Центральным этапом градостроительной деятельности, посредством которого достигается ее конечная цель, является возведение объекта капитального строительства - претворение в жизнь разработанного проекта с учетом всех существующих градостроительных и иных ограничений и произведенных ранее мероприятий разрешительного характера.

Непосредственное строительство представляет собой комплекс работ и состоит из ряда этапов. К ним, в частности, относятся подготовительные, транспортные и погрузочно-разгрузочные, земляные, каменные, свайные, железобетонные и бетонные, отделочные монтажные и кровельные работы[1]. Указанные работы являются тяжелыми и создают угрозу причинения вреда личности, имуществу и окружающей среде. В связи с этим особое значение в ходе их выполнения приобретает административный контроль за безопасным проведением строительных работ, а также за соблюдением требований проектной документации и законодательства, осуществляемый в рамках государственного строительного надзора.

Что касается разрешительной деятельности, то ее важнейшее значение на данном этапе связано с обеспечением того, чтобы фактическое строительство объектов было произведено в том виде, в котором их размещение было ранее спланировано органами власти, застройщиками, задумано совместно заказчиками и проектировщиками и согласовано со всеми компетентными органами, организациями и заинтересованными лицами.

Таким образом, две эти формы административного управления на данном этапе градостроительства тесно взаимосвязаны и служат общей цели: обеспечить надлежащее строительство объектов.

Характерными чертами разрешительной деятельности на данном этапе являются следующие:

Отмена лицензирования деятельности в области строительства и введение вместо него института саморегулирования.

Запрет необоснованных отказов в выдаче разрешений на строительство, на ввод завершенного строительством объекта в эксплуатацию.

Взаимосвязь административно-территориального деления Российской Федерации и компетенции административных органов, осуществляющих санкционирование.

Разрешительная деятельность на данной стадии градостроительства осуществляется, в основном, следующих видов:

государственная аккредитация саморегулируемых организаций, членством в которых в обязательном порядке должны обладать технические заказчики (застройщики), а также подрядные строительные организации, выполняющие работы, оказывающие влияние на безопасность объектов капитального строительства;

выдача разрешений на строительство, продление срока его действия, внесение в него изменений;

выдача ордеров на земляные работы;

государственная регистрация опасных производственных объектов - площадок для эксплуатации грузоподъемных сооружений (механизмов) - в органах Ростехнадзора.

Как и на стадиях проектирования и инженерных изысканий, к участникам строительства предъявляется требование о наличии членства в саморегулируемой организации[2]. Органы публичной власти с 2009 г. не осуществляют деятельность по лицензированию таких организаций, но санкционируют деятельность некоммерческих саморегулируемых организаций путем их аккредитации.

Выдача ордера на производство земляных работ обусловлена необходимостью обеспечения безопасности подземных инженерных коммуникаций. Данный вид разрешительной деятельности устанавливается местными нормативными актами, правилами внешнего благоустройства. Его необходимость как отдельного вида разрешительной деятельности при выполнении строительных работ, на наш взгляд, не очевидна, поскольку разрешение на строительство само по себе предполагает, в том числе, выполнение и земляных работ[3]. В тех случаях, когда разрешение на строительство не требуется, данная процедура имеет самостоятельное значение.

К наиболее значимым процедурам разрешительной деятельности на данном этапе относится выдача разрешения на строительство (реконструкцию) и выдача разрешения на ввод объектов в эксплуатацию. Важнейшее значение разрешительной деятельности состоит в том, что выдача разрешения на строительство служит юридическим фактом, для начала производства контрольно-надзорных мероприятий в отношении строящихся (реконструируемых) объектов. Заявитель представляет необходимый пакет документов, декларирует свои намерения осуществить строительство в соответствии с предъявляемыми требованиями, а административный орган документально свидетельствует эти намерения и дает согласие на их осуществление под контролем надзорных органов. Поскольку отношения по выдаче разрешений на строительство носят заявительный характер, обеспечить надлежащее выполнение строительных работ иным способом, кроме контрольно-надзорных мероприятий, не представляется возможным.

В случаях, когда строительная деятельность осуществляется физическими и юридическими лицами без проведения разрешительной деятельности (в тех случаях, когда такая обязанность нормативно закреплена), наступают негативные правовые последствия в виде административной ответственности, предусмотренной статьями 9.4. «Нарушение требований проектной документации и нормативных документов в области строительства», 9.5. «Нарушение установленного порядка строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, ввода его в эксплуатацию» Кодекса об административных правонарушениях Российской Федерации. Нарушение требований о получении разрешения на строительство может повлечь за собой также негативные последствия в гражданско-правовой сфере в виде возникающего статуса возведенного объекта - самовольной постройки, легализация прав на которую возможна только в судебном порядке, трудоемка и осуществима лишь при наличии предусмотренных законом оснований[4].

По смыслу статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации разрешение на строительство представляет собой акт административного санкционирования, предоставляющий застройщику

осуществить застройку земельного участка, находящегося в его пользовании и обладании. Как отмечает Л.С. Кукунин, «разрешение на строительство - единственное законное основание для осуществления строительства, реконструкции и капитального ремонта, за исключением случаев, установленных Градостроительным кодексом Российской Федерации»[5]. Разрешение подтверждает соответствие проектной

документации требованиям градостроительного плана или проекта планировки территории с проектом межевания (в случае строительства, реконструкции линейного объекта). Таким образом, разрешение на строительство дает право реализовать представленный проект в случае его соответствия градостроительному плану земельного участка, но в то же время градостроительный план земельного участка является исходным документом для проектирования (пункт 6 статьи 48 Градостроительного кодекса Российской Федерации). Однако для начала строительства необходим властный акт. По справедливому замечанию А.Н. Герасимова, «при наличии только одной проектно-сметной документации, пусть даже и согласованной со всеми заинтересованными органами и прошедшей государственную экспертизу, начинать строительство нельзя...

