Как указывалось в параграфе 1 настоящей главы, разрешительная деятельность как форма управленческой деятельности применяется в

различных областях публичного управления. Г радостроительство как одна из важнейших сфер общественной жизни служит отражением развития и благосостояния той или иной территории и является предметом непосредственного административного воздействия, в обязательном порядке включая и разрешительную деятельность.

Приведем одно из определений градостроительства, согласно которому под градостроительной деятельностью понимается деятельность по формированию и преобразованию городской и сельской среды (жилой, производственной, иных ее видов), исходя из интересов населения, перспектив социально-экономического развития, национально-этнических и иных местных особенностей, сложившегося эстетического идеала общества . Законодатель, не приводя критериев развития территории, дает определение градостроительной деятельности, характеризуя все составляющие ее этапы: деятельность по развитию территорий, в том числе городов и иных поселений в виде территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории, архитектурностроительного проектирования, строительства, капитального ремонта, реконструкции объектов капитального строительства, эксплуатации зданий и сооружений[1] [2].

Исходя из анализа приведенных определений, градостроительная деятельность представляет собой комплексную деятельность по формированию и дальнейшему развитию в общих интересах среды территорий поселений и межселенных территорий, состоящую из следующих логично выстроенных законодателем в их последовательности этапов: территориальное планирование, градостроительное зонирование, планировка территории, архитектурно-строительное проектирование, строительство, капитальный ремонт, реконструкция объектов капитального строительства.

Ядром градостроительной деятельности является непосредственное строительство - возведение зданий, строений, сооружений. Остальные элементы градостроительной деятельности зачастую носят либо подготовительный характер по отношению к строительству (речь идет о градостроительном проектировании - деятельности по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории), либо относятся к эксплуатации уже построенного объекта (реконструкция и капитальный ремонт объектов капитального строительства).

Несмотря на отсутствие в легальном определении градостроительной деятельности такого понятия, как землеотвод для целей строительства, считаем данную стадию также последовательно входящей в

градостроительный процесс.

Логическим следствием из приведенных особенностей строительной отрасли и важным выводом для предмета настоящего исследования является многообразие видов административно-разрешительной деятельности, которые применяются на разных стадиях градостроительства, при этом каждый этап характеризуется применением специфических мер разрешительной деятельности; так, процедуры землеотвода применяются на стадии предоставления земельного участка для строительства, на этапе инженерных изысканий и проектирования - государственная экспертиза результатов инженерных изысканий и проектной документации,

разрешительные и регистрационные процедуры применяются в ходе строительства, а также дополнительные процедуры в рамках отдельных стадий градостроительства в виде лицензирования, аккредитации, аттестации и прочих.

Однако существует ряд обстоятельств, способствующих стагнации в строительной отрасли. Наряду с иными этому способствуют излишние административные барьеры[3]. Таким образом, важнейшей целью административной реформы в градостроительстве является упразднение административных барьеров.

На наш взгляд, административные барьеры возникают тогда, когда в отсутствие реальной необходимости органами власти предъявляются излишние требования, создающие значительные временные и финансовые затраты для заинтересованных в строительстве лиц. Основная проблематика административных барьеров в строительстве сводится к излишней либо недостаточной регламентации разрешительных и согласовательных процедур, а также излишней продолжительности этих процедур. В соответствии с дорожной картой во многих регионах приняты свои программы снижения административных барьеров в строительстве[4].

В целях определения эффективности процедур разрешительной деятельности предлагаем выделять следующие признаки административных барьеров:

дублирование процедур, проводимых в рамках различных видов разрешительной деятельности;

отсутствие четкой правовой регламентации процедур разрешительной деятельности;

чрезмерные либо неопределенные сроки и порядок осуществления процедур разрешительной деятельности.

Реформа государственного управления строительством, связанная с упразднением административных барьеров, в полной мере соответствует общим принципам административной реформы: сокращение избыточного государственного регулирования, стандартизация и упрощение административных процедур, расширение института саморегулирования. Однако в ходе ее проведения необходимо не допустить ликвидации или излишнего упрощения необходимых административных процедур с тем, чтобы избежать возможного причинения вреда интересам участников градостроительных правоотношений, негативного влияния на параметры безопасности объектов капитального строительства. Задача разрешительной деятельности в сфере градостроительства в том, чтобы оно, не создавая излишних преград на пути инвестирования, было эффективным, прозрачным,

и достаточным. Таким образом, основная задача административного воздействия - соблюсти баланс между необходимой степенью властного вмешательства в строительную отрасль и уровнем свободы участников строительных отношений. Повышение эффективности разрешительной деятельности в сфере градостроительства - одна из задач административной деятельности[5].

Важная роль разрешительной деятельности в градостроительстве обусловлена тем, что именно оно призвано служить юридическим фактом для возникновения правоотношений и указать субъектам градостроительной деятельности: что, где и каким образом можно строить, то есть, с одной стороны, служить гарантом свободы деятельности частных лиц, а с другой стороны, обеспечить ее осуществление в рамках правовых требований.

Таким образом, особую значимость приобретает уточнение, систематизация и четкая правовая регламентация существующих процедур разрешительной деятельности в строительстве, поскольку реакция власти на намерения по строительству того или иного объекта должна производиться прозрачно, понятно и в кратчайшие сроки.

