Объекты капитального строительства прочно связаны с землей, поэтому имеющий намерение возвести такой объект застройщик должен, прежде всего, обеспечить себе наличие оснований для правообладания земельным участком, на котором планируется такое возведение, в том числе

о 1

участвуя в мероприятиях по его отведению , то есть в его образовании путем раздела, выдела, объединения, перераспределения ; выполнении кадастровых работ и постановке на кадастровый учет, предоставлении земельного участка, заключения договора купли-продажи, аренды, получении технических условий для присоединения к инженерным сетям, государственной регистрации прав на него.

Несмотря на то, что предоставление земельных участков для строительства из государственных и муниципальных земель не входит в легальное определение градостроительной деятельности и урегулировано нормами земельного законодательства, фактически оно представляет собой важнейший подготовительный этап, предшествующий непосредственному строительству. Без предоставления заявителем правоустанавливающих [1] [2] [3] документов на земельный участок невозможно получить разрешение на строительство . По сути, предоставление земли для строительства является составной частью градостроительного процесса, исходным условием для осуществления непосредственного строительства, имеющей немаловажное значение не только для застройщика, но и для власти, населения и заинтересованных лиц, то есть для всех участников градостроительной деятельности. Очевидно, что данная стадия имеет место, когда у лица, не являющегося правообладателем земельного участка, возникает необходимость его предоставления. Таким образом, можно утверждать, что данная стадия градостроительного процесса не является обязательной во всех случаях.

В случае, если потенциальный застройщик осуществляет строительство на принадлежащем ему на праве собственности (ином праве) земельном участке либо приобретает такой участок на каком-либо праве у другого физического или юридического лица, очевидно, административных правоотношений не возникает. Однако если земельный участок предоставляется из публичных земель, то возникают административно - правовые отношения по предоставлению земельного участка. Термин «предоставление» применительно к земельному участку характерен именно для случаев выдела земельного участка для строительства из публичных

85

земель . [4] [5]

Содержание разрешительной деятельности на этапе предоставления земельных участков состоит в даче компетентным органом власти посредством издания (принятия) соответствующего правового акта (постановления, распоряжения) согласия на предоставление физическому или юридическому лицу выбранного земельного участка в целях строительства и последующего размещения на нем объекта капитального строительства.

Разрешительная деятельность на данной стадии, помимо непосредственно процедур предоставления земельных участков (основные процедуры), проводится также в форме санитарно-эпидемиологической экспертизы земельных участков, предоставляемых для строительства, проводимой в настоящее время в добровольном порядке в целях обеспечения предоставления земельных участков, пригодных для целей их использования; в виде аттестации кадастровых инженеров, путем предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и на отклонение от предельно допустимых параметров строительства. Указанные виды процедур отнесем к дополнительным, поскольку они осуществляются не в обязательном порядке и необходимы для эффективной реализации основных процедур по предоставлению земельных участков, то есть носят обеспечительный характер.

На стадии предоставления земельных участков для строительства административная деятельность имеет разрешительный характер и преследует следующие цели:

проведение оценки земельного участка, планируемого для предоставления, на предмет соответствия градостроительным регламентам, документам градостроительного проектирования в целях определения его пригодности для строительства, безопасности строительства, обеспечения устойчивого развития территории на основании имеющихся данных о земельном участке; обеспечение реализации прав заявителя на строительство объекта капитального строительства, развития, стабильности и безопасности общественных отношений по строительству и дальнейшей эксплуатации объектов, предотвращение вреда охраняемым законом общественным отношениям, в частности, интересам владельцев смежных земельных участков, жителей территории.

Для реализации вышеуказанных целей ставятся следующие задачи:

Установление особенностей и разновидности того правоотношения, которое возникает в результате подачи заявления о предоставлении земельного участка, а именно: на каком праве (аренды или собственности) и в каком порядке (по результатам торгов или без их проведения) будет предоставляться земельный участок, срок такого права.

Определение нормативно-правовых актов, которыми регулируются указанные отношения.

Основу регулирования таких общественных отношений составляют нормы Земельного кодекса Российской Федерации. Кроме того, муниципальные образования разрабатывают регламенты предоставления земельных участков[6].

Определение достаточности представленных заявителем документов.

В частности, такими документами могут быть:

- копия документа, удостоверяющего личность заявителя (для гражданина);

- документ, подтверждающий полномочия представителя заявителя (при обращении уполномоченного представителя заявителя);

- перевод документов о регистрации иностранного юридического лица;

- схема расположения земельного участка (если земельный участок предстоит образовывать);

- в случае приобретения участка одним из супругов к заявлению о приобретении прав согласие другого супруга, заверенное нотариально. .

Непосредственная оценка возможности предоставления земельного участка путем анализа градостроительной документации, представленных заявителем документов.

Назначение процедуры торгов (если необходимость их проведения предусмотрена нормами Земельного кодекса Российской Федерации) и их проведение с соблюдением установленной процедуры (уведомление, сбор заявлений от участников, торги, определение победителя).

Принятие законного и обоснованного решения о предоставлении участка, заключение договора о предоставлении участка.

Определение возможных угроз общественным отношениям, возникающим в результате строительства на земельном участке: причинение вреда интересам собственникам смежных земельных участков, лицам, проживающим на данной территории, их имуществу, нарушение принципа устойчивого развития территории.

Обеспечение доступности разрешительной деятельности для всех заинтересованных лиц путем размещения извещения о предоставлении земельных участков на сайте в сети Интернет.