следовательно, разрешение на строительство не только и не столько правомочие застройщика, сколько возложение на него обязанности соблюдать все требования закона при строительстве объекта»[6]. На наш взгляд, важное значение разрешение на строительство имеет не только в связи с осуществляемой проверкой соответствия проектной и изыскательской документации градостроительному плану, но и

возможностью осуществить административную процедуру допуска к осуществлению строительства в конкретный момент обращения и выдачи разрешения, с которого возникают права и последствия у заявителя. К примеру, возможны ситуации, когда существует значительный временной разрыв между окончанием проектирования, получением заключения экспертизы и подачей заявления о выдаче разрешения на строительство, началом строительства. В таких ситуациях до начала строительства может потребоваться актуализация проектно-сметной документации в связи с изменением отдельных нормативно-технических требований, истечением сроков действия технических условий на присоединение к инженерным сетям, актуализация топографической съемки[7]. То есть если за разрешением на строительство заявитель обращается по истечении нескольких лет после получения положительного экспертного заключения результатов изысканий и проектной документации, то помимо продления срока действия (обновления) градостроительного плана земельного участка, на наш взгляд, целесообразным было бы требовать в составе документов, прилагаемых к заявке о выдаче разрешения на строительство, также справку от организаций по проведению государственной экспертизы либо независимых негосударственных экспертов о том, что на текущий момент требования технических регламентов и иных нормативных документов в строительстве, относящиеся к данному объекту проектирования, не изменились либо изменились, но проектная документация соответствует современным требованиям.

Случаи, когда после начала проектирования и до получения разрешения на строительство меняется градостроительная обстановка, то

есть принимаются (вносятся изменения) в правила землепользования и застройки, находятся в ведении местных органов власти, принимающих указанный документ. В некоторых муниципальных образования правила землепользования и застройки предусматривают срок действия градостроительного плана земельного участка вплоть до следующих изменений градостроительной обстановки. Так, Решением Кировской городской думы от 29.04.2009 № 28/10 «Об утверждении Правил землепользования и застройки города Кирова» установлено правило о том, что в случае, если проектная документация не была представлена на экспертизу до внесения изменений в Правила землепользования и застройки и между градостроительным планом земельного участка и Правилами существуют противоречия, заинтересованное лицо обязано инициировать внесение изменений в градостроительный план земельного участка и откорректировать проектную документацию согласно действующей редакции Правил землепользования и застройки; если такие противоречия возникли после представления проектной документации на экспертизу и (или) после получения разрешения на строительство, то данное обстоятельство не препятствует вводу объекта в эксплуатацию.

В настоящее время срок актуальности градостроительного плана определен пунктом 10 статьи 57 Градостроительного кодекса Российской Федерации (в соответствии с изменениями, внесенными Федеральным законом от 03.07.2016 № 373-ФЗ) и составляет три года. На наш взгляд, установление нормативных сроков действия градостроительного плана может быть оценено положительно. Вместе с тем необходимо учитывать, что правила землепользования и застройки не предполагают постоянного и повсеместного обновления, а процедура выдачи градостроительного плана, как правило, осуществляется в достаточно продолжительные сроки[8]. В связи с этим установление процедуры продления сроков действия градостроительных планов земельных участков либо возможности получения в уполномоченном органе справочной информации об изменениях градостроительного регламента для конкретного земельного участка могло бы служить гарантией соблюдения общественных и частных интересов.

При любом варианте решения данного вопроса проконтролировать соответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка и его актуальность может только санкционирующий, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство орган (а не организации по проведению экспертизы). Указанные обстоятельства выступают не в пользу существующей тенденции введения вместо заявительного порядка уведомительного для целей начала строительства, рассматривавшейся в качестве инструмента для снижения административных барьеров в строительстве[9]. На наш взгляд, такое реформирование может иметь чрезмерный характер и сказаться на качестве строительной деятельности, поскольку нормативный срок выдачи разрешений на строительство составляет всего семь рабочих дней и не может значительно увеличить сроки согласований в строительстве, вместе с тем данные процедуры в значительной степени выполняют функцию контроля допуска к строительству объектов надлежащих субъектов и с надлежаще

оформленными документами[10].

Вместе с тем считаем целесообразным внесение изменений в действующее законодательство относительно срока подачи заявления о продлении срока действия разрешения на строительство, который в настоящее время составляет не менее чем за 60 календарных дней до

169

истечения срока его действия .

Целями разрешительной деятельности по выдаче разрешений на строительство являются оценка соответствия представленных заявителем - лицом, заинтересованным в строительстве объекта капитального строительства - документов с целью последующего допуска к осуществлению действий по строительству, а также обеспечение реализации прав и законных интересов заявителя, связанных со строительством (реконструкцией) объектов, обеспечение законности совершаемых действий заявителя, обеспечение развития, стабильности и безопасности общественных отношений, предотвращение вреда охраняемым законом общественным отношениям в виде строительства объекта, не соответствующего требованиям нормативной документации, градостроительному плану (проекту планировки территории в отношении линейного объекта), в отсутствие прав на земельный участок.

Для достижения указанных целей выполняются следующие задачи:

Установление разновидности и особенностей возникающего правоотношения. Так, в зависимости от вида объекта для получения разрешения на строительство могут предъявляться или не предъявляться требования по представлению правоустанавливающих документов на земельный участок. [11]

Определение перечня нормативных правовых актов, регламентирующих соответствующие отношения, в частности помимо норм Г радостроительного кодекса Российской Федерации, к ним относятся нормы административных регламентов соответствующих органов власти.

