятого по результатам разрешительной деятельности ненормативного правового акта.

Разрешительная деятельность носит правоприменительный характер, то есть имеет строго индивидуальный характер, основывается на нормах законодательства и осуществляется во исполнение его положений.

При этом в ходе разрешительной деятельности применяются как положения законов, так и подзаконных актов, то есть нормативных актов, принятых законодательной и исполнительной ветвями власти.

Разрешительная деятельность имеет регулятивный характер, то есть направлена на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей. Вместе с тем в разрешительной деятельности важен и охранительный аспект.

Целью разрешительной деятельности является обеспечение осуществления общественных отношений в правовом русле, то есть с соблюдением требований нормативно-правовых актов и законных интересов всех субъектов отношений. Соответственно задачами разрешительной деятельности выступают обеспечение законности и безопасности планируемых к осуществлению видов деятельности или действий; государственная регистрация прав, лиц, иных объектов; удостоверение соблюдения требований при создании тех или иных объектов; проверка законности и соблюдения законных прав при разработке нормативноправовых актов и иные (в зависимости от конкретных видов разрешительной деятельности). После принятия правового акта по результатам разрешительной деятельности возникают контрольно-надзорные отношения по обеспечению соблюдения установленных правил и условий осуществления действий (деятельности).

Разрешительная деятельность осуществляется, как правило, по инициативе частных физических и юридических лиц, то есть, несмотря на общеобязательный властный характер, возбуждение административного дела, как правило, зависит от волеизъявления подвластного субъекта.

В этом состоит особенность государственного регулирования рыночной экономики, при котором излишнее вмешательство государства в экономику исключается.

Разрешительная деятельность имеет процедурный характер, то есть реализуется в соответствующей административной процедурно - процессуальной форме, именуемой в литературе по административному праву лицензионно-разрешительным производством[21]. Основными стадиями указанного производства, как правило, выступают: 1) принятие заявления и иных необходимых документов от соискателя разрешения; 2) оценка соответствия правового и (или) организационно-технического положения заявителя, используемого (эксплуатируемого) им имущества (объектов), представленных документов требованиям действующего законодательства; 3) принятие итогового решения по заявлению-административно-правового акта.

Разрешительная деятельность по вопросу о предоставлении лицу конкретного разрешения завершается принятием административно-правового акта (акта управления) о предоставлении искомого разрешения или об отказе в его предоставлении.

Указанному акту управления присущи следующие признаки: является властным волевым односторонним подзаконным обязательным решением в официально-документальной форме, принимается административным органом в пределах его компетенции, не содержит норм права, действует как в отношении определенного, так и неопределенного круга лиц. То есть акты могут быть индивидуальными, неиндивидуальными, приниматься в форме единого документа (решения, постановления, уведомления, письма и других), резолюций, согласований.

В разрешительной деятельности реализуется дозволительный метод административного права (санкционирование), основным содержательным аспектом разрешительной деятельности выступает оценка соответствия объекта: заявителя, его деятельности (действий), продукции, имущества - официально предъявляемым требованиям и выдача по его результатам соответствующего заключения.

Как указывалось выше, разрешительная деятельность носит правопредоставительный характер, поскольку предоставляет подвластному субъекту - физическому или юридическому лицу, обратившемуся в орган исполнительной власти, - определенные права, возможность с соблюдением ограничений действовать в рамках действующего законодательства.

Подход к разрешительной деятельности как к оценке соответствия разделяется Л. А. Тихомировой, которая к оценке соответствия относит, в том числе, экспертизу, аттестацию, аккредитацию, сертификацию, декларирование, лицензирование, а также любые другие формы оценки соответствия, проводимые как публичными, так и частными лицами, то есть не ограничивает оценку соответствия формами, предусмотренными законом о техническом регулировании (сертификацией, декларированием)[22].

Выделяя в качестве коренной задачи, решаемой в ходе этих процедур, именно оценку соответствия, автор логично отмечает, что «оценка соответствия предполагает за собой особую форму и содержание, особый предмет, объект и субъектный состав, предопределяемые особенностями соответствующего законодательства РФ. В то же время, несмотря на существующее многообразие видов деятельности по оценке соответствия, в основе всех видов деятельности по оценке соответствия должен лежать общий подход, предполагающий последовательность трех функций: 1) выбора, 2) определения, 3) итоговой проверки и подтверждения соответствия»[23].