Обеспечение нормативной определенности в регулировании отношений по разрешительной деятельности путем детального определения способов и порядка предоставления земельных участков в действующем законодательстве. [7]

Объектом правоотношений является земельный участок, предполагаемый для предоставления заявителю, а также представленный вместе с заявлением пакет документов.

Субъектами являются, с одной стороны, заявитель - частное лицо (потенциальный застройщик), выразившее намерение по приобретению земельного участка для его застройки, а с другой стороны, властный орган, уполномоченный на распоряжение земельными участками, находящимися в публичной собственности (федерального, регионального либо местного уровня).

Содержанием отношений по предоставлению земельных участков являются: право заявителя на подачу заявления и комплекта документов к нему, право на рассмотрение его заявления и принятие решения о проведении торгов (при необходимости) и предоставлении земельного участка; обязанность административного органа рассмотреть представленные документы, провести оценку и принять законное и мотивированное решение.

Отдельными стадиями правоотношения могут быть:

- подача заявления и комплекта документов к нему;

- оценка достаточности представленных документов;

- регистрация поступивших документов и формирование дела;

- оценка представленных документов;

- формирование (образование) земельного участка, проведение кадастрового учета;

- принятие решения о проведении торгов с соблюдением установленной процедуры (уведомление, сбор заявлений, проведение торгов, определение победителя);

- принятие решения о предоставлении земельного участка и заключение договора.

Признаками разрешительной деятельности в виде предоставления земельных участков для строительства являются следующие:

Заявителем выступает лицо (гражданин или организация), заинтересованное в предоставлении участка, потенциальный застройщик .

В зависимости от намерений, содержания инвестиционного проекта заявитель может действовать в различных целях: личных (индивидуальное жилищное строительство), коммерческих (строительство промышленных, торговых, офисных объектов и других), социальных (строительство объектов социального назначения) и иных.

Внешневластный характер. Данный признак означает

обязательность требований и условий, связанных с размещением объекта капитального строительства, содержащихся в решении о предоставлении земельного участка либо в договоре.

Реализуется посредством принятия итогового документа - решения уполномоченного органа о предоставлении земельного участка, заключения договора; может сопровождаться принятием административных решений о допуске к участию в торгах, подписанием протоколов о результатах торгов. Несмотря на то, что при заключении договора полностью реализуется гражданско-правовой механизм - торги и заключение по их результатам сделок, по нашему мнению, это не лишает рассматриваемые процедуры характера разрешительной деятельности в целом, поскольку все остальные признаки разрешительной деятельности присутствуют в полной мере.

По сути, разрешительная деятельность в данной сфере представляет собой разрешение, признание органом государственной власти или местного самоуправления права на использование земельного участка правообладателем. [8]

Правоприменительный характер: процедура предоставления земельного участка основана на реализации положений Земельного кодекса Российской Федерации и иных нормативно-правовых актов.

В период проведения диссертационного исследования произошли кардинальные изменения земельного законодательства, вступившие в силу с 1 марта 2015 года , связанные, в частности, с порядком предоставления административными органами земельных участков из публичных земель.

В результате нововведений, во-первых, отменена градация целей предоставления участков: на цели, связанные со строительством и не связанные с таковым. Упразднив подобное деление, законодатель учел то обстоятельство, что правообладатель земельного участка среди прочих целей и способов использования земли вправе самостоятельно выбрать необходимые ему и решить, будет ли он осуществлять застройку на принадлежащем ему участке, если подобное использование допускается, или откажется от этого. Однако в то же время законодателем установлено, что предоставление участков, основным видом использования которых является строительство, осуществляется на праве аренды с торгов, за исключением ряда случаев[9] [10]. Это означает, прежде всего, то, что способ предоставления участка все-таки зависит от целей его использования. На наш взгляд, законодатель не пошел по пути полной отмены правового значения категории цели использования, в действительности по-прежнему имеет значение, для каких целей предоставляется земельный участок, поскольку совсем не учитывать конкурентную среду, в которой осуществляется строительство, выступающее как вид предпринимательской деятельности, нерационально. Кроме того, в результате подобного регулирования

предоставление земельных участков для целей строительства (в качестве неосновного вида разрешенного использования) возможно и минуя процедуры торгов, а также на ином праве, кроме аренды.

Во-вторых, отменены процедуры разрешительной деятельности, связанные с согласованиями и утверждением акта выбора земельного участка с многочисленными недостатками, подвергавшимися справедливой критике.

До проведения земельной реформы смысл предварительного согласования места размещения объекта заключался в возможности оценить параметры строительства на земельном участке и спланировать дальнейшие действия по возведению объекта капитального строительства.

В настоящее время смысл данной процедуры заключается в ином.

Суть предоставления земельного участка с предварительным согласованием в настоящее время сводится к тому, что для перечня «малозначительных» случаев, случаев социального льготирования установлена упрощенная процедура предоставления земли, при которой уполномоченный административный орган, рассмотрев заявление, принимает положительное или отрицательное решение.

Перечень оснований для отказа четко определен, и свободы административного усмотрения не может возникнуть, заявитель не вынужден «ходить» по разным инстанциям, процедура строго определена по времени.

Так, срок утверждения схемы расположения земельного участка в целях назначения аукциона, а также образования участка для его продажи или предоставления в аренду путем проведения аукциона составляет не более двух месяцев. Срок утверждения схемы расположения земельного участка для его предоставления без проведения торгов с предварительным согласованием составляет не более чем 30 дней.