Каждому из этапов градостроительства присущи свои меры разрешительной деятельности. К мерам разрешительной деятельности, посредством применения которых осуществляется оценка соответствия правового и (или) организационно-технического положения субъектов градостроительных отношений, их деятельности, принадлежащего им или используемого ими имущества (объектов), подготовленных ими документов установленным законами и иными нормативными правовыми актами требованиям и санкционирование (одобрение, разрешение, признание допустимым) совершения определенных действий или осуществления определенной деятельности в градостроительной сфере предлагается относить: 1) административно-распорядительное предоставление земельного участка; 2) выдача разрешения на условно разрешенный вид использования участка; 3) выдача разрешения на отклонение от предельно допустимых параметров строительства; 4) экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий; 5) аттестация физических лиц на право подготовки заключений экспертизы проектной документации и (или) экспертизы результатов инженерных изысканий; 6) выдача разрешения на строительство (реконструкцию) объекта; 7) выдача разрешения на ввод законченного строительством (реконструкцией) объекта; 8) государственная аккредитация саморегулируемых организаций, действующих в градостроительной сфере; 9) государственная регистрация опасных производственных объектов - площадок для эксплуатации грузоподъемных сооружений (механизмов); 10) аккредитация юридических лиц на право проведения негосударственной экспертизы проектной документации и (или) негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий.

Необходимо отметить, что указанные меры в достаточной степени многочисленны, их перечень нормативно не определен, а выделение обусловлено соответствием признакам, указанным в предыдущем параграфе[6].

Цели и задачи разрешительной деятельности в сфере градостроительства подробно описаны в последующих параграфах настоящего исследования применительно к каждому этапу градостроительной деятельности.

Объектами правоотношений по разрешительной деятельности являются схемы территориального планирования и материалы по их обоснованию; земельный участок, предполагаемый для предоставления заявителю, а также прилагаемый пакет документов; предоставляемых заявителем, проектная документация, результаты инженерных изысканий, представленные заявителем в целях получения разрешения на строительство документы: проектная документация, положительное экспертное

заключение, градостроительный план (проект планировки территории); представленные заявителем документы в целях получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию: правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план (проект планировки территории и проект межевания территории), разрешение на строительство, акт приемки объекта (в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора), документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного объекта требованиям регламентов и подписанный лицом, осуществляющим строительство, документ, подтверждающий соответствие параметров объекта проектной документации, документы, подтверждающие соответствие объекта техническим условиям, схема, отображающая расположение объекта, расположение инженерных сетей в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, заключение органа государственного строительного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление строительного надзора) о соответствии объекта требованиям регламентов и проектной документации, документ, подтверждающий заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на объекте, акт приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, технический план объекта.

С одной стороны, субъектами разрешительной деятельности выступают: заявители о предоставлении земельных участков, заявители о прохождении экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, заявители о получении разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

С другой стороны, в роли властных субъектов разрешительной деятельности выступают органы, уполномоченные на распоряжение земельными участками, находящимися в публичной собственности (федерального, регионального либо местного уровня), организации экспертизы, местные органы по месту нахождения земельного участка, уполномоченные на распоряжение земельными участками, а также иные органы в случаях, предусмотренных законодательством.

Содержание процедур разрешительной деятельности в градостроительстве составляют следующие права и обязанности субъектов:

- на этапе предоставления земельных участков:

право заявителя на подачу заявления и комплекта документов к нему, право на рассмотрение его заявления и принятие решения о проведении торгов (при необходимости) и предоставлении земельного участка; обязанность административного органа рассмотреть представленные документы, провести оценку и принять законное и мотивированное решение;

- на этапе проведения экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации:

право заявителя на подачу заявления вместе с прилагаемыми документами на государственную (негосударственную) экспертизу, право дополнить ранее представленные документы, внести оперативные изменения, откорректировать замечания экспертизы, получить по результатам экспертизы заключение, обязанность оплатить стоимость экспертизы, право обжаловать отрицательное заключение экспертизы, с одной стороны; обязанность провести оценку представленных документов, право отказать в приеме документов, оставить представленные документы без рассмотрения в случаях, предусмотренных нормативно, требовать оплаты стоимости экспертизы, обязанность выдать по результатам экспертизы заключение, с другой стороны;

- на этапе предоставления разрешения на строительство: субъективное право застройщика (технического заказчика) на подачу

заявления о предоставлении разрешения на строительство, на его оценку уполномоченным органом и предоставление разрешения на строительство либо решения об отказе в его выдаче, обжаловать решение об отказе, юридическая обязанность заявителя представить документы по утвержденному перечню в соответствии с предъявляемыми требованиями, право административного субъекта требовать полный комплект документов, соответствующих установленным требованиям, обязанность провести оценку и принять решение о предоставлении разрешения либо отказе в его предоставлении;

- на этапе предоставления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию: субъективное право застройщика (технического заказчика) на подачу

заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, его оценку уполномоченным органом и выдачу разрешения на ввод либо решения об отказе в его выдаче, обжаловать решение об отказе, юридическая обязанность заявителя представить документы по утвержденному перечню в соответствии с предъявляемыми требованиями, право административнопубличного органа требовать полный комплект документов, соответствующих установленным требованиям, обязанность провести оценку и принять решение о предоставлении разрешения либо отказе в его предоставлении.