Проведение оценки достаточности представленных документов. Так, в случае, если какие-либо документы не представлены или не соответствуют предъявляемым требованиям, административный орган уполномочен принимать решение об отказе в выдаче разрешения на

170

строительство .

Непосредственная оценка представленных документов производится путем проверки соответствия проектной документации требованиям градостроительного плана (проекта планировки территории в отношении линейного объекта), а также красным линиям.

Принятие решения о предоставлении разрешения на строительство

либо об отказе в его выдаче принимается в течение семи рабочих дней со дня предоставления документов. Основания для принятия решения об отказе определены исчерпывающим образом: отсутствие документов,

предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, или несоответствие представленных документов требованиям

градостроительного плана (проекта планировки территории и проекта межевания территории), а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции.

Определение возможных угроз общественным отношениям, являющимся предметом административного воздействия, среди которых могут быть обозначены строительство (реконструкция) объекта капитального строительства, не соответствующего градостроительном требованиям, [12] изложенным в градостроительном плане земельного участка, проекте планировки территории, красным линиям.

Обеспечение доступности разрешительной деятельности для всех заинтересованных лиц производится путем сокращения сроков процедур до семи рабочих дней, а также запрета требовать предоставления иных документов.

Обеспечение нормативной определенности в регулировании отношений по разрешительной деятельности производится посредством разработки административных регламентов производства указанных процедур.

Нормативно предусмотрена возможность обжалования различных действий заявителем в ходе разрешительной деятельности для обеспечения реализации оперативных действий заявителя.

Объектами разрешительной деятельности выступают представленные заявителем документы: проектная документация, положительное экспертное заключение, градостроительный план (проект планировки территории в отношении линейного объекта).

Субъектами разрешительной деятельности выступает заявитель, от лица которого вправе действовать застройщик (технический заказчик).

Административными органами, уполномоченными выдавать разрешения на строительство, являются органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, а также иные органы в случаях, предусмотренных законодательством: федеральный орган управления государственным фондом недр, уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения, Государственная корпорациея по космической деятельности «Роскосмос» и иные .

Содержание правоотношения составляют субъективное право застройщика (технического заказчика) на подачу заявления на выдачу разрешения на строительство, на его оценку уполномоченным органом и выдачу по результатам оценки разрешения на строительство либо решения об отказе в его выдаче, обжаловать решение об отказе, юридическая обязанность заявителя представить документы по утвержденному перечню в соответствии с предъявляемыми требованиями, право санкционирующего субъекта требовать представления полного комплекта документов, соответствующих установленным требованиям, обязанность провести оценку и принять решение о предоставлении разрешения либо отказе в его предоставлении.

Стадии разрешительной деятельности представлены следующими составляющими:

- подача заявления и прилагаемых к нему документов заявителем;

- прием и проверка комплектности представленных документов уполномоченным органом;

- проведение оценки представленных документов, а именно:

соответствия проектной документации или схемы планировочной организации земельного участка с обозначением места размещения объекта индивидуального жилищного строительства требованиям

градостроительного плана, красным линиям;

- принятие решения по результатам оценки.

Целью разрешительной деятельности при выдаче разрешений на строительство также является контроль соответствия проектной документации градостроительному плану, при котором обеспечивается соблюдение красных линий при условии недопущения занятия территорий [13] общего пользования, соблюдение границ зон действия публичных сервитутов, соблюдение разрывов между строениями на соседних земельных участках (недопущение расположения строений за пределами «пятна застройки»), соблюдение назначения объектов и их предельных параметров в части этажности, процента застройки для обеспечения соответствия запланированным пределам потребления коммунальных ресурсов.

Таким образом, разрешение на строительство представляет собой не просто разрешение на осуществление технологического процесса, но и административно-разрешительный акт, влекущий за собой правовые последствия в виде обязанностей застройщика соблюдать параметры строительства, а также контрольно-надзорных мероприятий.

Перечень документов, представляемых заявителем для выдачи

172

разрешения на строительство, является исчерпывающим .

Анализ арбитражной практики позволяет выявить ряд проблемных вопросов, возникающих в ходе выдачи разрешений на строительство.

Во-первых, законом предусмотрено всего два основания для отказа в выдаче разрешения на строительство: отсутствие перечня документов, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, [14] и несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана либо проекта планировки территории и проекта межевания территории, а также требованиям, установленным в разрешении на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции. Других оснований для отказа не предусмотрено, поскольку данные процедуры являются логическим звеном в цепи административного воздействия при регулировании градостроительства: на предшествовавших стадиях уполномоченный орган осуществил предоставление земельного участка для целей строительства, а также выдал градостроительный план с предусмотренными в градостроительном регламенте условиями и ограничениями. В соответствии с выданными документами застройщик подготовил проектную документацию, соответствующую действующим нормативным требованиям и проверенную организацией экспертизы. Задача административного органа на данном этапе - удостоверить соответствие проектной документации выданному градостроительному плану, а также права заявителя в отношении данного земельного участка, принять властный акт, дающий начало мероприятиям по строительству, а затем и контрольным процедурам.

Арбитражная практика оспаривания отказов в выдаче разрешений на строительство, в основном, свидетельствует о соблюдении административными органами положении о наличии только двух законных оснований для отказа.