До земельной реформы существование процедур выбора земельного участка для строительства имело свою ценность применительно к случаям

строительства крупных промышленных объектов и иных масштабных инвестиционных проектов.

В настоящее время вопрос предоставления участков для размещения объектов культурно-социального назначения, объектов коммунальнобытового характера, масштабных инвестиционных проектов, ранее решавшийся при помощи процедуры акта выбора земельного участка, решен посредством выделения критериев, установленных Правительством Российской Федерации или Президентом Российской Федерации, региональными законами, и проверки соответствия инвестиционных проектов таким критериям91. При положительном решении вопроса земельные участки предоставляются заинтересованным лицам без проведения торгов на праве аренды, основанием служит распоряжение Правительства Российской Федерации либо высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Таким образом, решение данных вопросов передано на более высокий, по сравнению с местным, уровень власти и подчинено нормативно закрепленным требованиям, что может быть оценено как положительное явление при условии своевременной и качественной разработки таких критериев в регионах и на местном уровне власти.

Анализ принятых на региональном уровне нормативных актов позволяет сделать вывод о том, что установленные в них критерии и механизм их определения значительным образом отличаются. Так, в ряде случаев при определении критериев объектов культурно-социального назначения, объектов коммунально-бытового характера указывается на хозяйственные сферы, в которых допускается размещение объектов: к примеру, объекты культуры, объекты физической культуры и спорта, объекты рекреационного назначения, объекты здравоохранения, объекты

образования, объекты социальной защиты . В других случаях как таковых критериев не выделяется, но осуществляется отсылка к другим документам, в частности прогнозам и программам социально-экономического развития Российской Федерации, региональным и местным программам

экономического развития . В некоторых случаях указывается сфера размещения и отсылка к программным документам и схемам территориального планирования . В иных случаях, помимо указанных критериев, также устанавливаются некоторые числовые показатели: например, объем внебюджетных средств, поступающих от инвестора, составляющий не менее 50 (70) процентов от общего объема средств, для строительства объекта[11] [12] [13] [14]; следствием размещения объекта станет увеличение ежегодных поступлений от налогов, количества рабочих мест в муниципальном образовании[15] [16] [17]; объем средств инвестора, вкладываемых в создание (реконструкцию) объекта - культурно-социального назначения, не менее 50 процентов от общего объема средств, в отношении объекта коммунально-бытового характера - не менее 70 процентов; объем средств, необходимых для создания объекта коммунально-бытового назначения, не менее 100 миллионов рублей, объекта социально-культурного назначения - не менее 20 миллионов рублей . На наш взгляд, при определении критериев в отношении объектов социально-культурного назначения, объектов коммунально-бытового назначения является недопустимым производить отсылку к другим документам без установления иных критериев, поскольку Земельный кодекс Российской Федерации однозначно определяет, что критерии должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации.

При установлении критериев масштабных инвестиционных проектов в одних случаях указывается широкий перечень критериев: объем средств, вкладываемых инвестором в реализацию проекта, общий объем инвестиций, соответствие проекта отраслевым показателям, количество создаваемых рабочих мест, территория реализации проекта, размер налоговых платежей в бюджет, а также указывается на то, что масштабный инвестиционный проект должен быть предусмотрен в программных документах, схемах территориального планирования . В других случаях в качестве критериев

устанавливаются лишь строительство в отдельной, например жилищной, сфере с передачей части построенной жилой площади в социальный наем или собственность граждан и другие[18]. Подобное формирование критериев в нормативных актах вызывает определенные сомнения относительно их качества, поскольку очевидно, что региональные и местные власти имеют интересы по привлечению инвестиций и в другие сферы. В ряде случаев осуществляется отсылка к другим нормативным актам (к примеру, реестру региональных инвестиционных проектов[19]).

Представляется, что подобные отсылки по указанным выше основаниям являются недопустимыми, региональным органам следует более тщательно подходить к проработке критериев, от которых во многом зависит развитие субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

В результате реформы земельного законодательства в настоящее время предоставление участков, основным видом использования которых является строительство, из публичных земель, кроме некоторых исключений, осуществляется на торгах на праве аренды, хотя потенциально возможно предоставление земельных участков для строительства по разным вариантам - через торги и посредством предварительного согласования, на праве собственности (когда речь идет о строительстве как неосновном виде использования земельного участка) и на праве аренды. Предоставление земельных участков осуществляется в абсолютном большинстве случаев

посредством проведения торгов, то есть в большей мере используется гражданско-правовой, а не административный механизм101. Данное обстоятельство объясняется тем, что формированию полностью готовых к строительству земельных участков служат все предшествовавшие действия по планированию территориального развития, зонированию и планировке территории. Указанных мероприятий достаточно для такой подготовки. При этом значительно сокращаются коррупциогенные факторы, ликвидируются административные барьеры, то есть для принятия решения о предоставлении земельного участка не остается свободы усмотрения одного должностного лица, что полностью соответствует целям административной реформы.

Как указывалось ранее, качество разрешительной деятельности в значительной степени зависит от эффективного нормативного регулирования и обеспечивается действенными контрольными мероприятиями.

Безусловно, такие новшества законодательного регулирования свидетельствуют о стремлении законодателя ликвидировать излишние административные барьеры и соответствуют целям административной реформы в градостроительстве. В целом можно сказать, что современное регулирование предоставления земельных участков стало более регламентированным на уровне федерального законодательства, а следовательно, более прозрачным.