Разрешительная деятельность в градостроительстве осуществляется на разных стадиях с применением конкретных мер:

- на этапе предоставления земельных участков:

прием и регистрация заявления и комплекта документов к нему; оценка достаточности представленных документов; регистрация поступивших документов и формирование дела; оценка представленных документов; формирование земельного участка; принятие решения о проведении торгов с соблюдением установленной процедуры (уведомление, сбор заявлений, проведение торгов, определение победителя); принятие решения о предоставлении земельного участка и заключение договора.

Так, в соответствии с Постановлением Администрации города Каменки Каменского района Пензенской области от 30.04.2015 № 228, утвердившим административный регламент предоставления земельных участков для строительства, все указанные действия входят в состав административных процедур, дополнительно конкретизированы такие процедуры, как обеспечение кадастрового учета и регистрация права на земельный участок. Подобные уточнения, на наш взгляд, способствуют более четкой детализации процедур. Вместе с тем указанный регламент не содержит в себе такую важную процедуру, как направление межведомственных запросов (по необходимости), тогда как ее реализация способствует облегчению взаимодействия заявителя и административного органа.

- на этапе проведения экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации:

предоставление заявления и прилагаемых документов, определение комплектности представленных документов, их проверка, принятие решения об отказе или оставлении заявления без рассмотрения по нормативно установленным основаниям, расчет стоимости и заключение договора на проведение экспертизы, проведение экспертизы путем проведения оценки проектной документации и результатов инженерных изысканий, выставление в ходе экспертизы замечаний, которые могут быть оперативно устранены заявителем, выдача по результатам экспертизы положительного либо отрицательного заключения.

Отдельного внимания заслуживают новшества, установленные пунктом «л» статьи 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий», в соответствии с которыми с 1 января 2017 года проектная документация и результаты изысканий представляются для прохождения экспертизы в электронном виде. Безусловно, указанные нововведения значительно упростили порядок обращения в организацию экспертизы и взаимодействие заявителя с ней, особенно для случаев, когда экспертиза по нормативным требованиям должна проводиться за пределами региона, в котором документы, выступающие предметом экспертизы, разрабатывались.

- на этапе предоставления разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию:

прием и регистрация заявления и необходимых прилагаемых документов; рассмотрение представленных документов уполномоченным органом; направление межведомственных запросов, проведение оценки представленных документов; принятие решения по результатам оценки, выдача разрешения заявителю.

Указанные процедуры воспроизводятся в большинстве административных регламентов предоставления муниципальных услуг, вместе с тем некоторые регламенты содержат дополнительную процедуру - исправление опечаток (ошибок), допущенных в выданных заявителю документах[7]. Считаем данную практику положительной, поскольку она обеспечивает прозрачность и понятность поведения субъектов отношений в подобных случаях.

В целом отражение в административных регламентах полного состава административных процедур, их детальная регламентация, безусловно, подлежит положительной оценке. Вместе с тем до настоящего времени существуют процедуры, тормозящие эффективность разрешительной деятельности в сфере градостроительства, к которым мы относим не отлаженное межведомственное взаимодействие в ходе оказания услуг, приводящее к задержкам в их предоставлении, а также не работающий в полной мере сервис оказания услуг в электронном виде. Решение указанных проблем, прежде всего, с технической точки зрения будет способствовать снижению административных барьеров в градостроительстве.

Административно-разрешительной деятельности в сфере градостроительства присущи все родовые признаки понятия «разрешительная деятельность», а именно:

Относится к группе форм управления - совершению юридически значимых действий, сопровождается принятием ненормативного акта.

Так, предоставление земельного участка представляет собой комплекс юридически значимых действий, в результате которых физическое или юридическое лицо, обратившееся за их совершением, приобретает право строительства на конкретном земельном участке.

Является положительным административным регулированием, то есть направлено на возникновение новых правоотношений в регулируемой сфере, имеет позитивный стимулирующий характер, в результате чего правомерное поведение (действия) частных лиц может быть осуществлено.

Так, заключение договора аренды земельного участка представляет собой юридический факт для получения разрешения на строительство; получение разрешения на строительство повлечет за собой деятельность по непосредственному осуществлению строительства под надзором уполномоченных органов, а разрешения на ввод объекта в эксплуатацию - возможность использовать объект по назначению.

В ходе государственного строительного надзора, напротив, выдача предписания об устранении нарушений должна повлечь за собой прекращение противоправного поведения.

Носит внешневластный характер в отличие от внутриорганизационного (применяемого внутри органа власти), направлено на регулирование отношений с подвластным субъектом, сопровождается допуском к осуществлению действий, совершаемых в рамках правовых норм (при положительном решении дела), либо, наоборот, препятствует совершению действий, которые не соответствуют правовым нормам (при отрицательном решении дела), а в ряде случаев возможностью применения принудительных мер к нему.

Например, при нарушении требований, содержащихся в выданном разрешении на строительство (к примеру, при нарушении этажности или назначения строящегося (реконструируемого) объекта капитального строительства) орган строительного надзора обязан составить акт и вынести соответствующее предписание об устранении нарушений, а в необходимых случаях - составить протокол об административном правонарушении (по статьям 9.4, 9.5, 9.5.1 и иным Кодекса об административных

правонарушениях Российской Федерации, а также регионального законодательства об административных правонарушениях)[8]; при нарушении в ходе проектирования требований технических регламентов, органы государственной экспертизы выдают отрицательное заключение; в случае нарушения в ходе строительства требований градостроительного плана земельного участка уполномоченный орган отказывает заявителю во вводе объекта в эксплуатацию.