По делу № А73-11530/2013, рассматривая кассационную жалобу по заявлению об оспаривании отказа в выдаче разрешения на строительство, Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа в Постановлении от 08. 05.2014 № Ф03-1318/2014 указал на то обстоятельство, что, отказывая в выдаче разрешения на строительство, администрация сослалась на то, что в заключении государственной экспертизы обстоятельства нахождения в составе проекта детской поликлиники и школы не отражены; суд с мнением администрации не согласился, указав, что наличие замечаний относительно экспертного заключения не означает несоответствие представленных документов требованиям градостроительного плана, заявителем представлены все предусмотренные законодательством документы. В данном деле арбитражный суд оценил невозможность для административного органа подменять собой организацию экспертизы и давать оценку выданному заключению.

Имеется и другая позиция судов, согласно которой формальное наличие положительного экспертного заключения не означает соответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка, такое соответствие должно проверяться, по мнению судов, именно санкционирующими органами, исходя из положений, содержащихся в части 1 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации. Данное обстоятельство отражено в Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 20.08.2013 по делу № А11-7632/2012, в котором подчеркивается, что, несмотря на наличие положительного экспертного заключения проектной документации, при отказе в выдаче разрешения на строительство уполномоченный орган правомерно установил несоответствие проектной документации градостроительному плану земельного участка, в частности за пределами земельного участка, переданного в аренду для целей строительства, было осуществлено размещение площадки для мусорных контейнеров.

В подобных ситуациях возникает вопрос о дублировании полномочий органов экспертизы и органа, выдающего разрешение на строительство, по оценке соответствия проектной документации градостроительному плану. Напрямую эта обязанность закреплена в статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации за административными органами, уполномоченными на выдачу разрешений на строительство, но согласно пункту 6 статьи 48 того же Кодекса градостроительный план земельного участка является исходным документом для проектирования и передается в органы экспертизы в составе пояснительной записки к проектной документации для прохождения экспертизы. Представляется, что такое дублирование, хотя и имеет место, но не способствует увеличению административных барьеров в строительстве и не увеличивает время прохождения административных процедур, поскольку органы экспертизы оценивают градостроительный план земельного участка среди прочих документов как основание для проектирования, тогда как обязанность административных органов по такой оценке - первостепенная. Кроме того, как указывалось выше, административный орган проверяет соответствие заключения текущему состоянию дел - действующему градостроительному плану земельного участка, то есть на предмет его актуальности.

Вместе с тем, на наш взгляд, административный орган вправе дать некоторую оценку заключению государственной экспертизы как части проектной документации, касающуюся вопроса ее соответствия градостроительному плану, и в таком случае превышения полномочий административного органа не имеется. С одной стороны, заключение государственной экспертизы результатов изысканий и проектной документации - это самостоятельный вид разрешительной деятельности, а с другой - на административный орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, возложена нормативная задача по проверке соответствия проектной документации градостроительному плану, а следовательно, эта процедура входит в компетенцию указанного административного органа.

В Постановлении от 10.09.2010 № Ф03-5032/2010 по делу № А73- 20673/2009 Федеральный арбитражный суд Дальневосточного округа подтвердил исчерпываемость перечня документов для получения разрешения на строительство и указал, в частности, что с заявителя не могут требоваться документы, подтверждающие наличие у соискателя разрешения права собственности на объекты недвижимости, подлежащие сносу.

В связи с изложенным считаем целесообразным внести дополнения в статью 51 Г радостроительного кодекса Российской Федерации о

необходимости представлять в составе документов для получения разрешения на строительство документы, подтверждающие произведенные согласования в случаях, предусмотренных специальным законодательством (имеются в виду также пункт 9 статьи 10 Кодекса внутреннего водного транспорта Российской Федерации от 07.03.2001 № 24-ФЗ; статья 16 Федерального закона от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»; статья 50 Федерального закона от 20.12.2004 № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»; статья 12 Закона Российской Федерации от 14.05.1993 № 4979-1 «О ветеринарии»).

Таким образом, арбитражной практикой выявлены следующие проблемы выдачи разрешений на строительство:

Необходимость в ходе разрешительной деятельности, с одной стороны, соблюдения законодательно установленного запрета требовать представления документов, не предусмотренных перечнем, а с другой стороны, проведения тщательной проверки (правовой экспертизы) представленных для выдачи разрешения на строительство документов, недопустимость применения исключительно формального подхода.

Отсутствие в перечне документов, представляемых для получения разрешения на строительство, установленном в статье 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации документов, подтверждающих произведенные согласования в случаях, предусмотренных специальным законодательством.

Так, в связи с непредставлением заявителем для получения разрешения на строительство материалов, содержащихся в проектной документации, положительного экспертного заключения,

правоустанавливающих документов на земельный участок, градостроительного плана, Постановлением Шестого Арбитражного апелляционного суда от 21.08.2007 № 06АП-А73/2007-2/93 по делу № А73- 7539/2006-23/63 законность решения уполномоченного органа об отказе в выдаче заявителю разрешения на строительство была подтверждена.

Полностью соответствует целям административной реформы предусмотренная пунктом 12 статьи 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации возможность выдачи разрешения как на весь объект строительства, так и на отдельные его этапы. В связи с законодательно установленной возможностью отказ уполномоченного органа в выдаче разрешения на отдельный этап строительства неправомерен, что также способствует активизации строительной деятельности. Данный вывод подтверждается арбитражной практикой .

Соблюдение нормативных требований, а также требований проектной документации в ходе строительства обеспечивается путем надзорной деятельности органов власти, а также при помощи строительного контроля, осуществляемого заказчиком (застройщиком).