Комплексно процедуры разрешительной деятельности состоят из ряда мероприятий: начинаются с подготовительных действий по образованию земельных участков, подготовке схемы расположения земельного участка на кадастровой карте (плане) территории, кадастровых работ и постановке земельного участка на кадастровый учет, получению технических условий на присоединение земельного участка к инженерным сетям, регистрации права

на земельный участок и оканчиваются принятием решения о предоставлении земельного участка либо заключением соответствующего договора .

Таким образом, разрешительная деятельность на данном этапе является сложной по составу и включает как действия по подготовке и формированию земельных участков, так и процедуры торгов, согласования и принятия решения (либо заключения договоров).

В ходе современной практики администрирования при предоставлении земельных участков могут быть выделены некоторые проблемы правоприменения.

На наш взгляд, основной проблемой предоставления земельных участков остается непроведение мероприятий по их формированию органами власти, которые не осуществляют активных действий по подготовке земельных участков для их предоставления. На законодательном уровне закреплена возможность инициировать процедуры предоставления путем подачи заявления от имени частного лица, которое тем самым берет на себя обязанности по такой подготовке . Поскольку государственные и местные органы власти заинтересованы в росте налогооблагаемой базы, а также в привлечении инвестиций, с учетом того обстоятельства, что подготовительные действия носят затратный характер, нам представляется, что у частных лиц, заинтересованных в получении земельных участков из публичных земель, должна существовать возможность выбора из готовых сформированных участков либо, если такой вариант им не подходит, подачи заявки и формирования участка за счет собственных средств. В любом случае административные органы не должны снимать с себя обязанности по осуществлению данной деятельности и информированию о наличии готовых к предоставлению земельных участков.

Другой немаловажной проблемой является непроведение деятельности [20] [21]

по инфраструктурному развитию территорий, из которых предоставляются земельные участки. Отчасти данная проблема решена установлением обязанности осуществлять образование земельных участков исключительно на основании утвержденных проектов межевания в ряде случаев[22]. В целях предотвращения негативных последствий уплотнительной застройки, помимо прочего, требуется отдавать предпочтение комплексному развитию территорий.

Недочетом нового регулирования стала, в частности, неточность формулировки «с предварительным согласованием». В данном случае неясно, что именно согласуется: место размещения объекта или само предоставление земельного участка. В таких случаях затруднительно объяснить логику законодателя: зачем именно проводить такое согласование в предварительном порядке, и, кроме того, в таком случае логично наличие некоего последующего согласования, что не соответствует действительному положению дел.

Кроме того, в ходе проведения процедур образования земельных участков одной из важнейших проблем современного земельного кадастра является его неполнота, проявляющаяся в отсутствии многочисленных сведений, подлежащих включению в земельный кадастр. Последний, в свою очередь, представляет собой свод сведений, без которых невозможно индивидуализировать земельный участок[23], тогда как в соответствии с новым определением Земельного кодекса Российской Федерации таковой является недвижимость в виде части земной поверхности с индивидуализирующими его характеристиками[24] [25]. В связи с изложенным заявитель не обладает полной информацией о земельном участке при составлении схемы расположения земельного участка, подаче заявки о предоставлении земельного участка с использованием кадастровой карты (плана) территории.

Наряду с отсутствием в земельном кадастре данных о ранее учтенных земельных участках, которым в ходе ранее проведенной инвентаризации земель были присвоены инвентарные номера, в земельном кадастре также зачастую отсутствуют данные о границах территориальных зон, а также о границах территорий с особыми условиями использования, к которым относятся: санитарно-защитные, охранные, водоохранные зоны, зоны охраны объектов культурного наследия народов Российской Федерации, зоны санитарной охраны источников питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, зоны охраняемых объектов, иные зоны, устанавливаемые в

107

соответствии с законодательством Российской Федерации.

До настоящего времени не все земельные участки поставлены на кадастровый учет. Таким образом, кадастровая карта (план) территории, служащая основой для образования земельного участка, содержит в себе большое количество «белых пятен». В связи с тем, что данный документ не содержит всех необходимых данных, у органов власти и потенциальных правообладателей земельного участка нет информации о пределах и всех возможных видах и ограничениях его использования.

Анализ разработанных во исполнение статей 10.11, 39.15 Земельного кодекса Российской Федерации административных регламентов позволяет прийти к выводу о том, что на местном уровне власти, в основном, дублируются положения Земельного кодекса Российской Федерации о недопустимости требовать от заявителя согласований схемы расположения земельного участка на кадастровой карте (плане) территории и дополнительных документов, однако на практике ввиду существующей проблемы неполноты земельного кадастра осуществить надлежащее санкционирование с принятием по его итогам обоснованного решения, основанного только на указанных не полных по содержанию документах,

109

невозможно .

Решением данной проблемы могло бы стать скорейшее формирование земельного кадастра. Тем не менее, на наш взгляд, в настоящее время проведение согласований и получение сведений от уполномоченных органов и организаций в отношении земельного участка неизбежно. В любом случае административный орган не вправе требовать соответствующих согласований с заявителя.

Попытка дополнить законодательно установленный перечень документов, представляемых заявителем в целях предварительного согласования, была предпринята на уровне федерального министерства. Речь [26] [27] идет о требовании представлять согласие супруга на предоставление участка. Верховный Суд Российской Федерации на этот счет высказался однозначно против такого положения, указав, что перечень документов, прилагаемых непосредственно к заявлению о предоставлении земельного участка, определен пунктом 2 статьи 39.17 Земельного кодекса РФ[28].