А. Ф. Ноздрачев также объединяет указанные меры и относит их к сфере разрешений, указывая при этом, что разрешения - это не «специальный метод, а функция управления, реализуемая государством с целью предупреждения природных, техногенных, социальных и других катаклизмов, ставящих под угрозу человеческие жизни и благополучие общества в целом», «допуск, с которым связывается начало и осуществление разрешенной деятельности или использование разрешенных объектов. Оформляется такой допуск посредством принятия уполномоченным органом исполнительной власти - разрешительным органом по ходатайству соискателя (физического или юридического лица) разрешения - индивидуального правоприменительного акта, наделяющего данное лицо специальной правоспособностью (или предоставляющего ему персональное субъективное право), например разрешение на ввод объекта в эксплуатацию и т.п.»[24]

На наш взгляд, именно оценка соответствия, проводимая в рамках применяемых мер разрешительной деятельности, указывает на суть действий административного органа и является основным существенным признаком данной деятельности.

Применение мер разрешительной деятельности обеспечивает не только безопасность общественных отношений, но и их стабильность, реализацию прав, свобод и законных интересов заявителей.

Таким образом, в природе разрешительной деятельности важен как охранительный, так и регулятивный аспект, направленный на стимулирование развития и нормального хода общественных отношений.

Под административно-разрешительной деятельностью

(административным санкционированием) мы предлагаем понимать вид правоприменительной деятельности административно-публичных органов и их должностных лиц, реализуемой в соответствующих процедурнопроцессуальных формах посредством применения специальных административно-правовых мер, позволяющих на основе оценки правового и организационно-технического положения физических и юридических лиц, их деятельности, состояния принадлежащего и используемого ими имущества (объектов), подготовленной ими документации установленным законами и иными нормативными правовыми актами требованиям санкционировать (одобрить, разрешить, признать допустимым) осуществление указанными лицами отдельных видов деятельности, совершение отдельных действий с последующим контролем (надзором) за соблюдением установленных правил и условий их осуществления (совершения) в целях обеспечения предотвращения угроз правам, законным интересам, безопасности граждан, общества, государства.

[1] Так, согласно подпункту 3 пункта 2 статьи 12 Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг», структура административного регламента должна содержать, в том числе, раздел, устанавливающий состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе, особенности выполнения административных процедур в электронной форме.

[2] Процедура - официальный порядок действий, выполнения, обсуждения чего-н. Процедура составления акта // Ожегов С.И. Словарь русского языка. - М., 1963. С. 619.

[3]

Постановление Государственной Думы Пятого созыва от 11.06.2009 № 2287-5 ГД «О проекте Федерального закона № 64090-3 «Об административных процедурах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 22.06.2009. № 25. Ст. 3027. Помимо указанного проекта, который был отклонен Государственной Думой Федеральной

Собрания Российской Федерации, в этой связи необходимо также упомянуть Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации от 08.03.2015 № 21-ФЗ (Собрание законодательства РФ. - 2015. - № 10. - Ст. 1391), Проект Федерального закона «Об основах разрешительной деятельности в Российской Федерации» (подготовлен Минэкономразвития России), административные регламенты предоставления государственных и муниципальных услуг // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения:

17.07.2017).

18

[5] Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах. - М., 2007. С. 78.

[6]

Административное право России / под ред. Н.М. Конина, Ю.Н. Старилова. - М., 2010.С. 348.

[8]

К примеру, германское административное право является формоориентированным, поскольку с разными формами связаны различные правовые последствия. Среди форм административной деятельности в Германии выделяются административный акт (любое распоряжение, решение или властная мера, которые принимаются ведомством для урегулирования какого-либо отдельного случая в области публичного права и которые направлены на оказание непосредственного внешнего правового воздействия, мера (любое распоряжение, решение, которое содержит некое волеизъявление) и другие. См. подробнее: Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. - М., 2003. С. 294-295.

[9]

См.: Стахов А. И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2011. - 210 с.; Киселев Ф.Н. Административное санкционирование как метод обеспечения безопасности в РФ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2011.С. 210.

[10] См: Киселев Ф.Н. Административное санкционирование как метод обеспечения безопасности в РФ: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2011.

[11] См.: Новейший словарь иностранных слов и выражений. - М.: Современный литератор, 2005. С. 716.