На наш взгляд, контрольно-надзорные мероприятия не относятся к непосредственной разрешительной деятельности, поскольку осуществляются в обязательном порядке в силу нормативно возложенных на административный орган полномочий, тогда как характерной чертой разрешительной деятельности, на наш взгляд, является его проведение по инициативе заинтересованного лица. Однако необходимо отметить, что заключение, выдаваемое по итогам государственного строительного надзора, обладает чертами санкционирующего акта, поскольку подтверждает соответствие построенного объекта требованиям технических регламентов, проектной документации, поэтому элементы санкционирования [15] присутствуют и в контрольно-надзорной деятельности. В пользу этого также говорит то обстоятельство, что в силу части 5 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации выдавший разрешение на строительство орган в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию обязан проверить наличие и правильность оформления представленных заявителем документов, а также произвести осмотр объекта. Исключение составляют случаи, когда при строительстве (реконструкции) объекта осуществлялся государственный строительный надзор, то есть административно-разрешительный орган должен установить те же самые обстоятельства, которые призван установить орган строительного надзора в своем заключении.

Проблема «точечной», или уплотнительной, застройки в Российской Федерации в настоящее время стоит крайне остро и повсеместно. Выдача разрешений на строительство в пределах застроенной территории - наиболее частый случай разрешительной практики вследствие значительного интереса инвесторов к строительству подобных объектов.

Понятий «точечная застройка», «уплотнительная застройка» на законодательном уровне не имеется. Эти термины применяются в градостроительной практике как наиболее точно отражающие характер строительства в городских поселениях и городских округах в пределах застроенной территории.

Во многом причиной «точечной» застройки стала градостроительная политика 1990-2000 гг., когда разрешения на строительство выдавались в условиях отсутствия концепции строительства в городских поселениях и округах, прозрачных правил предоставления земельных участков,

градостроительных регламентов, снижения роли архитекторов в решении градостроительных вопросов.

К порождаемым вследствие «точечной» застройки проблемам относятся:

нехватка парковок;

заторы;

износ коммуникаций;

исчезновение «зеленых» зон;

снижение качества архитектурного облика городов.

В настоящее время можно утверждать, что ситуация сложилась, современный облик городов сформирован, а результаты и последствия такой политики останутся на длительное время. Современная задача градостроителей - максимально сохранить историческую городскую среду и постепенно выправить ситуацию с тем, чтобы не допустить подобных злоупотреблений в будущем.

Для решения обозначенной проблемы недостаточно соблюдать лишь требования к выдаче разрешений на строительство, поскольку зачастую возводимый объект планируется к строительству с соблюдением всех действующих норм, в связи с чем оснований для отказа в выдаче разрешений на строительство не имеется.

На сегодняшний день для решения проблемы «точечной» застройки имеются следующие средства:

- разработка местных и региональных нормативов градостроительного проектирования;

- качественные правила землепользования и застройки и градостроительные планы земельных участков;

- изготовление проектов планировки территории;

- проведение общественных слушаний по каждому проекту точечной застройки;

- формирование исторических зон городов (после 2014 года)

- предоставление преимуществ комплексному развитию территории.

Несомненно, качество разрабатываемых в составе мер документов

существенно влияет на практику градостроительства, в связи с чем

актуальным становится также вопрос о повышении требований и контролем качества указанных документов.

Среди дополнительных мер, которые могут способствовать снижению «точечной» застройки в будущем, можно выделить следующие:

Тщательный анализ текущей обстановки и предложение вариантов для ее исправления.

Принятие целостной концепции развития городов с определением требований к строительству в пределах застроенной территории. Понятия «устойчивое развитие территорий», содержащегося в статье 1 Градостроительного кодекса РФ недостаточно, необходимо определить конкретные критерии такого развития применительно к городам.

Повышение роли архитекторов (с законодательным закреплением полномочий по запрету строительства не соответствующих архитектурным требованиям объектов). Такие понятия, как «архитектурный ансамбль», «среда», «панорама» и прочие, имеют прямое отношение к застройке городов и должны служить критериями в решении вопросов градостроительства.

Необходимо отметить, что «точечная» застройка, в принципе, необходима. Так, в европейских государствах «точечная» застройка служит эффективным инструментом градостроительной политики, однако на законодательном уровне определены достаточно жесткие требования к

174

застройке такого рода .

К задачам, выполнить которые позволяет «точечная» застройка, относятся:

Обновление городской среды.

Исправление допущенных ранее градостроительных ошибок.

Создание оправданных в архитектурном плане доминантных

точек. [16]

Комплексное и методичное решение вопросов развития инфраструктуры.

Для решения проблемы существующего комплекса мер недостаточно. Помимо прочего требуется разработка концепции развития городов и повышение роли архитекторов в решении градостроительных вопросов. При выдаче разрешений на строительство следует отдавать предпочтение комплексному развитию территории, для чего своевременно формировать необходимую инфраструктуру и земельные участки.

По окончании строительства производятся административные процедуры по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которым административный орган удостоверяет выполнение строительства, реконструкции в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта градостроительному плану или проекту планировки территории и проекту межевания территории, проектной документации.

Значение акта ввода объекта в эксплуатацию состоит в том, что без его получения строительство не может считаться завершенным, и в силу пункта 1 статьи 218 Гражданского кодекса Российской Федерации, устанавливающему правило о возникновении права собственности у лица, создавшего вещь, не может быть осуществлена следующая процедура административного санкционирования - государственная регистрация права собственности на вновь созданный объект недвижимости .

Целями разрешительной деятельности по выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию являются проведение оценки соответствия представленных заявителем - лицом, заинтересованным в строительстве объекта капитального строительства (застройщиком, техническим заказчиком), - документов с целью последующего допуска к эксплуатации [17]

законченного строительством объекта, а также обеспечение реализации прав и законных интересов заявителя, связанных с использованием построенного (реконструированного) объекта капитального строительства, обеспечение законности совершаемых действий заявителя, обеспечение развития, стабильности и безопасности общественных отношений, связанных с эксплуатацией объекта, предотвращение вреда охраняемым законом общественным отношениям в виде повреждения имущества, причинения вреда жизни и здоровью людей.