Другим вопросом, требующим разрешения, является несогласованность двух различных нормативных документов. Речь идет о положениях Земельного кодекса Российской Федерации о том, что виды разрешенного использования участков определяются Классификатором видов разрешенного использования земельных участков[29], а также норм части 2 статьи 39.1, части 7 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации о недопустимости продажи земельных участков из публичных земель с основным видом использования - строительство зданий, сооружений, о предоставлении такого участка на праве аренды с проведением аукциона.

В действительности Классификатор видов разрешенного использования земельных участков[30] оперирует лишь формулировкой «размещение» применительно к объектам капитального строительства, зданиям и сооружениям, иным объектам, а не «строительство». Так, в частности, код вида разрешенного использования земельного участка 1.0 «Сельскохозяйственное использование» включает в себя содержание видов разрешенного использования с кодами 1.1-1.18, в том числе размещение зданий и сооружений, используемых для хранения и переработки сельскохозяйственной продукции, код разрешенного использования 2.0 «Жилая застройка» предполагает использование земельного участка путем размещения жилых помещений различного вида и обеспечение проживания в них.

Логично предположить, что формулировка «размещение зданий и сооружений» означает как расположение на земельном участке существующих зданий и сооружений, так и возведение зданий и сооружений вновь. Согласно информации Министерства экономического развития Российской Федерации, «понятие “размещение объектов капитального строительства” подразумевает собой строительство, реконструкцию и (или) эксплуатацию объекта капитального строительства» .

Однако поскольку Земельный кодекс Российской Федерации использует слово «строительство», а не «размещение» и при этом ссылается на Классификатор, который оперирует словом «размещение», считаем необходимым дать законодательную расшифровку понятия «размещение зданий и сооружений» в Классификаторе, которая включала бы в себя и строительство во избежание неоднозначностей в толковании указанных норм права; включить в Классификатор видов разрешенного использования земельных участков раздел, содержащий описание вида разрешенного использования, указание, для каких целей используется земельный участок (имеется в виду строительство).

Еще одним спорным вопросом подготовительных мероприятий, предшествующих предоставлению земельных участков для строительства, является отмена положений пункта 3 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» о том, что предоставление участков для строительства [31] допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования санитарным правилам.

Необходимость проведения подобных экспертиз обусловлена тем, что, предоставляя земельные участки, администрация несет ответственность за их пригодность для строительства, которая помимо соответствия земельного участка градостроительным требованиям должна означать также и соответствующее его внутреннее качество, которое включает, в частности, проверку уровня радиационного и прочих загрязнений земельного участка, соответствие земельного участка санитарно-эпидемиологическим требованиям, отсутствие в пределах земельного участка старых неиспользуемых коммуникаций, оросительных систем, расположение на участке санитарно-охранных и иных зон с особыми условиями использования территории [32].

Ранее для достижения этих целей проводилась экспертиза земельного участка, как государственная, так и негосударственная[33].

Первая проводилась учреждениями государственного санитарноэпидемиологического надзора, вторая - аккредитованными на право проведения экспертизы частными лицами[34].

На наш взгляд, такие проверки качества, безусловно, необходимы, поскольку способствуют повышению качества земельных участков,

предоставляемых для строительства.

Однако их процедуры должны быть простыми, а сроки минимальными. Целесообразно также формулировку «экспертиза» заменить на «исследования», которая позволит привлекать для осуществления данной функции более широкий круг лиц, а не только экспертов, прошедших государственную аккредитацию. В частности, такими лицами могли бы быть организации, имеющие допуски саморегулируемых организаций к осуществлению работ по инженерным изысканиям соответствующего направления, поскольку по своему содержанию данные виды работ зачастую совпадают.

В связи с тем, что данные процедуры проверки качества необходимы ввиду часто возникающих впоследствии споров по поводу качества предоставленных из публичных земель земельных участков, данная процедура имеет важнейшее значение и при условии установления минимальных сроков и снижения требований к проводящим исследования качества земельных участков лицам, не может быть признана административным барьером по признакам, определенным в главе 1 настоящего исследования, и, на наш взгляд, должна быть отнесена к подготовительным процедурам, проводимым при образовании земельных участков.

Как указывалось выше, дополнительными видами административного санкционирования на данной стадии являются также выдача разрешений на условно разрешенный вид использования земельного участка и на отклонение от предельно допустимых параметров строительства. Основная проблематика данных видов процедур сводится к статусу заключений по итогам публичных слушаний, выражающаяся, в неопределенности установления круга заинтересованных лиц, а также в том, что учет мнения общественности (был он произведен или нет) невозможно проконтролировать[35] [36].

Решением данной проблемы мог бы стать разработанный на нормативном уровне порядок учета мнения общественности, при котором согласие или несогласие органа власти с заключением публичных слушаний должно было быть мотивированным и могло бы быть обжаловано заинтересованными лицами в судебном и административном порядке.

По-прежнему одним из сложных подготовительных действий на этапе предоставления участков является процесс получения технических условий на присоединение к инженерным сетям в тех случаях, когда существующих мощностей для присоединения не хватает, что, в свою очередь, ведет к существенному удорожанию строительства. Решением указанной проблемы может быть только скорейшее увеличение мощностей и протяженности инженерных сетей, в том числе включенных в программы инвестирования эксплуатирующих организаций.