[12]

См.: Юридический энциклопедический словарь. - 3-е изд., прераб. и доп. - М.: ИНФРА- М, 2001. С. 356.

[13]

Глава 39 Гражданского кодекса Российской Федерации «Возмездное оказание услуг» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.06.2015).

[14] Следует заметить, что цели осуществления разрешительной деятельности не сводятся к оказанию услуг. В этой связи справедливо замечание С.М. Зырянова: «Разрешительная функция создается не в целях оказания услуг гражданам или организациям. Разрешительный порядок реализации отдельных прав граждан и организаций устанавливается в тех сферах, где существуют угрозы личности, общества, государства» // Зырянов С.М. Разрешительные полномочия федеральных органов исполнительной власти // Журнал российского права. - 2013. - № 5 // СПС Консультант Плюс (дата обращения: 31.08.2017).

[15] См.: Приказ ФНС России от 25.01.2012 № ММВ-7-6/25@ (ред. от 25.05.2016) «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, представляемых в регистрирующий орган при государственной регистрации юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и крестьянских (фермерских) хозяйств» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.02.2017).

[16]

Например, исчерпывающий перечень и формы документов, необходимых для регистрации транспортного средства определены пунктом 15 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по регистрации автомототранспортных средств и прицепов к ним, утвержденного Приказом МВД России от 07.08.2013 № 605 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.03.2017).

[17] К примеру, для оценки испытательных лабораторий на соответствие критериям аккредитации в национальной системе аккредитации используется критерий наличия у работников лаборатории высшего образования, опыта работы, необходимых профессиональных навыков, однако минимальное количество работников, необходимое для получения документа об аккредитации не определено (см. п. п. 19, 20 утверждении Критериев аккредитации, перечня документов, подтверждающих соответствие заявителя, аккредитованного лица критериям аккредитации, и перечня документов в области стандартизации, соблюдение требований которых заявителями, аккредитованными лицами обеспечивает их соответствие критериям аккредитации, утвержденных Приказом Минэкономразвития России от 30.05.2014 № 326 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.03.2017). Данный пробел приводит к неясности при оценке соответствия заявителя вышеуказанному критерию и сложностям в принятии обоснованного решения.

[18]

В этой связи мы разделяем точку зрения Ю.Н. Мильшина о том, что «административное усмотрение предполагает определенную степень свободы при принятии решения, но оно не должно быть безграничным. В современных условиях необходимо определить пределы и объем административного усмотрения» // Мильшин Ю.Н. Административное усмотрение в реализации разрешительного метода правового регулирования // Административное право и процесс. - № 2014. - № 3 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 31.08.2017).

[19] См., в частности, у Ю.М. Козлова: позитивное регулирование в противовес реакции на негативные явления в сфере государственного управления. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: учебник. - М.: «Зерцало-М», 2002. С. 221-238.

[20]

При определении понятия «административно-публичный орган» мы разделяем подход П.И. Кононова и понимаем под ним орган исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных лиц либо уполномоченную в установленном законом порядке организацию. См.: Кононов П.И. Проблемы административного права и процесса: монография. - Киров: Аверс, 2013. С. 85.

[21] См. напр.: Зеленцов А.Б., Кононов П.И., Стахов А.И. Административно-процессуальное право России: учебник. - М.: Юрайт, 2016. С. 131-137.

[22]

Тихомирова Л.А. Оценка соответствия: сравнительно-правовое исследование в плоскости отраслевого законодательства. - URL: http://docs.cntd.ru/document/420221098

[23]

Л.А. Оценка соответствия: сравнительно-правовое исследование в плоскости отраслевого законодательства. Глава 2. Раздел 2.1. - URL:

http://docs.cntd.ru/document/420221098

[24]

«Многогранность предмета регулирования обусловливает широкое разнообразие видов и форм разрешений: лицензии, акты государственной регистрации, различные специальные разрешения, допуски, пропуски, квоты, права, аттестаты, сертификаты, декларации и пр.» // Разрешительная система в Российской Федерации: науч.-практ. пособие / Л.Ю. Акимов, Л.В. Андриченко, Е.А. Артемьева и др.; отв. ред. А.Ф. Ноздрачев.

- М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

- М.: ИНФРА-М, 2015. С. 928.