Для достижения указанных целей выполняются следующие задачи:

Установление разновидности и особенностей возникающего правоотношения. Так, в зависимости от вида объекта капитального строительства для получения разрешения на ввод объекта в эксплуатацию может предъявляться или не предъявляться требование по представлению в составе заявления акта приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия.

2. Определение перечня нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, в частности помимо норм Г радостроительного кодекса Российской Федерации к ним относятся нормы административных регламентов соответствующих уполномоченных органов власти.

Проведение оценки достаточности представленных документов. Так, в случае, если какие-либо документы не представлены или не соответствуют предъявляемым требованиям, административный орган принимает решение об отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию176.

Непосредственная оценка представленных документов производится путем осмотра объекта, в ходе которого осуществляется проверка соответствия такого объекта требованиям, установленным в разрешении на строительство, градостроительном плане или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проекте планировки территории и проекте межевания территории, а также требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета.

5. Принятие решения о предоставлении разрешения на ввод объекта в эксплуатацию либо об отказе в его выдаче принимается в течение семи рабочих дней со дня предоставления документов. Основания для принятия решения об отказе определены исчерпывающим образом: отсутствие документов, предусмотренных Градостроительным кодексом Российской Федерации, или несоответствие представленных документов предъявляемым требованиям, несоответствие объекта требованиям градостроительного плана или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, несоответствие объекта требованиям, установленным в разрешении на строительство, несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта проектной документации. Данное основание не применяется в отношении объектов индивидуального жилищного строительства.

Определение возможных угроз общественным отношениям, являющимся предметом административного воздействия, среди которых могут быть обозначены эксплуатация построенного (реконструированного) объекта, не соответствующего требованиям градостроительного плана или в случае строительства, реконструкции, капитального ремонта линейного объекта требованиям проекта планировки территории и проекта межевания территории, несоответствие объекта капитального строительства требованиям, установленным в разрешении на строительство, несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта капитального строительства проектной документации.

Обеспечение доступности разрешительной деятельности для всех заинтересованных лиц производится путем сокращения сроков процедур до десяти дней, запрета требовать предоставления иных документов, возможностью представления заявителем пакета документов через многофункциональный центр.

Обеспечение нормативной определенности в регулировании отношений по разрешительной деятельности производится посредством разработки административных регламентов производства указанных процедур.

Нормативно предусмотрена возможность обжалования различных действий заявителем в ходе разрешительной деятельности для обеспечения реализации оперативных действий заявителя в ходе санкционирования.

Объектами разрешительной деятельности выступают представленные заявителем документы: правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план или в случае строительства, реконструкции линейного объекта проект планировки территории и проект межевания территории, разрешение на строительство, акт приемки объекта капитального строительства (в случае осуществления строительства, реконструкции на основании договора), документ, подтверждающий соответствие построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и подписанный лицом, осуществляющим строительство, документ, подтверждающий соответствие параметров построенного, реконструированного объекта проектной документации, документы, подтверждающие соответствие построенного,

реконструированного объекта техническим условиям, схема, отображающая расположение построенного, реконструированного объекта, расположение сетей инженерно-технического обеспечения в границах земельного участка и планировочную организацию земельного участка, заключение органа строительного надзора (в случае, если предусмотрено осуществление строительного надзора) о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации, документ, подтверждающий заключение договора обязательного страхования гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии, акт приемки выполненных работ по сохранению объекта культурного наследия, утвержденный соответствующим органом охраны объектов культурного наследия, технический план объекта.

Субъектами разрешительной деятельности выступает заявитель, от лица которого вправе действовать застройщик (технический заказчик).

Органами, уполномоченными выдавать разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, являются органы, выдавшие разрешение на строительство: органы местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, а также иные органы в случаях, предусмотренных законодательством: федеральный орган управления государственным фондом недр, уполномоченная организация, осуществляющая государственное управление использованием атомной энергии и государственное управление при осуществлении деятельности, связанной с разработкой, изготовлением, утилизацией ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного

177

назначения, и иные .

Содержание правоотношения составляют субъективное право застройщика (технического заказчика) на подачу заявления на выдачу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, на его оценку уполномоченным органом и выдачу по результатам оценки разрешения на ввод либо решения об отказе в его выдаче, обжаловать решение об отказе, юридическая обязанность заявителя представить документы по утвержденному перечню в соответствии с предъявляемыми требованиями, право санкционирующего субъекта требовать полный комплект документов, соответствующих

177

установленным требованиям, обязанность провести оценку и принять решение о предоставлении разрешения либо отказе в его предоставлении.

Стадии разрешительной деятельности представлены следующими составляющими:

- подача заявления и прилагаемых к нему документов заявителем;

- прием и проверка комплектности представленных документов уполномоченным органом;

- проведение оценки представленных документов;

- принятие решения по результатам оценки.

Согласно части 2 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации орган, выдавший разрешение на строительство, уполномочен на выдачу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию.

К заявлению прилагается заключение органа строительного надзора (если предусмотрено его осуществление) о соответствии построенного, реконструированного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации.

Основаниями для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в

178

эксплуатацию являются следующие : отсутствие установленных документов; несоответствие объекта требованиям, установленным в разрешении на строительство, требованиям градостроительного плана, несоответствие параметров построенного, реконструированного объекта проектной документации.