4. Носит правоприменительный характер, то есть имеет, как правило, индивидуальный характер, основывается на нормах законодательства и осуществляется во исполнение его положений.

Основными законодательными источниками разрешительной деятельности в сфере градостроительства являются Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ; Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ; Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ; Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.2007 № 60-ФЗ; Федеральный закон от 27.12.2002 № 184- ФЗ «О техническом регулировании»; Федеральный закон от 30.12.2009 № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений»; Федеральный закон от 22.07.2008 № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности»; Федеральный закон от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»; Федеральный закон от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации»; Федеральный закон от 21.07.1997 № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», Федеральный закон от 21.07.1997 № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» и другие.

Из подзаконных нормативных актов основными источниками являются Постановление Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий»; Постановление Госстроя Российской Федерации от 29.10.2002 № 150 «Об утверждении Инструкции о порядке разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации»; Постановление Правительства Российской Федерации от 06.02.2008 № 87 «О составе разделов проектной документации и требованиях к их содержанию» и другие[9].

Имеет регулятивный характер, то есть направлено на регулирование общественных отношений путем предоставления участникам прав и возложения на них обязанностей.

Осуществляется по инициативе частных физических и юридических лиц, то есть, несмотря на общеобязательный властный характер, возбуждение административного дела зависит от волеизъявления подвластного субъекта.

Имеет процедурный характер: разрешительная деятельность в любом виде состоит из ряда последовательных процедур. Наиболее часто применяемые из них: прием документов от заявителя (заказчика), их оценка (правовая экспертиза), выдача заключения, разрешения, издание иного ненормативного акта; в случае предоставления земельных участков к процедурам также относятся подготовительные действия по образованию земельных участков, их кадастровому учету, получению технических условий на присоединение к инженерным сетям, принятию решения о проведении торгов, принятию заявки о предоставлении участка, проведению торгов, подписанию протокола торгов, заключению договора либо принятию решения о предоставлении земельного участка.

В большинстве муниципальных образований приняты административные регламенты осуществления функции по предоставлению земельных участков, выдаче разрешений на строительство, на ввод объектов в эксплуатацию и других.

Применительно к разрешительной деятельности в сфере градостроительства необходимо выделить следующие особенности:

Специфика круга частных лиц, обращающихся за разрешениями.

Такими лицами являются субъекты, заинтересованные в строительстве, реконструкции, капитальном ремонте того или иного объекта капитального строительства.

В частности, такими заинтересованными лицами при получении земельного участка, разрешений на строительство и ввод в эксплуатацию являются участники инвестиционного процесса: технические заказчики, застройщики, в роли которых могут выступать физические и юридические лица[10].

При прохождении государственной экспертизы такими лицами, помимо технического заказчика или застройщика, могут быть уполномоченные ими лица[11].

Стадийность в зависимости от этапов строительства.

Разрешительная деятельность не предусматривает единой процедуры

для всего процесса строительства; законодательно выделен ряд процедур разрешительной деятельности в зависимости от хода строительства, участие государства в процессе строительства посредством разрешительной деятельности необходимо ввиду этапности самого строительства и невозможности «перескочить» с одного этапа на другой.

Так, необходимо предоставить земельный участок, провести экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, прежде чем начинать непосредственное осуществление строительства, получить разрешение на строительство, а по окончании строительства оформить ввод объекта в эксплуатацию, зарегистрировать права на вновь созданный объект капитального строительства.

Определенный круг административных органов и подведомственных им учреждений, уполномоченных осуществлять разрешительную деятельность в данной сфере.

На уровне Российской Федерации главенствующим уполномоченным органом власти является Министерство строительства и жилищнокоммунального хозяйства Российской Федерации, уполномоченное определять политику государства, а также нормативно-правовое регулирование в области строительства, обладающее комплексными полномочиями в области архитектуры, градостроительства (за исключением территориального планирования), жилищной политики, жилищнокоммунального хозяйства, теплоснабжения. Министерство было создано в 2013 году взамен одноименного федерального агентства (Госстрой, который ранее входил в структуру Минрегиона) в РФ. В целом образование самостоятельного министерства в сфере строительства является положительным реформированием в связи с реальной возможностью более сосредоточенно решать вопросы профессионального строительного сообщества, взаимодействуя с профессиональными объединениями и саморегулируемыми организациями.

Министерству подведомственно значительное число организаций, в том числе Федеральное автономное учреждение «Главгосэкспертиза России», ведающее вопросами государственной экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на территориях двух и более субъектов Российской Федерации, посольств, консульств и представительств Российской Федерации за рубежом, в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации,

69

в иных специально установленных законодательством случаях и его территориальные подразделения. Современная деятельность учреждения, благодаря которой отменены многочисленные экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, может быть оценена как значительно упростившая порядок прохождения оценки документации на стадии выполнения инженерных изысканий и архитектурно-строительного проектирования.

На уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований уполномоченными органами будут различные органы власти в соответствии с наименованием и компетенцией, установленными [12] нормативными актами субъектов Российской Федерации, уставами и нормативными актами муниципальных образований .

При этом, учитывая существующий зачастую недостаток местных органов власти в квалифицированных специалистах и финансовых ресурсах, необходимо положительно оценить практику передачи полномочий с уровня городских и сельских поселений на уровень муниципальных районов на основании положений части 3 статьи 16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вместе с тем существует и другая практика, когда полномочия по выдаче разрешений на строительство, ввод в эксплуатацию передаются с местного уровня власти на уровень субъектов Российской Федерации. Считаем данную практику необоснованной и способствующей увеличению документооборота и сроков проведения административных

71

процедур .