Выдача градостроительного плана земельного участка имеет особый характер, так как указанный документ содержит информацию о градостроительном регламенте и позволяет осуществлять застройщику действия по обеспечению подготовки проектной документации, но не является правовым актом, то есть не влечет правовых последствий, как, например, проект планировки территории, в отношении которого

постановление об утверждении планировки является ненормативным

118

правовым актом .

В результате выдачи градостроительного плана земельного участка заинтересованное в строительстве лицо получает возможность осуществлять дальнейшие действия по подготовке к строительству, заключающиеся в подготовке проектной документации на основе исходных данных, которые содержит градостроительный план[37]. Кроме того, в силу пункта 2 части 7 статьи 51 Г радостроительного кодекса Российской Федерации представление градостроительного плана земельного участка является обязательным для получения разрешения на строительство.

В настоящее время градостроительный план выведен из состава документов по планировке территории, не подлежит утверждению и не может считаться документом разрешительного свойства, однако сохраняет свою значимость как документ информационного характера, содержащий необходимые сведения для дальнейшего проектирования и в конечном итоге для получения разрешения на строительство[38].

Кроме того, особое значение градостроительный план приобретает в условиях отсутствия правил землепользования и застройки, поскольку в таком случае он служит не просто выпиской из градостроительного регламента, но, на наш взгляд, должен содержать все необходимые требования к строительству, приобретая таким образом самостоятельное правовое значение.

Выдача градостроительного плана административно-публичными органами осложнена следующим моментом: в соответствии с требованиями законодательства заинтересованное лицо не должно обосновывать своих прав на земельный участок, в отношении которого запрашивается план (то есть не должно являться правообладателем земельного участка). Соответствующий административный орган обязан выдать такой план любому обратившемуся за этим заинтересованному лицу. Такие требования установлены в целях обеспечения потенциальным застройщикам возможности получения необходимой информации о строительстве. В практике деятельности административных органов такая ситуация вызывает некоторые сложности, поскольку предоставление плана требует временных и трудовых затрат, тогда как строительство может быть не реализовано в конечном итоге. Однако, на наш взгляд, предоставление градостроительного плана земельного участка только правообладателям земельных участков является не только незаконным, но и ограничительным условием для привлечения инвестиций в строительную сферу, то есть, безусловно, является административным барьером.

Другие проблемы, возникающие при выдаче градостроительного плана земельного участка, связаны с кратким перечнем документов, которые необходимо представить заявителю для оформления градостроительного плана и которых оказывается недостаточно для его заполнения . В связи с [39] этим в практике административных органов допускаются нарушения сроков выдачи градостроительных планов.

В частности, в связи с отсутствием необходимых для его заполнения топографических материалов административные органы незаконно требуют предоставления таких материалов заявителем. Решением указанной проблемы, на наш взгляд, должно стать эффективное использование информационной системы организации градостроительной деятельности и своевременное наполнение этой системы актуализированной информацией.

При заполнении градостроительного плана возникает вопрос об отсутствии возможности устанавливать в нем архитектурные требования, что наиболее актуально при застройке поселений и городских округов. Данная проблема вызвана отменой такого документа, как архитектурнопланировочное задание, необходимое для проектирования, фигурировавшее ранее в Федеральном законе от 17.11.1995 № 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации», который в настоящее время действует лишь в части, не противоречащей Градостроительному кодексу Российской Федерации. Определенным выходом могло бы стать заполнение графы градостроительного плана «иные показатели (информация, требования)», однако, не подкрепленные нормами права, они могут быть расценены как необоснованные ограничения (барьеры) в строительстве. Решением может быть указание таких требований в правилах землепользования и застройки (архитектурный облик) и, как следствие, в форме градостроительного плана. Устанавливаемые в правилах землепользования и застройки архитектурные требования не должны иметь коррупционной составляющей, чтобы не быть расцененными как административный барьер в строительстве, то есть должны быть прописаны в объективной форме (цвет фасада, форма крыши, материалы и т. п.),

которые не позволили бы принимать решения в единоличном порядке в

122

пользу отдельных лиц .

Таким образом, по результатам исследования могут быть сделаны следующие выводы:

Несмотря на нововведения земельной реформы, направленные на значительное улучшение процедур разрешительной деятельности по предоставлению земельных участков для строительства из публичных земель, на современном этапе основными сложностями предоставления земельных участков для строительства является неполнота земельного кадастра, выражающаяся в отсутствии необходимых для надлежащего осуществления административно-разрешительной деятельности сведений о зонах границ земель с особыми условиями использования территорий, о границах территориальных зон. Решить эту проблему полностью возможно, только сформировав земельный кадастр в должной мере. Однако на сегодняшний день решением данного вопроса могло бы стать законодательное установление обязанности административных органов получать соответствующие согласования схемы расположения земельных участков на кадастровом плане (карте) территории с коммунальными службами и иными уполномоченными организациями.

Необходимо внести уточнения в нормы Классификатора разрешенных видов использования земельных участков и уточнить понятие «размещение зданий, строений», согласовав его с применяемым в Земельном кодексе Российской Федерации понятием «строительство».

Анализ региональных законов, устанавливающих критерии, при которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов, позволяет сделать выводы о том, что при определении таких критериев является недопустимым попросту производить отсылку к другим [40] документам без установления иных критериев, поскольку Земельный кодекс Российской Федерации однозначно определяет, что критерии должны быть установлены законом субъекта Российской Федерации, в связи с чем региональным органам следует более тщательно подходить к проработке критериев масштабных инвестиционных проектов, от которых во многом зависит развитие субъекта Российской Федерации и муниципальных образований.