Вместе с тем анализ арбитражной практики оспаривания действий уполномоченных органов по отказу в выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию показывает, что отсутствие заключения органа строительного надзора не всегда является безусловным основанием для отказа в выдаче разрешения.

178

Так, в Постановлении Федерального арбитражного суда ВолгоВятского округа от 08.10.2012 по делу № А82-424/2012 суд установил, что предприниматель своевременно не известил орган строительного надзора о начале работ, в связи с чем указанный орган отказал ему в выдаче заключения; однако санкционирующий орган, уполномоченный на выдачу разрешения на ввод объектов в эксплуатацию, вправе был провести осмотр объекта на предмет его соответствия требованиям, установленным в проектной документации, градостроительном плане и разрешении на строительство.

Такие же выводы содержит Постановление Федерального

арбитражного суда Волго-Вятского округа от 10.10.2013 по делу № А31- 11845/2012, в котором указывается, что безусловных оснований для отказа в выдаче заявителю разрешения на ввод объекта в эксплуатацию по причине отсутствия заключения органа государственного строительного надзора не имеется со ссылкой на статью 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации , трактовка суда в данном Постановлении прозвучала как обязанность административного органа провести осмотр объекта.

На наш взгляд, законодатель, формулируя норму статьи части 5 статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации указанным выше образом, не имел намерения переложить обязанности по

осуществлению государственного строительного надзора и выдаче соответствующего заключения на орган, выдавший разрешение на

179

Согласно положению указанной нормы права, орган, выдавший разрешение на строительство объекта капитального строительства, в течение десяти дней со дня поступления заявления о выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, обязан не только проверить наличие и правильность оформления документов, перечисленных в части 3 названной статьи, но и произвести осмотр вводимого в эксплуатацию объекта, который не проводится только в случае, если при строительстве или реконструкции объекта осуществлялся государственный строительный надзор, в ходе которого осуществляется проверка соответствия данного объекта требованиям, установленным в разрешении на строительство, градостроительном плане земельного участка, а также требованиям проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объектов капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов.

строительство, а имел в виду лишь те ситуации, когда законом не

180

предусмотрено проведение государственного строительного надзора , в этих случаях указанный орган обладает полномочиями по проведению осмотра построенного объекта. В иных же случаях, когда государственный строительный надзор не был проведен по вине застройщика, который не уведомил органы строительного надзора о начале строительства, считаем необходимым запрашивать заключение у органа, уполномоченного на проведение строительного надзора как органа, обладающего необходимой и достаточной для этого компетенцией с внесением необходимых нормативных изменений в действующие нормативные акты, определяющие правовое положение указанного органа. Кроме того, введение надзорной деятельности в отношении любого объекта капитального строительства, в том числе в упрощенном порядке, сделало бы подобные ситуации, связанные с неисполнением обязанности застройщика по извещению надзорных органов о начале строительства, попросту невозможными.

Указанным судебным актом подчеркивается также немаловажное различие в заключениях о соответствии построенного объекта требованиям технических регламентов и проектной документации, выдаваемых органом строительного надзора и иными лицами. Правовое значение при выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию имеет лишь заключение, выданное органом строительного надзора.

Одним из наиболее распространенных оснований для отказов в выдаче разрешений на ввод объекта в эксплуатацию является отсутствие необходимых документов в составе заявления, в том числе отсутствие правоустанавливающих документов на земельный участок, которые должны быть актуальны на весь период строительства. К примеру, действительный

180 Речь идет о случаях строительства и реконструкции объектов капитального строительства, проектная документация которых не подлежит экспертизе либо является типовой проектной документацией либо ее модификацией (част 1 статьи 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

на дату выдачи разрешения на строительство договор аренды земельного участка должен своевременно продляться вплоть до полного завершения строительства. В частности, на это указывается в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 25.02.2013 по делу № А66-6081/2012.

Вместе с тем в некоторых случаях непредставление правоустанавливающего документа на земельный участок в составе заявления на выдачу разрешения на ввод объекта в эксплуатацию не может служить основанием для отказа. Такой случай приводится в Постановлении Федерального арбитражного суда Волго-Вятского округа от 23.01.2009 по делу № А43-7768/2008-1-227. В нем арбитражный суд, ссылаясь на статью 35 Земельного кодекса Российской Федерации и статью 552 Гражданского кодекса Российской Федерации, указал на случай перехода права собственности на объект недвижимого имущества, находящегося на чужом земельном участке, к другому лицу, приобретающему право на использование части земельного участка, занятой таким объектом недвижимого имущества. В подобных обстоятельствах отказ уполномоченного органа в выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию объекта неправомерен.

Считаем возможным внести соответствующие дополнения в положения статьи 55 Градостроительного кодекса Российской Федерации, связанные с тем, что представление правоустанавливающих документов с собственником земельного участка не требуется при купле-продаже недвижимого имущества, расположенного на земельном участке.

Учитывая, что документы градостроительного зонирования во многих муниципальных образованиях были приняты с опозданием, представляет интерес арбитражная практика, подтверждающая, что принятие правил землепользования и застройки в период строительства объекта при условии наличия действующего разрешения на строительство не является основанием для отказа в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, что является гарантией соблюдения законных прав и интересов застройщиков. Данная позиция отражена в Постановлении Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 17.03.2014 по делу № А25-233/2013. В нем арбитражный суд подтверждает правомерность выводов судов нижестоящих инстанций о незаконности действий мэрии при наличии действительного разрешения на строительство здания, выразившихся в отказе в выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию и нарушении указанными действиями прав и интересов заявителя .