Особая общественная значимость разрешительной деятельности, обусловленная высокой степенью общественной опасности отношений в строительстве.

Доказательство тому - многочисленные ошибки, приведшие к трагическим последствиям, среди которых обрушение кровли в Аквапарке Москвы, трагедия на Басманном рынке столицы и многие другие. Под угрозой причинения вреда могут находится не только имущественные интересы, но и жизни и здоровье граждан. [13] [14]

Классификацию видов разрешительной деятельности в сфере градостроительства можно провести по различным основаниям:

1. По характеру деятельности административных органов:

1.1. Лицензионно-разрешительные

В условиях действовавших ранее процедур лицензирования изыскательской, проектной, строительной деятельности данные производства представляли собой наиболее массивный блок разрешительной деятельности в градостроительстве, но и в настоящий момент их значимость велика.

К ним относятся выдача лицензии на осуществление деятельности в области геодезии и картографии при осуществлении работ федерального значения, требующейся для выполнения ряда землеустроительных работ (в частности, по описанию границ субъектов Российской Федерации, необходимых для составления и согласования документов территориального планирования); выдача разрешения на условно разрешенный вид использования земельного участка, выдача разрешения на отклонение от предельно допустимых параметров строительства; выдача разрешения на строительство, выдача разрешения на ввод в эксплуатацию, выдача ордера на земляные работы, выдача градостроительного плана земельного участка, комплексные процедуры землеотвода.

1.2. Регистрационные

Относится регистрация опасных производственных объектов, к которым, в частности, относится площадка башенного крана.

1.3. Удостоверительные

К ним можно отнести аттестацию кадастровых инженеров и негосударственных экспертов, аккредитацию организаций, осуществляющих негосударственную экспертизу проектной документации и результатов инженерных изысканий, лабораторий, осуществляющих санитарноэпидемиологические экспертизы для предоставления земельных участков в целях строительства, а также саморегулируемых организаций, госэкспертизу результатов изысканий и проектной документации.

2. По этапам применения:

Применяемые на стадии градостроительного проектирования, к которой относятся территориальное планирование, градостроительное зонирование и планировка территории.

Применяемые на этапе предоставления земельного участка под строительство.

Применяемые на стадии инженерных изысканий и проектирования.

Применяемые на стадии непосредственного строительства.

Применяемые на стадии эксплуатации объекта капитального строительства.

Необходимо отметить, что в рамках градостроительной деятельности может быть выделено значительное число процедур, не поименованных в настоящем исследовании, поскольку автор не ставит перед собой задачи описать все действующие процедуры, но лишь самые основные из них с предложением порядка разрешения существующих противоречий.

В настоящее время из сферы разрешительной деятельности строительства выведена процедура лицензирования изыскательской, проектной и строительной деятельности. Соответствующие положения были исключены из норм Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». Вместо лицензирования введено саморегулирование профессиональной деятельности изыскателей, проектировщиков и строителей. Это в полной мере соответствует положениям административной реформы. Естественным следствием лицензирования является лицензионный контроль, в настоящее же время функции контроля и надзора переданы в руки частных лиц.

Основные причины отмены лицензирования и введения саморегулирования в строительстве носят экономический характер. Во- первых, формирование компенсационного фонда саморегулируемых организаций за счет вступительных взносов членов приводит к концентрации капитала в некоммерческих организациях данного сектора экономики. Во- вторых, в силу действия рыночных механизмов инвесторы, заказчики, формирующие спрос, имеют возможность самостоятельно определять подрядчиков, последние, в свою очередь, стремятся к качественному выполнению работ. Среди прочих причин также можно указать: несовершенство правовой базы лицензирования с возникающими коллизиями в правоприменении (за последние годы было принято три закона о лицензировании ), отсутствие унифицированных лицензионных правил, единых норм о периодичности и характере проверок соответствия лицензионным условиям . Если сравнивать лицензирование и саморегулирование, можно говорить о следующих сходствах и различиях: и в том, и в другом случаях используются две основные меры регулятивного воздействия: допуск (выход) организации на рынок (с рынка) и контроль за деятельностью организаций, получивших допуск. Однако между данными мерами есть существенные различия при применении того или иного вида регулирования. Так, размеры вступительного взноса в саморегулируемую организацию многократно превышают существовавшие ранее размеры государственной пошлины за лицензирование. Зачастую проводимые в системе саморегулирования проверки соответствия деятельности членов правилам саморегулирования носят формальный характер. С одной стороны, это обусловлено наличием экономической заинтересованности [15] [16] саморегулируемых организаций в сохранении членства организаций, а с другой - нередко имеющей место удаленностью контролирующей и контролируемой организаций, поскольку в некоторых регионах действуют единичные саморегулируемые организации, а действующее законодательство не содержит запрета в отношении проектно-изыскательской деятельности на вступление в члены саморегулируемой организации, расположенной в другом регионе, в том числе на значительном отдалении.

В связи с изложенным особое значение при переходе к саморегулированию приобретает баланс между обоснованным публичным управлением отраслью экономики и необоснованным, создающим барьеры для ее развития.