Необходимо установить законодательную обязанность административных органов по систематическому образованию земельных участков, подлежащих предоставлению из состава публичных земель, с информированием всех заинтересованных лиц, а также инфраструктурное развитие территорий.

Необходимо возобновить обязательное обеспечение административно-публичными органами проведения процедур исследования качества предоставляемых земельных участков из публичных земель с упрощением требований к их проведению: вместо требований экспертизы - определить возможность проводить исследования более широким кругом лиц, к примеру, имеющим соответствующие допуски саморегулируемых организаций к необходимым видам работ.

[1] Термин «землеотвод» широко применялся в советском законодательстве ввиду того, что

вся земля находилась в государственной собственности.

[2]

Часть 1 статьи 11.2 Земельного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.09.2016).

[3]

Статья 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации // СПС

«КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[4]

Статья 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[5]

Подробнее об этом см. у Е.С. Болтановой в работе «Предоставление земельных участков и иных природных объектов гражданам и юридическим лицам: вопросы теории». Данный автор указывает, «появление термина «предоставление» в земельноправовых нормах объясняется спецификой развития земельного законодательства, в частности, регулирующего общественные отношения государственной, муниципальной собственности...», «термином «предоставление» в нормах об использовании природных объектов, в том числе земельных участков, охватывается целый комплекс юридически значимых действий в сфере распоряжения принадлежащими публичным образованиям природными объектами, порядок осуществления которых детально урегулирован императивными правовыми нормами» // Аграрное и земельное право. - 2014. - № 6. С. 27.

[6] См., например, Постановление Администрации Верхнекамского района Кировской области от 09.11.2015 № 1204 «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории муниципального образования» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 06.02.2017).

[7]

Постановление Администрации Верхнекамского района Кировской области от 09.11.2015 № 1204 «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предоставление земельных участков для индивидуального жилищного строительства на территории муниципального образования» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 0602.2017).

[8]

Согласно статье 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации застройщик - физическое или юридическое лицо, обеспечивающее на принадлежащем ему земельном участке строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства, а также выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации для их строительства, реконструкции, капитального ремонта // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[9]

Изменения в Земельный кодекс Российской Федерации внесены Федеральным законом от 23.06.2014 № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.09.2016).

[10] Часть 2 статьи 39.1 Земельного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.09.2016).

[11]

Закон Калужской области от 26.06.2015 № 747-ОЗ «Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунальнобытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[12]

Закон Белгородской области от 03.04.2015 № 345 «Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунальнобытового назначения, инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов, Закон Краснодарского края от 04.03.2015 № 3123-КЗ «О предоставлении юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов для размещения (реализации) масштабных инвестиционных проектов, объектов социально-культурного и коммунально-бытового назначения // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[13] Закон Волгоградской области от 30.06.2015 № 85-ОД «Об установлении критериев,

которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунальнобытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения

(реализации) которых земельные участки предоставляются в аренду без проведения торгов, Закон Липецкой области от 15.06.2015 № 418-ОЗ «Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунальнобытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения

(реализации) которых допускается предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в аренду без проведения торгов // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[14] См.: вышеуказанный Закон Калужской области от 26.06.2015 № 747-ОЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[15] Закон Московской области от 18.03.2015 № 27/2015-ОЗ «Об установлении критериев, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунальнобытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, для размещения (реализации) которых допускается предоставление земельного участка, находящегося в собственности Московской области, муниципальной собственности, а также земельного участка, государственная собственность на который не разграничена, в аренду без проведения торгов» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[16] Областной закон Ростовской области от 25.02.2015 № 312-ЗС «О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты, в целях предоставления земельных участков без проведения торгов» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения:

11.06.2016).

[17]

Областной закон Ростовской области от 25.02.2015 № 312-ЗС «О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового

назначения, масштабные инвестиционные проекты, в целях предоставления земельных участков без проведения торгов» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[18] Закон Новосибирской области от 01.07.2015 № 583-ОЗ «Об установлении критериев, которым должны соответствовать масштабные инвестиционные проекты, для реализации которых предоставляются земельные участки в аренду без проведения торгов и о внесении изменения в статью 15 Закона Новосибирской области «Об использовании земель на территории Новосибирской области» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[19] Закон Омской области от 16.07.2015 № 1772-ОЗ «О критериях, которым должны соответствовать объекты социально-культурного и коммунально-бытового назначения, масштабные инвестиционные проекты в целях предоставления земельных участков в аренду без проведения торгов» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[20]

Часть 3 статьи 39.11 Земельного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.09.2016).

[21]

[22] Тт

Из земельного участка, предоставленного для комплексного освоения территории; из земельного участка, предоставленного некоммерческой организации, созданной гражданами, для ведения садоводства, огородничества, дачного хозяйства либо для ведения дачного хозяйства иным юридическим лицам; в границах территории, в отношении которой в соответствии с законодательством о градостроительной деятельности заключен договор о ее развитии; в границах элемента планировочной структуры, застроенного многоквартирными домами; для строительства, реконструкции линейных объектов федерального, регионального или местного значения (часть 3 статьи 11.3 Земельного кодекса Российской Федерации) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.09.2016).