Указанный вывод судов важен с точки зрения правового значения разрешения на строительство как ненормативного правового акта, имеющего нормативный срок действия и сохраняющего юридическую силу в течение всего указанного срока, несмотря на принятие, изменение, отмену нормативных правовых актов, регулирующих соответствующие отношения, действие которых распространяется на отношения, возникшие после их вступления в законную силу.

Снижению административных барьеров в строительстве на стадии эксплуатации объектов капитального строительства в значительной мере способствовало введение законодателем понятий «капитальный ремонт» и «реконструкция» в статью 1 Градостроительного кодекса Российской 181

В данном случае мэрия ссылалась на то, что земельный участок, на котором возведено здание, находится в зоне Р1 - зона городских парков, скверов, бульваров, в которой не предусматривается строительство хозяйственно-бытовых зданий в силу требований Генерального плана муниципального образования города Черкесска с Правилами землепользования и застройки города Черкесска, принятого решением Думы муниципального образования города Черкесска от 25.03.2010 № 32. Часть 6 статьи 55 ГрК РФ не предусматривает подобного основания для отказа в выдаче разрешения на ввод

объекта в эксплуатацию // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 11.06.2016).

182

Частью 19 статьи 21 Градостроительного кодекса Российской Федерации установлено положение, согласно которому разрешение на строительство выдается на весь срок, предусмотренный проектом организации строительства // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 03.12.2016).

Федерации. Ранее недостаточная урегулированность данных вопросов на нормативном уровне способствовала неоднозначному правоприменению .

Г осударственная регистрация прав на созданные объекты

недвижимости является самостоятельным видом разрешительной

деятельности.

В период проведения настоящего исследования была снята проблема нормативного противоречия между положениями статьи 25 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» о том, что право собственности на созданный объект недвижимости регистрируется на основании

правоустанавливающего документа на земельный участок, на котором расположен этот объект, и пунктом 3 статьи 39.36 Земельного кодекса Российской Федерации, позволившим размещать определенные виды объектов на публичных землях без предоставления земельных участков и установления сервитутов. Тем самым создавалась ситуация, когда на одном законном основании у заявителя (застройщика) отсутствует правоустанавливающий документ в отношении строительства линейного

183 Так, в Постановлении от 29.09.2011 по делу № А19-5391/2011 Федеральный арбитражный суд Восточно-Сибирского округа пришел к выводу о том, что работы, предусмотренные «Проектом перепланировки» и договором подряда (кирпичная перегородка, разделяющая нежилое помещение, изменены параметры объекта, вследствие устройства дополнительного этажа на отм. - 2,850, увеличены объем, площадь и количество помещений здания, высота части здания (подпольного помещения, проектом предусмотрено изменение функционального назначения объекта: вместо холодного неотапливаемого подвала (подполья) в результате реконструкции будет устроено нежилое помещение, используемое как подсобное помещение для магазина, «пробивка дверного проема в конструкциях из кирпича» (пункт 4 Локального ресурсного сметного расчета № 1); «пробивка проемов в конструкциях: из бетона в объеме 2,2 куб.м» (пункт 3 Локального ресурсного сметного расчета № 1); демонтаж железобетонного перекрытия в объеме 0,9 куб.м; «усиление проема П 1 (л. 8 100/06-КС)» (пункт 60 Локального ресурсного сметного расчета № 1); устройство проема в подвале между помещениями (График производства работ), являются работами по реконструкции нежилого помещения, затрагивают конструктивные и другие характеристики надежности и безопасности многоквартирного жилого дома и должны проводиться на основании разрешения на строительство и в соответствии с проектной документацией, получившей положительное заключение государственной экспертизы // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 09.06.2016).

объекта, а на другом законном основании государственный регистратор выносит решение об отказе в государственной регистрации права.

Норма части 1 статьи 40 нового Федерального закона от 13.07.2015 № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» установила возможность регистрации прав на создаваемые объекты без правоустанавливающих документов на земельные участки в соответствии с земельным законодательством.

По результатом исследований, проведенных в настоящем параграфе, могут быть сделаны следующие выводы:

На наш взгляд, реформирование путем замены разрешительного порядка начала строительства уведомительным может иметь чрезмерный характер и сказаться на качестве строительной деятельности, поскольку нормативный срок выдачи разрешений на строительство составляет всего семь рабочих дней и не может значительно увеличить сроки согласований в строительстве, в связи с чем не отвечает признакам административных барьеров, определенных в настоящем исследовании, вместе с тем данные процедуры в значительной степени выполняют функцию контроля допуска к строительству объектов надлежащих субъектов и с надлежаще оформленными документами .

Оценивая заключение экспертизы результатов изысканий и проектной документации на предмет соответствия проектной документации градостроительному плану, административный орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, выполняет нормативную задачу по проверке соответствия проектной документации градостроительному плану и не выходит за пределы своей компетенции, в связи с чем практика обжалования отказов в выдаче разрешений на строительство на том

184

Одним из законопроектов, направленных на упрощение административных процедур в строительстве, предложенным Госстроем России, являлся отказ от разрешительного порядка начала строительства и введение вместо него уведомительного (Паспорт проекта Федерального закона № 285493-6) // СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения: 17.03.2017).

основании, что административный орган вышел за пределы предоставленных ему полномочий, является не соответствующей действующему законодательству.

Считаем целесообразным внести дополнения в статью 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации о необходимости представлять в составе документов для получения разрешения на строительство документы, подтверждающие произведенные согласования в случаях, предусмотренных специальным законодательством.

По окончании строительства производится процедура по выдаче разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, которым уполномоченным органом удостоверяется выполнение строительства, реконструкции в соответствии с разрешением на строительство, соответствие построенного, реконструированного объекта градостроительному плану земельного участка или проекту планировки территории и проекту межевания территории, проектной документации.