Представляет интерес история появления саморегулирования как альтернативного способа регулятивного воздействия наряду с мягким регулированием, реализуемым в форме рекомендаций, руководящих линий, соглашений, координаций, в противовес командному и контрольному законодательству, при этом европейские идеологи, высказавшиеся за данные методы в начале 90-х гг., называют их двумя столпами современного регулирования. Однако и сторонники мягкого регулирования в европейских странах выступают за особые законодательные рамки, условия и механизмы, при помощи которых действуют, в том числе, и саморегулируемые

74

организации .

Передавая часть функций саморегулируемым организациям, государство полностью не снимает с себя полномочий по регулированию строительной деятельности. В этой связи справедливо замечание А. В. Иванова: «... саморегулирование - это мягкий вариант государственного регулирования, целью которого является поддержка деятельности [17]

хозяйствующих субъектов в «заданных параметрах» . При этом, однако, государственная разрешительная деятельность компенсируется усилением нормотворческой и контрольно-надзорной, однако саморегулируемые организации также приобретают полномочия по принятию локальных правовых актов, стандартов и осуществлению контрольных мероприятий. Так, законодательно предоставлена возможность использовать дополнительные меры регулирования данной сферы посредством механизма сертификации качества продукции (работ, услуг), который вправе использовать саморегулируемые организации, устанавливая правила для вступления членов, а также с помощью страхования профессиональной ответственности членов, при этом предусмотрено снижение размера компенсационного взноса для лиц, застраховавших свою ответственность[18] [19]. Надзор за деятельностью саморегулируемых организаций осуществляется в соответствии с Г радостроительным кодексом Российской Федерации.

Применяя данные методы и добиваясь их эффективности, при помощи механизмов рыночной экономики (включая стремление подрядчиков к достижению высокого качества работ, формированию положительной деловой репутации и предупреждению ответственности за ненадлежащее качество работ), государство в состоянии обеспечить устойчивое и надежное саморегулирование в строительстве. Эффективное государственное регулирование сферы саморегулируемых организаций, на наш взгляд, зависит от установления жестких нормативных требований к таким организациям и осуществления проверочных мероприятий в отношении деятельности некоммерческих организаций[20].

Вследствие упразднения государственной монополии на проведение экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации ряд видов разрешительной деятельности в градостроительстве пополнился аттестацией и аккредитацией, в частности, физических и юридических лиц, осуществляющих деятельность по проведению негосударственной

экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации. Федеральным законом от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» в Российской Федерации создана национальная система аккредитации. Данные виды разрешительной деятельности предусматривают проверку квалификации (способностей и возможностей) лиц осуществлять деятельность по проведению

негосударственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации. По мнению А. В. Нестерова, «фактическая операция аккредитования сводится к квалификационной проверке и оценке органом по аккредитации аккредитуемого лица, в частности организационной структуры, на ее соответствие требованиям по профессиональной компетентности, независимости и легитимности, т. е. на соответствие определенным уровням объективного качества (пригодности)» . С указанным мнением сложно не согласиться, поскольку положениями части 1 статьи 4 указанного Федерального закона определено, что аккредитация свидетельствует о компетентности физических и юридических лиц по выполнению работы в определенной области аккредитации и является официальным признанием соответствия указанных лиц критериям аккредитации. Тем самым государство, устанавливая соответствие лица предъявляемым требованиям, формирует условия для [21] доверия потребителей (от лат. accredere - оказывать доверие) к деятельности соответствующих лиц и допускает их к участию в данной сфере деятельности. В отличие от лицензирования данный вид административного санкционирования подразумевает дозволение осуществлять деятельность, но не подразумевает осуществление планового контроля за ее выполнением (законодательно допускаются только внеплановые проверки деятельности аккредитованных лиц[22] [23]), в связи с чем аккредитация является более мягким видом санкционирования по сравнению с лицензированием. По существу, аккредитованные лица осуществляют деятельность под самоконтролем и под собственную ответственность. По результатам внеплановых проверок должностные лица Росаккредитации вправе выносить предписания об устранении нарушений, а также прекратить действие аккредитации либо сократить ее область .

Подводя итоги исследований настоящего параграфа, обозначим следующие выводы:

Разрешительной деятельности в градостроительстве присущи все черты, характерные для административно- разрешительной деятельности в целом, вместе с тем она обладает рядом специфических черт.

Под административно-разрешительной деятельностью

(административным санкционированием) в сфере градостроительства необходимо понимать вид правоприменительной деятельности административно-публичных органов и их должностных лиц, реализуемой в соответствующих процедурно-процессуальных формах посредством применения специальных административно-правовых мер, позволяющих на

основе оценки правового и организационно-технического положения физических и юридических лиц, их деятельности, состояния

принадлежащего и используемого ими имущества (объектов),

подготовленной ими градостроительной документации установленным законами и иными нормативными правовыми актами требованиям санкционировать (одобрить, разрешить, признать допустимым) осуществление указанными лицами отдельных видов деятельности, совершение отдельных действий в сфере градостроительства с последующим контролем (надзором) за соблюдением установленных правил и условий их осуществления (совершения) в целях обеспечения предотвращения угроз правам, законным интересам участников градостроительных отношений, безопасности граждан, общества, государства в указанной сфере.