[23] Государственный кадастр недвижимости является систематизированным сводом сведений об учтенном в соответствии с настоящим Федеральным законом недвижимом имуществе, а также сведений о прохождении Государственной границы Российской Федерации, о границах между субъектами Российской Федерации, границах

муниципальных образований, границах населенных пунктов, о территориальных зонах и зонах с особыми условиями использования территорий, иных предусмотренных настоящим Федеральным законом сведений (часть 2 статьи 1 Федерального закона от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости» // СПС

«КонсультантПлюс» (дата обращения:24.02.2015).

[24] Часть 3 статьи 6 Земельного кодекса Российской Федерации // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.09.2016).

[25]

Пункт 4 статьи 1 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Одним из возможных нарушений прав и законных интересов правообладателей земельных участков является неустановление органом местной администрации координат границ территориальных зон и непередача указанных сведений в Государственный кадастр недвижимости, вследствие чего правообладатель земельного участка не может самостоятельно изменить вид разрешенного использования земельного участка в соответствии с градостроительным регламентом. См. Постановление Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 28.12.2011 по делу № А39-1025/2011 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

[26]

См., например: Постановление Администрации города Кирова от 02.04.2015 № 1255-П «Об утверждении Административного регламента предоставления муниципальной услуги «Предварительное согласование предоставления земельного участка на территории муниципального образования «Город Киров» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

[27] Подробно о современных проблемах земельного кадастра см.: Алакоз В.В. Кадастровый недострой, или 7 грехов Кадастра. - URL:http://av-ue.ru (дата обращения: 23.10.2015).

[28] См.: Решение Верховного Суда Российской Федерации от 08.10.2015 № АКПИ 151048, которым был признан недействующим со дня вступления Решения в законную силу пункт 2 приказа Минэкономразвития России от 12.01.2015 № 1 "Об утверждении перечня документов, подтверждающих право заявителя на приобретение земельного участка без проведения торгов", в качестве дополнительной обязанности предусматривавший представление заявителем указанного документа // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 21.03.2017).

[29] Часть 2 статьи 7 Земельного кодекса Российской Федерации // СПС

«КонсультантПлюс» (дата обращения: 15.09.2016).

[30]

Утвержденный Приказом Министерством экономического развития Российской Федерации от 01.09.2014 № 540 // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 13.02.2016).

[31]

Пункт 70 Информации Министерства экономического развития Российской Федерации «Ответы на часто задаваемые вопросы по реализации положений Федерального закона от 23 июня 2014 г. № 171-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 16.09.2016).

[32] Более подробно указанная проблема рассмотрена в научной статье Прокошевой Е.А. «Некоторые проблемы предоставления земельных участков для строительства по итогам земельной реформы». // Сборник статей по итогам конференции «Научный форум: юриспруденция, политология, социология, история и философия». - Москва, 2017. - № 6(8). С. 72-75.

[33] Пункт 3 статьи 12 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения в Российской Федерации» о том, что предоставление земельных участков для строительства допускается при наличии санитарно-эпидемиологических заключений о соответствии предполагаемого использования земельных участков санитарным правилам, утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 19.07.2011 № 248-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.09.2016).

[34] Часть 1 статьи 42 Федерального закона от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарноэпидемиологическом благополучии населения» // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 12.09.2016).

[35]

О проблемах публичных слушаний см.: Сигарев А.В. Публичные слушания: типичные проблемы муниципально-правового регулирования. -

URL: //http://www.hse.ru/data/2014/03/05/1333111343/publichnye_slushaniya.pdf (дата

обращения 28.09.2015).

[36] Такая позиция выражена в Постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 18.08.2011 по делу № А56-71130/2010 и подтверждена Определением Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 01.02.2012 № ВАС- 396/12. Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» статья 44 Градостроительного кодекса Российской Федерации признана утратившей силу, вследствие чего, градостроительный план земельного участка законодательно выведен из состава документации по планировке территории // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 04.05.2016).

[37] Согласно части 6 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации градостроительный план относится к исходным документам при проектировании объектов капитального строительства (за исключением линейных объектов). Необходимость предоставления градостроительного плана для линейных объектов отменена Федеральным законом от 20.03.2011 № 41-ФЗ // СПС «КонсультантПлюс» (дата

обращения: 03.12.2016).

[38]

До вступления в силу Федерального закона от 03.07.2016 № 373-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования регулирования подготовки, согласования и утверждения документации по планировке территории и обеспечения комплексного и устойчивого развития территорий и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации» градостроительный план рассматривался, с одной стороны, в качестве документа информационного характера, а с другой - как ненормативный разрешительный акт, который можно оспорить в судебном порядке. См.: Дикарев И.Г. Значение градостроительного плана земельного участка при правовой оценке инвестиций // Корпоративный юрист. - 2010. - № 6. - С. 44; Жаркова О.А. Предоставление земельного участка для целей строительства и документация по планировке территории // Закон. - 2013. - № 5. С. 65-66.

[39]

Подробнее об этом см.: Материалы круглого стола «Совершенствование градостроительного законодательства» Второго общероссийского муниципального правового форума «Проблемы реализации законодательства в сфере градостроительства на уровне муниципального образования» // Муниципальная экономика. - 2011. - № 2. С. 73-92.

[40]

Материалы круглого стола «Совершенствование градостроительного законодательства» Второго общероссийского муниципального правового форума «Проблемы реализации законодательства в сфере градостроительства на уровне муниципального образования» // Муниципальная экономика. - 2011. - № 2. С. 79.