Разрешительная деятельность в сфере градостроительства подчиняется требованиям проводимой административной реформы и направлена на упразднение необоснованных административных барьеров. В целом согласно административной реформе за последние годы процедур административного санкционирования в сфере градостроительства стало меньше. Так, отменены требования о лицензировании изыскательской, проектной и строительной деятельности, необходимости регистрации, получения разрешений на осуществление изысканий, по согласованию проектной документации в различных компетентных органах, разные виды государственных экспертиз, необходимость технико-экономического обоснования строительства, государственной приемки построенного (отремонтированного, реконструированного объекта капитального строительства) органами власти различной компетенции, отменена необходимость обязательного получения санитарно-эпидемиологического заключения при предоставлении земельных участков для целей строительства, отменена процедура акта выбора земельного участка для целей строительства. Сокращены сроки государственной экспертизы результатов инженерных изысканий и проектной документации, постановки объектов на кадастровый учет, регистрации прав. Однако нельзя допускать ситуации, когда объективно необходимые процедуры могут быть упразднены под предлогом необходимости ликвидации излишних барьеров. На наш взгляд, административные процедуры будут являться барьерами только в случаях, когда они отвечают следующим признакам: происходит дублирование тех или иных процедур различными органами; выполнение неэффективных процедур; при затянутых сроках разрешительной деятельности и отсутствии четкого порядка и оснований для осуществления деятельности и принятия административных решений.

Эффективность разрешительной деятельности в сфере градостроительства зависит от точного, прозрачного, однозначного и в то же время достаточного нормативного регулирования общественных отношений.

Введение института саморегулируемых организаций взамен лицензирования должно быть компенсировано упорядоченной контрольно - надзорной деятельностью в отношении саморегулируемых организаций со стороны государства, а также четкими нормативными требованиями к ним.

[1]

Российская архитектурно-строительная энциклопедия. Т. IV. Ч. I. Архитектура, градостроительство, здания и сооружения. Ч. II. Специальное строительство. - М., 1996. - 336 с. Некоторым упущением данного определения, на наш взгляд, является неуказание авторами среди предметов градостроительной деятельности межселенных территорий, которые также подлежат развитию.

[2] Пункт 1 части 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[3] В этой связи большое значение имеет План «Улучшение предпринимательского климата в сфере строительства» («дорожная карта») утвержденный Распоряжением Правительства Российской Федерации №1487-р от 16 августа 2012 года, в котором продекларирована цель снизить административные барьеры и сроки реализации инвестиционных проектов, уменьшить расходы на прохождение административных процедур, а также развить рынок арендного жилья. Целевые показатели заданы рейтингом Doing Business (легкость ведения бизнеса в разных странах), который ежегодно составляет Всемирный банк. В частности, РФ занимает 178-ю позицию по легкости получения разрешения на строительство. Поставлена задача в 2018 году выйти на 34-е место по этому критерию. За пятилетку количество формальных процедур должно уменьшиться с 51 до 11, а сроки - с 423 до 56 дней. Затраты на получение разрешений (в процентах к ВВП на душу населения) предполагается снизить со 181 до 101%. Целями «дорожной карты» согласно пункту 2 вышеуказанного Плана являются: сокращение количества процедур, необходимых для реализации инвестиционно-строительных проектов; сокращение совокупного времени прохождения всех административных процедур при реализации инвестиционно-строительных проектов; снижение расходов, необходимых для прохождения всех административных процедур при реализации инвестиционностроительных проектов; развитие рынка аренды жилья // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 26.10.2016).

[4] Так, в частности, Подпрограммой «Снижение административных барьеров в строительстве (Приложение к областной целевой программе «Стимулирование развития жилищного строительства в Тамбовской области на 2011-2015 годы») установлено: «Анализ проблем в жилищном строительстве, влияющих на активность предложения на рынке жилья в области, обозначает наличие административных барьеров, к которым приводит излишне регламентированная и чрезвычайно громоздкая система при получении исходно-разрешительной документации на осуществление строительства, при получении заключения государственной экспертизы на проектную документацию, при получении технических условий на подключение объектов к инженерным коммуникациям и при получении разрешений на ввод построенных объектов в эксплуатацию (на уровне муниципальном и естественных монополий). Существующая практика свидетельствует о том, что полный цикл строительства объекта жилищного строительства (посредством аукциона) с учетом запараллеливания возможных процедур составляет 613 дней (1,7 года). Если же эти процессы идут не параллельно, то общий срок строительства объекта составляет 831 день (2,3 года). Срок строительства объекта с предварительным согласованием места размещения объекта составляет соответственно 560 дней (1,5 года) и 807 дней (2,2 года). В период предоставления земельного участка в аренду для строительства (с предварительным согласованием места размещения объекта) начиная с даты подачи заявки на предоставление земельного участка в аренду для строительства до даты выдачи разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию требуется получить согласование 14 органов исполнительной власти, предприятий и организаций» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 26.10.2016).

[5] На повышение эффективности регулирования градостроительной деятельности и снижение административных барьеров направлено и Распоряжение Правительства Российской Федерации от 15.06.2010 № 982-р «О совершенствовании правового регулирования градостроительной деятельности, осуществления контрольно-надзорных и разрешительных функций и оптимизации предоставления государственных услуг в области градостроительной деятельности», предусматривающее, в частности, такие меры, как совершенствование требований к документам территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории, создание федеральной государственной географической информационной системы территориального планирования, утверждение новой формы градостроительного плана земельного участка, утверждение методических рекомендаций по разработке генеральных планов поселений и городских округов, оптимизация процедур формирования и предоставления земельных участков для строительства, сокращение количества согласований при предоставлении земельных участков без проведения аукционов, совершенствование порядка выдачи разрешений на строительство, проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий и ряд других // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 26.10.2016).

[6] В настоящем исследовании рассматриваются наиболее значимые меры разрешительной деятельности в градостроительстве. Отдельно следует указать, что на этапе градостроительного проектирования (разработки документов территориального планирования, градостроительного зонирования, планировки территории) не применяются существенные меры административно-разрешительной деятельности: так, к разработчикам документов не предъявляются требования о лицензировании либо аккредитации. Вместе с тем в целях повышения качества разрабатываемых документов одним из целесообразных мероприятий могло бы стать введение их обязательной экспертизы.

[7] См., например, Постановление Администрации муниципального образования городского округа «Воркута» от 21.07.2017 № 1187 «Об утверждении административного регламента предоставления муниципальной услуги «Выдача разрешения на строительство объекта капитального строительства» // СПС «КонсультантПлюс».

[8] Данные полномочия вытекают из пункта 6 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации, подпункта «е» пункта 24 Положения об осуществлении государственного строительного надзора в Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 01.02.2006 № 54 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 14.09.2016).

[9] Следует отдельно упомянуть о том, что Министерством регионального развития Российской Федерации осуществляется деятельность по актуализации СНиПов, подлежащих применению на обязательной основе, включаемых в своды правил, применяемых в соответствии с законодательством о техническом регулировании. Согласно письму Министерства регионального развития Российской Федерации от 15.08.2011 № 18529-08/ИП-ОГ указанное ведомство во исполнение статьи 42

Федерального закона актуализирует строительные нормы и правила в качестве сводов правил и включенных в перечень национальных стандартов и сводов правил, в результате применения которых на обязательной основе обеспечивается соблюдение требований федерального закона. При этом формируется два перечня: 1. Перечень актуализированных сводов правил (с обязательным применением). 2. Перечень актуализированных сводов правил (с добровольным применением), в которые регулярно вносит сведения об актуализации. Таким образом, значительная часть действовавших ранее строительных норм и правил с актуализации продолжают действовать в настоящее время и являются нормативными источниками для проведения такой процедуры административного санкционирования, как государственная экспертиза проектной документации и результатов инженерных изысканий // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 16.11.2016).

[10] Под застройщиком в пункте 16 статьи 1 Градостроительного кодекс Российской Федерации понимается физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта. Под техническим заказчиком в пункте 22 той же статьи - физическое лицо, действующее на профессиональной основе, или юридическое лицо, которые уполномочены застройщиком и от имени застройщика заключают договоры о выполнении инженерных изысканий, о подготовке проектной документации, о строительстве, реконструкции, капитальном ремонте объектов капитального

строительства, подготавливают задания на выполнение указанных видов работ, предоставляют лицам, выполняющим инженерные изыскания и (или) осуществляющим подготовку проектной документации, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, материалы и документы, необходимые для выполнения указанных видов работ, утверждают проектную документацию, подписывают документы, необходимые для получения разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, осуществляют иные функции, предусмотренные настоящим Кодексом. Застройщик вправе осуществлять функции технического заказчика самостоятельно // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[11] пункт 2 Постановления Правительства Российской Федерации от 05.03.2007 г. № 145 «О порядке организации и проведения государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 28.08.2016).

[12] Пункт 5.1 статьи 6 Градостроительного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[13] Компетенция органов власти различного уровня в сфере градостроительства установлена в главе 2 Градостроительного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[14]

См., например, Закон Калининградской области от 30.11.2016 № 19 «О

перераспределении полномочий в области градостроительной деятельности между органами государственной власти Калининградокой области и органами местного самоуправления муниципальных образований Калининградской области», Закон Нижегородской области от 23.12.2017 № 197-З «О перераспределении отдельных полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Нижегородской области и органами государственной власти Нижегородской области // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.08.2017).

[15]

Имеются в виду Федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности» от 25.09.1998 № 158-ФЗ, от 08.08.2001 № 128-ФЗ, от 04.05.2011 № 99-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 22.03.2016).

[16]

См.: Купреев С.С. Лицензирование как административно-правовой метод государственного управления: современное состояние // Административное право и процесс. - 2013. - № 4. С. 18-21.

[17]

Senden L. Soft Law, Self-Regulation and Co-Regulation in European Law: Where do they meet? // Electronic Journal of Comparative Law, (January 2005), vol.9.1. - URL: http://www.ejkl.org (дата обращения: 01.12.2015).

[18]

Иванов А.В. Саморегулирование строительной деятельности: развитие, вопросы, пути решения // Юрист. - 2013. - № 11. С. 18.

[19] Часть 6 Статьи 55.16 Градостроительного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[20]

В этой связи кажутся закономерными меры по ужесточению требований к документации саморегулируемых организаций и иные, см., в частности, проект Федерального закона № 938845-6 «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» (в части совершенствования законодательства о саморегулируемых организациях в сфере строительства) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[21]

Нестеров А.В. Аккредитация как административно-правовой инструментарий // Административное право и процесс. - 2013. - № 1. С. 23.

[22]

Статья 27 Федерального закона от 28.12.2013 № 412-ФЗ «Об аккредитации в национальной системе аккредитации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения:

13.02.2017).

[23]

Пункт 10 Приказа Минэкономразвития России от 27.07.2015 № 499 «Об утверждении Административного регламента по исполнению Федеральной службой по аккредитации государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля за деятельностью аккредитованных лиц» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 10.11.2016).